IR-20100819

	담합 관련 과징금 제도의 문제점과 대안 무엇이 다뤄졌나?□

	0	02	요약
		04	들어가며
		05	담합 관련 과징금 제도의 현황
		07	최근 5년간 상위 12개 담합 사건의 과징금 산정과정 분석
		17	현행 과징금 제도의 문제점 : 왜 정부가 소비자들이 초과 지불한 수천 억 원의 독점이윤을 과징금으로 가져가는가?
		19	과징금 제도의 대안 : 부당이득환수로서의 성격 변화와 피해자기금의 도입

발 간 일 | 2010. 08. 19 (총 21 쪽)

발    신 | 참여연대 시민경제위원회 02-723-5052 blog.peoplepower21.org/Economy

	요약

요약

1. 담합 관련 과징금 제도의 현황

과징금은 위반 행위의 내용 및 정도와 시장 상황 등을 종합적으로 참작하여 결정하고 경쟁질서의 저해효과가 중대하거나, 소비자에게 미치는 영향이 클 경우 부과하는 것이 원칙이다. 지난 10년간 담합 관련 과징금 부과 현황을 살펴보면 몇 번의 증가와 감소가 있었으나 과징금 부과 건수와 규모가 전체적으로 커지고 있음을 확인할 수 있다. 부과된 과징금은 세입예산의 경상이전수입 중 벌금 목으로 수납된 후 정부예산에 귀속되어 전액 국가세출예산의 재원으로 사용되고 있으며 그 규모는 공정거래위원회의 세출예산(2008년 기준 공정위 세입 예산 1,364억 원 세출 예산 669억 원)을 훨씬 초과하는 규모이다.

2. 최근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 과징금 산정과정 분석

최근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 최초 기본과징금 부과율은 관련 매출액의 4.5%이며, 의무적·임의적 조정과징금과 부과과징금을 거쳐 최종 결정된 과징금은 1~2% 정도로 축소되었다. 이 과정에서 과징금 부과액이 지나치게 축소되는 것은 물론이거니와 그 산정기준도 불명확한 것으로 확인되었다. 이렇게 임의적이고 불명확한 산정기준으로 인해 담합행위에 대한 행정제재와 부당이득환수를 위한 유일한 제도인 과징금 제도의 사전적 담합억지 효과는 크게 떨어지고 있으며 대상 기업들의 심리적 저항감도 점차 증대하고 있는데 이는 담합건수의 지속적인 증가와 과징금처분에 대한 불복소송의 증가로 나타나고 있다.

3. 현행 과징금 제도의 문제점

현행 과징금 제도의 문제점은 최종 과징금 부과액이 관련매출액의 1~2% 정도에 그쳐 담합으로 얻는 이익의 유혹을 기업이 뿌리치기 쉽지 않다는 데 있다. 또한 관련 매출액의 최대 10%로 규정돼있는 현행 과징금 부과 상한을 10% 이상으로 올린다 할지라도 현재와 같은 임의적이고 불명확한 산정기준이 그대로 적용될 경우, 최종 액수가 상향조정될 것으로는 기대하기 어렵다. 무엇보다 현행 제도에서는 불법행위인 담합으로 인한 과징금 전액이 국고로 환수될 뿐 정작 피해당사자인 소비자들을 제도적으로 구제하는 방안이 전무한 상황이다.

4. 과징금 제도의 대안: 부당이득환수명령 및 피해자기금의 도입

참여연대 이슈리포트 2010-08-19

현행 과징금제도는 담합행위에 대한 사전 억제수단으로서 부족할 뿐만 아니라 소비자들이 초과지불한 독점이윤에 해당하는 금원을 국고로 귀속시킨다는 점에서 정당성도 희박하다. 따라서 이런 문제를 해결하기 위해 징벌적 성격이 강한 현행 과징금제도를 부당 이득 환수적 성격이 명확한 과징금제로 바꾸고 과징금 산정의 기준을 독점이윤의 산정에 초점을 맞추는 방식으로 재정비하는 것이 시급하며, 더 나아가 과징금 부과절차에 이해당사자인 소비자들이 참여하도록 하고 징수된 과징금으로 피해자 기금을 조성하여 피해자구제에 실질적으로 사용되도록 하는 제도개혁이 필요하다.

미국의 경우 집단소송제와 징벌적 배상제도를 채택하고 있어 실질적인 인센티브를 소비자에게 제공할 뿐 아니라 원고가 승소하면 피고가 법률비용을 지불하는 것은 물론 원고가 패소하더라도 피고의 소송비용을 원고가 부담하지 않도록 하는 제도를 운영하고 있다. 또한 그동안 손해배상소송이 발달되지 않았던 유럽의 경우에도 유럽집행위원회를 중심으로 하여 개인손해배상소송 도입 준비를 위해 녹서를 발간하는 등의 노력을 기울이고 있다.

<가격담합과 소비자피해 실효성 제고방안> 김남수 한국소비자 보호원 2007. p49

더욱이 미국은, 담합의 피해자들이 집단소송을 통해 직접 피해구제에 나설 수 있도록 하고 있고, 징벌적 손해배상청구도 허용하고 있음에도 불구하고 연방거래위원회가 부당이득환수조치(Disgorgement)나 원상회복조치(Restitution)를 통해 피해자기금을 조성하는 등 피해자들의 실질적인 피해구제에 나서고 있다. 이러한 제도가 소비자의 피해 구제 뿐 아니라 사업자에게는 담합으로 얻는 이득 보다 적발 이후 손해가 더 커지게 함으로써 담합이 억지되는 효과를 가져 온다는 점을 잘 알고 있기 때문이다.

그러나 한국의 경우 관련 제도가 부재한 상태로, 결국 소비자 개개인이 소송을 제기해야 하는 상황인데, 담합관련 손해배상청구소송은 배상금액이 많지 않아 소비자들이 직접 소송을 제기할 동기가 적고 피해금액을 산출하는 것 또한 쉽지 않다. 따라서, 우리나라의 현행 법체계상으로도 충분히 가능한, 독과점기업이 얻은 부당이득을 부당이득환수조치(Disgorgement)나 원상회복조치 (Restitution)를 통해 환수하여 피해자 기금을 조성한 후 피해자 구제에 사용하는 방안을 조속히 도입해야 한다.

	들어가며

들어가며

담합은 사업자 혹은 기업이 가격, 생산량, 거래조건 등을 부당한 방법으로 함께 결정함으로써 공정한 경쟁을 통해 지켜가야 할 시장경제의 효율성을 해치는 주범이다. 담합에 가담한 기업은 당시에는 잠시 이익을 얻을 수 있겠지만, 장기적으로는 경쟁할 유인이 감소하여 경쟁력을 잃게 된다. 더불어 시장의 또 다른 주체인 소비자는 담합으로 인해 시장이 왜곡될 때, 보다 높은 가격 혹은 질 낮은 품질의 제품을 소비하게 되어 직접적 피해를 입게 된다.

