▣ 저축은행 사태 관련 국정조사요청서

저축은행 사태, 국정조사가 필요합니다

2011년 5월 24일

참여연대

저축은행 사태가 점입가경입니다.

영업정지된 8개 저축은행의 5000만원 이상 예금자와 후순위 채권 투자자가 4만 명에 이릅니다. 시간이 지남에 따라 피해자들에 대한 구제책이 마련되고 사태가 마무리 되기는커녕 오히려 저축은행의 부실 PF대출과 위험투자, 분식회계, 금융감독기관에 대한 각종 로비활동, 영업정지 전 자산 매각, 예금 상품에 대한 불완전 투자, 저축은행 임직원과 친인척․VIP고객들의 예금 부당인출 등 총체적인 도덕적 해이가 드러나고 있습니다. 뿐만 아닙니다. 금융감독당국과 담당자의 뇌물 수수, 금융기관에 대한 낙하산 감사, 퇴직자의 재취업 창구로 금융기관을 전락시킨 금융감독당국의 불법․부정한 행태도 속속들이 드러나고 있습니다.

사태가 이렇게 된 데에는 물론 금융감독원의 감독실패에 일차적 책임이 있습니다. 그러나 저축은행이 높은 수익을 쫓아 위험성이 높은 PF대출에 몰두하도록 하고, 이미 부실이 드러난 저축은행들을 다른 저축은행으로 떠넘기는 방식으로 부실을 은폐하고 구조조정을 미뤄왔던 금융정책에 더 근본적인 책임이 있습니다. 그럼에도 불구하고 현재 진행중인 검찰 수사는 저축은행 대주주와 임직원, 금감원 담당자와 고위직, 부산지역 국회의원 등에 대한 수사로만 집중돼 희생양 만들기에 나서고 있다는 지적이 높아지고 있습니다.

그러나 부동산 경기 활성화 등 정부의 경기 정책에 부응하는 금융정책, 그에 따른 불가피한 부실금융감독이라는 근본적 문제가 해결되지 않는다면, 지금의 저축은행사태와 같은 일은 언제고 다시 벌어 질 수밖에 없을 것입니다. 참여연대는 이번 저축은행 사태에 대해 국회가 직접 국정조사를 실시하여 근본적인 책임이 어디에 있는지 철저하게 밝히고, 제대로 된 대책을 마련할 것을 촉구합니다.

1. 부실 저축은행 영업정지 정보 사전유출과 예금인출 사태에 대한 사실관계가 검찰의 수사과정에서 드러나지 않고 있습니다.

최근 도덕적 해이의 종결판으로 드러나고 있는 저축은행사태에 대한 전국민적 관심과 검찰의 적극적인 수사 전개는 부산저축은행의 영업정지 정보가 사전유출돼 대주주와 임직원, 친인척과 VIP고객들의 예금인출사실이 확인되면서 부터입니다. 그러나 검찰 수사 초반 부산지역 국회의원이 지인에게 연락해 영업정지 사실을 알려줬다는 진술을 확보한 것으로 알려진 이후, 수사 결과나 과정이 전혀 알려지지 않고 있습니다. 애초 부산지역 국회의원과 금감원 또는 정권 상층부 인사가 개입되었을 것이라는 의혹이 제기되었던 차에 후속 내용이 전혀 알려지지 않고 있어 더 큰 의혹이 제기되고 있습니다.

•검찰의 수사를 더 지켜봐야 할 것이나, 저축은행 영업정지 정보를 사전에 유출함으로써 대혼란을 야기하고, 저축은행과 예금자들에게 실질적으로 피해를 입힌 당사자를 수사하지 않는 정황인 만큼, 국회가 국정조사를 통해 국민들이 갖고 있는 의혹을 밝혀내어 철저한 조사와 엄정처벌이 이루어지도록 해야 할 것입니다.

2. 서민금융 기관인 저축은행이 고위험 PF대출을 확대하도록 한 책임이 어디에 있는지 밝혀야 합니다.

상호저축은행법 제1조에 따르면, 저축은행은 서민과 중소기업의 금융편의를 도모하기 위해 설립된 기관입니다. 그럼에도 불구하고 영업정지된 부산저축은행의 경우 지난해 말 기준으로 총 대출 잔액의 71%가 부동산 PF대출이었습니다. 또한 부산 제2저축은행과 삼화저축은행 등도 지난해 6월말 기준으로 PF대출 비중이 각각 64.7%, 55.5%에 이릅니다. 설립목적을 외면한 채 저축은행들이 위험에 비례해 수익이 높은 부동산 PF대출에 몰두했던 것입니다. 이렇게 무분별하게 늘어난 PF대출이 부동산 경기 하락에 따라 부실해지면서 이번 저축은행 사태를 촉발한 일차 원인이 되었습니다.

