국가재정 운용 효율성 제고를 위한 기획토론회

국가 재정건전성

어떻게 확보할 것인가?

예비타당성제도 개선을 중심으로

일시 | 2009년 9월 23일(수) 오후 1시

장소 | 국회 의정관 105호

주최 | 국회의원 김종률․참여연대

프로그램

국가재정 운용 효율성 제고를 위한 기획토론회

국가 재정건전성

어떻게 확보할 것인가?

- 예비타당성제도 개선을 중심으로

사회	강병구 교수  인하대 경제학

13:00	축사	정세균 대표  민주당

축사	이강래 원내대표  민주당

축사	박지원 정책위의장  민주당

인사말씀	김종률 의원  국회 기획재정위원회 경제재정소위원장

13:20	발제	심상달 박사  KDI 선임연구위원                            13:40	토론 1	김성순 의원  민주당(국회 예산결산특별위원회)

13:55	토론 2	오건호 박사  사회공공연구소 연구실장

14:10	토론 3	권오봉 국장  기획재정부 재정정책국장

14:25	토론 4	이상훈 변호사  참여연대 시민경제위원회 실행위원

14:40	청중 토론 및 종합토론

15:00	폐회

목차

국가재정 운용 효율성 제고를 위한 기획토론회

국가 재정건전성

어떻게 확보할 것인가?

- 예비타당성제도 개선을 중심으로

축사 및 인사말씀

발제    국가재정의 효율화를 위한 공공투자관리제도 개선 방안 / 심상달	1

토론 1  4대강 사업을 통해 본 공공투자사업관리의 문제점 / 김성순	15

토론 2  이명박 정부의 예비타당성조사 개악 비판과 개혁 방향 / 오건호	27

토론 3  예비타당성조사 제도 현황 및 발전방안 / 권오봉	33

토론 4  예비타당성 제도와 재정민주주의 원칙 / 이상훈	41

2007. 3. 18

2009. 9. 23.

국가 재정건전성 어떻게 확보할 것인가?- 예비타당성 조사제도 개선을 중심으로

자료 1  예비타당성제도 개선에 대한 참여연대 의견서	47

자료 2  국가재정법 개정안(예비타당성제도 관련) 국회 기획재정위원회 계류현황	54

2007. 3. 18

2009. 9. 23.

국가 재정건전성 어떻게 확보할 것인가?- 예비타당성 조사제도 개선을 중심으로

축사 - 정세균 민주당 대표

반갑습니다, 민주당 대표 정세균입니다. 민주당의 당찬 일꾼 김종률 의원께서 주최하시는 ‘국가 재정건전성 어떻게 확보할 것인가’ 토론회 개최를 진심으로 축하드립니다.

이명박 정부는 국가 세입에서 부자와 대기업에 대해 감세정책을 단행하더니, 세출에서는 하는 일마다 몇 십조 아니면 몇 백 조원의 국민혈세를 투입하겠다고 장담하고 있습니다. 국민은 가난하지만 정부는 부자인 듯합니다. 그런데 가뜩이나 어려운 국가 재정에 그 많은 돈을 도대체 어디에서 다 조달할 수 있다는 것인지 의문이 듭니다.

특히 최근에는 경제위기극복을 위한 재정의 투입으로 재정의 건전성에 대한 우려가 커지고 있는 상황이기 때문에 재정효율성제고의 필요성은 더욱 증가하고 있습니다. 이에 정부는 비과세-감면 축소, 고소득층 과세 강화를 골자로 하는 세제개편안을 발표했지만, 감세규모의 절반을 차지하는 소득세-법인세 인하기조의 유예가 없이는 재정건전성에 대한 우려를 해소하기 역부족입니다. 더욱이 4대강 사업의 경우 2010~2010년 간 총 22조 원을 투자하기로 하고, 내년에 8조 6000억 원을 배정했습니다. 재정수지 개선을 위해 노력한다면서도 자신의 공약사업을 무리하게 고집하는 셈입니다.

이와 함께 심각한 문제는 현 정부가 재정건전성이 논란이 되고 있음에도 불구하고 재정지출을 검증하는 핵심제도인 예비타당성조사조차 무력화시키고 있다는 것입니다. 현재 4대강 사업 대부분이 예비타당성조사를 회피해 가고 있고, 향후 사업 역시 이런 경로를 밟아갈 것이라 예상됩니다. 이는 국가재정 지출관리에 심각한 구멍을 만들어내는 행위입니다.

오늘 토론회는 국가재정 편성과 운용의 문제점을 진단하고, 국가재정 운용의 효율성 제고에 필요한 법적․제도적 보완책을 논의하는 장입니다. 바쁘신 와중에 이렇게 소중한 토론회를 준비해주신 김종률 의원께 다시 한 번 깊은 감사의 말씀을 전하며, 국가 재정건전성 확보를 위해 노력하고 계신 전문가 여러분들의 활발한 토론을 통해 건설적인 대안을 도출할 수 있는 장이 되길 기원합니다. 감사합니다.

축사 - 이강래 민주당 원내대표

안녕하십니까. 민주당 원내대표 이강래입니다.

국가 재정건전성에 대한 우려가 높습니다. 부자와 대기업에만 혜택이 집중되는 감세정책으로 세수가 줄어들고 있어 나라살림이 빠듯해지는데, 정부가 살림살이를 알뜰하게 챙기지 않고 막대한 혈세를 4대강 사업과 같은 토목공사에 쏟아붓고 있기 때문입니다.

이런 때에 국가재정을 효율적이고도, 투명하게 사용하기 위해 마련된 제도인 예비타당성제도가 충실하게 시행되지 못하고 있어서 우려를 더 하고 있습니다. 민주당에서는 예비타당성제도가 제대로 시행될 수 있도록 관련된 법안을 발의하여 통과시키고자 노력하고 있습니다.

이 와중에 국회 기획재정위원회 간사로 최일선에서 경제정책을 바로 잡기위해 힘쓰고 계신 김종률 의원께서 참여연대와 함께 국가재정건전성의 올바른 방향을 모색하기 위한 토론회를 마련하셨습니다. 충실한 의정활동을 위해 좋은 토론회를 개최하시는 노고에 대해 원내대표로서 축하와 감사의 말씀을 드립니다.

민주당은 정기국회를 통해 국가 재정건전성을 확보하기 위한 노력을 게을리하지 않겠습니다. 오늘 토론회가 예비타당성 제도의 바른 시행을 위해 좋은 대안을 마련하고 논의하는 자리가 되기를 기원합니다.

청명한 가을, 여러분의 가정에 건강과 행운이 가득하기를 기원합니다.

감사합니다.

축사 -박지원 민주당 정책위의장

오늘 참여연대 등 국가 재정건전성에 관심을 갖고 계신 각계의 인사들이 함께 모여 ‘국가재정 운용 효율성 제고를 위한 기획 토론회’를 개최하게 된 것을 매우 뜻 깊게 생각합니다.

우리나라의 지방경제는 금년만도 지방재정이 16조원이 부족한 상태인데 내년에는 더욱 어려워지고, 재정건전성 회복 노력도 없어 금년에만 51조원의 적자가 예상돼 정부수립 후 최단기간에 최대적자를 기록하게 됩니다.

더구나 지금 한나라당은 4대강 예산을 위해 교육, 복지, 중소기업, 농어민 등 모든 예산을 삭감하려고 하고 있습니다.

존경하는 김종률 의원께서 주최하신 ‘국가재정 운용 효율성 제고를 위한 기획 토론회’는 매우 시의적절한 토론이라고 생각합니다.

4대강 사업과 같이 대규모 공사에 투입되는 재정과 감세로 국가 재정건전성이 악화되고 있습니다. 원천적인 검토와 함께 예비타당성 조사와 환경영향평가, 문화재 조사 등 법적․제도적 보완책들을 논의하는 좋은 시간이 되길 희망합니다.

오늘 공청회의 사회자인 강병구 교수를 비롯해 김성순 의원, 오건호 박사, 권오봉 국장, 이상훈 변호사께 좋은 발표와 토론 기대한다는 말씀을 드립니다.

아무쪼록 오늘 이 자리가 국가재정법 위임범위와 한계 등 현 국가재정 편성과 운용의 문제점을 진단해 우리 사회의 발전적인 미래에 대해 고민할 수 있는 좋은 계기가 되기를 희망합니다. 감사합니다.

인사말씀 - 김종률 민주당 국회의원(충북 증평․진천․괴산․음성)

오늘 국가재정 운용 효율성 제고를 위한 뜻 깊은 토론회를 개최할 수 있도록 도와주시고, 참여해 주신 여러분께 감사 말씀을 드립니다. 특히 바쁘신 일정 가운데서도 사회와 발제, 토론을 맡아주신 전문가 여러분께 진심으로 고맙다는 말씀을 드립니다.

금융위기를 거치면서 우리의 재정건전성이 크게 악화되고 있다는 우려의 목소리가 커지고 있습니다. 종합부동산세, 법인세, 소득세 등의 감세로 세입재원이 크게 감소한 반면 세출분야에서는 4대강 사업과 같은 대규모 토목공사에 막대한 재정이 투입되고 있는 현실을 반영한 것입니다.

올해에 이어 내년도에도 재정 여건이 개선되지 않을 것으로 보입니다. 오히려 갈수록 재정건전성이 떨어질 것이라는 비관적인 전망이 많습니다.

따라서 대규모 사회공공투자 등 국가 재정 편성 및 운용에 대한 효율성 증대 노력이 어느 때 보다도 크게 요구되는 시점이라고 생각합니다.

현행 국가재정법에는 방만하고 비효율적인 대규모 사업을 효과적으로 억제하기 위해 예비타당성 조사 제도를 규정해 놓고 있습니다만, 한계와 문제점도 노출되고 있습니다.

오늘 토론회가 예비타당성 조사 제도와 국가재정법상의 문제점을 진단하고 국가재정 운용의 효율성을 높일 수 있는 법적ㆍ제도적 정책대안을 모색하는 자리가 되길 바라며 많은 분들의 소중한 고견과 지혜가 정부정책에 적극 반영되기를 기원합니다.

감사합니다.

발제

국가재정의 효율화를 위한 공공투자사업관리제도

개선 방안

심상달 / KDI 선임연구위원

1. 통합적 사업관리체계의 구축이 필요하다

2000년대 이후 우리나라에서는 대형 공공투자사업관리에 있어서 효율성 제고에 대한 요구가 높아져 왔다. 양극화의 심화, 노령화의 급속한 진행 등으로 사회복지분야의 지출 수요가 증가함에 따라 SOC 분야에 대한 투자여력은 상대적으로 감소하고 있기 때문이다. 특히, 최근에는 경제위기극복을 위한 재정의 투입으로 재정의 건전성에 대한 우려가 커지고 있고 재정지출의 규모를 전체적으로 억제하여야 하기 때문에 재정효율성제고의 필요성은 더욱 증가하고 있다.

공공투자사업관리는 당해 사업의 예산 요구 및 심의, 배정 및 집행 등 예산관리 절차와 사업의 계획・설계․시공․운영 등 건설사업의 구체적 시행과 관련되는 실물 측면의 시행절차로 구분된다.

공공투자사업은 자본자산의 획득 및 획득 후 관리가 수반되는 사업을 의미한다. 공공건설사업은 공공투자사업 가운데 건설공사가 사업의 주요 내용을 구성하는 사업을 의미한다. 본 연구에서 공공투자사업은 건설공사가 수반되는 공공건설사업으로서 정부의 재정이 투입되는 투자사업을 대상으로 한다본 보고서는 재정사업을 기준으로 논의를 전개하지만 민간자본의 참여를 통하여 이루어지는 공공사업인 민간투자사업(public private partnerships project)에 대해서도 대부분의 논의가 적용될 수 있다.

한편, 공공투자사업의 발주사이클은 건설공사에 대한 계획에서 준공까지의 전 단계에서 발생하는 발주, 경쟁, 입․낙찰 및 계약방식 등 사업 전반의 진행방식을 규정하는 포괄적인 개념이다. [그림 1]에서 보는 바와 같이 발주사이클은 공공투자사업의 추진에 직접적인 영향을 미치는 요소로 구성되어 있다. 발주사이클은 ① 어떤 방식으로 구매할 것인지를 결정하는 발주방식, ② 경쟁 참여자를 어떻게 선별할 것인지를 결정하는 경쟁방식, ③ 설계나 기자재 공급 혹은 시공서비스 제공을 어떤 방식으로 평가할 것인지를 결정하는 입찰방식, ④ 응찰자들이 제시한 제안서를 어떤 변별력으로 평가할 것인지를 결정하는 낙찰방식, ⑤ 낙찰자로 선정된 계약우선협상대상자와 어떤 방식으로 서비스를 공급받고 또 대가를 지불할 것인지를 약속하는 계약방식 등으로 구성된다. 발주사이클을 구성하는 요소들은 상호 연관관계가 있기 때문에 초기 발주방식을 선택할 때, 경쟁 및 입․낙찰 방식 등을 고려하여 발주방식을 결정하여야 발주사이클을 구성하는 요소별 장점을 활용할 수 있을 것이다.

[그림 1] 건설사업 진행단계와 발주방식 간의 관계

공공투자사업의 효율적 관리란 단순히 사업에 소요되는 비용을 줄이는 것이 아니라 공공의 복리증진이란 사업목적을 달성하여 납세자의 돈의 가치(Value for Money)를 극대화하는 작업이다. 선진국의 공공투자사업관리는 사업의 총생애주기 동안 시설이 제공하는 서비스의 질과 총생애비용의 최적 조합을 찾아 납세자의 돈의 가치(Value for Money)를 높이는 데 중점을 두고 있다. 이를 위해서 사업의 시작단계부터 조달 및 운영을 포함한 전 단계에 걸쳐 체계적인 사업관리절차가 확립되어야 한다.

우리나라도 1990년대부터 공공투자사업을 체계적으로 관리하기 위한 구체적 노력을 기울여 왔다. 1994년 ‘총사업비관리제도’를 도입하여 사업추진과정에서 공사비 증가를 억제하는 장치를 마련하였다. 총사업비관리제도는 공공건설공사의 총사업비를 사업추진단계별로 조정․관리함으로써 재정지출의 생산성 및 건설공사의 품질을 제고하는 것을 목적으로 한다.

기획재정부, □총사업비관리지침□, 2007.

본격적으로 공공사업의 관리에 대한 노력이 보다 강화된 것은 예비타당성조사가 도입되면서였다. 1999년에는 국가적 경제위기를 극복하기 위한 공공부문 개혁의 일환으로 범정부적으로 ｢공공건설사업 효율화 종합대책｣을 마련하여 공공투자사업관리를 체계화하기 위한 다양한 개선방안을 마련하였다. 개선방안의 하나로 ｢예산회계법시행령｣을 개정하여 예비타당성조사제도를 도입하였다. 예비타당성조사는 대규모 공공투자사업에 대한 신규투자를 우선순위에 따라 투명하고 공정하게 결정함으로써 불필요한 사업이 착수되는 것을 방지하기 위하여 예산당국이 짧은 기간에 개략적인 조사를 통하여 사업의 추진 여부를 판단하는 작업이다.

<표 1> 연도별 예비타당성 조사결과 (1999~2002년)>
	B/C ≥1		B/C < 1		계
	사업추진	중장기 검토	사업추진	중장기 검토		통과건수	통과율 (%)
1999	8	1	5	6	20	13	65.0
2000	14	3	1	12	30	15	50.0
2001	12	2	2	25	41	14	34.1
2002	11	3	2	14	30	13	43.3
계	45	9	10	57	121	55	45.5
주: 평가대상 사업건수 기준
연도별 조사결과 (2003~2008년)
	B/C ≥1		B/C < 1		계
	AHP≥0.5	AHP<0.5	AHP≥0.5	AHP<0.5		통과건수	통과율 (%)
2003	18		2	13	33	20	60.6
2004	27	1	14	13	55	41	74.5
2005	15	1	4	10	30	19	63.3
2006	21	2	7	23	53	28	52.8
2007	20	0	6	19	45	26	57.8
2008	16	0	10	11	37	26	70.3
계	117	4	43	89	253	160	63.2
주: 평가대상 사업건수 기준

현재 예비타당성조사제도는 불필요한 사업추진을 억제하는 데 상당한 성과를 보이고 있으며, 건설사업 뿐만 아니라 정보화ㆍR&D 부문 등으로 조사 대상범위가 확대되고 있다. 이러한 성과는 연구의 중립성을 확보할 수 있는 연구진의 구성, 객관적인 평가 지침의 개발 및 지속적인 보완, 엄격한 점검절차에 바탕을 둔 조사사업관리 등을 통해서 이루어 졌다고 판단된다.