이렇듯 담합은 시장경제 그 자체의 효율성을 해칠 뿐만 아니라 기업과 소비자 모두에게 장․단기적으로 이익이 되지 않는다. 때문에 담합으로 인한 이익보다 적발 이후의 손해를 더 크게 하는 적절한 수단을 통해 담합을 사전에 억지하는 것이 매우 중요하며, 적발 된 이후에는 직접 피해를 입은 다수의 소비자를 구제하기 위한 제도가 마련되어야 한다.

한국의 경우, 담합을 사전에 억지하고 행위 적발 후 규제 수단으로 과징금 제도가 거의 유일하다. 담합 관련 규제에는 담합 행위 사업자에 대한 행정제재와 과징금 부과를 통한 부당이득 환수, 공정거래위원회가 전속으로 행사하고 있는 검찰 고발권이 전부다. 그러나 최근 사상 최대의 과징금을 부과 받은 LPG 가격담합을 비롯해 항공요금, 밀가루, 설탕 담합 등 서민에게 직접 피해를 주는 담합의 적발이 늘어나고 있을 뿐 아니라 그 범위와 규모도 커지고 있어 현행 제도만으로는 담합이 사전에 억지되고 있다고 보기 힘든 상황이다. 설상가상으로 한국에는 담합으로 인해 실제 피해를 입은 소비자들의 구제 제도 또한 전무하다.

본보고서는 현행 과징금 제도가 담합의 억지력을 제대로 발휘하지 못하는 원인을 최근 5년간 과징금 부과액 규모가 큰 12개의 사건을 통해 살펴보고 담합의 사전 억지 뿐 아니라 직접적 피해를 입는 소비자들의 피해를 구제하기 위한 방안을 모색해 보고자 한다.

	현행 담합 과징금 제도와 현황

담합 관련 과징금 제도의 현황

현재 담합(부당한 공동행위 등)에 대한 과징금은 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제 55조 3항과 같은 법 시행령 제9조제3항, 제61조 제1항․제3항 및 별표 2의 규정에 따라 부과 여부와 규모가 정해지고 있다.

과징금은 위반 행위의 내용 및 정도와 시장 상황 등을 종합적으로 참작하여 결정하고, 경쟁질서의 저해효과가 중대하거나, 소비자에게 미치는 영향이 클 경우 부과하는 것이 원칙이다. 이 밖에 가격 또는 물량을 직접적으로 결정·유지·변경 또는 제한하거나 그러한 목적이 있을 경우, 그 외의 거래조건과 관련 경쟁질서 저해 효과가 큰 경우, 소비자에게 미치는 영향이 큰 경우, 사업자 혹은 타 사업자에게 부당이득을 얻게 한 경우에도 과징금이 부과된다. 위와 같은 사유로 부과되는 과징금 산정의 기초가 되는 기본과징금은 위반행위의 내용과 정도, 기간 및 횟수, 취득 이익의 규모 등에 따라 과징금 부과 여부가 정해진다. 또한 위반 기간 동안의 관련매출액에 10%를 초과하지 않는 범위 안에서 위반행위의 내용 및 정도에 따라 부과된 기준율을 곱해 산정하게 된다.

2004년 4월 1일 과징금 부과 고시가 개정되어 기본 과징금 산정이후 서너 차례의 과정을 거쳐 정해진 사유에 따라 과징금을 가중 또는 감경하게 되는데, 의무적 조정과징금, 임의적 조정과징금, 부과과징금이 바로 그것이다. 의무적 조정과징금은 행위 요소에, 임의적 조정과징금은 행위자 요소 등에 의해 가중 및 감경을 하며 현실적 부담능력, 경제여건 등을 고려해 최종 부과과징금을 산정하게 된다. 또한 1997년 도입된 리니언시(Leniency·자진신고자 감면)제도를 통해 담합을 가장 먼저 자진 신고한 사업자는 부과과징금의 100%를, 두 번째로 신고한 사업자는 부과과징금의 50%를 감면한다. 최초 리니언시 제도 도입당시에는 감면신청의 절차나 정도에 대해서는 아무런 규정이 없었으나, 2005년부터 제재 감면 정도를 명확히 규정한 이후 이 제도를 통해 연평균 12.4건의 담합이 적발되고 있다.

지난 10년간 담합 관련 과징금 부과 현황을 살펴보면 몇 번의 증가와 감소가 있었으나 과징금 부과 건수와 규모가 전체적으로 커지고 있음을 확인할 수 있다. 특히 2010년에는 5월말 기준으로 총 4,137억 원 가량의 과징금이 부과되었다. 이는 1,200억 원 가량의 과징금이 부과될 것으로 알려진 국제 항공요금 담합사건을 제외하고도, 최근 10년간 가장 많은 과징금이 부과 되었던 2007년 보다 1천억 원 가량 많은 규모이며 10년 전인 2001년과 비교하면 14배 이상 증가한 것이다. 또한 이는 2010년 5월말 기준으로 공정거래위원회(이하 공정위)가 같은 해 부과한 모든 법위반 행위에 대한 과징금 전액(약 4181억 원)의 98%이상을 차지하는 규모다. 이렇게 부과된 과징금은 세입예산의 경상이전수입 중 벌금 목으로 수납된 후 전액 정부예산에 귀속되어 국가세출예산의 재원으로 사용되고 있다.

연도	부과 건수	금액
2001	7	27,704
2002	14	68,109
2003	9	109,838
2004	12	29,184
2005	21	249,329
2006	27	110,644
2007	24	307,042
2008	48	206,743
2009	21	62,903
2010 2010년 5월 말 기준	4	413,714
계	187	1,585,210

<표 1> 최근 10년간 부당공동행위로 인한 과징금 부과 건수와 규모 (단위: 건, 백만 원)

출처 : 2001~9년 <2009 통계연보> 공정위 , 2010년 <주요업무보고 보도자료> 공정위 2010.6.22

과징금은 공정거래위원회의 세입예산에서 차지하는 비중이 매우 크며 그 규모는 세출예산을 훨씬 초과하는 규모이다. 결국 공정거래위원회는 쓰는 돈 보다 훨씬 많은 돈을 과징금의 형태로 거두어 들여 국고에 귀속시키는 그런 형국이다.

<표 2> 최근 5년간 공정거래위원회 세입 세출예산현황  (단위: 백만원)

연도	세입		세출
	예산액	수납액	예산액	지출액
2004	123,950	57,054	28,690	28,779
2005	138,564	52,356	34,752	33,288
2006	136,937	247,086	38,689	36,905
2007	137,630	300,689	39,489	53,755
2008	136,496	131,489	66,950	66,429

	최근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 과징금 산정과정 분석

최근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 과징금 산정과정 분석

앞서 현행 과징금 제도와 담합관련 과징금 부과 현황을 살펴보았다. 그 중 최근 5년간 과징금 부과액이 큰 상위 12개 사건은 <표 3>과 같다.