과거 저축은행은 은행과의 차별적 규제를 통해 고금리 수신과 여신을 취급하면서 안정적으로 설립 목적에 부합하는 영업활동을 할 수 있었으나, 금융자유화 및 개방화가 진행되면서 여․수신 중심의 영업구조에 기반을 둔 수익모델은 한계를 노정하게 되었고 1997년 금융위기를 맞아 그 숫자가 급감한 바 있습니다. 이후 저축은행은 명칭 변경과 2001년 예금자 보호법이 개정되면서 수신확대와 자산이 증가하는 듯 했으나 2003년 카드 대란이 일어나자 신용불량자가 증가하게 되어 대출처 발굴에 어려움을 겪게 됩니다. 상황이 이렇게 되자, 2005년 11월 금융당국은 ‘제로베이스 금융규제 개혁방안’을 내놓으면서 자기자본 확충을 유도한다는 명목하에 저축은행 중 8․8 클럽(BIS비율 8%이상, 고정여신비율이 8%이하)에 속하는 경우 대출한도(80억 원)제한을 폐지하는 결정을 하였습니다. 따라서 법인에 대한 여신한도가 아예 사라지게 되었습니다.

이후 저금리 기조하에서 부동산 경기가 활발해지고 가격이 급등하자 법인에 대한 여신 제한이 폐지된 저축은행들은 부동산 PF대출을 무리하게 확대하기 시작하였고, 사업성이 떨어지는 사업장에 대해서도 PF대출을 늘리게 되었습니다. 그러나 2008년 금융위기 이후 부동산 시장이 전반적으로 침체되어 PF사업장이 부실화되고 대출금 회수가 어려워지자 PF대출이 전체 여신의 절반을 넘어서는 저축은행들이 하나둘 부실해지기 시작한 것입니다.  서민과 중소기업의 금융편의를 도모하기 위해 설립된 저축은행에 부동산 경기 부양이라는 정부의 정책적 판단을 개입시켜 무제한적인 기업대출을 허용한 금융정책당국의 결정이 오늘날 저축은행 사태의 근본 원인이라 할 수 있습니다.

• 저축은행들이 이처럼 무리하게 부동산 PF대출을 늘리는 계기로 작용한 2005년 11월 ‘제로베이스 금융규제 개혁방안’을 내놓은 당시 재정경제부 금융정책국과 금융감독위원회 감독정책 1국 및 금융감독원의 서기관 이상 공직자 모두에게 정책실패의 책임을 묻는 국정조사가 이루어져야 합니다.

3. 2008년 금융당국이 저축은행 부실문제를 알고도 적기에 구조조정하지 못하고 다른 저축은행에 부실을 떠넘겼던 것과 부실 PF대출을 자산관리공사(캠코)로 3년간 떠넘겨 부실을 은폐하고 구조조정을 늦추며 사태를 키운 것에 대한 책임을 물어야 합니다.

저축은행 사태는 가깝게 2005년의 동일인여신한도완화 정책, 그리고 멀게는 2001년의 명칭 변경 및 예금자 보호법 개정에 근본적인 원인이 있습니다. 그러나 금융당국이 2008년에 이미 저축은행의 부실을 확인한 상황에서 내놓은 두 가지 정책적 대책이 저축은행의 부실을 키우고 사태를 조장했다는 점에서 책임을 묻지 않을 수 없습니다.