<표 2>부문별 조사결과 (1999~2008년)
	B/C ≥1 (A)	B/C < 1	계 (B)
				A/B (%)
도로	75	90	165	45.5
철도	37	37	74	50.0
항만	16	8	24	66.7
문화관광	8	23	31	25.8
수자원	10	12	22	45.5
기타	29	29	58	50.0
계	175	199	374	46.8
주: 평가대상 사업건수 기준

<표 3> 연도별 통과건수 (2003~2008년)
연도별	사업수	통과건수	통과율(%)
1999	20	13	65.0
2000	30	15	50.0
2001	41	14	34.1
2002	30	13	43.3
2003	33	20	60.6
2004	55	41	74.5
2005	30	19	63.3
2006	53	28	52.8
2007	45	26	57.8
2008	37	26	70.3
계	374	215	57.5
주: 평가대상 사업건수 기준

예비타당성제도는 도입 초기에는 타당성을 판단하는 지표로 비용 대비 편익비율(B/C)이 정책적 판단보다 상대적으로 중요한 역할을 하였다. 그러나 경제성분석에서 계량화하기 어려운 편익 및 비용을 종합적으로 고려할 수 있도록 정책적분석을 정량화하는 AHP분석이 도입되면서 2003년 이후에는 정책적분석이 중요한 역할을 담당하며 발전하였다.

1994년에 시행된 총사업비 관리제도는 사업시행 후 과도한 사업비 증가를 억제하는 데 상당한 성과를 거두었는데 2003년에는 비용의 과도한 증가가 있을 경우에는 타당성을 재검증하는 제도가 도입되고 2006년에는 ｢국가재정법｣의 제정으로 예비타당성조사제도와 타당성재조사제도의 법적 근거도 강화되었다. 이러한 노력과 상당한 성과에도 불구하고 우리나라의 공공투자사업관리제도는 선진국의 효율적 사업관리와 비교하여 아직 미흡하다. 공사기간 중의 건설비 증가 억제에 초점이 맞추어져 있고, 사업구상단계와 사업운영단계에서의 사업관리체제가 미비하다.

우리나라는 예산관리절차상의 사업관리제도는 발달하여 있는 반면 사업시행과정에서 발주부처가 관리하는 제도는 아직 미비하다. 특히 성격상 주문자 생산에 의존하는 건설사업의 품질은 분명한 목표와 책임성과 있는 사업관리과정과 발주자의 역량이 있어야 확보된다.

우리나라도 선진국과 같이 사업의 계획-건설-운영을 포괄하여 사업의 전체 단계를 연계하여 체계적으로 관리하도록 하는 통합적 공공투자사업관리체계의 구축이 필요하다. 2절에는 사업관리제도의 문제점을 파악하고 3절에서는 선진국의 사례와 비교하여 시사점을, 4절에서는 개선방안을 제시한다.

2. 우리나라 사업관리제도의 문제점

현행 공공투자사업관리제도의 문제는 크게 네 가지로 볼 수 있다. 첫째, 사업관리의 개념과 목표가 명확하게 규정되어 있지 않다. 건설사업관리의 근거법률인 건설산업기본법과 건설기술관리법에는 건설사업관리를 건설공사관리가 어려운 경우에 위탁할 수 있는 건설용역업의 하나로 규정하고 있을 뿐이다. 개념이 불분명한 결과, 관리의 목표도 분명하게 규정되어 있지 않다. 선진국의 경우, 사업관리의 목표는 완성해야 할 목적물을 주어진 기간 내에 허용된 예산범위 내에서 계획된 품질 요건을 충족시키면서 완성시키는 것이며, 발주자의 책임은 사업의 목표를 반드시 달성하는 것이다. 그러나 우리나라의 건설기술관리법시행령상의 단계별 관리절차는 발주청의 사업목적을 달성하기 위한 것이라기보다는 건설사업과 관련한 용역계약의 선정 및 계약 집행, 안전관리 등을 위한 것이다.  발주자의 역할과 책임 및 사업관리의 책임소재도 분명하게 규정되어 있지 않다.

공공투자사업은 자본자산의 획득 및 획득 후 관리가 수반되는 사업을 의미한다. 본 포럼에서 공공투자사업은 건설공사가 수반되는 공공건설사업으로서 정부의 재정투입을 통하여 수행되는 재정투자사업을 대상으로 한다. 재정사업을 기준으로 논의를 전개하지만 민간자본의 참여를 통하여 이루어지는 공공사업인 민간투자사업(public private partnerships project)에 대해서도 대부분의 논의가 적용될 수 있다.

둘째, 사업관리단위의 일관성이 부족하다. 사업관리 전 단계를 포괄하는 통합적 관리규정이 없는 가운데, 국가재정법과 건설기술관리법에 규정되어 있는 사업관리단위가 상이하다. 국가재정법은 성과물에 대한 투자비와 공기관리 등 재정운용의 효율성을 중요시하기 때문에 사업단위로 관리한다. 이에 비해 건설기술의 연구․개발 촉진과 효율적 이용관리 도모를 목적으로 하고 있는 건설기술관리법은 기술용역의 취득 및 용역사업의 집행과 관련한 단계적 절차를 계약단위로 관리한다. 이 결과 사업 추진단계별로 사업을 일관성 있게 관리하지 못하는 문제가 발생한다. 예를 들어, 공항건설사업의 경우 사업구상에서 기본계획단계까지는 타당성조사 및 총사업비관리가 국가재정법에 의해 공항이라는 기능을 중심으로 이루어지나, 입찰 및 계약 단계부터는 사업관리가 건설기술관리법에 의거하여 개별 공사 계약단위로 이루어지게 된다.

셋째, 대부분의 공공투자사업 발주기관은 사업관리조직을 두지 않고 경상기능조직에 의하여 사업을 관리하고 있다. 사업관리조직은 사업비, 공사기간, 시설물의 품질관리 등에 주안점을 두는 데 비해, 경상기능조직은 사업목표보다는 상시업무를 우선시하게 된다. 또한 경상기능조직은 업무진행단계에 따라 관리 책임자가 달라지기 때문에 사업에 대한 포괄적인 책임을 지는 사람이 사장이나 부사장을 제외하고는 없다.

뿐만 아니라 발주자의 운영비용과 사업관리비용을 계상하는 기준도 존재하지 않아 특정 공사 수행을 위해 필요한 인력을 추가적으로 요구할 경우 중앙정부는 이를 통제할 기준이 없고, 이렇게 증원된 인력은 사업이 완료된 후에도 고용을 유지하여 관료조직의 비대화를 초래하는 요인이 된다.

넷째, 계획수립단계에서 필요한 검토가 충분히 이루어지지 못하고 있다. 이 결과 단계별 사업관리가 사전적으로 수립된 사업목표를 관리하는 것보다는 사후적인 처방에 주안점을 두게 된다. 선진국의 경우 계획단계에서 총사업비 규모가 결정되면 총사업비 규모 내에서 설계를 구현(design to cost)하려는 노력이 이루어진다. 반면, 우리나라는 계획수립단계에서 필요한 검토가 충분히 이루어지지 않은 채 사업을 진행하기 때문에 설정된 목표가 후속 추진단계에서 구현되지 못한다. 단계별 과업이 완료된 후에 목표에서 크게 벗어날 경우 이전 단계로 이동하여 사업의 타당성을 재검토하고 있다. 이와 같은 사후적 시정조치로는 이미 집행된 예산을 복구할 수 없으며, 사업이 진행될수록 당초 목표에 맞도록 사업내용을 변경하는 데 많은 비용이 소요되는 문제점을 안고 있다. 이는 사업관리 목표를 사업비, 공사기간, 시설물의 서비스 품질에 두고, 납세자의 돈의 가치(Value for money)를 높이고자 하는 선진국의 사업관리와는 차이가 있다.

우리나라에서도 한국수력․원자력(주)과 일부 민간기업에서 사업책임자 및 사업관리 전담조직과 사업목표제를 운영하고 있다.

이외에도 우리나라에서는 현재 ‘발주방식’ 개념이 용어 사용자마다 상이하며, 발주사이클에 대한 개념이 정립되지 않았다는 문제점을 갖고 있다. 또한 발주 관련 제도가 효율성보다 투명성을 중시한 나머지 입․낙찰, 예정가 및 계약운영방식 등 개별적 조항은 세부적으로 기술되어 있는 반면 발주패키지를 어떻게 구성하는지 등 발주사이클 전반에 대한 방법과 절차는 부족하다. 발주방식의 선택에 있어서도 사업특성이나 발주자의 역량을 고려하지 않고 사업규모만을 중시한다. 또한 발주방식의 선택이 사업의 생산성에 영향을 미침에도 불구하고 발주방식의 평가가 이루어지지 않고 있다.

3. 선진국의 사례와 시사점

영국은 건설발주자의 성과 향상을 위하여 건설사업 수월성 달성운동(Achieving Excellence in Construction Procurement)을 추진하고 있다. 이 운동은 건설사업관리의 목적을 납세자의 돈의 가치(Value for Money)를 높이는 데 두고 있으며, 이는 최저가 낙찰제가 아닌 발주자의 요구조건에 적합한 총생애비용과 품질의 최적 조합을 통해 달성할 수 있다고 보고 있다. 이를 위해 재무부 산하에 상무청(Office of Government Commerce)을 신설하였으며, 12권의 발주지침서를 제공하고 있다. 이 중 핵심지침서인 제2권은 사업조직의 구성 및 역할과 책임, 발주자와 사업관리 책임자의 역량과 소요기술을 명기하고 있으며, 제3권은 건설사업 발주 사이클에 있어서 단계적인 의사결정 포인트들과 누가/무엇을/언제 하는지에 대하여 관문심사의 관점에서 설명하고 있다. 영국은 이 단계별 관문심사과정(gateway review process)을 모든 공공투자사업에 대하여 의무화하고 있다.

미국은 예산관리청(Office of Management and Budget)의 자본투자지침(Capital Programming Guide)을 통해 통합사업팀(Integrated Project Team) 운영을 의무화하고 있다. 또한 사업의 목표를 달성하기 위한 수단으로 사업진행과정을 평가할 수 있는 「사업성과평가시스템(Earned Value Management System: EVMS」을 도입하였다. 미국에서 국가재정이 투입되는 건설사업은 기본적으로 ‘계획 → 예산배정 → 계획 대비 실적 분석 → 사후 분석 → 후속사업 계획’의 순환적 체계에 따라 추진된다.

세계은행(World Bank)은 효과적인 사업관리를 위한 발주기관 역량의 중요성을 인식하고 사업관리 역량을 평가하는 기준을 규정하고 있다. 이와 같이 선진국은 사업관리의 목적과 이를 성취하기 위한 일관된 사업관리 시스템, 즉 사업관리조직과 사업관리절차를 갖고 있다. 또한 선진국은 원칙적인 지침(guideline)을 제시하되 발주자의 재량권을 중시하는 반면, 우리나라는 국가계약법이나 각종 법규의 시행규칙 등을 수정 없이 그대로 적용하여 유연성이 떨어진다. 국가재정법에서는 예산당국이 사업의 예비타당성을 심사하거나 재검증하여 사업의 추진 여부를 결정하는 권한을 갖도록 한 반면 발주자의 권한과 책임은 약한 상태로 운영되고 있다. 이에 비해 영국의 관문심사제도는 계약자를 결정하는 시점까지만 해당되는 절차로, 계약 이후 사업관리는 발주자에게 권한과 책임을 부여하는 방향으로 운영되고 있다. 영국정부가 ‘관문심사제도’를 도입하여 운영하는 이유는 대형 공공투자사업을 포함한 모든 건설공사의 생산성 혁신은 발주자의 눈높이와 역량에 달려 있다는 점을 중시하고 있기 때문이다.

미국과 영국 모두 사업을 대표하는 사업책임자와 발주기관 내 사업을 총괄하는 통합사업팀(IPT) 가동을 의무화하고 있다. 반면, 우리나라는 설계와 시공, 본사와 현장 등으로 기능과 역할 및 책임이 분산되어 있어 문제점 예방보다는 사후 처방으로 갈 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 예산 증가 혹은 공기 지연에 대하여 누구에게도 단일 책임을 물을 수 없다.

선진국은 비용․공기의 통합관리(Earned Value Management System: EVMS)가 사업을 대상으로 이루어지는 데 비해 우리나라는 계약자를 평가하기 위한 개별 계약단위로 적용되고 있어 전체 사업에 대한 평가가 불가능한 구조로 되어 있다.

목표관리 혹은 성과목표 달성 가능성을 사전에 예측할 수 있는 방안으로 미국․영국에서는 모두 공통적으로 잠재적인 위험부담 요소를 사전에 고려하도록 구체적으로 적시함과 동시에, 위험의 고려를 의무적으로 하도록 되어 있다. 반면, 우리나라는 발주자 혹은 계약자 개인의 선호도에 맡겨 둠으로써 조직이나 시스템이 아닌 개인의 역량이나 선호도가 사업의 안정성을 지배하는 구조로 되어 있다.

4. 통합적 공공투자사업관리체계 구축방안

통합적 공공투자사업관리체계를 구축하기 위해서는 다음과 같은 제도 개선이 필요하다.

가. 사업관리제도 개선

첫째, 사업(project)과 공사계약(contract)의 개념 및 사업관리의 목표를 정립하고 사업관리의 일관성을 제고하여야 한다. 건설기술관리법에서 정의하고 있는 건설공사의 개념을 복합사업(package projects 또는 프로그램 사업), 사업(project) 및 공사계약(contract)으로 구분하여 제시하는 것이 바람직하다. 사업관리의 목표는 납세자의 돈의 가치(Value for Money)를 높이는 데 두도록 규정하여야 한다.

둘째, 사업책임자 및 사업관리 조직․제도의 도입이 필요하다. 사업에 대한 타당성조사가 완료되고 사업추진이 결정되면 발주자와 사업책임자를 임명한다. 사업책임자가 개별 사업을 대표하고 사업에 주어진 목표를 달성할 수 있도록 권한과 책임을 부여한다. 또한 이를 모든 공공투자사업에 적용할 수 있도록 사업관리자 지정과 사업관리조직 운영에 대한 별도의 지침서 마련이 필요하다.

셋째, 발주자의 기능과 역할을 명확히 하고 발주자의 역량을 평가할 수 있는 체계를 구축하여야 한다. 발주자의 기능과 역할에 대한 지침을 마련하고, 개별 사업별로 발주자의 기능과 역할을 포함한 역할 분담표를 개별 계약서에 첨부하여 책임과 권한의 한계를 분명히 한다. 또한 발주자의 역량평가 모형을 구축하여 발주자가 발주방식에 적합한 역량을 구비하고 있는지를 평가할 필요가 있다.

넷째, 사업관리 수행방안 검토제를 도입한다. 타당성조사 결과에서 사업착수가 결정된 직후 건설공사의 기본계획 수립 이전 단계에 ‘사업관리 수행방안 검토과정’을 삽입하여 사업관리에 대한 종합계획을 사전에 수립한 후 사업을 착수하도록 한다. 이 절차는 영국의 관문심사제도(gateway)의 Gate 1 단계와 유사하다. 이 단계에서 발주자가 누가 되어야 하는지와 발주자의 역량이 충분한지 그리고 사업관리성 경비 범위 안에서 발주자가 사업의 목표를 달성할 수 있는지 여부를 판단한다.

다섯째, 발주사이클을 정립한 지침서를 개발하고, 국가계약법이 이러한 지침서의 내용을 반영하고 발주제도의 원칙을 포괄적으로 제시하는 상위규정의 역할을 할 수 있도록 국가계약법을 개정할 필요성이 있다. 또한 영국의 관문심사제도와 같이 발주방식 검토제를 도입하고 사후적으로 발주방식에 대한 평가를 수행하고 발주교육을 강화하여 발주제도의 지속적인 발전을 도모함과 아울러 발주자의 역량을 강화하는 방안이 필요하다. 그리고 발주자가 이러한 모든 체제에 따라 사업을 일관성을 갖고 추진할 수 있도록 점검하고 도와주는 관문심사제도의 도입이 필요하다.

우리나라는 후속 단계에 영향을 주는 발주방식의 검토도 미흡하다. 발주방식의 개선에 대해서는 심상달 외,『공공투자사업관리 개선방안―사업단계별 관리 및 입찰·계약 제도를 중심으로―』(연구보고서 2007-06, 한국개발연구원, 근간) 제 4장을 참조.

관문심사제도의 도입은 이러한 제도개선을 반영한 공공투자사업관리지침을 만들고 이 지침대로 사업관리가 이루어지는지 여부를 점검하는 절차를 도입하는 것을 의미한다.

나. 관문심사제도의 도입

영국은 건설사업단계를 총 8단계로 구분하여 각 단계별로 다음 단계로 넘어가는 시점을 6개의 관문으로 규정하고 각 관문마다 관문심사를 실시하고 있다. 관문심사의 핵심질문은 ‘후속 단계로 진행할 수 있을 만큼 선행 단계가 충분히 완료되었다고 정당화될 수 있는가?’이다.

영국의 관문심사는 프로그램/프로젝트 팀과 독립되고 경험 있는 3~5인의 전문가로 구성된 팀에 의해 수행된다. 관문심사팀은 사업의 상태에 따라 적색(시정조치 필요), 초록색(문제점 없는 사업) 또는 황색(부분적으로 개선이 필요한 사업)으로 구분되는 보고서를 작성한다. 관문심사 보고서의 소유권과 관문심사팀이 제안하는 시정조치 이행 여부에 대한 판단과 사업진행의 책임은 발주자(Senior Responsible Owner)에게 있다. 정부기관인 상무청(OGC: Office of Government Commerce)은 관문심사에 대한 절차와 지침을 개발하고, 관문심사의 모범사례를 발굴․전파하며, 공공투자사업관리과정에 대한 교육과정을 제공하는 등 부처의 관문심사를 지원하는 역할을 담당한다.

