토론회

'정부와 지방정부의

자산유동화, 꼭 필요한가'

자산유동화법 개정 정부안의 문제점

일시 | 2011년 2월 15일(화) 오후 2시

장소 | 국회의원회관 104호 회의실

주최 | 조영택 민주당 국회의원․참여연대 시민경제위원회

토론회

정부와 지방정부의

자산유동화, 꼭 필요한가

자산유동화법 개정 정부안의 문제점

일시 | 2011년 2월 15일(화) 오후 2시

장소 | 국회의원회관 104호 회의실

주최 | 조영택 민주당 국회의원․참여연대 시민경제위원회

프로그램

자산유동화법 개정 정부안의 문제점 토론회

정부와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가

사  회	유종일 / KDI국제정책대학원 교수

환영사	조영택 / 민주당 국회의원

축  사	홍재형 / 국회 부의장

박지원 / 민주당 원내대표

발  제	박효진 / 변호사, ‘변호사가 쓴 금융위기 이야기’ 저자

토  론	김학수 / 금융위원회 자본시장과 과장

김태일 / 고려대학교 행정학과 교수, 좋은예산센터 소장

이건범 / 한신대학교 경영학과 교수

원종현 / 국회입법조사처 경제산업조사실 금융외환팀 입법조사관

목차

자산유동화법 개정 정부안의 문제점 토론회

정부와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가

환영사    조영택 / 민주당 국회의원                                      1

축사 1    홍재형 / 국회 부의장                                          3

축사 2    박지원 / 민주당 원내대표                                      5

축사 3    전병헌 / 민주당 정책위원회 의장                               7

축사 4    허태열 / 정무위원장․한나라당 국회의원                        9

발  제    정부 자산유동화법 개정안의 문제점 / 박효진                   11

토론 1    토론문 / 김학수                                              23

토론 2    토론문 / 김태일                                              24

토론 3    토론문 / 이건범                                              28

토론 4    토론문 / 원종현                                              33

2007. 3. 18

2011. 2. 15.

자산유동화법 개정 정부안의 문제점 토론회

	환영사
	조영택 / 민주당 국회의원

반갑습니다. 민주당 광주 서구갑 국회의원 조영택입니다.

먼저, 바쁘신 중에도 참여연대 시민경제위원회와 공동으로 주최하는 ‘국가와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가? 자산유동화법 개정 정부안 문제점 토론회’에 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.

아울러, 오늘 토론회를 함께 준비하고, 본 토론회가 건설적인 논의의 장이 될 수 있도록 노고를 아끼지 않으신 참여연대 시민경제위원회 관계자 여러분들, 그리고 기조발제를 준비해주신 박효진 변호사님과 토론에 임해주신 모든 분들의 노고에 감사를 드립니다.

오늘 토론회는 지난해 말 정부가 국회에 제출한 자산 유동화법 개정안에 대한 쟁점을 짚어보고, 소관 상임위인 국회 정무위원회에서 좀 더 심도 있는 법안검토와 논의를 하고자 개최되었습니다.

우리나라는 자산유동화 증권시장 활성화를 위해 1998년 조세감면 등의 특례를 담은 지원법적 성격의 ｢자산유동화에 관한 법률｣ 을 제정했습니다. 그러나 자산보유자의 범위를 제한적으로 열거하고 있는 등 제도개선에 대한 의견이 있다는 이유로, 최근 정부는 국가 및 지방자치단체도 자산유동화 증권 발행이 가능한 자산보유자로 명시하는 등 대상과 주체를 확대하는 자산유동화법 개정안을 발의하는데 이르렀습니다.

하지만 이와 관련해서는 주요 금융선진국들이 2007년 미국 서브 프라임 모기지 부실과 글로벌 금융위기를 거치면서 자산유동화를 금융위기의 주요원인 중 하나로 인식하고 있으며, 자산유동화에 대한 규제를 강화하고 있으므로, 정부의 개정안은 국제적 추세에 역행하고 있다는 지적이 있습니다.

또한 최근 국가와 지방의 채무 급증으로 재정부실이 염려되는 상황에서, 국회와 지방의회 의 의결절차 등 법적절차도 마련되지 않은 채, 중앙정부와 지방자치단체의 자산유동화 증권발행을 용이하도록 하는 것은 중앙정부가 책임의 도덕적 해이와 재정부실을 야기할 것이라는 의견도 제기되고 있습니다.

법안의 논의과정에서 더욱 자세한 검토와 토론이 이루어지겠으나, ｢자산유동화에 관한 법률｣ 개정은 그만큼 신중한 검토가 필요하다고 생각합니다. 여러분들의 훌륭한 고견을 부탁드리며, 토론회를 통해 다양한 쟁점에 대해 토론하고, 지방과 국가재정의 건전성을 확보하기 위한 합리적인 대안을 마련하여 정책에 적극적으로 반영시킬 수 있게 되길 기대합니다.

다시 한번 이 자리에 참석해주신 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다.

감사합니다.

	축 사
	홍재형 / 국회 부의장

반갑습니다. 홍재형입니다.

국가와 지방정부의 자산유동화를 주제로 한 이번 토론회 개최를 진심으로 축하합니다.

특히, 조영택 의원님과 참여연대가 공동으로 주최하는 토론회이니 만큼, 매우 전문적이고 심도있는 토론회가 될 것이라 믿습니다.

토론회를 주최하신 조영택 의원께서는 30년의 공직경험을 바탕으로 국회에서 훌륭한 의정활동을 하고 계십니다. 정책이슈에 대한 해박한 지식을 갖추셨을 뿐만 아니라, 지난 국정감사에서는 경실련이 선정한 국정감사 우수의원으로 선정된 바 있을 정도로 민주당을 대표하는 정책전문가입니다.

또한 참여연대는 모두가 참여하는 사회, 정직하고 성실한 사람이 인간다운 삶을 영위할 수 있는 사회를 실현하는데 큰 기여를 하고 있으며, 다양한 정책이슈에 대해 날카로운 지적과 대안을 제시해온 우리나라의 대표적 시민단체입니다.

조영택 의원님과 참여연대가 정부의 ｢자산유동화에 관한 법률｣ 개정안에 대한 문제점과 대안을 모색하는 토론의 장을 마련해 주신데 대해 감사드리며, 같은 정무위원회 소속 의원으로서, 오늘 이 토론회를 통해 상임위에서 합리적인 논의가 이루어 질 수 있도록 노력하겠다는 말씀을 드립니다.

일반적으로, 자산유동화의 목적은 금융기관과 일반기업의 자금조달을 원활하게 하려는데 있습니다. 하지만 정부가 제출한 개정안은, 정부․지방자치단체도 자산유동화를 쉽게 할 수 있도록 정부 ․ 지방자치단체를 자산보유자로 명시하고 있습니다.

국가 또는 지방정부가 소유한 자산을 유동화 할 수 있도록 길을 열어두는 것은, 국회에 의한 재정통제가 어렵게 되고, 금융감독원 등 금융당국의 감독기능이 약화될 수 있을 뿐 아니라, 지방정부의 도덕적 해이와 재정의 부실이 우려된다는 지적이 있습니다.

오늘 전문가 여러분께서 많이 참여하셨는데, 법안 논의과정에서 철저한 심사가 이루어 질수 있도록 이에 대한 충분한 토의를 통해 대안을 제시해주시길 부탁드립니다.

감사합니다.

	축 사
	박지원 / 민주당 원내대표

안녕하십니까? 민주당 원내대표 박지원입니다.

조영택 의원과 참여연대가 공동으로 주최하는 ‘국가와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가?’ 토론회 개최를 진심으로 축하드립니다.

세계경제 위기가 지속되고 있는 상황에서  국가 위기 대응능력을 제고하고, 보편적 복지를 실현하기 위해서는 국가와 지방자치단체, 그리고 공기업의 자산건전성 확보가 필수적입니다.