순위	사건명	날짜	과징금부과금액
1	LPG 공급회사 담합	2010.04.23	668,954 리니언시 제도를 통한 감면 내역 미포함
2	합성수지(PP,HDPE) 담합	2007.06.05	104,520
3	LDPE․LLPDE 제조․판매사 담합	2008.03.05	54,175
4	정유사 담합	2007.04.12	52,686
5	설탕 제조․판매사 담합	2007.08.20	51,133
6	엘리베이터 제조․판매사 담합	2008.09.25	44,283
7	밀가루 제조․판매사 담합	2006.04.13	43,547
8	세탁 주방세제 제조사 담합	2006.12.26	40,970
9	10개 손보사 담합	2007.09.12	40,706
10	음료 제조․판매사 담합	2009.11.09	26,327
11	소주 제조․판매사 담합	2010.06.16	25,384
12	7호선 지하철 공사 입찰 담합	2007.07.25	22,114

<표 3> 최근 5년간 담합관련 과징금 부과 상위 12개 사건 (기준 10.6.30 단위: 백만원)

출처 : 참여연대 시민경제위원회가 2010.7.9 정보공개청구를 통해 공정위로부터 받은 자료.

<표 3>을 보면 최근 들어 LPG, 설탕, 밀가루, 세제, 소주 등 불특정 다수의 서민에게 피해를 주는 품목들의 담합이 큰 규모로 이루어지고 있는 것이 적발되었다. 사업자들은 <표 1>에서 살펴본 바와 같이 과징금 부과 금액이 시간이 지날수록 커진다는 것을 알면서도 더 큰 규모의 담합을 더 넓은 범위에서 저지르고 있는 것이다. 현재 담합을 억지할 수 있는 유일한 제도가 과징금 뿐 이라는 점에서 그 원인을 위의 12개 사건의 과징금이 어떤 사유를 통해 가중․감면되어 최종 부과되었는지 살펴보고자 한다.

기본 과징금 산정 과정

앞서 지적한 바와 같이 과징금은 관련매출액에 과징금 부과율을 곱한 것을 바탕으로 기본과징금이 정해지고 이어 의무적 조정․임의적 조정과 부과과징금, 그리고 리니언시 등을 통해 가중 또는 감면되어 최종 과징금이 결정된다. 최근 5년간 과징금 부과액이 큰 상위 12개 사건의 기본 과징금 산정 내역은 아래 <표 4>와 같다.

<표 4> 12개 사건의 기본 과징금 산정 내역 (단위: %, 백만원)

순위	사건명	날짜	기업명	관련매출액	기본과징금
1	LPG	2010.4.23			부과율	기본과징금
			E1	4,919,162	7	344,341
			SK가스	5,162,002	7	361,340
			SK	3,551,254	5	177,562
			SK에너지	2,041,469	7	142,902
			GS칼텍스	3,189,626	5	159,481
			현대오일뱅크	1,253,072	7	87,715
			S-OIL	2,198,069	7	153,864
	소계			22,314,654		1,427,205
2	PP	2007.6.5	호남석유화학	1,406,090	3.5	49,213
			엘지화학	202,840	3.5	7,099
			에스케이	952,153	3.5	33,325
			효성	624,096	3.5	21,848
			대한유화공업	676,669	3.5	20,300
			삼성토탈	171,426	3.5	5,999
			삼성종합화학	554,605	3.5	16,638
			지에스칼텍스	595,541	3	17,866
			씨텍	230,056	3	6,901
	소계			5,413,476		179,189
	HDPE	2007.6.5	호남석유화학	1,266,742	3.5	44,335
			대림산업	746,076	3.5	26,112
			대한유화공업	769,815	3.5	26,943
			엘지화학	775,456	3.5	27,140
			에스케이	541,417	3.5	18,949
			삼성토탈	127,130	3.5	4,449
			삼성종합화학	480,420	3	14,412
			씨텍	90,139	3	2,704
	소계			4,797,195		165,044
3	LDPE	2008.3.5	한화석유화학	1,547,254	3.5	54,154
			엘지화학	901,691	3.5	31,559
			삼성종합화학	299,151	3	8,975
			삼성토탈	71,562	3.5	2,505
			호남석유화학	70,354	3.5	2,462
			씨텍	124,263	3	3,728
	소계			3,014,275		103,382
	LLDPE	2008.3.5	한화석유화학	701,639	3.5	24,557
			엘지화학	100,209	3.5	3,507
			삼성종합화학	270,536	3	8,116
			삼성토탈	86,277	3.5	3,020
			호남석유화학	62,576	3.5	2,190
			씨텍	111,587	3	3,348
			에스케이에너지	714,647	3.5	25,013
	소계			2,047,471		69,750
4	정유사	2007.4.12	SK	549,282	3.5	19,224
			GS	464,844	3.5	16,269
			현대	266,053	3.5	9,311
			S-OIL	321,741	3.5	11,260
	소계			1,601,920		56,064
5	설탕	2007.8.20	CJ(주)	3,097,045	3.5	108,397
			삼양사	2,099,369	3.5	73,478
			대한제당	1,209,075	3.5	42,318
	소계			6,405,489		224,193
6	엘리베이터	2008.9.25	오티스	1,398,075	3.5	48,932
			티센크루프	536,874	3.5	18,790
			디와이홀딩스	894,425	3	26,832
			현대	1,382,744	3.5	48,396
			미쓰비시	36,048	3.5	1,261
	소계			4,248,166		144,211
7	밀가루	2006.4.13	대한	1,092,440	3.5	38,235
			CJ(주)	1,009,886	3.5	35,346
			동아	746,270	3.5	26,119
			한국	399,323	3.5	13,976
			(주)삼양사	281,558	3.5	9,855
			대선	291,136	3.5	10,190
			삼화	151,735	3.5	5,311
			영남	172,742	3.5	6,046
	소계			4,145,090		145,078
8	세제	2006.12.26	LG생활건강	1,050,988	3.5	36,784
			애경	884,783	3.5	30,967
			CJ	523,497	3.5	18,322
			CJ라이온	93,459	3.5	3,271
	소계			2,552,727		89,344
9	손보사	2007.9.12	삼성화재	617,893	3	18,537
			현대해상	385,103	3	11,553
			LIG손해	434,855	3	13,046
			동부화재	568,616	3	17,058
			메리츠화재	376,112	3	11,283
			제일화재	203,255	3	6,098
			한화손해보험	138,442	3	4,153
			흥국쌍용화재	147,580	3	4,427
			대한화재	82,428	3	2,473
			그린화재	85,653	3	2,570
	소계			3,039,937		91,198
10	청량음료	2009.11.9	롯데	621,974	7	43,538
			해태	83,273	7	5,829
			코카	293,038	7	20,512
			동아	60,815	7	4,257
			웅진	57,770	7	4,043
	소계			1,116,870		78,179
11	소주	2010.6.16	금복주	35,386	5	1,769
			대선	102,579	5	5,128
			두산	1,745	5	87
			무학	119,078	5	5,953
			보해	77,820	5	3,891
			선양	42,801	5	2,140
			진로	695,772	5	34,788
			충북	17,915	5	895
			하이트	16,524	5	826
			한라산	15,604	5	780
			롯 데	10,485	5	524
	소계			1,135,709		56,781
12	지하철 건설사 입찰 담합	2007.7.25	대림산업	114,000	5	5,700
			현대건설	157,000	5	7,850
			대우건설	163,000	5	8,150
			삼성물산	183,124	5	9,156
			지에스건설	141,703	5	7,085
			에스케이건설	125,774	5	6,288
	소계			884,601		44,229
	총계			62,717,580		2,873,847