관문심사제도에서는 Gate 0 (사업구상 및 전략) → Gate 1 (사업타당성 및 사업관리 수행방안 검토) → Gate 2 (발주방식 선정) → Gate 3 (계약) → Gate 4 (성과평가) → Gate 5 (준공 후 사후관리)의 절차에 따라 각 단계별 심사업무를 규정함으로써 사업 구상 및 운영 단계를 관통하는 사업관리를 가능케 한다.

Gate 0에서는 전략적 평가가 이루어진다. 사업의 필요성을 확인하고 필요성이 확인된 경우 발주자는 건설사업이 그 필요를 충족할 수 있는 가장 좋은 방법인지 검토한다. 이 승인관문에서 관리자는 주요 위험 및 지속성과 관련한 문제를 확인하였는지, 지속성지침(Sustainability Initiative)을 준수하는 것을 입증할 수 있는지 등을 검토한다.

Gate 1에서는 사업성(Business Justification)을 검토한다. 해당사업이 발주기관의 사업목적을 충족시키는 데 필수적이며 타당한지(business case)를 검토하는 것이다. 발주자는 이 단계에서 사업의 범위가 분명히 정의되고 있는지, 적절한 사업관리조직을 갖추고 있으며 발주자(SRO)와 사업책임자가 충분한 능력이 있는지, 가치를 높일 수 있는 기회를 충분히 검토하였는지를 점검한다.

Gate 2에서는 조달전략을 수립한다. 이 단계에서 발주자(SRO)는 통합관리팀을 구성하고 상업적인 계약들이 Value for money를 확보할 수 있도록 하기 위하여 가장 적절한 조달방법을 채택할 수 있도록 하여야 한다.

Gate 3에서는 투자결정을 한다. 사업은 경쟁적 조달을 원칙으로 하고, 이 단계에서는 발주자가 예산한도를 확정할 수 있도록 총생애비용을 정확하게 산정하여야 한다. Gate 3의 단계를 거치면서 사업의 범위가 구체적으로 확정된다. 이 단계에서는 발주자팀과 공급자팀이 통합팀으로 일하면서 지속적으로 개선노력을 할 의지가 있는지를 점검한다.

건설사업의 경우 Gate 3과 Gate 4 사이에 설계에 대한 두 가지 결정 포인트(Decision Point)가 있다. 결정포인트 1에서 발주자/설계책임자는 기본설계에 대하여 승인을 한다. 이 시점 이후에는 발주자의 설계 변경은 없어야 한다. Decision Point 2에서 발주자/설계책임자는 실시설계를 승인한다.

Gate 4에서는 공사가 완료된 상태에서 서비스 공급을 위한 준비상태를 점검한다. 이 단계에서 발주자(SRO)는 시설의 설치가 종료되었고, 목적에 맞으며, 사용할 준비가 되어 있는지를 확인한다.

Gate 5에서는 시설을 운영하는 단계에서 사업으로부터의 편익을 평가한다. 즉, 시설이 완공된 사후적 관점에서 시설에 대한 투자로부터 얻어진 비즈니스 편익을 사업성 검토 당시 기대된 수준과 대비하여 그 충족 여부를 검토하여 필요에 따라 반복적으로 평가를 수행한다.

관문심사를 수행하는 전문가팀은 이상과 같은 항목들을 점검하여 진행 여부를 평가한다. 관문심사를 통해 공공건설사업의 Value for Money와 비용효과성(cost-effectiveness)을 제고한다. 2001년 2월부터 2003년 말까지 354건의 관문심사가 완료되었으며, 2003년 말 현재 총 256개의 프로젝트에 대해서 관문심사가 진행되고 있다. 상무청은 총 240억파운드에 달하는 사업에 대한 관문심사절차를 완료하여, 약 5억파운드에 달하는 Value for Money 효과가 발생한 것으로 평가하고 있다.

1) 관문심사제도 도입여건

현행 우리나라의 공공투자사업에 대한 예산관리제도는 재정당국이 부처의 사업을 걸러내는(screening) 데 초점이 맞추어져 있다. 예비타당성조사를 통하여 사업의 추진 여부를 검토하고, 총사업비관리제도를 통하여 사업추진과정에서의 총사업비 증가를 억제하거나 타당성을 재조사한다. 이에 비하여 영국의 관문심사제도는 발주청이 필요한 준비를 제대로 하여 추진할 수 있도록 각 단계별로 재검토(gateway review)를 통해서 사업추진을 지원하고(facilitating) 사업의 효율성을 높이는 데에 중점을 두고 있다.

우리나라도 최근 재정혁신을 통해 국가재정운용의 틀이 변화하고 있다. 국가재정운용계획 수립, 총액배분·자율예산편성제도, 재정성과관리제도, 그리고 디지털예산회계시스템 등이 그 내용이다. 특히 한정된 재원을 부문별로 사전적으로 총액배분하고 주어진 한도 내에서 부처가 예산을 자율적으로 편성하는 총액배분·자율예산편성제도의 도입으로 재정운용과정에서 사업 주무부처의 역할과 책임이 커지고 있다. 사업부처는 분야별ㆍ중앙관서별ㆍ부문별 지출한도 내에서 사업을 수행하여야 하기 때문에 사전계획을 충실히 수행할 유인이 높아진다. 새롭게 구축하는 공공투자사업관리체계는 이와 같은 재정운용 여건 변화를 반영하여 주무부처의 자율과 책임을 강화하는 방향으로 설정되어야 할 것이다.

2) 관문심사제도 도입방안

관문심사제도를 추진단계별 점검제도라고도 부를 있다. 건설산업선진화비젼 2020 참조

관문심사제도에서 사업관리의 단위는 기본적으로 개별 사업 또는 계약단위가 아니라 사업(Project 혹은 Program)단위를 기준으로 설정한다. 관문심사과정에서의 총사업비는 전체 단계에서 일관된 기준에 의해서 추정된 사업비를 기준으로 평가하여야 한다.

발주기관은 관문심사 대상사업에 대해서 발주자(SRO)와 사업책임자를 포함한 사업관리조직을 구성한다. 사업관리조직은 발주 사이클 전반에 대하여 사업관리를 하며 주요 결정 포인트마다 관문심사를 거쳐 다음 단계로 이행하도록 한다. 관문심사절차에 따라 발주부처의 발주자(SRO)는 사업팀과 독립된 3~5인의 전문가들로 구성된 관문심사팀으로 하여금 관문단계별 주요 결정 포인트마다 다음 단계로의 진행여부를 검토(gateway review)하도록 한다. 관문심사팀의 구성은 사업규모, 위험수준, 복잡성 등을 고려하여 규모를 결정하고 필요시 외부 전문가를 충원한다.

관문심사팀은 심사에 본격 착수하기 전에 상무청 관문심사팀이 지원하는 기획회의(Facilitated Planning Meeting)를 개최한다. 기획회의 전에 발주자/사업관리자에게 브리핑팩이 전달된다. 관문심사팀장은 자신이 요청한 사업의 자료를 전달받고 사업의 진행 상황에 대한 설명을 듣는다. 기획회의에서는 관문심사가 적절히 계획되었는가를 확인한다. 즉, 관문심사팀의 규모, 심사기간, 기획회의 후 점검착수 기간의 적절성, 팀원들의 필요한 전문성 확보 여부 등을 확인한다. 기획회의에서 상무청 관문심사팀은 심사의 세부사항이 명시된 Work Book의 적용방법을 설명한다. 참석자들은 사업 관련 자료가 해당 관문심사를 수행하는 데 적절한지와 심사에 영향을 주는 문제들을 확인하고 문제가 있을 경우 이를 시정할 수 있는 방안을 찾는다. 기획회의를 통하여 면담대상 이해관계자들의 목록, 보완자료의 목록, 추가자료 목록 등을 작성하고 심사 시기와 장소 등을 결정한다.

각 단계의 심사에는 3~4일이 소요된다. 3~5명의 경험 있는 심사팀원들은 기획회의에서 결정된 면담대상자에 대한 면담일정을 미리 잡아놓는다. 심사팀원들은 이 면담을 통하여 사업의 범위와 이해관계자의 사업에 대한 관심 정도, 현재까지의 사업진척상황, 사업의 주요 위험과 쟁점 등을 파악한다.

관문심사팀은 조사 후에 발견사항, 제안사항 및 사업의 상태를 평가한 적색, 황색 또는 초록색 보고서를 작성한다. 관문심사 보고서는 비공개로 주무부처의 발주자(SRO)에게 전달된다. 발주자는 관문심사 결과에 대한 적절한 조치를 취하여야 한다.

재정당국은 관문심사제도의 운영에 있어서 영국 OGC의 역할을 수행한다. 즉, 공공투자사업 관리지침과 관문심사에 대한 절차와 지침을 개발하여 제도를 운영하고, 관문심사의 모범사례를 발굴․전파하는 등 공공투자사업 관리절차에 대한 교육과정을 제공하여 부처의 관문심사를 지원하는 역할을 담당한다. 이를 위하여 재정당국은 전문성과 독립성이 보장된 공인된 기관으로 가칭 ‘공공사업관리 혁신센터’를 설립하거나 공인된 전문기관에 위탁하여 제도 개선 및 관문심사의 지원업무를 수행하도록 할 수 있다.

중규모 이상 그리고 복잡성과 위험도가 중간 수준 이상이 되는 사업의 관문심사팀장을 공공사업관리혁신센터가 임명하게 되어 있는바 이것도 재정당국의 역할이라고 할 수 있다.

<표 4> 관문심사팀 구성방안(안)

사업내용	관문심사팀장	관문심사팀원	팀 규모
대규모 매우 복잡 고위험	공공사업관리 혁신센터에서 임명한 혁신센터 소속 전문가	주무부처, 외부 전문가 (공공사업관리 혁신센터 전문가 포함 가능)	5
중규모 보통 복잡 중위험	공공사업관리 혁신센터에서 임명한 독립적인 외부전문가	주무부처 직원	4
소규모 단순 저위험	주무부처에서 임명한 독립적인 외부 전문가	주무부처 직원	3

영국은 관문심사제도를 원칙적으로 모든 공공투자사업에 적용하고 있다. 우리나라도 궁극적으로는 100억원 이상의 공사를 포함하는 모든 사업을 관문심사의 대상으로 하여야 할 것이다. 그러나 공공사업관리 혁신센터의 지원능력을 감안하여 초기에는 토목사업의 경우 100억원에서 500억원 사이의 적정한 금액을 초과하는 사업을 정하여 이를 대상으로 하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

한편, 민간투자사업에 대해서도 관문심사제도를 적용하는 것이 적절할 것으로 판단된다. 다만, 민간투자사업의 경우 일단 실시협약이 체결된 이후 총사업비 변경이 엄격히 제한되고, 준공시점이 연장될 경우 민간사업자에게 페널티가 부과되는 점 등을 감안할 때 관문심사제도의 실익이 크지 않을 것으로 판단된다. 따라서 민간투자사업의 경우 사업구상단계에서 실시협약 체결단계까지로 한정하여 관문심사제도를 도입하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

사업관리체계의 구축과 사업관리의 목적이 궁극적으로 국민세금의 값어치를 높이는 것이므로 관문심사제도에 대한 법적 근거를 국가재정법에 두는 것이 바람직하다고 판단된다. 국가재정법과 시행령을 개정하여 사업관리제도의 개념, 사업관리조직 및 관문심사제도에 관한 근거규정을 마련하고, 재정당국이 관문심사지침을 제정하도록 하는 것이 필요하다.

5. 결론

우리나라는 예산관리절차상의 사업관리제도는 발달하여 있는 반면 사업시행과정에서 발주부처가 관리하는  제도는 아직 미비하다. 예비타당성조사는 사업성검토의 한부분이다 불필요한 사업의 착수의 억제와 착수된 사업의 건설기간 중 비용증가의 억제만으로는 국민의 세금의 최대가치(Value for Moeny)를 위한 품질을 확보할 수 없다.

왜냐하면 우리나라에는 사업목표의 달성을 목적으로 하는 사업관리제도가 아직 확립되어 있지 않으며, 사업의 전 단계를 포괄하는 일관성 있는 관리체계가 미비하기 때문이다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 사업관리의 개념과 목적의 정립, 사업책임자와 사업관리조직의 도입, 발주자의 기능과 역할의 명확화, 발주자의 역량평가체계의 구축, 관문심사제도의 도입, 발주방식의 개선 등이 필요하다.

이러한 제도 개선, 특히 관문심사제도의 도입은 기본적으로 발주청의 사업목적을 달성하기 위한 사업관리가 발주주체에 의해 이루어지도록 하기 위한 것이다. 따라서 앞서 제시한 제도 개선과 아울러 발주기관과 재정당국 간 역할의 재정립이 필요하다. 주문생산에 의존하는 건설사업의 생산성은 발주기관의 역량과 눈높이에 달려 있다. 따라서 발주기관의 역할과 책임을 강화하는 방향으로 관문심사제도를 운영하는 것이 필요하다. 이는 중기재정운영계획 및 총액배분․자율편성 등 최근의 재정혁신이 사업부처의 자율성과 책임성을 제고하는 방향으로 이루어지고 있는 것과 맥을 같이한다.

또한 관문심사제도와 유사한 기존 제도와의 관계 정립이 필요하다. 관문심사제도는 발주기관의 사업관리팀으로부터 독립적인 제3의 전문가 집단의 검토작업이라는 측면에서 현재 재정당국이 수행하고 있는 예비타당성조사제도 및 총사업비관리제도와 유사하다. 다만, 관문심사제도가 발주기관이 사업을 효율적으로 추진하도록 지원하는(facilitating) 데 주안점을 두는 반면, 재정당국의 심사제도는 사업을 걸러내고 있기 때문에 재정당국은 총액한도를 부처별․세부문별로 할당하고 사업의 타당성 심사범위는 현재보다 축소하는 것을 검토할 필요가 있다고 판단된다.

앞에서 제시한 제도 개선을 실현하기 위해서는 관련된 법령 개정을 통하여 법적 근거를 마련하고 또한 사업관리의 전제인 발주자의 역량 강화와 발주제도의 개선도 필요하다. 「건설산업선진화비젼 2020」은 본고가 제시하는 제도 개선을 포함한 광범위한 제도개선의 틀을 마려하였다고 생각된다. 그러가 제도개선을 촉진하는 추진전략에 있어 너무 광범위하고 추진전략을 만들어서 순차적으로 추진한다고 되어 있다. 그리고 가장 중요한 시발점에 대하여 언급이 애매하다.

IMF 경제위기이후 예비타당성제도의 도입은 공공사업관리혁신의 새로운 돌파구를 마련하였다. 이번 경제위기극복과정에서는 보다 근본적인 공공사업관리체계를 마련하여야 할 것이며, 관문심사제도의 도입은 이러한 제도 개선을 촉진할 것으로 기대된다.

< 참 고 문 헌 >

이복남․최석인, 「공공투자 사업관리 개선방안―사업관리, 발주 및 총투자비 시스템혁신―」, 한국개발연구원에 제출한 자문보고서, 2007

심상달외,「공공투자사업관리 개선방안 ― 사업단계별 관리 및 입찰․계약 제도를 중심으로―」, 연구보고서 2007-06, 한국개발연구원, 근간.

심상달외,「공공투자사업예산관리 효율화방안 Ⅲ― 총사업비관리제도의 운영성과 및 향후 개선방안을 중심으로―」, 용역보고서 한국개발연구원, 2005

법제처, ｢국가재정법시행령｣

, ｢건설산업기본법｣.

, ｢건설기술관리법.시행령｣

OGC, Achieving Excellence in Construction Procurement Guide(www.ogc.gov.uk).

OGC, Gate Review System(www.ogc.gov.uk)

OMB, Capital Programming Guide, Circular No.A-11, 2003.

World Bank, Procurement Policy and Service Group, 2002.7.

	토론 1
	4대강 사업을 통해 본 공공투자사업관리의 문제점
	김성순 / 민주당 국회의원

들어가는 말 : 4대강 사업 예비타당성조사는 선택 아닌 ‘필수’

이명박 정부는 4대강 살리기 사업을 가장 핵심적인 국정과제로 추진하고 있다.

4대강 살리기 사업은 본사업과 직접연계사업을 합해 총 22.2조원이 투입되는 대규모 토목사업이며, 정부는 대통령 임기 내 완료를 목표로 하고 있다.

천문학적 재정이 투입되는 마스터플랜을 단 6개월 만에 완료한 사례는 세계적으로 없다. 선진국의 하천복원 전문가들이 ‘4대강 사업의 규모를 감안할 때 적어도 계획에서 실시단계까지 10년 이상 20년은 걸려야 한다’고 말하고 있는데, 정부는 지난 6월8일 4대강 사업 마스터플랜 확정 발표당시 ‘1,000일의 약속’을 내걸었듯이 1,000일 안에 속도전을 내어 모든 공사를 마칠 계획이어서 놀랍기만 하다.

문제는 천문학적 재정이 투입되는 대규모 국책사업에 대한 사회적 합의와 전문가 의견수렴은 차치하더라고 예비타당성조사와 같은 가장 기초적인 검증절차도 생략하고 추진한다는 점이다.