그러나, MB정부 출범 이후, 과다한 국채와 지방채 발행으로 우리나라의 재정건전성이 크게 악화되고 있습니다. 부자감세로 지방재정이 18조 6천억원이나 감소한 결과, 2009년말 지방채 잔액은 25조 5,331억원으로 전년대비 34.1%나 증가하였습니다. 공기업의 부채비율 역시 2006년 96.8%에서 2009년 152.9%로 폭발적으로 증가하였습니다.

특히, 최근 정부가 발의한 ｢자산유동화에 관한 법률｣ 개정안은 국가 및 지방자치단체도 손쉽게 자산유동화 증권을 발행할 수 있도록 하고 이를 지원하는 내용을 담고 있어 그 문제가 심각합니다.

자산유동화 증권 발행은 실질적으로 국채를 발행하는 것과 같기 때문에 국민들의 조세부담이 더욱 가중될 수 있고, 재정 부실이 심화되고 있는 국가와 지방의 재정에 심각한 문제를 야기할 수 있다는 점에서 철저한 검토가 필요합니다.

오늘 토론회에서 ｢자산유동화에 관한 법률｣ 개정안이 갖고 있는 문제점에 대한 다양한 의견이 제시되고, 합리적인 해결방안이 도출될 수 있기를 기대합니다.

감사합니다.

	축 사
	전병헌 / 민주당 정책위원회 의장

안녕하세요? 민주당 정책위 의장을 맡고 있는 전병헌입니다.

정부의 잘못된 정책 방향을 논의하고 바로 잡고자 조영택 의원과 참여연대가 공동으로 주최하는 ‘국가와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가?’ 토론회 개최를 진심으로 축하하면서, 시의 적절한 때에 좋은 토론회를 개최해 주신대 대해 감사의 인사를 함께 전합니다.

이명박 정권 3년동안 국가 채무는 108조원이 증가했습니다. 2007년말 기준 299조원이던, 국가 채무가 2010년 말 기준으로 407조원을 기록 했습니다.

특히 적자국채 발행 추이를 보면, 민주정부 10년간 연평균 5.6조원에 불과했던 것이, 2008년 7.4조원, 2009년 35.5조원, 2010년 23.3조원이 발행되었고, 2011년에도 22조원의 적자 국채 발행이 예정돼 있습니다.

4년 평균 22조원으로 민주정부 10년의 연평균보다 4배에 달하는 적자국채가 이명박 정권 아래서 발행되고 있는 상황 입니다.

이처럼 국가 재정이 심각하게 악화되고 있는 것은 5년간 90조원에 이르는 부자감세와 더불어 이명박 대통령 임기 안에만 110조원이 투입되는 4대강사업과 같은 정부의 주요 토건사업 때문입니다.

이러한 때에 정부가 제출한 ‘자산유동화법’은 국가와 지방자치단체가 자산유동화를 통해 의회의 감시 없이 더 많은 적자 국채나 지방채를 발행, 현 시대의 부실을 미래세대에게 떠넘기겠다는 의도가 있는 것이라는 의문이 들 수밖에 없습니다.

특히 이명박 정권의 과도한 국가사업으로 급속히 부채가 확대되고 있는 LH공사, 수자원공사 등의 부실 경영, 4대강 돌려막기식 운영도 ‘자산유동화’를 통해 새롭게 부채를 늘리고, 이를 정부재정통계 부채에서 제외시키는 형태로 악용될 우려 역시 큰 상황입니다.

오늘의 ‘국가와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가?’ 토론회를 통해 정부가 제출한 ‘자산유동화법 개정안’의 문제점이 공론회 되고, 국회 상임위 논의에 앞서 새로운 대안도 제시 될 수 있기를 기대하면서, 민주당 정책위원회에서도 오늘의 논의 결과를 적극 정책에 반영해 나갈 것입니다.

마지막으로 사회를 맡아주신 유종일 교수님, 발제를 맡아주신 박효진 변호사님, 토론자로 함께하시는 김태일 교수님, 이건범 교수님, 김학수 과장님, 원종현 입법조사관님께 감사의 인사를 드리면서 축사를 갈음하고자 합니다.

감사합니다.

	축 사
	허태열 / 국회 정무위원장․한나라당 국회의원

안녕하십니까, 국회 정무위원장 허태열 의원입니다.

먼저「국가와 지방정부의 자산유동화, 꼭 필요한가」토론회 개최를 진심으로 축하드리며, 오늘 토론회를 준비하시느라 많은 노고를 아끼지 않으신 존경하는 조영택 의원님을 비롯한 관계자 여러분 모두에게 깊은 격려의 말씀을 드립니다.

여러분들께서도 잘 아시다시피 '자산유동화'란 대출채권, 부동산 등 비유동성 자산을 기초로 유가증권을 발행하고 이를 통하여 자본시장에서 자본을 조달하는 것으로, 비유동자산에 대한 자금조달을 가능하게 하여 재무구조의 건전성을 높이는 효과를 가져와 국가경제의 안정화와 발전에 일조(一助)하는 역할을 하고 있습니다.

그리고 지난 2010년 12월, 정부는 자산유동화제도 시행상의 문제점을 일부 개선하고자 자산보유자 범위의 확대, 자산유동화 관련 공시제도 개선, 자산관리자의 범위확대, 유동화전문회사의 최저자본금 요건과 이익준비금 적립의무 삭제 등을 주요내용으로 하는 「자산유동화법 개정안」을 국회에 제출해 놓고 있습니다.

현재 전세계적으로 재정위기에 따른 세계경제의 침체와 위기감은 날로 확산되고 있으며, 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 재정안전성 확보문제는 이제 시대적 화두가 되고 있다고 해도 과언이 아닐 것입니다.

이러한 시기에 조영택 의원님께서 사계 전문가를 초청하여 정부의 개정안과 국가와 지방정부의 자산유동화에 대해 근본적인 문제에 대해 심도있는 논의를 하고, 또 향후 국가경제과 국가재정, 그리고 시장에 미치는 영향을 논의하고 올바른 입법방향은 무엇인지에 대해 함께 논의하는 자리를 마련한 것은 대단히 시의적절하고 의미있는 일이 아닐 수 없습니다.

아무쪼록 오늘 정책토론회에서 학계, 정부 등 각계 전문가들의 다양하고 건설적인 논의를 통하여 국가경제 활성화와 국가재정 건전성 제고를 위한 올바른 방향은 무엇인지 혜안(慧眼)을 모아주시기를 기대합니다.

다시한번 오늘의 토론회 개최를 진심으로 축하드리며, 오늘 참석하신 모든 여러분의 가정에 항상 행운이 함께 하시길 기원하겠습니다.

감사합니다.

	발제
	자산유동화에 관한 법률 일부개정법률안의 문제점
	박효진 변호사 / ‘변호사가 쓴 금융위기 이야기’ 저자

1. 자산유동화의 법적구조

가. 자산보유자: 자산유동화제도를 이용하여 돈을 빌리는 주체. 지금까지는 대기업이나 금융기관이 주로 이 제도를 이용했으나, 개정법률안에 의하면 자산보유자의 범위가 국가, 지방자치단체 및 중소기업으로 확대됨.

나. 대상자산: 대상자산의 범위에 특별한 제한이 있는 것은 아니지만, 부동산, 기계설비, 차량, 주식, 유가증권과 같이 전통적인 담보제도가 존재하는 자산의 경우 굳이 비용이 많이 드는 이 제도를 이용할 필요가 없음. 자연히 주로 기업의 매출채권 또는 금융기관의 대출채권이 대상자산으로 이용되어 왔음. 그렇지만 이러한 대상자산은 전통적인 담보제도가 존재하는 자산보다 분리양도 가능성이나 경제적 가치의 안정성이 떨어질 수밖에 없고, 경제적 가치를 정확하게 평가하기도 어려움.