출처 : 각 사건별 공정거래위원회 의결서

2004년 이전까지는 과징금 부과기준 매출액의 규모에 따라 기준금액의 최대 3%까지 과징금을 부과할 수 있었으나, 2004년 4월 1일 「과징금부과세부기준등에관한고시」가 전면 개정되면서 담합의 경우 위반행위의 중대성에 따라 <표 5>와 같이 최대 5%까지의 부과기준율을 산정하게 되었고 2005년 4월 1일 다시 개정되어 담합의 경우 관련매출액에 10%까지 부과기준율을 산정하는 지금과 같은 형태를 갖게 되었다.

2004년 4월 1일
중대성의 정도	부과기준율
매우 중대한 위반행위	3.5 ~ 5.0 % 이하
중대한 위반행위	1.5 ~ 3.5 % 이하
중대성이 약한 위반행위	0.5 ~ 1.5 % 이하

<표 5> 기간별 위반행위 유형별 부과기준율

2005년 4월 1일
중대성의 정도	부과기준율
매우 중대한 위반행위	7.0 ~ 10.0 % 이하
중대한 위반행위	3.0 ~ 7.0 % 이하
중대성이 약한 위반행위	0.5 ~ 3.0 % 이하

최근 5년간 규모가 큰 12건의 담합사건은, 과징금 규모가 컸던 만큼 ‘매우 중대한 위반행위’로 분류되어 부과기준율이 적용된 경우가 대다수를 차지한다. 공정위 의결서에 따르면 해당 사건들의 위반행위가 이렇듯 중대하다고 판단된 것은 경쟁제한효과가 큰 건이면서, 효율성은 증대되었다고 보기 힘들며, 해당 행위가 위법하다는 것을 알면서도 장기간 지속됐고, 국민경제에 큰 영향을 준 것으로 판단되었기 때문이다. 그러나 경쟁제한효과가 크다는 것이 어떤 의미인지, 국민경제에 큰 영향을 준다는 것이 어느 정도의 영향을 의미하는 것인지 전혀 정의되어 있지 않아 기준이 임의적이고 불명확한 측면이 있다.

그럼에도 불구하고 몇몇 경우를 제외하고 ‘매우 중대한 위반행위’로 분류되는 위의 12개 담합 사건의 부과기준율이 3~7% 사이에 머물고 있는 이유는, 부과기준율 상승 이전에 담합 행위가 이루어졌거나 원재료 물가상승으로 덩달아 품목의 가격이 상승한 경우, 해당 품목이 속한 시장의 특성을 고려하지 않을 수 없을 경우, 정부의 시책에 영향을 받았을 경우 등의 사유 때문이다. 더불어 12개 담합 사건의 관련 매출총액은 약 62조 7천억 원이며, 이에 부과된 기본과징금 총액은 2조 8천억 원 가량으로 매출총액의 평균 4.5% 정도 수준이다. 이는 규정이 개정되기 이전의 과징금 최대 부과기준율인 5%에도 미치지 못한다.

의무적·임의적 조정 과징금 산정 과정

기본과징금이 산정된 이후에는 의무적 조정 단계로 넘어간다. 의무적 조정과징금은 기본과징금 산정 때 위반행위의 기간, 횟수 등이 고려되지 못한 경우 산정하도록 되어있다. <표 6>과 같이 12건의 사건 중 의무적 조정과징금은 단 1건, 1개 기업에 대해서 산정되었다. 해당사건은 세탁 주방세제 제조사 담합 건으로 CJ가 담합 시점 이전에 3년 동안 4회에 걸쳐 시정조치를 받은 전례가 있어 기본과징금의 10%가 가중되었다.

순위	사건명	날짜	기업명	의무적 조정 과징금		임의적 조정 과징금
1	LPG	2010.4.23		조정률		조정률
			E1		344,341		344,341
			SK가스		361,340		361,340
			SK		177,562		177,562
			SK에너지		142,902		142,902
			GS칼텍스		159,481	30	111,636
			현대오일뱅크		87,715	40	52,629
			S-OIL		153,864	50	76,932
	소계				1,427,205		1,267,342
2	PP	2007.6.5	호남석유화학		49,213	20	39,370
			엘지화학		7,099	20	5,679
			에스케이		33,325	20	26,660
			효성		21,848	30	15,293
			대한유화공업		20,300	20	16,240
			삼성토탈		5,999	20	4,799
			삼성종합화학		16,638	20	13,310
			지에스칼텍스		17,866	20	14,292
			씨텍		6,901	40	4,140
	소계				179,189		139,783
	HDPE	2007.6.5	호남석유화학		44,335	20	35,468
			대림산업		26,112	20	20,889
			대한유화공업		26,943	20	21,554
			엘지화학		27,140	20	21,712
			에스케이		18,949	20	15,159
			삼성토탈		4,449	20	3,559
			삼성종합화학		14,412	20	11,529
			씨텍		2,704	40	1,622
	소계				165,044		131,492
3	LDPE	2008.3.5	한화석유화학		54,154	20	43,323
			엘지화학		31,559	20	25,247
			삼성종합화학		8,975	20	7,179
			삼성토탈		2,505	20	2,003
			호남석유화학		2,462	20	1,969
			씨텍		3,728	20	2,982
	소계				103,382		82,703
	LLDPE	2008.3.5	한화석유화학		24,557	20	19,645
			엘지화학		3,507	20	2,805
			삼성종합화학		8,116	20	6,492
			삼성토탈		3,020	20	2,415
			호남석유화학		2,190	20	1,752
			씨텍		3,348	20	2,678
			에스케이에너지		25,013	20	20,010
	소계				69,750		55,797
4	정유사	2007.4.12	SK		19,224		19,224
			GS		16,269		16,269
			현대		9,311		9,311
			S-OIL		11,260	30	7,882
	소계				56,064		52,686
5	설탕	2007.8.20	CJ(주)		108,397	40	65,038
			삼양사		73,478	50	36,739
			대한제당		42,318	50	21,159
	소계				224,193		122,936
6	엘리베이터	2008.9.25	오티스		48,932	10	44,039
			티센크루프		18,790	30	13,153
			디와이홀딩스		26,832	50	13,416
			현대		48,396	10	43,556
			미쓰비시		1,261	10	1,135
	소계				144,211		115,299
7	밀가루	2006.4.13	대한		38,235	▲5	40,147
			CJ(주)		35,346	25	26,510
			동아		26,119	▲5	27,425
			한국		13,976	▲5	14,675
			(주)삼양사		9,855	35	6,405
			대선		10,190	25	7,642
			삼화		5,311	25	3,983
			영남		6,046	25	4,534
	소계				145,078		131,322
8	세제	2006.12.26	LG생활건강		36,784	45	20,231
			애경		30,967	▲5	32,515
			CJ	▲10	20,154	35	13,100
			CJ라이온		3,271	40	1,962
	소계				91,176		67,808
9	손보사	2007.9.12	삼성화재		18,537	20	14,829
			현대해상		11,553	20	9,242
			LIG손해		13,046	20	10,437
			동부화재		17,058	20	13,647
			메리츠화재		11,283	40	6,770
			제일화재		6,098	40	3,659
			한화손해보험		4,153	50	2,077
			흥국쌍용화재		4,427	50	2,214
			대한화재		2,473	40	1,484
			그린화재		2,570	40	1,542
	소계				91,198		65,900
10	청량음료	2009.11.9	롯데		43,538	20	34,830
			해태		5,829	40	3,497
			코카		20,512	▲10	22,563
			동아		4,257	30	2,979
			웅진		4,043	30	2,830
	소계				78,179		66,699
11	소주	2010.6.16	금복주		1,769	10	1,592
			대선		5,128	10	4,616
			두산		87	10	78
			무학		5,953	10	5,358
			보해		3,891	10	3,501
			선양		2,140	10	1,926
			진로		34,788	10	31,309
			충북		895	10	806
			하이트		826	50	413
			한라산		780	10	702
			롯 데		524	10	471
	소계				56,781		50,772
12	지하철 건설사 입찰 담합	2007.7.25	대림산업		5,700	0	5,700
			현대건설		7,850	0	7,850
			대우건설		8,150	0	8,150
			삼성물산		9,156	0	9,156
			지에스건설		7,085	0	7,085
			에스케이건설		6,288	0	6,288
	소계				44,229		44,229
	총계				2,875,679		2,394,768