2008년 2월과 3월, 금융당국은 분당상호저축은행과 현대상호저축은행을 영업정지시키면서 BIS비율이 각각 -16.96%, -40.41%인 것을 확인했습니다. 현대상호저축은행은 불과 3개월 전까지 BIS비율이 4.21%였으며, 분당상호저축은행은 1년 전까지 BIS비율이 6.58%였습니다. 두 저축은행이 BIS비율을 허위로 공시했던 것입니다. 이에 8월 21일 금융당국은 ‘상호저축은행의 미래지향적 발전을 위한 제도개선 추진방안’을 내놓았습니다. 이 방안에 따르면 ‘부실 또는 부실우려 상호저축은행의 자체 정상화를 위해, 기존 주요주주인 법인 또는 대주주와 특수관계인인 법인이 출자하여 최대주주가 되는 경우 부채비율 요건(200% 이하)의 적용을 제외’했습니다. 사실상 우량 저축은행이 부실 저축은행을 떠안도록 유인하는 정책을 펼친 것이었습니다. 이번에 영업정지되고 각종 도덕적 해이가 드러나고 있는 부산저축은행도 당시 대전저축은행을 인수한 바 있습니다. 저축은행 구조조정과 새로운 수익구조 창출을 통한 경쟁력 확보라는 오래 묵은 과제를 풀기 위해 고심하기 보다는 우량 저축은행에 부실을 넘겨 일시적으로 가리거나 물타기하는 것이 손쉬웠던 금융당국의 책임을 결코 부정할 수 없습니다.

이렇게 부실 저축은행을 폭탄돌리기 식으로 처리하면서 부실을 키운 것 외에 또 하나의 정책적 실패가 있습니다. 그것은 2008년 12월 결정된 저축은행의 부실 PF채권을 자산관리공사에게 3년간 매각토록 했던 것입니다. 이는 저축은행을 전수조사한 결과 전체 PF대출 사업장의 절반(452개)이 ‘주의’ 이하로 드러난 것을 확인한 후 내놓은 정책입니다. 이같은 정책으로 인해 2011년 5월 현재 자산관리공사가 2008년 12월부터 2010년 6월까지 3차례에 걸쳐 총 66개 저축은행으로부터 인수한 부실 PF대출 채권은 6.2조원에 달합니다. 그러나 이 정책 역시 부실 PF대출 채권을 정리하기는커녕, 뇌관이 터지는 것을 잠시 막아 부실을 더 키우는 결과를 낳았습니다.

즉, 2008년 하반기의 부실 저축은행에 대한 정책들은 모두 부실을 덮고 뇌관이 터지는 시기를 뒤로 미루고자 했던 것을 알 수 있습니다. 금융당국과 정부는 부동산 경기가 살아나면 PF사업장도 다시 활성화되어 부실 저축은행 문제도 일부 해소될 수 있을 것이라는 막연한 기대를 하고 있었음에 틀림없습니다. 그 결과 적기에 단계적 조치를 통해 그 충격을 완화 할 수 있었던 저축은행 사태는 걷잡을 수 없이 번져 많은 예금자들이 피해를 보게 되었고, 아직도 현재진행형입니다.

• 이번 국정조사를 통해 폭탄 돌리기를 통해 저축은행 부실을 키우고 조장했던 2008년 8월 21일 ‘상호저축은행의 미래지향적인 발전을 위한 제도개선 추진방안’을 입안했던 당시 금융위원회 중소서민금융과, 금융감독원 저축은행서비스국의 서기관 이상 담당자에게 그 책임을 물어야 할 것입니다. 또한 저축은행 실태조사를 통해 절반 이상의 PF사업장이 ‘주의’ 이하의 상황에 처해 있음에도 근본적인 해결보다는 부실 PF채권을 잠시 캠코로 넘겨 시간을 끌면서 문제를 키운 2008년 12월 당시 금융위원회․금융감독원․예금보험공사의 서기관 이상 담당자 모두에게 그 책임을 물음으로써 이번 사태와 같은 부실 폭탄돌리기가 재발되지 않도록 해야 합니다.

4. 금융정책에 대한 책임 뿐 아니라 현행 감독체계에 대해서도 철저한 국정조사를 통해 제대로 된 개선책을 만들어야 합니다.

① 금융정책수립․감독실행․사후관리 모두를 금융위원회에서 하고 있는 점

이명박 정부는 출범당시 재정경제부의 금융정책기능과 금융감독위원회의 감독기능을 통합하여 금융위원회를 신설했습니다. 그러나 금융정책기능은 대체로 경기진작을 위해 금융자금 공급을 늘리고, 금융산업 발전을 위해 규제를 완화하는 방향을 취하는데 반해 금융감독기능은 금융의 공공적 성격을 고려하여 규제를 강화하는 방향을 취하게 됩니다. 따라서 양자의 기능은 서로 충돌한다고 볼 수 있습니다. 이번 저축은행 사태도 금융위원회의 금융정책이 부동산 경기 진작 등을 위해 저축은행의 부실을 덮는 방향으로 진행되었는데, 금융의 공공적 성격을 고려해야할 금융감독원이 제 역할을 하기에는 역부족이었던 부분이 있습니다. ‘금융위원회 설치 등에 관한 법률' 제24조 제1항에 명기되어 있듯이, 금감원은 금융위의 '지도⋅감독'을 받아 금융기관에 대한 검사⋅감독업무 등을 수행함으로써 독립적이고 공정하나 감독이 불가능했던 것입니다.