다. 유동화전문회사: 투자자를 위하여 대상자산을 보유할 목적으로만 설립되는 paper company. 유동화전문회사는 자산보유자와 유기적으로 결합되어 있던 대상자산을 분리하여 양도받게 되는데, 설립, 대상자산의 양도 및 관리에 많은 비용이 소요됨. 그럼에도 불구하고 대상자산의 분리양도 가능성이 상대적으로 떨어지다 보니 법적으로 진정한 양도(true sale)가 이루어졌는지 논란이 되는 경우가 있어 왔음.

변호사 비용과 관리자 비용이 발생하게 됨.

라. 유동화증권의 발행: 유가증권의 발행이라는 법적 형식을 취하고 있으므로 경제적 가치의 안정성 및 경제적 가치평가의 정확성이 전제되어야 함. 즉, 유가증권은 어음, 수표, 주식과 같이 액면가가 존재하고 경제적 가치가 일정하게 유지됨을 전제로 시중에 유통됨. 그리하여 만일 유동화증권의 경제적 가치가 안정적이지 않거나 경제적 가치평가가 정확하지 않은 경우 믿고 투자했던 사람들이 손해를 보게 되고 경제 전반에 혼란이 초래됨. 그런데 글로벌 금융위기 이전에도 유동화증권의 경제적 가치가 불안정하거나 경제적 가치평가가 부정확하여 종종 문제가 발생하였음.

유동화증권에 적용될 이자율을 결정하기 위해 신용평가회사가 신용등급을 부여하는데, 신용등급 역시 부정확한 경우가 종종 있었음. 글로벌 금융위기 직후 주택담보대출을 대상자산으로 하고 미국 정부가 보증을 제공하여 AAA 신용등급을 받았던 유동화증권의 경제적 가치가 1/3 정도로 떨어졌음.

그렇지만 회계사 및 신용평가회사 비용은 고정적으로 발생하게 됨.

마. 경제적 가치평가의 기준은 역사적 통계자료(historic data)임. 그러나 과거에 일어났던 일이 미래에 그대로 반복된다는 보장이 없고, 대상자산 자체의 분리양도 가능성이나 경제적 가치의 안정성이 낮다 보니, 경제적 가치평가도 유가증권에 요구되는 수준의 정확성이 담보되지 않는 경우가 많을 수밖에 없음.

특히, 이 제도를 가장 많이 이용하는 금융기관의 경우 자산유동화를 통하여 빌린 돈으로 과도한 대출권유를 하게 되고, 점차 신용도가 낮은 경제주체에게 신규대출이 이루어지면서 얼마 지나지 않아 연체율이 치솟게 됨. 연체율이 치솟기 시작하면 역사적 통계자료에 의한 경제적 가치평가는 부정확할 수밖에 없음.

바. 신용보강: 투자자는 이러한 경제적 가치의 불안정성과 경제적 가치평가의 부정확성을 보완하기 위해 자산보유자에게 후순위 유동화증권을 매입하도록 하거나, CDS(credit default swap) 보험가입, 정부의 보증 등 여러 가지 신용보강의 방법을 동원하여 왔음. 그러나 글로벌 금융위기의 과정에서 이러한 방법이 실효성이 없을 뿐만 아니라 CDS 보험회사와 정부까지 같이 위험에 빠지게 된다는 사실만 입증되었음.

사. 투자자: 유동화증권에 투자할 수 있는 투자적격만 있으면 되고 투자자의 범위에 특별한 제한은 없으나, 주로 Goldman Sachs, Merrill Lynch, Lehman Brothers 등 투자은행. 대상자산의 경제적 가치가 불안정해지면 유동화증권에 직접 투자한 투자은행뿐만 아니라 투자은행에 돈을 맡긴 개인까지 경제적 어려움을 겪게 됨.

아. 공시방법의 미비: 자산보유자는 대상자산을 양도하고 그 대가로 양도대금을 받게 되므로, 자산유동화를 통하여 빌린 돈은 자산보유자의 회계장부상 부채로 표시되지 않음. 자산보유자의 입장에서는 이 제도를 부채비율 제한을 회피하려는 수단으로 남용할 수 있고, 자산보유자의 채권자나 주주의 입장에서는 자산보유자의 기업가치의 판단에 중대한 오류를 일으킬 수 있음.

자. 비용 vs 이자: 자산유동화제도를 이용하는 경우 비용이 많이 들기 때문에 자연히 전통적인 대출제도에 의하여 돈을 빌릴 수 있는 한도까지 빌린 경제주체가 돈을 더 빌리기 위해서 이 제도를 남용하게 됨. 지금까지는 투자자들이 대상자산을 담보로 확보하고 있을 뿐만 아니라 정부의 보증이나 CDS 보험과 같은 신용보강 방법도 실효성이 있을 것이라고 믿었기 때문에 유동화증권에 AAA 신용등급을 남발하면서 저금리를 적용해줌. 결국 자산보유자의 입장에서는 저금리로 고비용을 상쇄할 수 있었던 것임. 그러나 앞으로도 시장에서 이러한 현상이 지속될 수 있을지는 의문임.

차. 빚의 본성: 빚을 지는 것은 미래의 수입을 현재에 미리 소비하는 행위임. 돈을 빌린 경제주체는 비용을 이미 지출한 상태에서 미래에 원금과 이자까지 갚아야 하기 때문에 빚은 언제나 지거나 늘리기는 쉽지만 갚거나 줄이기는 어려움. 따라서 빚을 늘릴 수 있는 제도를 새로 만들거나 부채비율을 완화하는 경우 경제 전반에 빚이 늘면서 부채비율이 하방경직성을 보이게 됨.

현재의 경제상황에서는 굳이 자산유동화제도가 존재하지 않더라도 자산보유자가 상환능력 이상의 돈을 빌릴 수 있음. 그런데 자산유동화제도는 자산보유자로 하여금 부채비율의 제한을 받지 않고 돈을 더 빌릴 수 있도록 허용하기 때문에 자산보유자는 상환능력을 초과하여 빚을 지게 됨. 그렇지만 이 제도를 이용해서 빌린 돈도 빚일 뿐이고, 자산보유자가 빚을 감당하는 능력에는 언제나 한계가 있음. 따라서 점차 빚을 늘려가다가 언젠가는 파산에 이르게 됨.

카. 자산유동화제도는 실질적으로는 양도담보부 대출이므로, 원래부터 파산법상의 부인제도와 충돌하는 개념임. 파산법상의 부인제도는 파산자가 파산을 하기 직전에 임의로 자산을 양도하는 것을 허용하면 다수의 채권자 사이에서 실질적인 공평한 취급이 이루어지지 않을 것이므로, 자산양도의 법적 효력을 부인하여 전체 채권자를 위한 파산재단에 편입하기 위한 제도임. 그런데 자산유동화에 이용된 일부 자산에 대해서만 예외적으로 진정한 양도(true sale)를 허용하면 자산보유자의 다른 채권자는 그만큼 손해를 볼 수밖에 없음.

입법은 자산유동화제도를 만들 수도 있고 적용범위를 확대할 수도 있겠지만, 이 제도가 존속하는 한, 하나의 경제주체의 파산으로 인하여 다른 경제주체에 미치는 파급효과는 더 클 수밖에 없음. 그리하여 파산으로 인해 피해를 보는 경제주체의 숫자도 늘어나고, 피해금액도 늘어나고, 자산보유자와 거래하던 기업들의 연쇄부도도 심각해지고, 근로자에 대한 정리해고 사태도 연쇄적으로 일어날 수 있음.