<표 6> 12개 사건의 의무적․임의적 조정 과징금 산정 내역 (단위: %, 백만원)

출처 : 각 사건별 공정거래위원회 의결서

또한 과징금 부과 규정에 따르면, 의무적 조정과징금 단계에서 부당이득을 산정할 수 있는 경우 이를 기본과징금과 비교해서 둘 중 큰 것을 의무적 조정 과징금으로 산정해야 한다. 그러나 <표 6>에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 담합사건의 경우, 부당이득 산정이 곤란하다는 이유로 공정위는 많은 경우 부당이득을 산출하지도 않고 반영도 하지 않고 있다. 바꾸어 말하면 부당이득을 어떻게 산출해야 할 것인지에 대한 아무런 고민 없이 부과기준율에 따라 기계적으로 기본과징금을 산정하고 있는 것이다.

다음으로 임의적 조정과징금은 행위자 요소 등에 의해 가중되기도 하고 감면되기도 하는데, 정해진 사유에 따라 조정과징금이 산정된다. 다만, 가중․감면 되는 금액은 의무적 조정 과징금의 50%를 넘을 수 없다.

위의 12개 사건 해당 기업들은 임의적 조정과징금 산정 과정에서 과징금이 각각 가중되기도 하고 감면되기도 하였으나 최종적으로 가중이 된 경우는 3개 사건, 5개 기업에 한정되었고, 나머지는 의무적 조정과징금액과 동일하거나 대부분 감면되었다. 과징금이 가중된 사유는 해당 기업의 임원이 담합에 직접 관여하였거나, 다른 기업에도 담합 가담을 권유하는 등의 행위 때문이었으며, 감면된 사유는 적발된 기업이 담합이후 자진 시정을 하였거나, 정부의 시책이 영향을 미친 경우, 해당기업의 당기순이익이 적자인 경우, 단순가담 등의 사유가 있었다. 12개 사건에서 임의적 조정 단계를 거쳐 산정된 총 과징금액은 약 2조 3,900억 원으로 기본과징금으로 산정된 2조 8,300억 원 보다 4,400억 원 가량 줄어든 규모다.