지금 우리사회는 정부의 일방통행식 4대강 사업 추진으로 몸살을 앓고 있다. 이명박 정부 출범 후 우리 사회를 뜨겁게 달구었던 ‘한반도 대운하’ 찬반논쟁이 ‘4대강 사업’ 찬반논쟁으로 전환되었을 뿐이다. 급기야 이명박 대통령은 지난 6월29일 라디오연설에서 “임기내에는 (대운하를) 추진하지 않겠다”고 밝히는 동시에 “대운하가 필요하다는 믿음은 지금도 변화가 없다”고 밝혀 묘한 여운을 남겼다.

전국에서 2천명 이상의 대학교수가 교수모임을 만들어 1년 이상 활동하며 정부가 추진하는 핵심정책에 반대하는 일은 전 세계적으로도 유례를 찾아볼 수 없으며, 정부의 독선과 독주로 민주주의 후퇴를 우려하는 학계․종교계․문화계 등 각계각층의 시국선언이 잇따랐지만, 이명박 정부는 ‘반정부 세력’ 쯤으로 판단하고 있는지 국민과의 소통에 별다른 노력을 보이지 않고 있는 것으로 보인다.

4대강 사업이 객관적인 검증을 거치지 않은 채 추진됨에 따라 물그릇 확보를 통한 물 부족 해소, 홍수피해 예방, 수질개선 등 정부가 내세우는 4대강 사업의 목표에 대해 이견이 상존하고, 오히려 4대강 사업이 대규모 보 건설 및 하도 준설 중심이어서 수질을 악화시키고 생태계를 파괴할 것이라는 우려가 설득력을 더해가고 있다.

4대강 사업을 성공적으로 이끌기 위해서는 무엇보다도 철저한 검증과 사회적 합의가 선행되어야 한다. 22.2조원의 천문학적 재정이 투입되는 ‘단군 이래 최대의 토목사업’을 날림으로, 무엇에 쫓기듯 속도전으로 추진할 수는 없다. 그렇지 않을 경우 자칫 ‘단군 이래 최대재정낭비사업’으로 전락할 가능성이 있기 때문이다.

이명박 대통령은 “4대강 살리기 사업은 선택이 아닌 필수”라고 주장했다. 하지만 이에 앞서 “4대강 살리기 사업에 대한 철저한 예비타당성 조사와 체계적인 환경성 검토, 사회적인 검증은 선택이 아닌 필수”라고 강조하고 싶다. 4대강을 살리고, 홍수예방과 수질개선을 위한 국가하천정비사업은 지속되어야 한다. 하지만 현 정부가 추진하는 4대강 사업에 대해 ‘4대강 살리기’가 아닌 ‘4대강 죽이기’라는 주장이 팽배한 점을 감안할 때, 사전 검증절차가 그 어느 때보다고 절실하지 않은가.

이제라도 정부는 4대강 사업에 대한 집착과 조급성에서 벗어나야 하며, 4대강 관련 모든 건설공사 일정을 즉각 중단시하고, 체계적인 검증에 나설 것을 촉구하면서, 4대강 사업을 중심으로 예비타당성조사 제도 등 공공투자관리사업의 문제점 및 제도개선 방안에 대해 살펴보고자 한다.

4대강 사업은 하천법 및 환경정책기본법 ‘위반’

정부가 추진하는 4대강 사업은 적잖은 위법성 논란을 내포하고 있다.

이명박 대통령 임기 내 공사를 완료한다는 목표를 달성하기 위해서는 각종 제도적, 법적 절차와 과정이 거추장스런 것일지도 모른다.

우선, 4대강 사업 마스터플랜 수립이 하천법 등 법적 근거에 따라 적법하게 추진되었는가에 대한 점이다.

하천공사는 하천법 등 법적 근거에 의해 시행되어야 하며, 4대강 사업 마스터플랜은 상위계획인 유역종합치수계획과 최상위계획인 수자원장기종합계획이 전제되어야 한다. 수자원장기종합계획은 유역종합치수계획의 기본이 되며, 하천정비기본계획은 유역종합치수계획의 범위 안에서 수립하여야 한다.

그러나 4대강 마스터플랜은 유역종합치수계획과 하천기본계획이 마련되지 않은 상태에서 진행한 것이어서 불법성 논란을 벗어날 수 없게 됐다.

수자원장기종합계획은 지난 2006년 수립되었지만, 유역종합치수계획이 완료된 곳은 지난해 12월 고시된 영산강뿐이다. 한강, 금강, 낙동강의 유역종합치수계획이 고시되지도 않았는데 하위계획을 먼저 수립했다는 데 문제가 있다. 특히 낙동강 유역종합치수계획의 경우 감사원의 지적에 따라 부산국토관리청에서 지난해 11월부터 금년 5월까지 보완 용역을 시행하고 있었으며, 그 결과를 충실히 반영해야 함은 물론이다.

실제로 한강과 금강의 유역종합치수계획은 지난 6월8일, 낙동강 유역종합치수계획은 지난 7월2일에야 고시되었다. 유역종합치수계획의 범위 안에서 4대강 마스터플랜을 수립해야 하는데, 상위계획을 수정하지 아니하고 마스터플랜을 수립한 것은 위법소지가 다분하다.

정부는 이 마스터플랜은 사업의 방향을 제시하는 신 개념의 포괄적 계획이고, 이에 따라 법정계획인 유역종합 치수계획과 맞추면 된다고 한다. 그러나 계획을 세우는 것이야 법률이 없어도 할 수 있지만, 막대한 예산을 쓰는 계획이라면 법률 지침과 근거가 있어야 함은 물론이다.

더욱이 유역종합치수계획에는 하천에 영향을 미치는 개발사업과의 문제점과 주요 지점별 홍수 할당량 등이 지정되고, 하천기본계획에는 계획홍수량과 홍수위, 홍수방어계획과 자연친화적 하천 조성계획 등이 담겨져 있다. 따라서 체계적인 홍수예방 및 치수와 이수를 위해서라도 상위계획의 준용은 필수적이다.

또한 4대강 사업이 중앙하천관리위원회의 심의절차를 거치지 않은데다가, 환경정책기본법을 위반하였다는 지적을 받고 있다.

환경정책기본법상 환경에 영향을 미치는 개발사업은 사전환경성검토를 하도록 규정하고 있지만, 4대강 사업이 이를 생략하고 하천기본계획변경안에 대해서 약식으로 사전환경성 검토를 한 것은 환경정책기본법의 기본정신과 배치되기 때문이다.

또한 환경정책기본법에 의하면 대규모 토목 건축사업을 시행할 때 사전 환경성검토가 없으면 공사를 할 수 없음에도 이미 공사를 시행하고 있다.

정부에서는 지난해 12월부터 사전환경성검토를 진행하고 있으며 10월까지 환경영향평가를 마칠 계획이라고 한다. 그러나 환경성 검토는 춘하추동 4계절에 걸쳐 실시돼야 하고, 사업의 규모와 내용이 확정된 지금의 여건에 맞추어야 하는데 6개월 두 계절로 마무리 하는 것은 무리다.

4대강 사업 예비타당성조사 미 실시는‘국가재정법 위반’

다음으로, 4대강 사업의 대부분이 국가재정법에 의한 예비타당성 조사를 대부분 시행하지 않고 있다는 데 문제가 있다.

현행 국가재정법은 500억원 이상 국책사업은 예비타당성조사를 받도록 규정하고 있다. 하지만, 정부가 4대강 사업을 국정과제로 추진하면서, 하도준설과 제방보강, 보 건설 등 핵심적인 치수사업에 대해 예비타당성조사 대상에서 제외하였다.

< 4대강 살리기 사업 투자계획(2009~2012) >

(단위: 조원)

구 분	총사업비		2009년		2010년		2011년		2012년
	본사업	직접연계사업	본사업	직접연계사업	본사업	직접연계사업	본사업	직접연계사업	본사업	직접연계사업
합 계	16.9	5.3	0.9	1.0	6.95	1.6	7.35	1.5	1.7	1.2
국 토 부	13.6	1.7	0.8	-	6.2	0.5	6.1	0.7	0.5	0.5
농식품부	2.8	0.2	0.1	-	0.5	-	1.0	0.1	1.2	0.1
환 경 부	0.5	3.4	-	1.0	0.25	1.1	0.25	0.7	-	0.6

※국토해양부, “4대강 살리기 추진현황”(2009. 8. 10) 재구성

국토해양부가 제출한 ‘4대강 사업 중 예비타당성조사 시행 현황’자료를 분석한 결과, 본사업과 직접연계사업을 합해 총 22조 2,000억 규모의 4대강 살리기 사업 중 예비타당성조사를 실시했거나 계획 중인 사업은 11.16%인 2조 4,773억원 규모에 불과하다. 이를 국토해양부의 4대강 사업 SOC예산 총 15조 4,305억원과 비교하더라도, 예비타당성조사를 실시했거나 계획 중인 사업은 고작 16.05%에 불과한 것이다.

4대강 사업의 대부분이 예비타당성조사 대상에서 제외되어 최소한의 검증절차 없이 추진되고 있는 것은 국가재정법을 위반한 것이다.

국토해양부는 4대강 살리기 본사업 중 하도준설 5.7억㎥ 5조 1,599억원, 보 건설(20개소) 1조 5,091억원, 제방보강 85개소(377km) 9,309억원 등 치수사업은 재해예방 목적의 사업으로 간주하여 지난 3월25일 개정한 국가개정법시행령 제13조에 의거하여 예비타당성조사 대상에서 제외했다.

이에 따라 4대강 살리기 사업 중 예비타당성조사 대상사업은 댐과 생태하천, 자전거도로, 농업용저수지 등 총 19건 2조 4,773억원 규모로 대폭 축소되었다.

예비타당성조사를 기 실시한 사업은 영주댐과 보현댐 등 2건 1조 1,002억원, 예비타당성조사를 시행하고 있는 사업은 생태하천 8건 6,021억원 및 낙동강 자전거도로사업 887억원, 예비타당성조사를 실시할 예정인 사업은 안동댐~임하댐 연결수로 1,054억원, 농업용저수지 7개소 5,809억원 등이다.

▶ 예비타당성조사 기 실시

- 영주댐(8,380억원, ’99예타, ’08타재), 보현댐(2,622억원 ’08예타)

▶ 예비타당성조사 실시 중(’09.6~’10)

- 생태하천 8건

수계	사업명	사업규모(억원)	수계	사업명	사업규모(억원)
한강(1)	하중도	12km, 615	금강(2)	세도	10.2km, 890
낙동강(3)	금호	64km, 1,452		군수	10.8km, 736
	동촌유원지	2.4km, 500	영산강(2)	동림	19.8km, 568
	감전, 엄궁	7.4km, 660		함평천3	7.4km, 600

- 낙동강 자전거도로사업 (743㎞, 887억원)

▶ 예비타당성 실시 예정 (’09.11)

- 안동댐～임하댐 연결수로(1,054억원)

- 농업용저수지 7개소

수 계	구 분	총사업비(억원)	수 계	구 분	총사업비(억원)
낙동강	횡계지구	525	영산강	장성호	1,362
금강	백곡지구	1,050
			영산강	나주호	758
영산강	담양호	869
			영산강	광주호	720
영산강	함동	525

구체적으로 살펴보면 영주댐과 보현댐은 지난해까지 예비타당성조사를 실시하였다.

또한 생태하천 8건과 낙동강 자전거도로사업(743km)은 지난 6월 예비타당성조사에 들어가 오는 10월까지 완료할 예정이다. 생태하천 8건은 구체적으로 한강수계의 하중도(12km, 615억원), 낙동강수계의 금호(64km, 1,452억원)․동촌유원지(2.4km, 500억원)․감전 과 엄궁(7.4km, 660억원), 금강수계의 세도(10.2km, 890억원)․군수(10.8km, 736억원), 영산강수계의 동림(19.8km, 568억원)․함평천3(7.4km, 600억원) 등이다.

자전거도로의 경우, 낙동강수계(743km, 887억원)에 대해서만 예비타당성조사를 실시하고 있는데, 정부는 ‘자전거 이용활성화 종합대책’을 수립, 4대강 하천제방에 총연장 1,728km 규모의 자전거도로를 건설할 계획을 발표한 바 있다. 4대강 본류구간은 한강수계 305km, 낙동강수계 743km, 금강수계 248km, 영산강수계 432km 등 총연장 1,206km로 2011년까지 조성하고, 직접연계구간 연장 552km는 2012년까지 조성할 계획이다.

강변이나 해안선을 따라 자전거도로를 건설하는 것은 ‘전형적인 도로건설 사업’으로 판단해야 하며, 4대강을 연계한 자전거 도로임에도 이 중 낙동강수계만 예비타당성조사를 실시하는 것은 문제가 있다. 4대강 자전거 도로 건설사업을 수계별로 분리하지 말고 일관성 있게 예비타당성 조사를 실시해야 마땅하다.

참고로, 2006년 행정자치부가 KDI에 의뢰하여 실시한 ‘해안선 일주 자전거도로 활성화사업’ 예비타당성조사 결과, B/C 0.097(기준치 1.0)로 나타났으며, 종합평가 기준인 AHP는 0.237로 기준치 0.5에 미달한 바 있다. 시내 근거리 대체 교통수단의 목적으로 ‘도심형’ 자전거 전용도로 건설은 적극 권장해야 하지만, 강변이나 해안선을 따라 자전거도로를 건설하는 것은 ‘전형적인 도로건설 사업’으로 신중하게 검토해야 한다. 레저․관광형용이라 하더라도 도시나 촌락 관광지 중심으로 투자하는 것이 바람직하다.

그리고 오는 11월부터 예비타당성조사를 실시할 예정인 사업은 안동댐~임하댐 연결수로 1,054억원, 농업용저수지 7개소 5,809억원 규모이다, 농업용저수지는 낙동강수계 횡계지구(525억원), 금강수계 백곡지구(1,050억원), 영산강수계의 담양호(869억원)․함동(525억원)․장성호(1,362억원)․나주호(758억원)․광주호(720억원) 등이다.

<4대강 사업 턴키공사 1차 발주 중 사업 현황>

구분	하천명	공사명	입찰예정금액 (억원)	발주청	사업기간
1	한강	3공구	3,296	서울청	'09～‘11년
2	한강	4공구	2,875	서울청	'09～‘11년
3	한강	6공구	2,628	수공	'09～‘11년
4	금강	6공구	2,678	대전청	'09～‘11년
5	금강	7공구	1,686	대전청	'09～‘11년
6	낙동강	18공구	3,021	수공	'09～‘11년
7	낙동강	20공구	2,532	부산청	'09～‘11년
8	낙동강	22공구	3,947	부산청	'09～‘11년
9	낙동강	23공구	3,148	수공	'09～‘11년
10	낙동강	24공구	3,905	부산청	'09～‘11년
11	낙동강	30공구	1,864	부산청	'09～‘11년
12	낙동강	32공구	1,903	부산청	'09～‘11년
13	낙동강	33공구	2,167	부산청	'09～‘11년
14	낙동강	배수문증설	2,217	수공	'09～‘11년
15	영산강	2공구	1,443	익산청	'09～‘11년
16	영산강	6공구	3,329	익산청	'09～‘11년

※ 자료 : 국토해양부. 사업비는 설계결과에 따라 변경됨.

정부는 4대강 사업에 대한 예비타당성조사를 대부분 시행하지 않은 채 다음달부터 본격적인 착공에 들어갈 계획이다.

턴키공사의 경우 총 24개 공구로 구분하여, 이중 1단계 16개 공구에 대해서는 이달중 기본설계를 마치고 오는 10월 착공에 들어갈 예정이며, 2단계는 내년 2월 착공할 예정으로 있다. 일반공사의 경우 1단계는 오는 11월에, 2단계는 내년 3월 착공할 예정이다.

<4대강 사업 중 턴키공사 발주 대상사업 현황>

구분	하천명	공사명	추정사업비(억원)			발주청	사업기간
			계	공사비	보상비
1	한강	3공구	3,628	3,296	332	서울청	'09～‘11년
2	한강	4공구	2,945	2,875	70	서울청	'09～‘11년
3	한강	6공구	2,699	2,628	71	수공	'09～‘11년
4	한강	17공구	1,246	1,065	181	강원도	‘10～’11년
5	금강	1공구	1,045	999	46	대전청	'10～‘11년
6	금강	5공구	2,114	1,260	854	대전청	'10～‘11년
7	금강	6공구	2,960	2,678	282	대전청	'09～‘11년
8	금강	7공구	1,711	1,686	25	대전청	'09～‘11년
9	낙동강	17공구	2045	1,942	103	부산청	'10～‘11년
10	낙동강	18공구	3,204	3,060	144	수공	'09～‘11년
11	낙동강	20공구	2,659	2,580	79	부산청	'09～‘11년
12	낙동강	22공구	4,556	4,051	505	부산청	'09～‘11년
13	낙동강	23공구	3,376	3,164	212	수공	'09～‘11년
14	낙동강	24공구	3,987	3,951	36	부산청	'09～‘11년
15	낙동강	25공구	1,853	1,811	42	부산청	'10～‘11년
16	낙동강	30공구	2,584	2,577	7	부산청	'09～‘11년
17	낙동강	31공구	1,864	1,856	8	부산청	'10～‘11년
18	낙동강	32공구	2,569	2,553	16	부산청	'09～‘11년
19	낙동강	33공구	2,224	2,178	46	부산청	'09～‘11년
20	낙동강	배수문증설	2,400	2,376	24	수공	'09～‘11년
21	영산강	2공구	1,511	1,444	67	익산청	'09～‘11년
22	영산강	6공구	3,406	3,329	77	익산청	'09～‘11년
23	영산강	담양홍수조절지	1,172	980	192	수공	'10～‘11년
24	영산강	화순홍수조절지	1,613	1,471	142	수공	'10～‘11년

※ 자료 : 국토해양부. 사업비는 설계결과에 따라 변경됨.