타. 경제적 파탄상태의 전이: 어느 한 경제주체의 경제적 파탄상태는 다른 경제주체에게도 전이되는 경향을 보임. IMF 금융위기가 기업의 채무가 과다하여 발생한 사건이라면, 신용카드 대란 및 글로벌 금융위기는 채무가 개인 및 가계에 전이되면서 발생한 사건이고, 글로벌 금융위기 이후에는 민간의 채무가 국가 또는 지방자치단체의 채무로 전이되는 현상이 전 세계적으로 뚜렷하게 나타나고 있음. 따라서 지금이라도 모든 경제주체의 부채비율을 엄격하게 제한하고 빚을 줄여나가야 하며, 섣불리 빚을 더 늘릴 수 있도록 제도를 고쳐서는 안 될 것임.

파. 결론적으로 자산유동화제도는 집과 차를 담보대출로 구입하고 신용카드 대출까지 있는 개인이 월급의 일부를 양도담보로 제공하고 돈을 더 빌리는 것이나 마찬가지임. 월급을 대상자산으로 자산유동화를 하는 경우 이 개인은 죽거나, 아프거나, 직장을 그만두거나, 해고를 당하거나, 또는 월급을 깎일 일체의 자유를 박탈당한 채 강제노동을 제공해야 함. 나아가 이 개인은 당장 급한 용도를 위하여 고비용을 지출하고 돈을 빌려 사용했을 것이므로, 다음 달부터 줄어든 월급을 가지고 기존의 담보대출 및 신용대출을 갚으면서 생활비도 지출해야 하는 처지가 됨. 이 개인이 기존의 빚을 다른 빚으로 막다가 파산에 이르면 모든 채권자들이 손해를 보게 됨. 또한 이 개인이 죽거나 기타의 사유가 생기면 유동화증권 투자자라도 별 수 없이 손해를 보게 됨. 이 개인에게 보증을 서주거나 유동화증권 투자자에게 보험을 들어준 주체도 손해를 보게 됨.

하. 중소기업 자산유동화의 특수한 문제: (i) 자산유동화는 양도 및 유가증권 발행이라는 법적 구조를 취하고 있기 때문에 고비용은 필연적임. 그리하여 대기업보다는 대규모의 대상자산을 자산유동화할 수 있는 금융기관의 이용빈도가 높았음. 법률의 개정에 의하여 비용을 줄여줄 수 있는 부분은 유동화전문회사의 설립비용(최저자본금, 등록세 등)에 한정되나, 설립비용은 전체 비용에서 극히 일부에 불과함.

(ii) 중소기업이 보유하고 있는 대상자산의 경우 경제적 가치의 안정성이 더 낮고, 이미 글로벌 금융위기로 경제적 가치평가의 부정확성이 드러난 이상 중소기업이 유동화증권을 발행해도 과거 대기업이나 금융기관처럼 저금리를 적용받을 수 있다는 보장이 없음.

(iii) 대상자산의 경제적 가치의 안정성이 낮거나 경제적 가치평가가 부정확한 경우 유동화증권에 투자했던 투자자뿐만 아니라 보증기관이나 보험회사도 함께 경제적 어려움을 겪게 됨. 국가나 지방자치단체도 보증채무가 늘다보면 세금으로 채무를 감당할 수 없게 되어 파산상태까지 이를 수 있고, 보험회사도 보험사고 발생률이 예상보다 치솟는 경우 보험금을 지급하지 못하고 망하게 됨. 정부나 지방자치단체의 재정이 악화되는 경우 정부나 지방자치단체가 가지고 있는 기존 채무의 갱신도 어려워지지만, 국내 기업들의 자금조달에도 막대한 악영향을 미치게 됨.

(iv) 우리나라의 경우 금융기관이나 대기업이 보유한 대상자산을 가지고 발행한 유동화증권도 투자자가 많지 않아 국민연금공단 등 연기금이 동원되었던 것으로 알고 있음. 만일 중소기업마저 자산유동화제도를 남용하는 경우 실질적인 투자자에게 미칠 악영향의 크기는 헤아리기 어려울 정도임.

2. 우리나라의 신용카드 대란과 자산유동화

우리나라에 자산유동화제도가 도입된 것은 IMF 금융위기 직후인 1999년임. 초기에는 주로 금융기관이 기업에게 대출해주었다가 떼인 부실채권(NPL)을 정리할 목적으로 이 제도가 이용되었음. 그러다가 신용카드 매출채권을 이용한 자산유동화가 갑자기 늘어났고, 신용카드회사는 추가로 확보한 자금을 운용하기 위해 고객의 신용도를 제대로 확인하지 않고 신용카드를 남발하였음.

<표1>

'99～'03년 중 ABS 발행추이

(단위: 조원)

	1999년	2000년	2001년	2002년	2003년
발행총액	6.8	49.4	50.9	39.8	39.9
발행건수	32건	154건	194건	181건	191건
<유동화자산별>
유가증권	0.5	28.6	8.7	1.9	6.9
신용카드관련채권	0.2	4.0	20.6	22.2	9.9
리스채권․오토론	0.9	2.5	1.0	4.6	9.6
기타채권	4.6	13.1	19.7	10.5	12.6
부동산	0.6	1.2	0.9	0.6	0.9

(자료출처: 금융감독원 보도자료)

그러자 신용카드 연체율이 치솟으면서 신용카드회사가 경제적으로 어려움을 겪게 되고, 신용불량자의 숫자가 급격하게 늘고, 개인이 파산을 신청하는 사례도 늘게 됨. 결과적으로 신용카드회사는 은행에 통폐합되었고, 개인회생제도가 새로 만들어졌고, 법원에 개인파산 전담부가 설치되었음. 전국은행연합회는 2004년 말 이후에는  신용불량자의 숫자를 더 이상 공개하지 않고 있으나, 경제활동인구 중 정상적인 경제활동을 할 수 없는 신용불량자의 비율이 높은 경우 경제회복의 속도가 더딜 뿐만 아니라 어떤 경제정책을 써도 효과를 발휘하기 어려울 것임.

2005년부터는 부동산 프로젝트 파이낸싱 관련 자산유동화가 급격하게 증가하면서 미분양이 증가하다가, 글로벌 금융위기 이후 건설회사 부실화, 저축은행 부실화로 현재까지 이어지고 있음. 그러나 부실 저축은행의 정리절차를 시작하기 전부터 예금보험 재정은 이미 적자상태임.

<표2>

신용불량자 추이

(자료출처: 전국은행연합회)

<표3>

도산관련사건의 접수건수

(자료출처: 사법연감)

3. 글로벌 금융위기와 자산유동화

미국에서는 1970년대부터 주택담보대출을 정부의 보증 하에 자산유동화를 해왔음. 개인이 집을 살 때 집값의 10%만 부담하고 나머지 금액은 장기간 매달 원리금을 상환하는 제도가 유지되면서 거액의 민간부채가 고착화됨.

그런데 미국 정부가 2001년 경제를 활성화한다는 미명하에 금리를 급격하게 내리자, 은행은 자산유동화를 통하여 확보한 막대한 자금을 굴릴 곳을 찾는 데 어려움을 겪게 되었고, 초기에는 이미 집을 소유하고 있는 개인에게 돈을 더 빌려가라고 권유(refinance)하다가, 점차 신용도가 낮은 개인에게까지 돈을 빌려 집을 사도록 권유(sub-prime mortgage)하기 시작했음. 다른 나라에서도 유사한 정책을 사용하는 경우가 많았음.

은행이 주택담보대출 영업에 몰두하면 부동산 시장에 과잉유동성이 공급되어 한동안 집값이 상승하게 됨. 은행으로서는 집값 상승이 유지되는 동안은 신규 영업을 할 수 있으나, 자산유동화를 통하여 확보할 수 있는 자금의 규모나 증가추세에 비하여 대출의 규모나 증가추세는 턱없이 낮을 수밖에 없는 구조임. 게다가 신용도가 낮은 개인일수록 집값이 가장 비쌀 때 가장 높은 금리를 부담하며 거액을 빌리게 되어, 얼마 지나지 않아 사회의 저소득층부터 이자조차 감당하지 못하는 상태가 되면서 망하기 시작함.