부과 과징금 산정 과정

순위	사건명	날짜	기업명	부과과징금		리니언시․조사협조 등
1	LPG	2010.4.23		조정률		조정률
			E1	45	189,387	0	189,387
			SK가스	45	198,737	50	99,368
			SK	50	88,781	100	0
			SK에너지	50	71,451	100	0
			GS칼텍스	50	55,818	0	55,818
			현대오일뱅크	50	26,314	0	26,314
			S-OIL	50	38,466	0	38,466
	소계				668,954	0	409,353
2	PP	2007.6.5	호남석유화학	20	31,496	100	0
			엘지화학	20	4,543	40	2,725
			에스케이	20	21,328	30	14,929
			효성	20	12,234	20	9,787
			대한유화공업	30	11,368	20	9,094
			삼성토탈	20	3,839	49.99	1,920
			삼성종합화학	20	10,648	49.99	5,325
			지에스칼텍스	20	11,433	20	9,148
			씨텍	50	2,070	0	2,070
	소계				108,959		54,998
	HDPE	2007.6.5	호남석유화학	20	28,374	100	0
			대림산업	20	16,711	30	11,697
			대한유화공업	30	15,087	20	12,069
			엘지화학	20	17,369	40	10,421
			에스케이	20	12,127	30	8,488
			삼성토탈	20	2,847	49.99	1,423
			삼성종합화학	20	9,223	49.99	4,612
			씨텍	50	811	0	811
	소계				102,549		49,521
3	LDPE	2008.3.5	한화석유화학	30	30,326	40	18,196
			엘지화학	30	17,672	49.99	8,838
			삼성종합화학	30	5,025	45	2,764
			삼성토탈	30	1,402	45	771
			호남석유화학	30	1,378	100	0
			씨텍	50	1,491	10	1,342
	소계				57,294		31,910
	LLDPE	2008.3.5	한화석유화학	30	13,751	40	8,251
			엘지화학	30	1,963	49.99	982
			삼성종합화학	30	4,544	45	2,499
			삼성토탈	30	1,690	45	930
			호남석유화학	30	1,226	100	0
			씨텍	50	1,339	10	1,205
			에스케이에너지	30	14,007	40	8,404
	소계				38,520		22,270
4	정유사	2007.4.12	SK	0	19,224	0	19,224
			GS	0	16,269	0	16,269
			현대	0	9,311	0	9,311
			S-OIL	0	7,882	0	7,882
	소계				52,686		52,686
5	설탕	2007.8.20	CJ(주)	20	45,527	50	22,763
			삼양사	20	25,717	30	18,002
			대한제당	20	14,811	30	10,368
	소계				86,055		51,133
6	엘리베이터	2008.9.25	오티스	65	15,414		15,413
			티센크루프	100	0		0
			디와이홀딩스	35	8,720		9,228
			현대		43,556		18,507
			미쓰비시		1,135		1,135
	소계				68,825		44,283
7	밀가루	2006.4.13	대한	0	12,234	0	12,234
			CJ(주)	74.99	6,630	0	6,630
			동아	0	8,236	0	8,236
			한국	0	4,765	0	4,765
			(주)삼양사	49.99	3,203	0	3,203
			대선	0	3,229	0	3,229
			삼화	0	1,734	0	1,734
			영남	0	3,516	0	3,516
	소계				43,547		43,547
8	세제	2006.12.26	LG생활건강	25	15,173	0	15,173
			애경	25	14,697	0	14,697
			CJ	25	9,825	0	9,825
			CJ라이온	25	1,275	0	1,275
	소계				40,970		40,970
9	손보사	2007.9.12	삼성화재	20	11,864		11,863
			현대해상	20	7,394		7,393
			LIG손해	20	8,349		8,349
			동부화재	20	10,917	100	0
			메리츠화재	20	5,416		5,416
			제일화재	20	2,927		2,926
			한화손해보험	20	1,661	30	1,163
			흥국쌍용화재	20	1,771		1,770
			대한화재	20	1,187	49.99	593
			그린화재	20	1,233		1,233
	소계				52,720		40,706
10	청량음료	2009.11.9	롯데	35	22,639	0	22,639
			해태	35	2,273	0	2,273
			코카	30	15,794	100	0
			동아	30	2,085	100	0
			웅진	50	1,415	0	1,415
	소계				44,206		26,327
11	소주	2010.6.16	금복주	50	796	0	796
			대선	50	2,308	0	2,308
			두산	50	39	0	39
			무학	50	2,679	0	2,679
			보해	50	1,750	0	1,750
			선양	50	963	0	963
			진로	50	15,654	0	15,654
			충북	50	403	0	403
			하이트	50	206	0	206
			한라산	50	351	0	351
			롯 데	50	235	0	235
	소계				25,384		25,384
12	지하철 건설사 입찰 담합	2007.7.25	대림산업	50	2,850	0	2,850
			현대건설	50	3,925	0	3,925
			대우건설	50	4,075	0	4,075
			삼성물산	50	4,578	0	4,578
			지에스건설	50	3,542	0	3,542
			에스케이건설	50	3,144	0	3,144
	소계				22,114		22,114
	총계				1,412,783		915,202

<표 7> 부과과징금 및 기타 감면 (단위: %, 백만원)

출처 : 각 사건별 공정거래위원회 의결서

마지막으로 부과과징금과 기타 감면 제도를 통해 최종 과징금이 산정된다. 부과과징금은 임의적 조정 단계까지 거친 과징금이 사업자의 현실적 부담능력, 시장에 미치는 효과, 시장 또는 경제여건을 반영하지 못해 현저히 과중하다고 판단되는 경우 등을 고려하여 조정하게 된다. 또한 조사협조 혹은 자진신고 사업자에 대한 감면도 이 과정에서 이루어진다.

<표 7>에 따르면 부과과징금 단계에서 많은 기업들이 과징금 감면을 받고 있음을 확인 할 수 있다. 감면 사유로는 해당산업이 불황에 빠져 있거나, 특성을 고려해 보았을 때 정부의 시책 혹은 행정지도에 영향을 받았거나, 제재 목적을 달성하기에 현저히 과중했거나, 파급효과가 약한 경우, 구조조정 과정 중 파생된 잔존법인이기 때문 등 이었다.

위의 부과과징금 조정 사유는 해석에 있어 모호한 부분이 많아 증명하기에 어려움이 있으며 다분히 공정위의 재량으로 조정이 가능해 보인다. 또한 조사협조, 자진신고 등의 사유를 제외하고는 부과과징금의 산정에는 최고 한도만 정해져 있고, 정해진 기준이 없어 적게는 20%에서 많게는 50%까지 감면해주는 것에 대한 명확한 기준도 찾기 힘들었다. 그럼에도 불구하고 부과과징금 산정과정에서 상당한 정도의 과징금 감면이 이루어져 최종 과징금은 조정과징금에 비해서는 약 1조 4,000억 원이, 최초 기본과징금인 2조 8,738억 원에 비해서는 약 2조 원 가량 줄어든 규모인 9,152억 원에 불과한 수준으로 축소되었다.

<표 8>을 보면 최초 관련매출액의 3~7% 수준이었던 기본과징금에 비해 최종과징금은 관련매출액의 1~2% 수준으로 줄어든 것을 확인할 수 있는데, 12개 사건의 대부분이 ‘매우 중대한 위반행위’에 포함되었던 것을 상기한다면 상당히 낮은 수준이 아닐 수 없다.

	사건명	관련매출액	최종과징금	부과비율
1	LPG 공급회사 담합	22,314,654	409,353	1.83446
2	합성수지(PP,HDPE) 담합	5,413,476	54,998	1.01595
		4,797,195	49,521	1.03229
3	LDPE․LLPDE 제조․판매사 담합	3,014,275	31,910	1.05863
		2,047,471	22,270	1.08770
4	정유사 담합	1,601,920	52,686	3.28893
5	설탕 제조․판매사 담합	6,405,489	51,133	0.79827
6	엘리베이터 제조․판매사 담합	4,248,166	44,283	1.04240
7	밀가루 제조․판매사 담합	4,145,090	43,547	1.05057
8	세탁 주방세제 제조사 담합	2,552,727	40,970	1.60495
9	10개 손보사 담합	3,039,937	40,706	1.33904
10	음료 제조․판매사 담합	1,116,870	26,327	2.35721
11	소주 제조․판매사 담합	1,135,709	25,384	2.23508
12	7호선 지하철 공사 입찰 담합	884,601	22,114	2.49988
	총계	62,717,580	915,202	1.45924

<표 8> 관련매출액 대비 최종과징금 부과비율 (단위: %, 백만원)

출처 : 각 사건별 공정거래위원회 의결서

	현행 과징금 제도의 문제점

현행 과징금 제도의 문제점 : 왜 정부가 소비자들이 초과 지불한 수천 억 원의 독점이윤을 과징금으로 가져가는가?

앞서 살펴본 바와 같이 최근 다수의 피해자를 만드는 큰 규모의 담합이 줄어들지 않는 것은 첫째, 최종 과징금 부과액이 관련매출액의 1~3% 정도에 그치는 적은 금액이라는 것이다. 요컨대, 사업자들은 현재의 제도를 통해 산정된 과징금액 보다 담합으로 얻는 이득이 현저히 크기 때문에 선의의 기업조차 담합의 유혹에 빠질 수 있다.