정부가 천문학적 국가재정을 투입하는 4대강 사업에 대해 예비타당성조사를 실시하지 아니하고 일방통행식으로 밀어붙일 경우, 앞서 우려했듯이 ‘단군 이래 최대의 토목사업’이 ‘단군 이래 최대의 재정낭비사업’으로 전락할 가능성이 높다.

대규모 보 설치와 하도준설 중심의 4대강 사업은 기대효과가 미흡하여 헛돈을 쓸 우려가 높으므로 전면 재검토해야 하며, 설령 추진한다 하더라도 예비타당성조사를 체계적으로 실시하여 국민혈세로 조성된 국가재정을 효율적으로 사용해야 한다.

법률의 위임범위 벗어난 국가재정법 시행령 개정은 ‘위헌’

국토해양부는 4대강 사업의 대부분을 예비타당성 조사에서 제외한 법적 근거로, 정부가 지난 3월25일 국가재정법 시행령을 개정하여 예비타당성조사 면제 대상을 크게 확대하였다는 점을 들고 있다.

<국가재정법 시행령 제13조 제2항 각호 개정(’09.3) 내용>

종 전(시행령 제13조 제2항)	개 정(시행령 제13조 제2항)
1. 공공청사의 신․증축사업	1. 공공청사, 교정․교육시설 신․증축 사업
2. 문화재 복원사업	2. ( 좌 동 )
3. 국가안보 관련 사업	3. ( 좌 동 )
4. 남북교류협력 관련 사업	4. 남북교류협력, 국가간 협약․조약 사업
5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업 추진이 시급하거나, 법정 필수시설 등 예타 실익이 없는 사업	5. 단순개량 및 유지보수사업
	6. 재해예방․복구, 안전 문제 등 시급한 사업
	7. 법령에 따라 추진해야 하는 사업
<추 가>	8. 수혜자에 대한 직접적인 현금․현물급여 지급 등 단순소득 이전을 목적으로 하는 사업
5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업 추진이 시급하거나, 법정 필수시설 등 예타 실익이 없는 사업	9. 출연․보조기관의 인건비 및 경상비 지원, 융자사업 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업
	10. 지역균형발전, 긴급한 경제․사회적 상황 대응 등을 위해 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업

※ 자료 : 기획재정부.

하지만 500억원이상 국책사업은 예비타당성조사를 받도록 규정하고 있는 현행 국가재정법에 반하여 정부가 시행령을 정부가 개정한 것은, 법률에서 구체적으로 위임하는 범위를 벗어난 것으로 위헌소지가 있다는 지적이다.

특히 애초 제외 대상에 ‘재해복구 지원’으로 돼 있던 조항을 ‘재해예방․복구지원’으로 고쳐, 4대강 살리기 사업의 대부분을 예비타당성 조사대상에서 제외시킨 것은 위헌소지가 있을 뿐만 아니라 국회의 입법권 침해소지가 다분하다.

물론 기획재정부는 국가재정법 시행령 개정에 대해 “예비타당성조사 면제대상을 대폭 확대하기 위한 취지가 아니며, 추가된 면제조항의 대부분은 기존 조항을 세분화, 구체화하여 해석상의 논란을 방지하고, 제도 운용상의 예측가능성을 제고하기 위한 목적”이라고 밝혔다.

하지만 국토해양부는 개정된 국가재정법 시행령에 의거하여, 하도준설과 제방보강, 보 건설 등 핵심적인 치수사업에 대해 재해예방사업으로 예비타당성조사 대상에서 제외하였다. ‘면제대상을 대폭 확대하기 위한 취지가 아니다’란 기획재정부의 견해가 무색해진 것이다.

이와 관련 국회예산정책처는 4대강 사업을 예비타당성 조사 없이 임의로 착공할 수 있도록 한 것은 위헌 소지가 있다는 입장을 밝혔다.

국회예산정책처는 “국책사업의 예비타당성에 관한 검토”보고서에서 “장관의 승인만으로 법률상 의무인 예비타당성조사를 제외하는 것은 국회가 법률로써 강제화한 제도를 행정기관인 기획재정부가 자의적인 판단으로 그 시행여부 자체를 면탈할 수 있게 한 것”이라고 지적하고 “개정 시행령은 모법인 국가재정법의 위임범위와 한계를 벗어난 것으로서, 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항에 대해 대통령령을 발할 수 있다는 헌법 제75조를 위반한 것으로 볼 수 있다”는 검토의견을 내놓았다.

또한 “개정 시행령은 예타의 면제범위를 지나치게 광범위하고 모호하게 규정해 제도의 취지를 훼손할 소지가 있다”고 지적하였다.

헌법 제75조가 행정입법의 한계요인으로 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정해’라는 조건을 설정한 것은 행정입법의 범위가 무제한적으로 확대돼, 입법부의 권한이 축소되는 것을 방지하려는 목적이 있다.

하지만 정부의 국가재정법 시행령 개정은 중요한 정책결정을 행정부에 이양하는 결과를 초래해 실질적으로 예비타당성조사 제도를 무효화할 수 있으며, 향후 무분별한 대형 국책사업의 남발로 이어질 수 있는 것이다.

맺는말 : 4대강 사업 예비타당성조사 등 체계적 검증절차 거쳐야

정부가 국가재정법 시행령을 개정해 예비타당성조사제도를 무력화시켰지만, 예비타당성조사 제도는 그간 국가재정의 효율적 사용에 크게 기여한 것으로 평가할 만하다.

우리나라에서는 1990년대부터 공공투자사업을 체계적으로 관리하기 위한 제도적 장치를 마련해 왔으며, 1994년 ‘총사업비관리제도’를 도입하고, 1999년에는 ‘예비타당성조사제도’를 도입하였다.

예비타당성조사제도는 대규모 개발사업에 대한 경제성, 정책적 분석을 통해 타당성을 검증함으로써 대형 신규사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성을 제고하기 위해 도입된 제도이다.

국가재정법 제38조 제1항은 총사업비 500억원 이상, 국가 재정지원 규모 300억원 이상의 신규사업 중 건설공사가 포함된 사업 등에 대해 의무적으로 예비타당성 조사를 실시하도록 규정하고 있다. 이는 대규모 예산이 소요되는 사업에서 방만하고 비효율적인 지출을 막겠다는 취지이다.

< 예비타당성조사 수행 현황(1999~2008)>

(건, 조원, %, ‘08.12월말기준)

연도	조사대상		타당성 있음				중․장기적으로 검토
	건수	사업비	건수		사업비		건수		사업비
				비율		비율		비율		비율
1999	19	27.2	12	63	7.4	27	7	37	19.8	73
2000	30	14.0	15	50	6.1	44	15	50	7.9	56
2001	41	19.8	14	34	6.5	33	27	66	13.3	67
2002	30	16.2	13	43	6.2	38	17	57	10.0	62
2003	33	21.5	20	61	17.5	81	13	39	4.0	19
2004	55	18.6	41	76	13.3	72	14	25	5.3	28
2005	30	12.4	19	63	8.4	68	11	37	4.0	32
2006	52	21.5	28	54	9.3	43	24	46	12.2	57
2007	45	16.8	26	58	10.5	62	19	42	6.3	38
2008	43	11.9	28	65	5.4	45	15	35	6.5	55
계	378	179.9	216	57	90.6	50	162	43	89.3	50

※ 자료 : 기획재정부. 조사건수는 최종보고서 출판 기준

기획재정부가 제출한 ‘예비타당성조사 수행 현황’ 자료에 의하면 1999년부터 지난해까지 추진된 총 378건, 사업비 총 179.9조원에 대한 예비타당성조사를 수행하여 이중 43%인 162건 89.3조원에 대해 사업타당성이 미흡하여 중․장기적으로 검토해야할 것으로 조사될 만큼, 이 제도는 국가재정을 효율적으로 사용케 하는 데 중요한 역할을 해왔다.

따라서 천문학적 국가재정이 투입되는 신규 국책사업인 4대강 사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성을 제고하기 위해서는 예비타당성조사 등을 통해 검증하는 것이 필수적이다. 대규모 국책사업인 4대강 사업의 대부분이 예비타당성조사에서 면제될 경우 국가예산의 낭비와 비효율은 걷잡을 수 없을 것이다.

참고로 국회차원에서 예비타당성조사를 실시하도록 하는 방안이 있다. 현행 국가재정법 제38조(예비타당성조사) 제3항은 “기획재정부장관은 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여는 예비타당성조사를 실시하여야 한다”라고 규정하고 있기 때문이다.

하지만 이는 ‘국회 본회의 의결’을 의미하며, 거대 여당의 동의를 얻어야 한다. 이를 국회 소관 상임위원회의 의결로 예비타당성조사를 실시하도록 개정한다면, 4대강 사업과 같이 정부가 일방통행식으로 밀어붙이는 대규모 국책사업에 대한 국회 통제를 강화할 수 있을 것이다.

그럼에도 불구하고 민주당에서는 4대강 사업과 관련 국가재정법 제38조 제항에 의거하여 정부의 예비타당성조사를 요구하고, 국정감사 및 조사에 관한 법률 제3조에 의거하여 4대강 사업에 대한 국정조사를 요구하였다.

특히 “예비타당성조사에서 제외된 19.7조원에 해당하는 4대강 사업에 대해 국가재정의 남용을 방지하기 위해 경제적 타당성을 검토하는 예비타당성조사를 실시할 것”을 강력히 요구하였다.

민주당은 요구안에서 “4대강 사업은 홍수예방에 기여하는 측면보다 수질악화, 환경 및 생태계 파괴, 부동산투기 유발, 경제성 부족 등의 문제가 있을 뿐만 아니라, 국민세금과 빚으로 단기간에 유례를 찾을 수 없는 대규모 국가재정을 투입하는 사업	이므로 국가재정의 낭비적 요소가 없는지 그 경제적 타당성을 먼저 검증한 후에 4대강 사업을 추진하여야 한다”고 강조하였다.

이명박 정부가 부자감세와 함께 4대강 사업과 같은 무리한 국가재정사업을 추진함에 따라 대규모의 재정적자와 국가부채 증가로 재정건전성이 크게 저해되고 있다.

국회예산정책처의 “세법개정에 따른 세수효과 측정에 관한 연구”(2009.2) 보고서에 의하면 2008년 세제개편안에 따른 세수감소 효과가 2008년부터 2012년까지 96조원에 달할 것이라고 추계하였다. 부자감세 규모가 대통령 임기동안 96조원에 달한다는 얘기다.

4대강 사업이 정부재정에 미치는 영향도 지대하다. 정부는 대통령임기내 4대강 사업을 완료하기 위하여 2010년과 2011년에 집중적으로 재정을 투입할 예정이며, 4대강 사업에 연평균 102조원이 투입될 경우 재원배분을 왜곡하여 교육, 보건복지, 일자리창출, 중소기업 등에 대한 예산축소가 불가피해질 전망이다.

정부가 재정지출 우선순위를 4대강 사업에 둠에 따라 당장 4대강 사업 예산이 본격적으로 투입되는 2010년의 예산안 편성 과정에서 4대강 사업에 8.7조원이 투입됨에 따라, 중산층과 서민을 위한 복지․교육․일자리창출 예산과 중소기업 지원예산, 그리고 철도와 도로, 항만 등 일반 SOC사업 및 미래 성장동력분야의 예산이 크게 축소되는 등 예산배분에도 큰 문제를 초래하고 있다.

금년의 경우 재정수지 적자가 51조원(GDP 대비 5.0%)로 추정된다. 국가채무(중앙+지방)는 지난해 308조원에서 올해 366.9조원(GDP 대비 35.6%)으로 늘어날 전망이어서 통계작성 이후 최대를 기록할 정도로 국고가 바닥난 상태이다.

내년 역시 세입기반의 항구적 잠식과 금년도 마이너스 성장으로 세입여건이 매우 어려운 상황이어서, 내년 예산에서 8.7조원을 4대강 사업에 계상할 경우 대규모 재정적자가 불가피한 실정이다.

IMF에서는 감세정책과 대규모 SOC 지출로 인해 한국의 GDP 대비 국가채무가 올해 38.5%에서 2014년에 51.8%로 증가할 것이라고 전망한 바 있는데, 우리에게 시사하는 바가 크다.

이명박 정부가 경인운하사업이나 4대강 사업 등 대규모 토목사업에 과잉투자를 할 경우 헛돈을 쓸 가능성이 높아, 경제성장과 지역균형발전에 기여하기 보다는 경제회복의 소중한 기회를 상실하고 성장잠재력을 잠식할 가능성이 높다.

경인운하 건설사업의 경우 착공하였음에도 불구하고 아직까지 경제적 타당성 논란이 거세다. 4대강 사업은 대부분 예비타당성 조사도 거치지 않아 B/C값마저도 없다. 한반도 대운하사업 때는 최소한의 비용편익(B/C) 분석이라도 나왔지만, 4대강 사업은 그보다도 타당성 검증에 취약하다.

4대강 사업으로 소수의 건설업체는 막대한 수혜를 입겠지만, 실패한 대규모 국책사업의 재정부담은 고스란히 국민 모두와 후세대의 부담으로 이어질 수밖에 없다. 강은 한 번 파괴되면 다시 복원하기 어려우며, 천문학적 국가재정이 투입되는 4대강 사업에 대한 예비타당성조사 등 체계적인 검증을 통해 국가재정의 낭비를 막고 재정지출의 효율성을 제고해야 마땅하다.

“방향이 잘못되면 속도는 의미 없다.”

인도 국민들로부터 ‘위대한 영혼’으로 추앙받는 간디가 생전에 남긴 어록이다.

우리나라가 10여 년 전 IMF 환란을 극복할 수 있었던 원동력은 시장과 국민의 신뢰를 받는 정부와 정책, 그리고 이를 믿고 합심하여 지원한 국민이었다는 점을 상기하고자 한다.

	토론 2
	이명박 정부의 예비타당성조사 개악 비판과 개혁 방향
	오건호 / 사회공공연구소 연구실장

발표문이 지적하고 있듯이, 예비타당성 도입은 공공투자사업관리에서 획기적인 조치로 평가된다. 이제 예산관리의 제도개혁을 넘어 관문심사제도 도입 등 실제 사업관리를 강화하는 개혁이 이어져야 한다는 발표문의 취지에 동의한다. 그런데 최근 국가재정체계의 중요한 성과였던 예비타당성조사가 무력화되는 일이 벌어지고 있다. 이에 토론문은 이명박정부의 예비타당성조사 개악의 문제점을 살펴보고 향후 개혁방향을 제안한다.

`1. 국가재정체계의 개혁 성과: 예비타당성 조사의 강화

국가재정법이 제정된 이후 한국의 국가재정이 체계적인 면모를 갖추어가고 있다. 무엇보다도 중기재정운용과 전략적 재정배분이 도입되어 정부의 국정전략이 재정에 반영될 수 있게 되었다. 또한 국가재정이 시장의 경기순환을 완화하는 자동안정화 효과도 창출할 수 있는 토대가 마련되었다.

재정지출체계에서도 의미있는 조치가 있었다. 그 중에서도 예비타당성조사의 위상이 강화된 것은 주요 성과 중 하나이다. 우리나라는 정부 사업 대부분이 예산 낭비 사업이라고 생각할만큼 국가 재정사업에 대한 국민의 불신이 크다. 이러한 상황에서 예비타당성조사가 자리를 잡아가는 것은 재정사업의 안정화에 큰 도움이 될 것이다.

발표문도 지적하였듯이, 예비타당성조사가 도입된 1999년 이후 2008년까지 사례를 보면 이 제도의 효과는 막대하다. 이 기간에 시행된 예비타당성조사는 총 378건, 총사업비 178.9조원이었다. 이 중 타당성이 있다고 판명된 사업은 216건으로 사업수에서는 전체의 57%, 사업비에선 51%에 불과했다. 추진 사업의 절반이 타당성이 없는 것으로 나온 것이다.

이명박정부도 집권 초기 예비타당성조사의 중요성을 강조했다. [2009년 나라살림]을 보면, 정부는 지난 5년간 예비타당성조사에 문제가 있어 재조사를 받은 사업수가 68개에 달했고 이 과정에서 총 7조 6,635억원의 예산이 절감될 수 있었다고 평가하고 있다.

<표 1> 타당성 재조사에 따른 예산절감 규모
	2004	2005	2006	2007	2008	합계
재조사 사업수(개)	5	7	19	20	17	68
예산절감액(원)	970	4,724	30,389	13,915	26,637	76,635
- 기획재정부(2009f), [2009 나라살림] 64쪽 재구성.

나아가 이명박정부는 국가재정을 효율적으로 관리하기 위해 예비타당성조사를 강화하겠다고 밝혔다. 정부는 작년에 마련한 "2008-2012년 중기재정운용계획"에서 그 동안 예비타당성조사를 회피하기 위해 의도적으로 사업비를 500억원 이하로 축소하는 사례가 간혹 있었으나, 2008년부터는 ‘간이예비타당성조사’ 제도를 도입하여 400~500억원 규모의 사업”에 대해서도 조사를 벌이겠다며 강력한 의지를 드러냈다.