그러면 주택담보대출을 해준 은행이 망하는 것으로 그치지 않고(글로벌 금융위기 이후 미국에서 파산신청을 한 은행 100개 이상이고 씨티은행에까지 구제금융이 이루어졌음), 정부 보증기관인 프레디 맥이나 페니메이도 파산상태에 이르고, 정부로서도 더 이상 세금을 쏟아 부을 수 없는 처지가 되며, CDS 보험회사까지 함께 어려움을 겪게 됨(AIG에도 구제금융이 이루어졌음). 주택담보대출을 대상자산으로 하는 유동화증권에 투자한 투자자(Lehman Brothers 등 투자은행, 유럽계 금융기관)와 이러한 투자자에게 돈을 맡긴 개인도 망하거나 어려움을 겪지만, 정부도 거대 금융기관을 구제하려다가 함께 망하거나 어려움을 겪게 됨.

개인은 주택담보대출로 인한 원리금상환 부담이 과도한 상태에서 투자손실까지 입게 되어 실질 구매력이 크게 떨어지게 됨. 기업도 개인의 실질 구매력이 크게 떨어진 경제상황에서는 영업에 어려움을 겪다 파산을 신청하는 경우가 늘어날 것이므로(GM 파산신청), 실업률이 낮아질 여지가 없음. 정부의 입장에서는 실업급여 지출은 증가하는 반면, 관련 세금을 감면해주면서라도 소비를 진작해야 하는 이중고를 겪게 됨. 설상가상으로 의료보험 재정까지 악화되면서 사회문제가 됨.

그러나 정부가 막대한 세금을 지출하였음에도 불구하고 경제부양 효과는 미미하고, 책임공방으로 국론이 분열되면서 정권교체가 잦아질 뿐만 아니라, 채권국(예컨대, 중국)과의 관계에서 종속적 지위로 전락하게 됨. 그렇지만 국민의 반발이 심해 섣불리 증세정책을 시행할 수도 없고, 복지예산을 감축하거나 공무원을 해고하는 경우에도 강한 반발에 부딪치게 됨.

결국 정부는 마구잡이로 돈을 푸는 양적 완화나 부채비율 제한을 회피할 수 있는 자산유동화로 자금을 조달하려고 함. 그러나 양적 완화든 자산유동화든 정책이라기보다는 꼼수에 해당할 뿐만 아니라, 예상되는 부작용이 지나치게 큼. 미국과 유럽의 양적 완화는 이미 전 세계경제에 심각한 인플레이션을 일으키고 있음.

4. 국가 또는 지방자치단체의 자산유동화의 특수한 문제

(i)  국가 또는 지방자치단체의 조세채권이 국가권력의 일부인 조세징수권(민사소송을 거치지 않고도 강제집행이 가능하고 처벌규정까지 존재한다는 특수성이 있음)과 분리되어 민간 투자자에게 양도될 수 있는 자산인지 의문의 여지가 있음. 이론적 충돌은 입법기술로 해결될 수 있을지 모르지만, 국가권력이 민간 투자자에게 실질적으로 종속되는 결과만은 피할 수 없음.

(ii)  조세채권으로 자산유동화를 하는 행위는 미래의 국민이 낼 세금을 현재의 국민이 써버리는 행위에 불과하며, 현재의 국민에게 미래의 국민에게 과도한 부담을 지울 권리가 있는지는 의문이 아닐 수 없음. 또한 현재의 정권이 미래의 정권에게 집행권이 있는 세금을 미리 사용하는 결과가 되어, 미래의 국민의 선거권의 실질적으로 침해하는 결과가 될 수도 있음.

(iii)  대상자산의 경제적 가치가 그다지 안정적이라고 볼 수 없음. 게다가 지금까지 대상자산의 경제적 가치의 불안정성 및 경제적 가치평가의 부정확성은 정부의 보증과 CDS 보험으로 불완전하나마 신용보강을 해왔었는데, 국가나 지방자치단체가 자산유동화를 하는 경우 더 이상 신용보강을 할 방법이 없음. 결국 비용(역시 국민의 세금임)을 많이 들여 유동화증권을 발행하더라도 신용등급이나 이자율은 국채나 지방채를 발행하는 경우와 다를 것이 없게 될 것임.

(iv)  국가나 지방자치단체가 자산유동화를 통하여 조달한 돈까지 현재에 사용하는 경우 국민의 기대수준이 높아지게 될 것이고, 나중에 기대수준을 낮추기는 매우 어려움. 그렇지만 다가올 미래에는 그 돈은 이미 써버려서 없고 비용은 이미 고스란히 부담한 상태에서 이자까지 추가로 부담해야 하는 상태로 전락할 뿐임.

(v)  국가나 지방자치단체의 과도한 빚으로 신용등급이 하락하면 그 여파는 국민경제 전반에 미칠 것이고, 회복은 아예 불가능할 것으로 판단됨.

5. 결론

국가든 지방자치단체든 중소기업이든 기존의 제도로도 상환능력 이상의 돈을 빌릴 수 있음. 자산유동화제도는 자산보유자로 하여금 과도한 빚을 지도록 할 뿐만 아니라, 경제 전반에 미치는 악영향이 지나치게 커서 폐지하는 것이 바람직하고 확대적용은 절대 불가함.

	토론문 1
	토론
	김학수 / 금융위원회 자본시장과 과장

	토론문 2
	토론문
	김태일 / 고려대학교 행정학과 교수, 좋은예산센터 소장

자산유동화증권(ABS)은 자본조달 과정에서 발생하는 거래비용을 줄이기 위해 도입된 금융기법으로서 그 자체를 부정적으로 볼 필요는 없겠지요. 그러나 본질적으로 불완전정보(불확실성과 정보비대칭)가 존재하고, 대리인의 모럴 해저드가 발생할 수 밖에 없는 상황에서 ABS는 지난 번 금융위기의 한 원인이 되었듯이 시장을 교란하고 경제에 악영향을 끼칠 소지가 충분합니다. 그래서 금융위기 이후 ABS에 대한 정부의 규제감독 필요성이 제기된 것이지요.

우리나라의 경우 지금보다 ABS 시장이 활성화되는 것 자체를 막아야 된다고 생각하지는 않습니다. 다만 그간의 외국의 경험을 반면교사로 삼아 ABS가 가져올 위험성에 대한 충분한 대비책을 마련하는 것이 필요하다는 것은, 그리고 이것이 정부의 역할이라는 데는 대부분이 동의할 것입니다.

이번의 개정안이 이러한 취지를 얼마나 달성하고 있는지, 혹은 이러한 취지에 비춰서 문제점이 무엇인지를 규명하는 것은 매우 중요합니다. 그런데 저는 금융 전문가가 아니며, 그래서 제가 부탁받은 토론 주제도 이에 대한 것은 아닙니다. 제가 부탁받은 것은, 자산유동화 증권의 발행을 통하여 자금을 조달할 수 있는 주체로서 새롭게 ‘정부’가 포함된 것에 대한 타당성 혹은 적절성을 논의해 달라는 것입니다. 이하에서는 이에 대해서만 토론하겠습니다.