이는 공정거래위원회가 과징금제도를 운영하는 과정에서 행정편의에 치중한 나머지 부당이득환수적인 성격의 과징금에서 점차 징벌적 성격의 과징금으로 변질시킨 것에서 기인한다고 볼 수 있다. 징벌적 성격으로 과징금을 부과할 경우 실제 독과점에 따른 초과이윤 (부당이득)의 규모를 계산하는 등 복잡한 절차를 거치지 않고 사전에 정한 산정기준에 따라 정하면 되는 편의성이 있으며 아울러 공정거래위원회가 과징금산정 과정에서 상당한 재량권을 행사할 수 있다는 유익이 있지만 실제 초과이윤에 훨씬 못 미치는 액수의 과징금이 산정될 가능성이 높아진다.

둘째, 임의적이고 불명확한 과징금 부과기준 때문이다. 기본과징금 부과율을 정하는 사유 부터 명확하지 않고, 의무적 조정과징금 산정단계에서 부당이득 산출이 어렵다는 사유로 제대로 된 측정 없이 정해진 기본요율을 따르기에 급급하다는 점, 최종 부과과징금 산정 단계에 이르러서는 명확한 사유와 부과기준율도 없이 상당한 정도의 금액을 공정위 재량으로 감면해주고 있는 것은 큰 문제일 수밖에 없다. 이처럼 임의적이고 불명확한 부과기준 때문에 담합행위를 한 사업자들이 오히려 최초 과징금 부과에 불복하여 행정소송을 하는 경우가 속속 생기고 있다. 위의 12개 사건 중 10개 사건의 사업자들도 행정소송을 제기해 6월 30일 현재 소송이 진행 중이거나 이미 완료된 상태이다. 지난 5월 감사원이 공개한 ‘공정위 기관운영감사’ 자료에서도 과징금 부과에 대한 적정성 논란을 빚는 일이 없도록 과징금 감경기준을 명확하게 개정하는 방안을 마련할 것을 감사원이 공정위에 통보한 바 있다.

	사건명	날짜	관련매출액	최종과징금	부과율
1	시내전화 대법판결이후 재 산정된 과징금. 최초 과징금은 1152억 원	2005.8.18	3,979,516	96,769	2.43
2	굴삭기 지게차 휠로다	2005.6.24	2,447,512	69,487	2.84
3	철근제조사	2003.10.20	4,457,462	63,191	1.42
4	아파트분양가	2004.7.31	2,227,362	25,335	1.14
5	신용카드	2002.5.17	1,167,681	23,351	2.00

<표 9> 2001년부터 5년간 과징금 규모가 큰 5개 담합 사건 (단위: %, 백만원)

참조 : 각 사건별 공정거래위원회 의결서

일각에서는 위와 같은 문제의 해결을 위해 담합 관련 과징금 최대한도를 현행 10%에서 15% 혹은 그 이상으로 상향 조정하자는 주장이 있지만 <표 9>에서 알 수 있듯 과징금 부과 상한 5% 기간의 사건들 중 규모가 컸던 5개 사건을 보면, 상한 10%인 현재와 별 다를 바 없는 1~2% 수준에서 과징금이 부과되었던 것을 확인할 수 있다. 특히 2005년의 과징금 상한 조정은 OECD 및 WTO의 권고를 받아 담합에 가담한 사업자가 받게 될 위험부담을 높여 억지력을 강화하는 데 그 목적이 있었음에도 불구하고 사실상 별다른 변화가 없었던 것이다. 따라서 과징금 부과 상한을 15~20%로 끌어 올린다고 하더라도 결국 최종과징금은 현재와 비슷한 수준으로 결정될 가능성이 높아 보인다.

<2005 공정거래백서> 공정거래위원회 2005.11 p140

셋째, 담합에 대하여 부과하는 거액의 과징금이 담합에 의해서 실제로 피해를 입은 소비자들에게는 한 푼도 돌아가지 않고 전액 국고로 귀속됨으로써 과징금제도는 해당 기업도 승복하지 못하고 소비자도 납득할 수 없으며 이를 심사하는 법원도 정당성을 쉽게 인정할 수 없는 이상한 제도가 되어 가고 있다는 점이다. 담합에 대하여 거액의 과징금을 부과하도록 법이 허용하는 근본 이유는 담합으로 인한 독점이윤을 기업이 향유하도록 허용해서는 안 된다는 점에 기인한다. 그렇다면 과징금의 본질은 소비자들이 담합으로 높게 형성된 독점가격을 지불함으로써 기업들이 향유한 부당이득의 환수라고 보아야 한다. 그런데 이러한 과징금을 정부가 행정편의적인 기준에 따라 거두어 전액 국고로 귀속시킨다는 것은 부과를 당하는 기업들 입장에서도 승복하기 어렵고 해당 제품을 구매했던 소비자들로서도 납득하기 어려우며 과징금의 적정성을 심사하는 법원 입장에서도 그 정당성을 쉽게 인정할 수 없는 현상이다. 이 때문에 과징금은 본래의 목적을 달성하지 못하고 기업의 반발과 소비자의 박탈감만을 조장하는 제도가 되어 가고 있으며 과징금의 부과에 관하여 폭넓은 재량을 가진 공정거래위원회 담당자들과 이를 다투는 대형로펌 변호사들에게만 유익을 가져다주는 ‘그들만을 위한 제도’가 되어 가고 있다.

	과징금 제도의 대안: 부당이득환수로서의 성격 변화와 피해자기금의 도입

과징금 제도의 대안: 부당이득환수로서의 성격 변화와 피해자기금의 도입

현행 과징금 제도는 담합에 대한 충분한 억지력이 없는 것이 구체적으로 드러났을 뿐 아니라, 위에서 살펴본 것과 같이 과징금 부과한도를 올린다고 해서 최종 과징금액이 상향됨으로써 사전적 억지력이 제고될 것으로 기대하기도 어렵다. 또한 사업자에게 담합 행위에 대한 책임을 묻는 유일한 제도인 과징금은 모두 국고로 환수되기 때문에, 피해를 입은 소비자를 구제할 방안도 사실상 현재로서는 없다.