`2. 이명박 정부의 예비타당성조사 무력화 조치

그런데 정작 이명박정부가 행한 일은 예비타당성조사 무력화였다. 이명박정부는 지난 3월 국가재정법 시행령 개정을 통해 예비타당성 조사 면제 요건을 대폭 완화했다. 원래 예비타당성조사 면제는 재무적 기준을 적용하기 어려운 문화재 복원사업, 국방관련사업, 공공청사 신축사업, 남북교류협력사업 등에 한정되어 있었다.

<표 2> 국가재정법 시행령(제13조 제2항) 개정 내용
종 전	개 정
1. 공공청사의 신․증축사업	1. 공공청사, 교정․교육시설 신․증축 사업
2. 문화재 복원사업	2. ( 좌 동 )
3. 국가안보 관련 사업	3. ( 좌 동 )
4. 남북교류협력 관련 사업	4. 남북교류협력, 국가간 협약․조약 사업
5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업 추진이 시급하거나, 법정 필수시설 등 예타 실익이 없는 사업	5. 단순개량 및 유지보수사업
	6. 재해예방․복구, 안전 문제 등 시급한 사업
	7. 법령에 따라 추진해야 하는 사업
<추 가>	8. 수혜자에 대한 직접적인 현금․현물급여 지급 등 단순소득 이전을 목적으로 하는 사업
5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업 추진이 시급하거나, 법정 필수시설 등 예타 실익이 없는 사업	9. 출연․보조기관의 인건비 및 경상비 지원, 융자사업 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업
	10. 지역균형발전, 긴급한 경제․사회적 상황 대응 등을 위해 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업

그런데 이명박정부는 시행령을 개정해 “지역 균형발전, 긴급한 경제ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업”을 예비타당성조사에서 면제하도록 했다. 이 개정에 의하면, 사실상 정부는 앞으로 모든 사업을 ‘국가정책사업’으로 간주해 예비타당성조사 없이 추진할 수 있게 되었다. 이는 경기를 부양하고 건설자본을 지원하기 위한 4대강사업, 토목형 녹색사업 등을 염두에 둔 사전 조치로 밖에 볼 수 없는 조치이다.

또한 정부는 예비타당성조사 면제 항목 중 긴박한 사업 추진이 요구되는 ‘재해복구 지원’ 문구를 ‘재해예방․복구지원’으로 수정했다. 누가 보더라도 4대강 살리기 사업을 위한 ‘맞춤형’ 개정이다. 백번 양보해서, 정부의 설명대로 하도준설, 보건설 등이 재해예방이라고 해도, 이것이 약 6개월이 소요되는 예비타당성조사를 받지 못할 만큼 긴박한 사업이라는 주장은 정말 수용하기 어렵다.

법률적으로 예비타당성조사 무력화는 심각한 결함을 지니고 있다. 시행령이 모법인 국가재정법이 정한 위임 범위를 넘어서고 있다. 국가재정법 제38조(예비타당성조사)는 “기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성조사를 실시하여야 한다”라고 명시하고 있다. 특정 기준 이상의 대규모사업은 예비타당성조사를 거치라는 취지이다. 그런데 시행령이 규모기준을 넘어 ‘정책적으로 필요한 사업’을 예비타당성조사를 면제할 수 있게 함으로써 사실상 모법의 예비타당성 조항을 무력화하고 있다.

예비타당성조사 개악의 문제점은 실제 현실에서 나타나고 있다. 시행령이 개정되지 않았으면 4대강 사업에서 85개 사업, 금액으로는 9조 8,548억원에 해당하는 사업이 예비타당성조사 대상이었으나, 시행령 개정으로 이 중 62개 사업, 6조 9,789억원 사업이 조사를 면제받게 되었다(조승수의원 보도자료 “4대강 정비사업의 총사업비 분석” 2009. 7. 8).

이명박정부가 4개강사업뿐만 아니라 이후 대부분의 국책사업들을 예비타당성조사 없이 강행할 것도 우려된다. 예를 들어, 이명박정부가 2012년까지 총 50조원을 들여 추진한는 녹색뉴딜사업이 그것이다. 이 사업들에는 4대강사업 외에 녹색교통망 구축(철도건설, 환승시설, 자전거도로 등), 환경에너지타운 건설, 재해위험지구 정비사업 등이 포함되어 있다. 이명박정부는 녹색뉴딜사업 역시 “경제위기 대응, 지역균형발전 등 정책적 추진이 필요한 사업은 예비타당성조사를 면제”할 것을 공언하고 있다(기획재정부, "일자리 창출을 위한 「녹색 New Deal 사업」추진방안" 2009. 1. 6).

`3. 예비타당성조사의 공공적 개혁 방향

예비타당성조사는 우리나라 국가재정체계에서 이룬 개혁적 성과 중 하나이다. 하지만 현행 제도가 최선은 아니다. 이에 그 한계를 살펴보고 개혁방향을 모색해 보자.

예비타당성조사는 <그림 1>에서 보듯이, 경제성분석, 정책적 분석, 지역균형발전 분석을 수행한 후 각 결과를 토대로 종합적인 결론을 내린다. 최종적으로 다기준분석수치(AHP: Analytic Hierarchy Process)가 0.5 이상이면 사업타당성이 있다고 평가된다. 이 때 결정적 영향을 미치는 것이 경제성 분석이다. 정책적 분석, 지역균형발전 분석은 사업추진자의 주관성이 반영되기 때문에 사실상 경제성 분석만 통과하면 예비타당성조사는 적합하다는 평가를 받을 개연성이 높다.

<그림 1> 예비타당성조사 절차

- 출처: 조영철, “예비타당성조사 제도의 문제점과 개선과제” 국회예산정책처, [예산춘추] 2009년 봄호 45쪽.

또한 경제성 분석에서도 비용편익분석(B/C: Cost-Benefit Analysis)이 결정적 영향력을 지니고 있다. 이것이 1 이상이면 경제성이 있는 것으로 평가된다. 이 때 비용과 편익의 추계과정이 지나치게 재무적 가치로만 협소화되는 문제점이 있다. 예를 들어, 비용분석에서 재무적 비용만 평가될 뿐 환경비용이 포함되지 않거나, 편익을 추정할 때 직접적 이익 외에 사회적 편익을 다루지 않는 경우이다. 사회기반시설이 지니는 외부경제효과 혹은 사회공공적 효과를 평가하는 방법이 보완되어야 한다.

법률적으로도 남는 과제가 있다. 현행법은 예비타당성조사를 수행하라는 의무만 명시할 뿐, 그 결과 처리에 대한 조항이 없다. <표 3>에서 보듯이, 실제로 2003~2007년 동안 예비타당성조사 결과 AHP가 0.5미만임에도 사업이 강행된 것이 21개에 이른다. 예비타당성조사를 수행한 연구기관의 의견이 절대적 권한을 가지지 않더라도 실제 추진과정에서 조사결과가 반영될 수 있도록 제도적 기준이 마련되어야 한다.

<표 3> 예비타당성조사 부적절임에도 강행된 사업(2003~2007)

- 출처: 국회예산정책처(2008), [2009년 예산안 분석 I] 208쪽.

요약하면, 예비타당성조사가 국가재정 관리체계에서 갖는 의미는 크다. 전향적인 방향에서 이 제도가 선용되어야 한다. 이를 위해서는 다음의 개혁방향을 제시한다.

첫째, 무엇보다도 예비타당성조사 개악 조치가 원상 회복되어야 한다. 예비타당성조사가 무력화된다면 국가재정의 지출 낭비뿐만 아니라 재정사업에 대한 국민의 불신은 더욱 가중시킬 것이다. 책임있는 국가재정 운용자라면 조속히 예비타당성조사를 제자리로 돌려 놓아야 한다.

둘째, 정부가 예비타당성조사 결과를 무시할 수 없도록 관련조항이 보완되어야 한다. 예비타당성조사가 전문가의 작업인만큼 강제적 효과는 지니지 못해도 정책적으로는 존중되어야 한다. 이를 위해서는 예비타당성조사 주체의 개혁도 필요하다. 관련 조사팀에 정부 정책 기조에 동의하는 전문가 외에도 공공성을 중시하는 전문가가 참여할 수 있어야 한다.

셋째, 예비타당성조사 평가 기준이 바뀌어야 한다. 지금은 비용편인분석에서 ‘시장성’을 반영한 재무적 가치가 큰 영향을 미치고, 환경, 인권, 고용, 지역사회 등 사회공공적 가치는 제대로 반영되지 못하고 있다. 예비타당성조사가 행해지는 대부분의 사업이 국가가 수행해야하는 사회적 시설임을 감안하면 사회공공적 가치를 담은 대안 평가기준을 마련하고 적용하는 일이 무엇보다 중요하다.

	토론 3
	예비타당성조사 제도 현황 및 발전방안
	권오봉 / 기획재정부 재정정책국장

1. 예비타당성조사 현황

□ 지난 1999년 도입(예산회계법 시행령)되었으며, 2007년 국가재정법이 제정․시행되면서 법정 제도화

ㅇ 대규모 투자사업의 착수 여부를 보다 객관적 타당성에 근거하여 결정하도록 하여 불필요한 예산낭비를 방지하고자 도입

□ 지난 10년간(1999～2008년) 총 378건, 180조원 규모의 사업에 대해 예비타당성조사를 실시

ㅇ 이 중 162개 사업, 89조원 사업은 타당성이 미흡한 것으로 분석되어 사업추진이 중단

ㅇ 제도 도입 전 5년간 부처 자체 타당성조사 결과 총 33건의 사업 중 단 1건만이 타당성 없는 것으로 분석되었던 점을 감안시, 예비타당성조사 제도가 대규모 공공사업의 투자효율화에 상당한 기여를 하고 있음을 알 수 있음

<1999~2008년간 예비타당성조사 추진현황>

(건, 조원, %, ‘08.12월말기준)

조사대상		타당성 있음				중․장기적으로 검토
건수	사업비	건수		사업비		건수		사업비
			비율		비율		비율		비율
378	179.9	216	57	90.7	50	162	43	89.2	50

<예비타당성조사 도입전(1994~1998) 부처 타당성조사 결과>

(건)

	계	건교부	철도청	농림부	해수부	문광부	환경부	과기부
타당성 있음	32	9	6	1	14	1	1	-
타당성 없음	1	1	-	-	-	-	-	-

출처 :「공공건설사업 효율화 종합대책」1999.7, 건설교통부

2. 그동안의 예비타당성조사 제도개선 경과

□ 그동안 예타 제도는 조사 대상범위를 확대하고 명확화하는 등 제도운용을 강화하는 차원에서 지속적으로 개선․보완

□ 예비타당성조사 대상 확대

ㅇ (1999) 총사업비 500억원 이상의 건설공사에 한해 예타 실시

ㅇ (2007) '정보화사업'과 'R&D 중 단지․센터 조성 및 연구장비 구축 등 구체적 산출물이 있는 연구기반조성 사업'으로 확대

ㅇ (2008) 기초 연구개발(R&D)과 사회복지 등 비투자 재정부문으로 대상범위를 확대

▪ 과거 과학기술부에서 사전타당성조사를 시행했던 기초 연구개발(R&D) 사업도 예비타당성조사 제도로 일원화

▪ 사회복지․교육․노동 등 기타 비투자 재정부문에도 예비타당성조사 제도를 도입

□ 예비타당성조사 제외대상을 명확화

ㅇ 제도도입 당시 舊예산회계법 시행령에는 예타 제외대상에 대한 구체적인 근거를 두지 않음

* 지침에 따라 청사, 교정시설, 법정시설 등 타당성조사가 불필요한 일부 사업에 대해서는 예타 미실시

ㅇ (2007) 국가재정법 시행령에 예타 실시 제외사항에 대해 구체적으로 근거를 두어 예타 대상범위를 명확화

ㅇ (2009) ‘예타 실익이 없는 사업’ 등 지나치게 포괄적인 예타 제외규정을 보다 명확화함으로써 제도의 예측가능성을 제고

<2009.3월 예비타당성조사 제외조항(시행령 제13조 제2항) 개정 비교표>

종 전(시행령 제13조 제2항)		개 정(시행령 제13조 제2항)
1. 공공청사의 신․증축사업 2. 문화재 복원사업 3. 국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방관련 사업 4. 남북교류협력에 관계되는 사업 5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업 추진이 시급하거나, 법령에 의해 설치가 의무화 된 필수시설에 해당하는 경우 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업		1. 공공청사, 교정시설, 초중등 교육시설의 신․증축 사업 2. 문화재복원사업 3. 국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 관련 사업 4. 남북교류협력에 관계되거나 국가간 협약․조약에 따라 추진하는 사업 5. 도로 유지보수, 노후 상수도 개량 등 기존 시설의 효용 증진을 위한 단순개량 및 유지보수사업 6. 재해예방․복구지원, 시설안전성 확보, 보건․식품 안전문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업 7. 법령에 따라 설치하거나 추진하여야 하는 사업 8. 기초생활수급자, 장애인 등 수혜자에 대한 직접적인 현금․현물급여 지급 등 단순 소득이전을 목적으로 하는 사업 9. 출연․보조기관의 인건비 및 경상비 지원, 융자사업 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업 10. 지역 균형발전, 긴급한 경제․사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업

□ 타당성 검증 모델을 보완, 정교화 함으로써 예비타당성조사 제도의 실효성을 제고

ㅇ 경제성 분석(B/C)을 넘어 정책적 중요성, 지역균형발전 영향 등을 종합적으로 고려하는 AHP분석기법을 2003년부터 적용

ㅇ 국가 균형발전의 정책적 의지를 반영하기 위해 ‘지역균형발전’ 항목에 대한 평가비중을 상향조정

<2009.4월 평가비중 조정내용>

	경제성	정책적분석	지역균형발전
기존 평가비중	40~50%	25~35%	15~25%
개 선	상 동	상 동	15~30%

ㅇ 문화유적지 및 갯벌․습지 등 생태적 중요성이 높은 지역의 ‘문화․생태 등 환경적 가치’를 고려할 수 있도록 녹생성장 평가요소를 도입

□ 예비타당성조사 제도운영을 강화함과 동시에,

ㅇ 어려운 경제여건 하에서 재정의 신속한 대응을 지원할 수 있도록 절차적 편의성 제고를 위해 조사기간을 단축(5~6개월 → 4개월) (2009.4월 운용지침 개정)

3. 예타제도 법령체계

□ 예타 제도는 국가재정법과 시행령에 근거를 두며, 조사방법 및 절차 등 제도 운영을 위한 세부적인 사항에 대해 지침을 마련하여 운용 중

ㅇ (국가재정법) 예비타당성조사의 시행근거를 규정함과 동시에 예비타당성조사 대상을 대통령령이 정하도록 위임

* 국가재정법 제38조 제1항 : 대통령령이 정하는 대규모 사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성조사를 실시하여야 한다

ㅇ (시행령) 모법 위임에 따라 예비타당성조사 대상이 되는 사업규모와 분야 및 예타 제외대상 유형을 열거

[대상 사업] 총사업비 500억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규사업으로서 다음 분야 사업

▪ 건설공사가 포함된 사업

▪ 정보화사업, 국가연구개발사업

▪ 사회복지․보건․교육․노동․문화및관광․환경보호․농림

해양수산․산업중소기업 분야의 사업 (중기재정지출 500억원 이상)

[제외 사업]

▪ 공공청사, 문화재복원사업, 국방관련사업, 남북교류협력사업

▪ 재해예방․복구, 시설안전성 확보 사업

▪ 법령에 따라 추진하여야 하는 사업

▪ 지역균형발전, 긴급한 경제․사회적 상황 대응 등을 위한

국가정책사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업 등

ㅇ (운용지침) 예비타당성조사 대상사업의 선정기준, 조사수행기관, 조사방법 및 절차 등 세부적인 사항을 규정

▪ 또한, ‘국가정책사업’ 예타 제외규정의 자의적 운영을 방지할 수 있도록, 구체적인 내용 및 절차적 요건을 상세히 규정

<내용적 요건>

․ 지역균형발전 : 지역간 현저한 불균형 해소 및 광역간 균형발전 등을 위해 추진하는 기반시설 지원사업 등

․ 긴급한 경제․사회적 상황 : 경기침체, 대량실업, 환율급변동 등 대내외의 중대한 여건 변동에 대응하기 위해 긴급히 추진되는 사업 등

<절차적 요건> 다음 절차를 모두 거친 사업

․ 사업목적 및 규모, 추진방안 등 구체적인 사업계획의 수립 완료

․ 국가 정책적 추진 필요성에 대해 관련 기관간 협의 완료

․ 관련 정책결정기구*를 거쳐 국가 정책적으로 사업추진이 확정

* 국무회의, 비상경제대책회의 등 대통령 주관회의, 국가균형발전위원회, 국가경쟁력강화위원회 등 법령에 의한 대통령 소속 정부위원회 등

․ 기획재정부장관이 재정사업평가 자문회의를 통해 면제 필요성 인정

4. 향후 예타제도 발전방안

□ 대규모 사업의 사전 타당성검증 기능을 지속 강화

ㅇ ’10년 예산안부터 적용되는 사회복지․교육․노동 등 ‘기타 비투자 재정부문’의 예타를 차질없이 시행

□ 도로․철도 등 SOC Network 사업에 대한 일괄예타 실시

ㅇ 도로․철도 등 분야에 대해서는 개별 사업보다는 각 분야별 중장기계획에 대해 일괄 예타 실시

ㅇ 이를 통해 Network를 이루는 각 사업들의 상호연계 효과 등에 대한 정밀 분석을 시행하여 분석결과의 적정성을 제고

▪ 각 부처가 사업착수 전 개별적으로 거쳐야 하는 예타조사의 부담을 줄임으로써 신속하게 사업을 추진해 나가는데도 도움

□ 예비타당성조사 평가모델을 지속적으로 보완, 발전

ㅇ 여전히 경제성 중심의 분석이 주가 되어 다양한 국가․사회적 가치 반영에 한계가 있다는 지적들이 있음

ㅇ 향후 국가 정책 우선순위가 제대로 투영될 수 있도록 ‘정책적 분석’의 실효성을 강화해 나가는 한편,

▪ 변화하는 국가적․사회적 가치를 올바르게 반영할 수 있도록 분석모델을 지속적으로 보완․발전

	토론 4
	예비타당성 제도와 재정민주주의 원칙
	이상훈 / 변호사, 참여연대 시민경제위원회 실행위원

1. 예비타당성 제도의 국가재정법으로의 편입 배경

1961년 예산회계법이 제정된 이후 재정규모(일반회계기준)가 3,200배나 증가하는 등 종전의 재정시스템으로는 효과적으로 대응하지 못하게 되었다. 이러한 재정제도 전반에 대한 개혁의 필요성이 제기되어 2001년과 2003년에 각 기금관리기본법과 국회법의 개정이 시도되었고, 전문기관인 한국법제연구원과 한국조세연구원에 대한 연구용역 의뢰 및 공청회 등을 통한 의견수렴과 관계부처 협의를 통해 2004년 10월에 국가재정법안이 국회에 제출되었다. 이와 함께 2004년 12월에 한나라당 소속 박재완, 유승민, 이한구, 윤건영, 이혜훈 의원 대표발의로 국가재정의 건전성 확보와 재정민주주의의 구현을 취지로 하는 국가건전재정법안을 국회에 제출하였다.