한편 예금보험공사는 예금자 보호법 제38조 이하의 규정에 의해 부실금융기관 또는 부실우려 금융기관에 대해 자금을 지원하는 기관입니다. 또한 제38의5조는 예금보험공사가 자금을 지원하게 될 때, 경영개선약정․부당경영에 대한 시정 및 인사조치 요구 등 광범위한 감독권한을 규정하고 있습니다. 이러한 감독권한을 부여하는 것은 예금보호공사가 위험부담이 큰 최종 출자자이기 때문입니다. 그런데 이렇게 부실금융기관에 따른 위험부담이 큰 예금보호공사도 이명박 정부들어 금융위원회로 편입되면서 사실상 감독권한을 제대로 행사하지 못했습니다.

현행 금융감독체계는 구조적으로 분리돼 있긴 하지만 사실상 금융위원회가 금융정책수립․감독실행․사후관리를 모두 하고 있어 상호견재와 책임 분담이라는 정책적 목표가 전혀 구현되지 못하는 상황입니다. 현행 감독체계 설계에 대해 분명한 책임을 묻고 개선책을 마련해야 합니다.

② 현행 금융감독체계가 건전성 감독에 치중해 금융소비자 보호에 뒷전인 점.

이번 저축은행 사태를 통해 가장 큰 피해를 본 금융소비자는 후순위채권 투자자입니다. 후순위 채권은 예금자 보호대상이 아니며 채권발행기관이 부도를 내거나 파산했을 때 변제순위가 가장 마지막인 채권인 탓에 사실상 전액 손실이 불가피 한 상황입니다. 문제는 영업정지된 저축은행들이 후순위 채권을 판매하면서 금융소비자들에게 후순위채권의 위험성을 제대로 설명하지 않았다는 점입니다. 또한 본인의 의사를 확인하지도 않고 예금을 후순위 채권으로 바꾼 정황들도 드러나고 있습니다. 2010년말 현재, 지난 1월 영업정지된 삼화저축은행을 포함, 총 8개 영업정지 저축은행의 후순위채권 잔액은 무려 1257억 3000만 원에 달합니다.

저축은행이 위험성이 높은 후순위 채권을 무분별․무책임하게 판매한 것은 현행 금융감독체계가 금융기관의 건전성 감독에 치중되어 있기 때문입니다. 저축은행은 증자를 통해 건전성 지표인 BIS비율을 높이기 어려운 만큼, 보완자본으로 분류되는 후순위 채권 판매를 통해 BIS비율을 높여온 것입니다. 만약 현행 금융감독체계에 금융소비자를 보호하기 위한 장치나 기관이 있었다면, 저축은행이 BIS비율을 맞추기 위해 리스크가 큰 후순위 채권을 투자자에게 이토록 남발하도록 내버려 두지 않았을 것입니다. 현행 금융감독체계에 대한 국정조사를 통해 아직 드러나지 않은 금융소비자 문제들을 더 밝혀내어야 하며, 금융소비자 보호를 위한 장치 마련 등 제대로 된 대책 마련이 이뤄져야 할 것입니다.

결론적으로, 이번 저축은행 사태는 단지 금융감독원과 저축은행의 도덕적 해이에만 원인이 있는 것이 아니라 정책 당국과 금융당국의 정책실패, 금융감독체계가 기능별 상호 견제와 균형을 이루지 못한 것에 더 근본적인 책임이 있습니다. 그럼에도 현재 진행되고 있는 검찰의 수사는 금융감독원과 저축은행의 도덕적 해이에만 초점이 맞추어져 있는 만큼, 근본적인 해결을 기대하기 어렵습니다. 참여연대는 국회가 시급히 국정조사를 열어 정책 당국과 금융당국의 정책실패와 부실 금융감독에 대한 철저한 책임을 규명하고, 제대로 된 대책을 마련할 것을 촉구합니다.

* 연락 및 실무담당 : 참여연대 사회경제팀 이송희 선임간사(02-723-5052, songhee@pspd.org)