따라서 이런 문제를 해결하기 위해 징벌적 성격이 강한 현행 과징금제도를 부당이득환수적 성격이 명확한 과징금제로 바꾸고 과징금 산정의 기준을 독점이윤의 산정에 초점을 맞추는 방식으로 재정비하는 것이 시급하며, 더 나아가 과징금 부과절차에 이해당사자인 소비자들이 참여하도록 하고 징수된 과징금으로 피해자 기금을 조성하여 피해자구제에 실질적으로 사용되도록 하는 제도개혁이 필요하다

이와 관련하여 과징금에 관한 명시적 근거 규정이 없음에도 불구하고 일반적인 시정명령권한을 활용하여 부당이득환수(Disgorgement)조치와 원상회복조치(Restitution)를 이끌어 내고 있는 미국 연방거래위원회(Federal Trade Commission)의 사례를 참고할 만하다.  미국 연방거래위원회는 과징금이나 부당이득환수명령 등에 관한 명시적 근거 규정이 없음에도 불구하고 연방거래위원회법 제13조 (b)가 규정하고 있는 일반적인 시정조치권한에 근거하여 법원의 승인 하에 부당이득환수조치나 원상회복조치와 같은 금전적 시정조치를 취해 왔으며 이렇게 조성된 피해자 기금은 독과점행위로 피해를 입은 소비자들에 대한 보상에 활용되어 왔다. 그 사례를 보면 항우울제시장에서의 담합을 이유로 1억불의 원상회복조치가 내려지고 이에 따라 피해자기금이 조성된 밀란사(Mylan Labs, Inc.)의 사례와 경쟁 제한적 기업결합 및 기업결합 신고의무 불이행에 대하여 1천 9백 만 불의 부당이득환수조치가 내려지고 이에 따라 피해자기금이 조성된 허스트 트러스트(The Hearst Trust)의 사례를 들 수 있다.

우리나라의 공정거래법도 미국의 연방거래위원회법과 마찬가지로 공정거래위원회에 포괄적인 시정조치권한이 주어져 있는데 예컨대 담합에 대해서는 공정거래법 제21조에 의거하여 공정거래위원회가 당해 사업자에 대하여 당해 행위의 중지, 시정명령 받은 사실의 공표 뿐 아니라 기타 시정을 위해 필요한 조치를 취할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 시정조치근거조항과 과징금관련 조항들을 개정하여 담합 등 독과점행위에 대하여 부당 이득 환수적 성격의 금전적 제재 (부당이득환수명령, 원상회복명령 또는 과징금납부명령)를 가하도록 하고 이로 인해서 조성된 자금은 국고에 환수시킬 것이 아니라 피해자기금을 조성하여 피해자에 대한 보상, 재발방지를 위한 장치 마련 등 주로 피해의 구제와 재발방지에 쓰이도록 하는 것이 바람직하다.

미국의 경우 담합의 피해자들이 집단소송을 통해 직접 피해구제에 나설 수 있도록 하고 있고, 징벌적 손해배상청구도 허용하고 있음에도 불구하고 연방거래위원회가 부당이득환수나 원상회복조치를 통해 피해자들의 실질적인 피해구제에 나서고 있는 것은 이러한 제도가 소비자의 피해 구제 뿐 아니라 사업자에게는 담합으로 얻는 이득 보다 적발 이후 손해가 더 커지게 함으로써 담합이 억지되는 효과를 가져 온다는 점을 잘 알고 있기 때문이다.

현재 공정거래위원회가 징수하는 과징금을 부당이득환수성격으로 명확히 한 후 피해자 구제에 활용할 경우 공정거래위원회의 과징금 부과 과정에 이해당사자인 소비자들이 직접 참여할 수 있도록 하는 제도적 개선도 따라야 한다. 이럴 경우 해당 기업들 및 이들을 대리하는 대형로펌의 변호사들과 공정거래위원회간의 공방과 협상으로 이루어지는 과징금부과 과정에 실질적인 이해관계자인 소비자가 참여함으로써 과징금 산정과정에서의 투명성이 강화될 뿐만 아니라 법원도 해당 과징금의 정당성을 보다 높게 평가할 것이므로 애써 부과된 과징금이 법원에 의해서 다시 취소되는 경우도 크게 개선될 것이다.

더 나아가 담합의 피해자들이 직접 소송을 통해서 피해를 구제받을 수 있도록 하는 제도개선도 검토되어야 한다. 지난 2004년 12월 31일자로 개정된 공정거래법 제57조에 따라 손해액의 입증부담을 완화하였다고 하지만 실질적으로 공정거래법 위반에 따른 사적소송이 활성화되지 못하고 있는 것은 여전히 소액 다수의 피해자들이 독과점기업의 불법행위에 대하여 손해배상청구소송을 제기하기 어렵기 때문이다.

미국은 집단 소송제와 징벌적 배상제도를 채택하고 있어 실질적인 인센티브를 소비자에게 제공할 뿐 아니라 원고가 승소하면 피고가 법률비용을 지불하는 것은 물론 원고가 패소하더라도 피고의 소송비용을 원고가 부담하지 않도록 하는 제도를 운영하고 있다. 또한 그동안 손해배상소송이 발달되지 않았던 유럽의 경우에도 유럽집행위원회를 중심으로 하여 개인손해배상소송 도입 준비를 위해 녹서를 발간하는 등의 노력을 기울이고 있다.

<가격담합과 소비자피해 실효성 제고방안> 김남수 한국소비자 보호원 2007. p49

그러나 한국의 경우 관련 제도가 부재한 상태로, 결국 소비자 개개인이 소송을 제기해야 하는 상황인데, 담합관련 손해배상청구소송은 배상금액이 많지 않아 소비자들이 직접 소송을 제기할 동기가 적고 피해금액을 산출하는 것 또한 쉽지 않다. 현재 시행되고 있는 비슷한 제도로 증권관련 집단소송제도와 소비자단체소송제도가 있으나 증권관련 집단소송제는 2005년 관련법이 시행된 이후 단 한건의 소송만이 제기 되었을 정도로 애초의 취지와는 다르게 활성화 되고 있지 못하며, 소비자단체소송제도는 승소한다고 해도 관련 사업자에게 위법 행위를 중단하게 하는 효력만 있어, 소비자들의 피해 구제에는 실질적 도움이 되지 못한다. 특히 증권관련 집단소송제의 경우 재계에서 기업 활동 위축을 이유로 적극적인 반대활동을 펼쳐온 바, 도입 안을 마련하는 입법 과정에서 애초의 취지와 달리 소송대상이 축소되고, 원고 측의 소송제기 부담이 가중되어 현재 전혀 활성화되지 못하고 있다.

담합과 관련해서도 소비자 집단 소송 제도를 도입하는 것이 바람직한 방안이나 증권집단소송제도의 경우에도 살펴보았듯이 이해관계자들의 강한 반발에 부딪칠 것이 명백히 예상된다.  따라서 전격적인 집단소송제 도입 이전에 최소한의 조치로 매년 공정거래위원회가 거두어  들이는 수 천 억 원의 과징금으로 피해자기금을 마련하여 피해자들이 구제를 받을 수 있도록 하는 방안이 적극 검토되어야 한다.

※ 본 자료는 웹으로 다시 볼 수 있습니다.

참여연대 시민경제위원회 블로그 blog.peoplepower21.org/Economy

참여연대 이슈리포트 IR-20100819

<담합 관련 과징금 제도의 문제점과 대안>

발 간 일 | 2010. 08. 19 (총 21 쪽)

공동대표 | 임종대․청화․․정현백

발    신 | 참여연대 시민경제위원회

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