본래 ABS는 민간기업의 자본조달 방편의 하나로 출발했습니다. 그렇다고 해서 정부가 이를 이용하지 못할 이유는, 적어도 기술적으로는, 없다고 주장할 수도 있겠습니다(이미 공기업은 발행하고 있지요). 하지만 왜 이번 개정에서 굳이 ‘정부’를 포함하였을까? 정부가 ABS를 발행한다고 했을 때 어떤 자산을 대상으로 무엇에 사용하기 위해서일까? 라는 의문이 드는 것은, 이 문제에 관심 있는 사람들에게는 당연한 것이고 정부는 마땅히 이에 대한 답을 해야 할 것입니다. 정부가 어떤 자산을 대상으로 ABS를 발행하는 것이 가능할까를, 기존 민간의 대상 자산에 견주어 생각해 봤는데, 제 머리에 떠오르는 것은 세 유형입니다. 이는 부동산, 대출채권, 조세권입니다.

먼저 부동산입니다. 얼마 전에 정부가 지방 이전 공기업들의 서울 사옥을 매각하기 위하여 ABS 발행을 고려하고 있다는 기사를 읽은 적이 있습니다. 유사하게 지방 이전이 예정되어 있는 정부 기관의 청사를 매각하기 위하여 ABS 발행이 가능할 수도 있겠지요. 혹은 성남시장이 정말 성남시청사를 팔려는 마음이 간절한데 안 팔린다면 ABS를 발행할 수도 있겠지요. 그 밖에 정부가 보유하고 있는 토지 등 부동산에 대한 ABS 발행도 생각할 수 있을 것입니다. 그러나 ABS 발행 과정에서 가격이나 이자율 등이 적절한지, 누가 보증할 것이며 그 경우 부실화될 경우의 책임 소지 논란 등이 있을 것을 생각하면, 부동산 매각을 위하여 ABS를 발행하는 것이 그리 좋은 방법으로 여겨지지는 않습니다.

다음은 대출채권입니다. 이는 LH공사가 임대주택에 대한 채권을 담보로 ABS를 발행하는 것에 대한 유추입니다. 정부도 학자금 대출 등으로 다양한 대출채권(?!)을 가지고 있으니 이를 담보로 ABS를 발행하는 것이 가능하지 않을까라는 생각을 해 본 것입니다. 그러나 정부 대출채권의 대상자들은 대체로 취약계층 혹은 배려가 필요한 집단임을 고려하면, 대출채권을 담보로 ABS를 발행한다는 발상은 별로 현실적이지는 않을 것 같습니다(정부가 설마 이런 생각을 하고 있지는 않겠지요).

다음은 조세권입니다. 미국의 경우 지역개발로 지가가 상승하여 세수가 증대할 것이 예상되면, 이를 담보로 돈을 끌어다 쓰는 것이 가능하다고 합니다. 하지만 우리나라는 여건이 많이 달라서 그다지 가능할 것 같지는 않습니다. 나아가서 발제자가 지적하였듯이, 정부의 조세채권(!)이 국가의 본질인 과세권과 분리되어 민간 투자자에게 양도될 수 있는 것인지 의문이 듭니다. 백번을 양보해서 법 기술적으로 가능하다고 해도, 바람직한가에 대해서는 대부분이 부정적일 것입니다.

ABS는 전통적인 방법으로 재원을 조달하는 데 한계가 있는 기업에게 새로운 자본조달의 방편으로 제공된 것입니다. 하지만 정부는 민간기업과는 여러 면에서 성격이 다릅니다. 국공채를 발행하여 재원을 마련하는 대신에 ABS를 통하여 재원을 마련하는 것이 더 나은 점이 무엇인지 잘 모르겠습니다.

정리하면, 여전히 왜 이번 개정안에서 굳이 ABS 발행주제로서 ‘정부’를 포함했는지, 그 의도를 모르겠습니다. 정부의 어떤 자산을 담보로 무엇을 위한 재원을 마련하려는 걸까요? 분명히 담당자의 설명이 필요합니다. 목적뿐만이 아니라 ABS 발행과정에 대한 구체적인 내용도 궁금합니다. 가령 정부 ABS에 대한 보증은 누가 서는지? 가격은 어떻게 결정하는지? 감시 혹은 감독은 또 어떻게?…

끝으로 논지에서 다소 벗어나지만 한 마디만 추가하겠습니다. 발제문에서 발제자는 ‘조세채권으로 자산유동화를 하는 행위는 미래의 국민이 낼 세금을 현재의 국민이 써버리는 행위에 불과하며, 현재의 국민에게 미래의 국민에게 과도한 부담을 지울 권리가 있는지는 의문’이 라고 지적했습니다. 저 역시 동의합니다. 그런데 본질적으로 정부가 빚을 지는 행위는, 그 빚을 미래의 어느 시점에 갚아야 한다는 의미에서 항상 현재의 국민이 미래 국민에게 부담을 지우는 행위, 미래 국민의 세금을 미리 끌어다 쓰는 것입니다. 이는 ABS든 국공채 발행이든 마찬가지입니다. 따라서 국가채무는 그만큼 조심할 필요가 있습니다. ABS도 물론이지만, 그 밖의 정부의 다양한 채무행위에 대한 적정한 감시와 감독 장치가 필요할 것입니다.

	토론문 3
	토론문
	이건범 / 한신대학교 경영학과 교수

□ 우리나라에서 자산유동화제도가 1998년 제정되고 2000년 개정된 이후 개정이 되지 않아서 제도개선이 필요하다는 의견이 대두되었고 이번 개정안은 이러한 수요를 반영하였다고 할 수 있음.

□ 자산유동화제도는 전통적인 금융기법에 비하여 차입자 및 투자자에게 유리한 몇가지 특성을 지니고 있기 때문에 전세계적으로 중요한 금융방식으로 자리 잡고 있음.

- 자산유동화는 자산보유자에게서부터 기초자산을 분리하여 자금이 유통되는 금융기법이기 때문에 자산보유자의 재무상태를 개선할 수 있는 특징이 있는데 금융기관은 이자율위험을 헤지할 수 있고 BIS비율을 개선할 수 있으며, 기업이 ABS를 발행할 경우에 기업은 부채비율을 높이지 않고 자금을 조달할 수 있으며 신용도가 낮은 기업이 우량자산을 기초로 유동화자산을 발행하면 높은 신용도를 얻을 수 있음.

- 투자자의 경우에도 신용평가사의 신용평가, 그리고 신용보강이 있는 우량채권에 투자할 수 있으며, 기초자산에 대한 정보를 통하여 일반적인 채권이 채권을 발행할 때 갖는 모호성(opaqueness) 등 정보불균형문제를 완화할 수 있음.

□ 한편 이러한 장점으로 인하여 미국의 경우 주택금융을 중심으로 유동화시장이 채권시장의 가장 중요한 시장으로 자리잡고 있으며 현재는 미래의 수익을 기초자산으로 하는 대상을 포함한 거의 모든 자산을 대상으로 유동화 시장이 형성되어 있음. 유럽지역은 주택을 중심으로 유동화시장이 형성되어 있으나 covered bond가 중요한 역할을 하고 있음.

□ 그러나 2007년 서브프라임 모기지에서 촉발된 세계적인 금융위기에서 보듯이 유동화가 금융을 촉진하여 경제에 기여할 수 있다는 가장 좋은 시나리오로 움직이는 것이 아니라 유동화과정 속에 내재하는 도덕적 해이, 이해갈등 문제가 일순간 폭발하여 금융시스템에 미치는 치명적인 영향을 미칠 수 있다는 것임.

- 특히 서브프라임 사태에서 보듯이 자산보유자인 금융기관은 대출자산에 대한 심사평가를 소홀히 하게 하고, 투자자는 대출자산에 대한 정보의 획득이 용이해지기 보다는 2차, 3차에 걸친 유동화증권의 발행으로 인해 정보불확실성이 더욱 증가하였으며, 신용평가기관은 수수료수입을 둘러싼 이해상충문제로 공정한 평가가 어려운 구조적인 문제점이 드러나게 되었음.