위 국가재정법에 명시적으로 규정된 예비타당성 제도는 새로이 도입된 제도가 아니다. 즉 종전에는 예산회계법이 아니라 예산회계법시행령(제9조의2)에 근거를 두고 있었고, 동 시행령에서는 예비타당성조사 대상사업을 총사업비가 500억원 이상인 사업으로 건설공사가 포함된 사업으로 규정하고, 사업추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 진행하고, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 규정하였다. 다만 동 시행령에서는 예비타당성 대상사업과 단계별 예산편성의무만을 규정하였고, 실제로는 기획예산처의 내부기준인 “예비타당성조사 운용지침”에 의하여 운용되어 왔다.

그러나 예산제도를 법률에 근거하지 않고 시행령 또는 행정부 내부지침으로 운용될 경우, 투명성과 효율성이 저해될 가능성이 높고 법치행정의 원칙이 훼손에 대한 우려 등이 끊이지 않았다. 예비타당성 제도 또한 이러한 비판을 받게 되었기 때문에, 종전에 시행령 및 행정부 내부지침으로 운영된 예비타당성 제도도 법률로 명시적으로 규정한 것이다.

2. 예비타당성 제도에 대한 현행 국가재정법의 규정

2006. 10. 4. 예산회계법이 폐지되고 국가재정법이 새로 제정되면서, 예비타당성 조사의 법적 근거를 마련하였다(당시 재적 260인 중 찬성 259명, 기권 1명). 이에 따르면, 총사업비가 500억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규 대규모 사업은 원칙적으로 예비타당성 조사의 대상이 되고, 아래 사항의 경우에만 예비타당성 조사가 면제되었다.

1. 공공청사의 신·증축 사업

2. 문화재 복원사업

3. 국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 관련 사업

4. 남북교류협력에 관계되는 사업

5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업추진이 시급하거나, 법령에 의해 설치가 의무화된 필수시설에 해당되는 경우 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업

이와 별도로 박재완 등 한나라당에서는 다음과 같은 입법취지를 밝히면서 독자적으로 ‘국가건전재정법’안을 제출하였다.

<한나라당 발의의 국가건전재정법안의 제안 이유 중>

외환위기 극복과정에서 국가채무가 크게 증가하고, 저출산․고령화와 공적연금․통일비용 등 중장기 재정위험요인이 상존하고 있음. 과거에 비해 세입증가율은 둔화되는 반면 복지지출을 비롯해 세출소요는 계속 증가하여 재정여건이 악화되고 있음. 국가채무의 체계적인 관리와 건전재정기조의 유지가 무엇보다 중요한 때임. 그런데도 정부는 연례적으로 추경을 편성하고 있고, 돈을 풀어 경기를 부양하는 데 집착하고 있음. 국가부채에 대한 정확한 통계도 잡히지 않고 있음. 이래서는 국민들이 모르는 사이에 우리 재정이 멍들 수밖에 없음. 국민이 부담해야 할 채무를 투명하게 알리기 위해 (생략)

아울러 한나라당이 발의한 ‘국가건전재정법’안에서도 예비타당성 조사를 포함하고 있고, 특히 총사업비 500억원 이상인 대규모사업과 국회가 요구하는 사업은 “예외 없이” 예비타당성 조사를 강제하였다.

<한나라당 발의의 국가건전재정법안 중>

제42조(예비타당성조사)

①기획예산처장관은 총사업비 500억원 이상인 대규모사업과 국회가 요구하는 사업에 대해서는 예산을 편성하기 전에 중앙관서의 장의 신청 또는 직권에 의하여 예비타당성조사를 실시하여야 한다.

한편 현 정부 또한 출범 초기에는 공공부문의 예산절감을 위하여 예비타당성 조사제도를 더욱 강화하는 방향으로 출발하였다. 예컨대 2008.7. 22. 기획재정부는 현 정부 출범 이후 ‘예산 10% 절감’을 핵심 국정과제로 제시하는 등 공공부문의 예산절감 노력이 대폭 강화되어 추진 중이며, 그 일환으로 예비타당성조사대상이 아닌 400~500억원의 신규사업과 법정시설, 국가 정책적으로 추진여부가 기 결정된 사업 등을 대상으로 적정사업규모와 적정비용을 간략하게 분석하는 간이 예비타당성조사 제도를 도입하겠다고 밝히기도 하였다.

3. 4대강사업과 예비타당성제도

2009년 3월 17일 MB정부는 예비타당성 조사의 면제 대상을 대폭 확대하는 대통령령 시행령 제 13조 개정안을 전격적으로 통과시킴. 특히 ‘지역균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등을 위해 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업’까지도 예비타당성 조사의 면제대상에 포함시킴으로써 사실상 행정부의 판단에 따라 예비타당성 조사의 실시 여부를 결정할 수 있도록 하였다. 그러나 이러한 시행령은 다른 토론자님께서 말씀하신 것과 같이 국가재정법(제 38조 제 1항)과 헌법 제 75조의 대통령령을 발할 수 있는 구체적 범위 및 위임한계를 명백하게 위반한 것이다.

문제는 이러한 시행령이 위임입법한계를 벗어났다는 지적이 일자, 여당에서는 아예 시행령의 규정을 법률로 승격하는 입법안을 제출한 것이다. 이는 마치 군인, 군무원 등의 국가배상법 규정이 위헌이라는 판결을 받자, 위 규정을 아예 헌법에 승격시켰던 과거의 전례를 연상시킨다.

4. 재정민주주의의 원칙에 입각해서

재정은 한 국민의 자원배분, 소득지배, 완전고용, 경제안정 및 경제성장에 영향을 미침으로써 구성분인 국민의 “삶의 조건”을 형성하는 것이다. 주지하다시피 원래 의회제도는, 국가의 재정처리에 관한 권한, 특히 국민의 직접적인 부담으로 돌아가는 과세에 대한 승인권을 국민의 대표기관인 국회의 의결에 따르도록 하여 그 통제하에 행해지도록 하고자 하는 국민의 요구에 의해 확립되었다. 국민의 대표기관인 의회의 의결에 근거하지 않고는 재정처리권한을 행사할 수 없다는 것은, 근대의 민주주의적 재정제도의 기본원칙으로서 각국에서 확립되어, 근대국가의 헌법은 정도의 차는 있지만, 국가의 재정작용에 대해서 국민의 대표기관인 의회에 결정권을 위임한다는 원칙(재정의회주의)을 채용하고 있다.

이것은 단순히 형식적으로 재정국회중심주의를 정한 것이 아니라, 국민주권원리를 그 근저에 깔고 있다. 즉 재정에 관련된 사항을 단순히 국회에서 결정하는 것 뿐만 아니라, 그 결정은 국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 재정운영을 행해야 한다는 국민재정주의의 사상이 있는 것이다.

예비타당성 제도를 국가재정법에서 별도로 명문화한 이유는, 바로 국민주권의 입장에서 효율적이고 건전한 국가재정에 기여하기 위함이었다. 효율적이란 예산집행자인 정부에 재량을 더 많이 부여하는 것이 아니라 재정집행상황을 투명하게 하고 이에 대한 외부의 평가와 통제가 원활하게 이루어지도록 하여 관료 및 정부조직의 비효율성을 개선하기 위함이다.

그런데 재정민주주의의 원칙에 따라 국민의 대표인 국회에 기껏 그 감시 권한을 명문화하였더니, 국회 스스로가 감시권한과 의무를 망각하는 것은 국회의원으로서의 의무를 망각하는 것이라 할 것이다. 예산의 신축적 운영과 유연한 집행이 강조되면 될수록 현대민주주의 원칙과 법치국가 원칙에서 파생되는 재정민주주이라는 대의는 점점 더 그 원칙을 잃게 될 수 밖에 없다

국가재정법에서는 예산의 불법지출에 대한 국민감시권을 명문으로 규정함으로써 재정국민주권원칙을 확인하고 있다. 만일 국회에서 자신들의 권한을 망각한다면, 대의주의원칙은 사라지고 국민감시권 등을 포함하여 또다시 국민주권을 확인하기 위한 거리의 정치가 펼쳐질 수 밖에 없다. 이는 역사의 후퇴가 아닐 수 없다.

제100조 (예산·기금의 불법지출에 대한 국민감시)

① 국가의 예산 또는 기금을 집행하는 자, 재정지원을 받는 자, 각 중앙관서의 장(그 소속기관의 장을 포함한다) 또는 기금관리주체와 계약 그 밖의 거래를 하는 자가 법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있다.

5. 예비타당성 제도의 필요성과 관련한 사례

2006년 KDI의 해안선일주 자전거도로 활성화 사업에 대한 예비타당성 조사결과는, 예비타당성 조사의 사회적 필요성이 잘 보여주는 대표적인 사례임. 특히 위 예비타당성 조사결과는, 정부가 추진 중인 4대강 자전거 도로의 추진에 시사하는 바가 많다.

해안선일주 자전거도로 활성화 사업은 수도권, 서해안․남해안을 연계하는 1,218km에 대하여 자전거도로를 신설하는 사업임이다(북한산국립공원->행주대교 하부->강화군->목포->부산). 그러나 위 사업은 ‘자전거수요억제와 녹색교통수단, 미래 선진관광․레저형 테마의 개발’을 목적으로 한다는 화려한 수사에도 불구하고, 예비타당성 조사결과에서는 기존 도로와의 접속성, 용지보상비 및 유지보수비, 위험성, 재원조달가능성, 5년 이내의 단기간 내 구축으로 인한 환경파괴 가능성 등을 고려할 때 사업의 타당성이 낮다고 결론을 냈다.

즉 AHP 방식에 의한 평가결과가 0.5 이상인 경우에는 사업시행의 타당성이 있다는 의미인데, 해안선일주 자전거도로 활성화 사업의 경우에는 6명의 평가자 중 사업시행의 효율성이 인정되는 0.5 이상을 평가한 사람은 단 1명도 없고(최고 0.336부터 최저 0.195),  평균 0.237에 불과하다고 하여 사업의 타당성이 낮은 것으로 결론을 냈다.

특히 위 조사에서는, 일반 교통수단의 대체개념이 아닌, 레저기능을 수행할 자전거도로의 경우에는 합리적인 수요 예측이 사업의 타당성을 측정할 관건이라고 전제한 후, 관광․레저형 자전거도로의 사회적 필요성이 긍정되나 그 구축은 보다 현실적이고 치밀한 계획을 통해 이루어질 필요가 있고, 예컨대 먼저 시범구간을 선정하여 시행하는 것이 본 사업 뿐만 아니라 전국적인 자전거도로망 구축에 있어 바람직할 것으로 평가됨”이라고 조언을 하기도 했다.

현재 4대강 자전거 도로의 경우에는 낙동강 구간 자전거도로(549㎞, 653억원)만이 예비타당성 조사대상으로 포함하고, 나머지 한강구간의 자전거도로(189㎞) 사업비용은 244억원, 금강구간(248㎞)과 영산강구간(220㎞)의 자전거도로도 사업비가 각각 303억원, 209억원으로 추정돼 예비타당성 조사가 면제되었다.

그러나 종전 해안선일주 자전거도로 사업을 반추하여 볼 때, 나머지 자전거 도로사업도 예비타당성 조사를 실시할 필요가 있다. 특히 공공기관의 용역수행에 대한 외압 논란이 늘어남에 따라, 낙동강 자전거도로 등에 대한 예비타당성 조사결과가 국민들에게 수긍이 될 수 있도록 공정하게 진행되어야 할 것이다.

6. 결론

예비타당성 제도는 방만하고 비효율적인 대규모 사업을 효과적으로 제어하기 위하여 효율적인 제로로서, 수 년간의 경험으로 그 사회적 필요성이 검증된 제도이다. 예비타당성 제도는 여야를 막론하여 국가재정의 건전성을 위하여 준수되어야 할 국가재정 운용의 원칙 중 하나이다.

따라서 정치적 이해관계와 행정기관의 자의적 판단으로 예비타당성조사 제도가 형해화되지 않도록 예비타당성조사 면제대상사업의 범위를 명확하고 구체적으로 규정하여야 하고, 그 형식은 시행령이 아니라 법률에 의하여야 한다. 현행 국가재정법 시행령은 모법에 위반된 것이므로 개정되어야 하고, 행정부에 광범위한 예비타당성 제도의 시행재량을 준 입법안은 폐기되어야 할 것이다.

▣ 참고자료 1. 예비타당성제도 개선에 대한 참여연대 의견서

1. 예비타당성 제도란?

□ 예비타당성 조사 제도는 국가재정법 제38조 제1항에 따라 지난 1999년부터 대형투자사업에 대해 사업추진 이전에 경제적, 기술적 타당성에 대해 면밀한 사전검토를 강제하는 제도임

◦ 총 사업비가 500억원 이상이고, 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규사업에 대한 예산을 편성하기 전에 실시해야 함

◦ 건설공사가 포함된 사업, 정보화 사업, 국가연구개발사업, 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업, 중소기업 분야 사업(동법 시행령 제 13조 제1항) 등이 포함됨

2. 예비타당성 제도 내용과 그 중요성

□ 예비타당성 조사 제도가 도입되기 전에는 각 부처 주관하에 타당성 조사를 실시하였으나, 객관성과 신뢰성이 결여. 실제로 지난 1994 ~ 1998년 중에 완료된 부처의 자체타당성 조사결과 총 33건 중 단 1건(울릉도 공항건설 사업)만 타당성이 없는 것으로 분석되어 폐기되었음.

자체타당성 조사결과	계	건교부	철도청	농림부	해수부	문광부	환경부
타당성 있음	32	9	6	1	14	1	1
타당성 없음	1	1	0	0	0	0	0

출처: 공공선설사업 효율화 종합대책, 1999.7. 건설교통부

◦ 이에 정부는 총사업비 500억 이상의 막대한 예산이 소요되는 대형투자사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성 제고를 1999년부터 예비타당성 조사제도를 도입한 것임

◦ 1999년 이후 2007년까지 제안된 전체 335개 대형국책사업 중 44%에 해당하는 147개의 사업들이 타당성이 낮은 것으로 조사돼 폐기 및 정리

연도	조사대상		타당성 있음				타당성 낮음
	건수	사업비	건수	비율	사업비	비율	건수	비율	사업비	비율
1999	19	27.2	12	63	7.4	27	7	37	19.8	73
2000	30	14.0	15	50	6.1	44	15	50	7.9	56
2001	41	19.8	14	34	6.5	33	27	66	13.3	67
2002	30	16.2	13	43	6.2	38	17	57	10.0	62
2003	33	21.5	20	61	17.5	81	13	39	4.0	19
2004	55	18.6	41	76	13.3	72	14	25	5.3	28
2005	30	12.4	19	63	8.4	68	11	37	4.0	32
2006	52	21.5	28	54	9.3	48	24	46	11.2	52
2007	45	16.8	26	58	10.6	63	19	42	6.2	37
계	335	168	188	56	85.3	51	147	44	81.7	49

(건, 조원, %, 2008.2월 말 기준)

출처: 2009 예산안분석, 국회예산정책처

□ 예비타당성 조사는 대형신규사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성을 제고시킬 수 있는 효과적인 제도로 평가됨. 즉 예비타당성 조사 제도는 방만하고 비효율적인 대규모 건설 예산을 효과적으로 제어하기 위해 반드시 필요한 제도로 첫째, 수요가 없거나 경제성이 낮은 사업의 무리한 추진을 방지하고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경으로 인한 재정운영의 불확실성을 차단하는데 상당히 기여함

□ 예비타당성조사제도를 처음 도입한 1999년에는 예산회계법이 아니라 예산회계법시행령(제9조의2)에 근거를 두고 있고, 동 규정에서도 예비타당성 대상사업과 단계별 예산편성의무만을 규정하였으며, 실제로는 기획예산처의 내부기준인 “예비타당성조사 운용지침”에 의하여 운용되어 오고 있었음.