□ 이러한 이유로 세계적인 금융위기 이후 금융개혁 방안에서는 자산보유자에 대한 규제를 강화하여 신용위험의 일정부분을 자산보유자가 계속 보유하도록 하고 있으며, 유동화시장의 투명성을 높이기 위하여 보고의무를 강화하고 정보공개를 표준화하고 기초자산에 대한 충분한 정보제공이 가능하도록 하고, 신용평가회사에 대한 규제 또한 강화하고 있음.

□ 우리나라 자산유동화시장은 법제정이후인 1999~200년에는 금융기관 및 공공법인이 BIS 자기자본비율 및 유동성제고, 재무구조 개선, 부실채권 처분을 목적으로 발행하고 2001년에는 신용카드 ABS, 2002~3년에는 신용카드 축소, 기업구조조정 일단락 등으로 ABS 발행감소, 2004~5년 주택저당증권 발행, PF 및 SOC관련 ABS, 2006년 부동산개발 PF ABS, 2008년 여전사의 해외 ABS 및 정부주도 P-CBO 발행 등 발행주체, 자산보유자 측면에서 다양화되어 왔으나 그 규모가 크게 확대되었다고는 할 수 없음.

- 한편 제도적으로도 자산유동화 활성화를 위해 자산보유자의 범위를 계속 확대하였음-1995년 5월 중소기업진흥공단, 2000년4월 해외증권발행실적 없는 일반법인, 6월 상장 및 협회등록 법인 투자적격성 요건 폐지, 일정 자격요건 비상장법인 발행 허용, 10월 기업구조조정투자회사 포함, 2001년 상호저축은행, 2002년 투자적격 SOC 사업자, 2003년 12월 한국주택금융공사 MBS 발행, 2005년 한국주택금융공사 학자금대출증권, 2009년 자본시장법 시행에 따라 투자적격등급법인 및 상장법인으로 변경 등

□ 이번 개정안의 주목적은 자산보유자 확대, SPC의 비용절감 유인제공, 자산관리자 확대, 투자자보호 등이라고 할 수 있음.

□ 자산보유자 확대의 주내용은 신용도가 낮은 보유자도 포함하는 것과 국가와 지방자치단체를 포함하는 것임.

- 우리나라 자산유동화법이 지원법의 특징을 지니고 있고 또한 자산보유자를 열거식으로 제한하고 있는데 이는 세제 및 각종 권리 측면에서 특혜를 받는 대상을 제한하여 유동화시장을 건전하게 하려는 목적을 갖는 것이라고 할 수 있음. 이것은 사전적으로 각종 투자자를 보호하는 성격을 갖는 것인데 (예를 들어 파산직전의 기업이 우량자산을 빼돌리기 위하여 유동화하고 관계인에게 매각하여 기존 채권자에게 피해를 줄 수 있음) 이에 대한 사후적인 감독 및 공시강화가 사전적인 규제를 대체할 수 있는지 고려할 필요가 있음.

□ 자산보유자를 국가 및 지방자치단체까지 확대한 것의 구체적인 목적에 대해서 그 효과측면에서 다음의 몇가지를 고려할 수 있음.

- 이번 조치를 통해서 미래 조세수입을 기초자산으로 하여 지방정부가 발행하는 조세담보금융(TIF: Tax Increment Finance)이 활용될 수 있을 가능성은 있으나 특별법을 제정하지 않고 TIF가 도입될 수 있는지는 의문임.

-  더욱이 우리나라 지방재정을 살펴볼 때 중앙정부의 교부금에 크게 의존하는 등 재원독립이 상당히 취약하고 세원기반이 미비한 상황이므로 독자적인 재개발 및 개발사업을 진행하기 어려운 형편이므로 다양한 보완수단이 필요한 상황

- 미국의 경우 우리나라와는 달리 면세혜택이 있는 지방채(municipal bonds)시장이 활성화되어 있는데(전체 채권시장의 약 7~8%) 여기에는 지방정부가 상환에 모든 책임이 있는 GO (General Obligation) bond와 일정 수익의 흐름을 기초로 발행하는 Revenue Bond가 있는데 TIF는 이러한 Revenue Bond의 일종이라고 할 수 있음. 최근에 미국의 지방자치단체의 각종 개발 및 재개발사업에서 적극적으로 활용되고 있는 금융방식이 TIF인데 여러 가지 장점 및 단점을 지니고 있음. 장점으로는 재원이 부족한 지방자치단체가 각종 개발사업을 할 경우 이용할 수 있는 방식인데 추가적인 증세없이 미래 개발이익을 통한 조세(tax increment)를 통해서 재원을 마련할 수 있다는 점 그러나 개발자의 선정 및 개발이익의 향유 등과 관련 특혜시비가 있을 수 있는 문제점이 지적되고 있음.

- 문제는 지방채시장의 활성화가 이루어지지 않은 상황(채권시장의 약 1.4%)에서 이러한 채권발행이 실현가능한가의 문제라고 할 수 있는데 인위적인 채권소화를 위하여 지방자치단체 및 중앙정부의 보증이 포함된다던가 자산보유자의 신용위험 보유가 실행되면 true sale문제가 해소되지 않아서 결국은 채권발행이 공공부문의 부담으로 누적될 가능성도 있음.

- 더욱이 중앙정부의 과도한 채권발행과 함께 고려할 필요가 있는데 최근 감세기조와 금융위기 관련 재정확대로 국가 채무가 증가하였으며 여기에 더하여 공기업의 급증한 채무를 고려할 경우 중앙정부의 재정문제의 심각성이 있음. 또한 중앙정부 채무부담을 경감하기 위하여 지방정부의 채무부담을 증가시켜서 지방재정이 악화되거나 지방정부역시 지방공사 등에 채무발행을 넘기는 행위 등은 국가 전체의 공적부문의 부실위험을  높일 수 있음.

- 문제는 본래의 Revenue Bond나 TIF등은 이론적으로는 정부가 상환부담을 지는 것은 아니며 따라서 낮은 신용등급과 위험프리미엄이 있으며 이에 따라서 상환위험은 투자자의 부담이 되는 것인데, 만약 규제적 유예(regulatory forbearance)가 존재하고 사전적인 투자자 보호가 미비한 경우 투자자 보호를 위해 감독당국이 개입한다면 채권자의 무분별한 투자로 인한 부실채권 발행증대와 공적자금 등의 부담 등이 지속될 위험있음.

□ 그 밖의 개정사항인 자산관리자의 범위를 확대하기 위하여 종합신용업자가 아닌 채권추심업만을 인가받은 일반 신용업자도 자산관리자가 될 수 있도록 하였는데 재산의 구분관리나 선관의무가 지켜지지 않을 경우의 대책 그리고 자산관리자가 파산하였을 경우 적극적 관리내용도 검토할 필요

□ 한편 금융당국은 우리나라 자산유동화시장의 성장을 위한 방안으로 유럽식의 covered bond 도입을 적극 활성화하는 방안을 고려할 필요

- covered bond의 발행자는 SPV가 아닌 금융회사로서 자산이 금융회사 대차대조표에 남으며(따라서 이해상충문제를 감소시킴) 투자자는 이중상환청구권이 있어서 보호의 수준이 높음. 우리나라에서는 주택금융공사만 법률상 가능한데 은행 등은 법규의 미비로 직접발행이 어려움.

	토론문 4
	토론문
	원종현 입법조사관 / 국회 입법조사처 경제산업조사실 금융외환팀

자산유동화법은 우선 제정배경과 규정내용을 비추어 볼 때, 동법은 규제법이 아닌 자산유동화를 지원하기 위하여 제정된 지원법의 성격을 가지고 있음을 밝히고 시작하고 싶습니다. 사실상 동법의 제정 이전에도 자산유동화가 가능하였으나 여러 가지 실무상의 난점 때문에 활성화 되지 못하였고 1997년 우리나라가 외환위기를 겪으면서 부실자산 등에 대한 구조조정을 보다 빠르게 수행하기 위한 수단으로 자산유동화증권을 활성화하기 위하여 1998년 동법이 제정된 것입니다.

그렇기 때문에 동법은 채권양도의 대항요건 특례 등의 규정을 두고 있으며, 관련 세법에서 세금감면 등의 혜택을 부여하고 있습니다. 따라서 자산유동화거래는 반드시 「자산유동화법」에 의하여야 하는 것은 아니며, 「민법」, 「상법」 등의 일반규정에 의하여도 유동화 절차를 진행할 수 있으나 동법에 의하지 않을 경우 채권양도의 대항요건 특례나 조세감면 등의 특례를 적용받지 못하게 되는 차이점이 있습니다. 미국 등 많은 나라의 경우는 자산유동화에 관한 별도의 법률이 없이 자산유동화제도를 운용하고 있는 것도 우리나라의 특수한 환경과는 다른 환경을 가지고 있기 때문입니다. 그렇기 때문에 발표자께서 지적하신대로 제도를 이용하는 경제주체로 하여금 기존에 부채가 얼마나 많은지 무관하게 빚을 더 질 수 있도록 뒷받침해 주는 제도라는 점도 일견 공감하는 바입니다.

그러나 이러한 노력에도 불구하고 우리나라 자산유동화증권 시장은 외국에 비해 상당히 정체되어 있다는 것이 여전히 문제로 지목되고 있고, 이의 활성화 방안을 모색할 필요가 있다는 생각입니다. 이는 무엇보다도 우리나라 기업들의 직접금융의 비율이 다른 국가들에 비해 낮아 금융기관에 대한 의존율이 커지면서 나타나는 여러 문제들 또한 무시할 수 없는 수준이라 생각하기 때문입니다.

이와 동시에 시장활성화로 인한 부작용을 최소화하기 위해서는 규제감독 강화를 통해 자산유동화 과정의 투명성과 신뢰도를 높여야 하는 것이 반드시 필요합니다. 자산유동화는 위험 분산 및 자본비용 절감 효과를 통해 신용을 공급할 수 있다는 순기능에도 불구하고 2007년 미국 서브프라임 모기지 부실과 글로벌 금융위기의 원인 중 하나로 작용하였다는 것이 일반적인 평가입니다. 물론 우리나라는 반대로 자산유동화 증권이 크게 발달하지 못하여 금번 금융위기에서 다소 ‘양호한’ 결과를 나타내었다는 것은 아이러니라고도 할 수 있을 것입니다. 그렇기에 글로벌 금융위기 이후 금융․회계 관련 국제기구 및 각국 금융감독기관들에서 논의되고 있는 자산유동화에 대한 규제 개선방안을 참고할 필요가 있다고 생각합니다.

더욱이 발표자께서 지적하시는 바와 같이 자산유동화증권은 도덕적해이를 일으킬 수 있는 유인을 갖추고 있기 때문에,「자산유동화법」은 제정 당시 자산유동화에 부여되는 특례조항이 야기할 수 있는 사회적 부작용을 최소화하기 위하여 자산보유자의 범위를 제한적으로 열거하고 있어서 이는 또 다른 측면에서 볼 경우일종의 안전장치라 할 수 있을 것입니다.

재정경제위원회, 1999.8, 자산유동화에 관한 법률안 검토보고서

이러한 열거주의로 인하여 한편에서는 자산유동화의 본질적 특성이 자산보유자의 신용도와 관계없이 유동화 구조의 설계를 통해 자금을 조달하는 것이므로 자산보유자 개념의 확대는 자산유동화 취지에 합당하다는 의견도 제기되고 있음을 참고할 필요가 있습니다. 오히려 「자산유동화법」에 의한 특례의 부작용을 피하기 위하여 자산보유자의 범위를 엄격하게 제한하는 것은 금융기관 등에 지나친 특혜를 부여한 것이라는 의견입니다. 그렇기 때문에 자산유동화법이 폐지된다면 오히려 자산유동화 증권이 보다 자유롭게 발행될 수 있게 될 부작용이 오히려 크게 나타날 수도 있다고 생각합니다. 그렇다고해서 발표자께서 지적하신 문제들을 이유로 자산유동화제도 자체를 폐지하여야 하느냐에 대해선 오히려 기업의 자본조달의 경로를 막는 행위가 될 수 있다고 생각합니다.

반면, 발표자께서 말씀하시듯이 자산보유자의 자격을 엄격히 제한하는 것이 필요하다는 견해도 상당한 공감을 얻고 있으며 저 역시 어느 정도 제한할 수 있는 기반이 필요하다는 점에 공감하고 있습니다. 그렇기에 현행과 같이 「자산유동화법」을 통한 열거주의를 인정하고 있으며, 단지 경제여건과 성숙도에 따라 이를 점차 완화하는 것이 바람직하다고 보며, 이번의 개정안은 이러한 맥락에서 이루어진 것이라 보고 있습니다.

김형태․김필규(2002)

그러나 여기서 문제는 과연 정부기관이 자산보유자로 인정될 수 있냐는 점을 주목하고 싶습니다. 사실상 「자산유동화법」에서 국가 및 지방자치단체를 자산보유자로 명시하는 것 자체가 헌법이나 법률에 위반된다고 보기는 어렵다는 것이 중론인 것으로 알고 있습니다. 그리고 이번 개정안에 지방자치단체가 포함 된 것은 자산보유자의 범위를 확대하면서 포함된 것이지, 동법 자체에서 지방자치단체를 목적으로 한 것은 아닌 것으로 판단됩니다. 개정안은 지방자치단체로 하여금 자산유동화증권을 발행할 수 있도록 하기 위한 목적보다는 신용도와 자산규모를 고려하여 발행할 수 있는 주체를 확대하고자 한데에 그 목적이 있는 것으로 보고 있습니다.

더욱이 자산유동화거래 자체가 사법상 금지되는 행위가 아니라는 점과 동법은 지원법의 성격을 지니고 있으며 동법 제정 당시 자산보유자의 개념을 한정적으로 열거한 것은 동법의 특례조항이 야기할 수 있는 사회적 부작용을 최소화하기 위한 것이지 자산유동화거래 자체의 위험성을 방지하기 위한 것은 아니라는 점, 동법에서 자산보유자로 명시하더라도 관계 법령에서 이에 대한 요건이나 절차를 제한할 수 있다는 점 등을 비추어 볼 때, 국가와 지방자치단체를 자산보유자로 명시하는 것 자체를 헌법이나 법률에 위반된다고 단언할 수는 없다고 판단됩니다.

다만, 국민의 조세부담이 가중될 수도 있는 위험에 대해서는 다소 우려의 목소리가 있음을 밝히고 싶습니다. 특히 헌법 제58조에서 명시되고 있다시피 국채를 모집하거나 예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때 정부는 미리 국회의 의결을 얻도록 규정하고 있다는 점을 분명히 하여야 한다고 봅니다. 국가가 자산보유자로서의 지위를 가지고 자산유동화증권을 발행할 경우 실질적으로 국채를 발행하는 성격을 가지거나 예산 외에 국가의 부담이 되는 계약이 되는 사례가 발생할 가능성이 있기 때문입니다. 자산유동화거래가 남발될 경우(특히, 지방자치단체) 이에 따른 부실을 국세 또는 지방세 등으로 보전하여야 하는 사례도 발생할 수 있으므로 이에 대한 방지책이 마련되어 만약의 경우에도 국민의 조세부담이 가중되는 일이 없어야 할 것입니다.

공동주최

조영택 민주당 국회의원 02-784-0490 http://www.cyt21.net/

참여연대 시민경제위원회 02-723-5052 blog.peoplepower21.org/Economy

정부와

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