◦ 예산회계법시행령 제9조의2에서는 예비타당성조사 대상사업을 총사업비가 500억원 이상인 사업으로 건설공사가 포함된 사업으로 규정하고, 사업추진단계를 예비타당성조사→ 타당성조사→설계→보상→착공의 순으로 진행하고, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 규정하였음.

□ 그 후 2006. 10. 4. 예산회계법이 폐지되고 국가재정법이 새로 제정되면서, 예비타당성 조사의 법적 근거를 마련함(당시 재적 260인 중 찬성 259명, 기권 1명). 이에 따르면, 총사업비가 500억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규 대규모 사업은 원칙적으로 예비타당성 조사의 대상이 되고, 아래 사항의 경우에만 예비타당성 조사가 면제됨.

1. 공공청사의 신·증축 사업

2. 문화재 복원사업

3. 국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 관련 사업

4. 남북교류협력에 관계되는 사업

5. 그 밖에 재해복구 지원 등 사업추진이 시급하거나, 법령에 의해 설치가 의무화된 필수시설에 해당되는 경우 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업

3. 한나라당과 MB정부의 종전 입장

□ 2004. 12. 6. 한나라당에서는 박재완․유승민․이한구윤건영․이혜훈 의원을 대표발의자로 하여 독자적으로 ‘국가건전재정법’안을 발의함. 한나라당에서 밝힌 국가건전재정법안의 입법취지는 아래와 같음.

< 한나라당 발의의 국가건전재정법안의 제안 이유 중 >

외환위기 극복과정에서 국가채무가 크게 증가하고, 저출산․고령화와 공적연금․통일비용 등 중장기 재정위험요인이 상존하고 있음. 과거에 비해 세입증가율은 둔화되는 반면 복지지출을 비롯해 세출소요는 계속 증가하여 재정여건이 악화되고 있음. 국가채무의 체계적인 관리와 건전재정기조의 유지가 무엇보다 중요한 때임. 그런데도 정부는 연례적으로 추경을 편성하고 있고, 돈을 풀어 경기를 부양하는 데 집착하고 있음. 국가부채에 대한 정확한 통계도 잡히지 않고 있음. 이래서는 국민들이 모르는 사이에 우리 재정이 멍들 수밖에 없음. 국민이 부담해야 할 채무를 투명하게 알리기 위해 (생략)

□ 한나라당이 발의한 ‘국가건전재정법’안에서도 예비타당성 조사를 포함하고 있고, 특히 총사업비 500억원 이상인 대규모사업과 국회가 요구하는 사업은 “예외 없이” 예비타당성 조사를 강제하고 있음.

< 한나라당 발의의 국가건전재정법안 중>

제42조(예비타당성조사)

① 기획예산처장관은 총사업비 500억원 이상인 대규모사업과 국회가 요구하는 사업에 대해서는 예산을 편성하기 전에 중앙관서의 장의 신청 또는 직권에 의하여 예비타당성조사를 실시하여야 한다.

□ 한나라당의 대표발의인인 박재완 의원은, 국회 토의 과정에서 행정부의 일방적인 독주에 의한 재정 편성을 견제하고, 국민의 의사가 많이 반영된 예산을 만들고 우리의 재정과정을 선진화하고 공론화하고 투명하게 만들기 위해서는 까다로운 통제와 구차한 절차 등을 신설할 필요가 있다고 역설하기도 함(제253회 임시회 국회운영위 회의록 중).

□ MB 정부 또한 출범 초기에는 공공부문의 예산절감을 위하여 예비타당성 조사제도를 더욱 강화하는 방향으로 출발하였음. 예컨대 2008.7. 22. 기획재정부는 이명박 정부 출범 이후 ‘예산 10% 절감’을 핵심 국정과제로 제시하는 등 공공부문의 예산절감 노력이 대폭 강화되어 추진 중이며, 그 일환으로 예비타당성조사대상이 아닌 400~500억원의 신규사업과 법정시설, 국가 정책적으로 추진여부가 기 결정된 사업 등을 대상으로 적정사업규모와 적정비용을 간략하게 분석하는 간이 예비타당성조사 제도를 도입하겠다고 밝히기도 하였음.

4. 4대강 사업 등을 앞두고 MB정부의 예비타당성제도에 대한 돌변

□ 2009년 3월 17일 MB정부는 예비타당성 조사의 면제 대상을 대폭 확대하는 대통령령 시행령 제 13조 개정안을 전격적으로 통과시킴. 특히 ‘지역균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등을 위해 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업’까지도 예비타당성 조사의 면제대상에 포함시킴으로써 사실상 행정부의 판단에 따라 예비타당성 조사의 실시 여부를 결정할 수 있도록 하였음.

< 국가재정법 시행령 개정안에 새로이 추가된 예비타당성 면제대상들 >

5. 도로 유지보수, 노후 상수도 개량 등 기존 시설의 효용 증진을 위한 단순개량 및 유지보수사업

6. 재해예방ㆍ복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건ㆍ식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업

7. 법령에 따라 설치하거나 추진하여야 하는 사업

8. 기초생활수급자, 장애인 등 수혜자에 대한 직접적인 현금ㆍ현물급여 지급 등 단순 소득이전을 목적으로 하는 사업

9. 출연ㆍ보조기관의 인건비 및 경상비 지원, 융자 사업 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업

10. 지역 균형발전, 긴급한 경제ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업

□ 이는 행정부의 무분별한 재정 지출을 효율적으로 통제하기 위하여 예비타당성 조사를 강화하자면서, 현재의 국가재정법보다도 훨씬 엄격한 절차와 요건을 규정하였던 국가건전재정법까지 발의한 한나라당의 종전 입장과 배치. 또한 공공부문의 예산절감을 위하여 간이 예비타당성 조사까지 도입하겠다는 MB정부 초기 입장까지도 배치되는 것임. 결국 MB 정부는 4대강 사업 등 대규모 국책사업과 관련하여 경제적, 기술적 타당성 여부에 대한 사전 검토절차를 무시하고 강행하겠다는 의사를 표명한 것임.

□ 참여연대는 지난 1월 28일 장관의 승인만으로 법률상의 의무인 예비타당성 조사를 제외하려는 정부의 시도에 반대하는 의견서를 기획재정부에 제출함. 의견서를 통해 ‘지역균형발전, 긴급한 경제, 사회적 상황대비 등을 위해 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업’이라는 모호한 조항은 모법인 국가재정법(제 38조 제 1항)과 헌법 제 75조의 대통령령을 발할 수 있는 구체적 범위 및 위임한계를 명백하게 위반하였음을 분명히 지적하였음.

□ 또한, 국회법 제98조의 2에서는 “중앙행정기관의 장은 대통령령 등이 제정·개정 또는 폐지된 때에는 10일 이내에 이를 국회 소관 상임위원회에 제출하여야 하고, 상임위원회는 당해 대통령령등이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되는 경우에는 소관중앙행정기관의 장에게 그 내용을 통보할 수 있다”라고 규정하고 있음. 그러나 윤증현 기획재정부 장관은 소관 상임위인 기획재정위원회에 아무런 보고조차 하지 않은 것으로 확인되었음.

□ 2009년 KDI에서 발표한 ‘재정법률 개선과제’에서도, 국가재정법 시행령 제 13조 제 2항의 제 10호와 같이 “국가 정책적으로 필요한 사업으로써 기획재정부 장관이 정하는 사업”에 대하여 포괄적으로 예비타당성 조사를 면제할 경우, 기획재정부 장관의 자의적 판단에 따라 예비타당성 조사 자체가 형해화 될 수 있기 때문에 예비타당성 조사면제의 구체적인 범위를 직접 법률에 규정할 필요가 있다고 보고함.

□ 참여연대와 KDI 등에서 국가재정법 시행령의 문제점을 지적하자, 뒤늦게 한나라당에서는 시행령에서 새로이 추가한 예비타당성 조사의 면제 대상들을 고스란히 국가재정법에 규정하는 개정안을 발의함(대표발의읜 이주영 의원).

5. 예비타당성 제도와 4대강 사업

□ 정부의 무리한 시행령 개정은 무분별한 재정지출의 가능성을 열어둔다는 것으로 향후 4대강 살리기 사업 등 정부가 추진하는 국책사업에 어떠한 견제와 감시도 용납하지 않겠다는 의도에서 계획적으로 추진된 것으로 파악

□ 실제로 현재 4대강 대부분의 사업은 예비타당성 조사대상에서 면제 됨. 즉 정부는 4대강 살리기 사업에 포함된 공사의 상당수를 ‘재해 예방’ 사업으로 분류해 예비타당성 조사를 거치지 않기로 한 것으로 알려짐.

□ ‘재해예방’ 사업은 국가재정법 시행령 개정안에 새로이 예비타당성 조사의 면제대상으로 규정된 사유임. 그러나 ‘재해예방’이라는 단어는 대단히 추상적이기 때문에, 행정부의 자의적 판단이 개입될 여지는 대단히 농후함. 만일 종전 시행령에 의하면 예비타당성 조사의 면제대상이 될 수 없는 사업임.

◦ 설사 4대 사업이 ‘재해 예방’ 사업에 해당하지 않는다고 하더라도, 개정 시행령에 따라 4대강 사업을 “지역 균형발전, 긴급한 경제ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업”이라고 하여 예비타당성 조사를 배제할 수 있는 상황임.

□ 또한 정부는 일부 4대강 사업의 경우, 형식상 5백억 미만의 사업으로 파편화함으로써 예비타당성의 적용 대상이 아니라고 주장함. 그러나 4대강 사업은 단일한 정책의지와 추진주체에 의하여 진행되는 국책사업이고, 대다수 국민들 또한 4대강 사업을 하나의 사업으로 인식하고 있음.

□ 이러한 MB정부의 독주에 다수당인 한나라당은 아무런 견제도 하지 못하고 있음. 결국 이번 국가재정법과 그 시행령의 개정 경과는, MB 정부와 한나라당이 그동안 강조해 오던 ‘법과 원칙의 준수’라는 것이 자신들의 편의에 따라 붙였다 뗄 수 있는 장신구에 불과함으로 여실히 드러내는 것임.

6. 자전거도로를 통해 본 예비타당성 제도

□ 2006년 KDI의 해안선일주 자전거도로 활성화 사업에 대한 예비타당성 조사결과는, 예비타당성 조사의 사회적 필요성이 잘 보여주는 대표적인 사례임. 특히 위 예비타당성 조사결과는, 정부가 추진 중인 4대강 자전거 도로의 추진에 시사하는 바가 많음.

□ 해안선일주 자전거도로 활성화 사업은 수도권, 서해안․남해안을 연계하는 1,218km에 대하여 자전거도로를 신설하는 사업임(북한산국립공원->행주대교 하부->강화군->목포->부산). 그러나 위 사업은 ‘자전거수요억제와 녹색교통수단, 미래 선진관광․레저형 테마의 개발’을 목적으로 한다는 화려한 수사에도 불구하고, 예비타당성 조사결과에서는 기존 도로와의 접속성, 용지보상비 및 유지보수비, 위험성, 재원조달가능성, 5년 이내의 단기간 내 구축으로 인한 환경파괴 가능성 등을 고려할 때 사업의 타당성이 낮다고 결론.

□ 즉 AHP 방식에 의한 평가결과가 0.5 이상인 경우에는 사업시행의 타당성이 있다는 의미인데, 해안선일주 자전거도로 활성화 사업의 경우에는 6명의 평가자 중 사업시행의 효율성이 인정되는 0.5 이상을 평가한 사람은 단 1명도 없고(최고 0.336부터 최저 0.195),  평균 0.237에 불과하다고 하여 사업의 타당성이 낮은 것으로 결론.

□ 특히 위 조사에서는, 일반 교통수단의 대체개념이 아닌, 레저기능을 수행할 자전거도로의 경우에는 합리적인 수요 예측이 사업의 타당성을 측정할 관건이라고 전제한 후, 관광․레저형 자전거도로의 사회적 필요성이 긍정되나 그 구축은 보다 현실적이고 치밀한 계획을 통해 이루어질 필요가 있고, 예컨대 먼저 시범구간을 선정하여 시행하는 것이 본 사업 뿐만 아니라 전국적인 자전거도로망 구축에 있어 바람직할 것으로 평가됨”이라고 조언을 함.

□ 현재 4대강 자전거 도로의 경우에는 낙동강 구간 자전거도로(549㎞, 653억원)만이 예비타당성 조사대상으로 포함하고, 나머지 한강구간의 자전거도로(189㎞) 사업비용은 244억원, 금강구간(248㎞)과 영산강구간(220㎞)의 자전거도로도 사업비가 각각 303억원, 209억원으로 추정돼 예비타당성 조사가 면제됨.

□ 그러나 종전 해안선일주 자전거도로 사업을 반추하여 볼 때, 나머지 자전거 도로사업도 예비타당성 조사를 실시할 필요가 있음. 특히 공공기관의 용역수행에 대한 외압 논란이 늘어남에 따라, 낙동강 자전거도로 등에 대한 예비타당성 조사결과가 국민들에게 수긍이 될 수 있도록 공정하게 진행되어야 할 것임.

7. 예비타당성 제도에 대한 참여연대의 입장

□ 예비타당성 제도는 방만하고 비효율적인 대규모 사업을 효과적으로 제어하기 위하여 효율적인 제로로서, 수년간의 경험으로 그 사회적 필요성이 검증된 제도임. 예비타당성 제도는 여야를 막론하여 국가재정의 건전성을 위하여 준수되어야 할 국가재정 운용의 원칙 중 하나임.

□ 따라서 참여연대는 정치적 이해관계와 행정기관의 자의적 판단으로 예비타당성조사 제도가 형해화되지 않도록 예비타당성조사 면제대상사업의 범위를 명확하고 구체적으로 규정하여야 하고, 그 형식은 시행령이 아니라 법률에 의하여야 한다고 주장함.

□ 또한 4대강 사업 등을 포함하여 이미 일부 시행된 대규모 사업들도 더 늦기 전에 이제라도 타당성 조사의 대상으로 포함시켜 경제적, 기술적 타당성에 대해 면밀한 검토 절차를 거쳐야 한다고 주장함.

▣ 참고자료 2. 국가재정법 개정안(예비타당성제도 관련) 국회 계류현황(2009년 9월 현재)

대표발의자	발의연월일	주요내용
이용섭(민)	2009. 5. 22.	1. 국회가 국회법 제54조의 규정 혹은 제109조의 규정에 따라 의결로 요구하는 사업에 대하여는 기획재정부장관이 예비타당성조사를 실시하도록 함(안 제38조제3항).
최규식(민)	2009. 6. 12	1. 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성 조사를 실시하여야 하며, 그 결과보고서를 예산안에 첨부하여 국회에 제출하여야 한다.(안 제 34조 14호 및 제38조제1항)
이주영(한)	2009. 6. 16	1. 현행 시행령 제13조제2항에 규정하고 있는 예비타당성조사 면제대상 사업을 직접 법률에 규정함(안 제38조제1항 단서 신설). 2. 국가의 현물출자에 대해서도 국회에서 그 필요여부 및 규모 등에 대한 적정성을 심사할 수 있도록 하기 위하여 예산총계주의 예외에서 제외함(안 제53조제2항). 3. 국고보조금의 ‘집행실적’뿐만 아니라, 보조사업자의 ‘실집행실적’을 제출하도록 규정하고, 민간에 지원한 국고보조금에 대해서도 ‘실집행실적’을 제출하도록 함(안 제54조). 사. 국가재정정보에 대한 국회의 접근과 활용에 대한 규정을 신설하고 이에 대한 기획재정부장관의 책임을 규정함(안 제97조의2제3항 신설).
최철국(민)	2009. 6. 17	1. 예산안을 국회 제출할 때 예비타당성조사 결과보고서를 함께 제출하도록 함. (안 제34조제14호 신설) 2. 정보통신 매체 및 프로그램 등을 통하여 생성되는 정보에 국회가 접근하여 예산안 및 결산심의 등의 업무 수행에 활용할 수 있도록 함.(안 제97조의2제3항)
윤영(한)	2009. 7. 7	1. 종전에 예산안편성지침과 기금운용계획안 작성지침을 기획재정부장관이 국회 예산결산특별위원회에만 보고하던 것을 정부가 국회에 제출하도록 추가 확대함(안 제30조 및 제66조제4항). 2. 예비타당성조사를 실시하여야 하는 사업을 총사업비가 500억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규사업으로서 대통령령으로 정하는 대규모사업으로 하도록 함(안 제38조제1항). 3. 기획재정부장관은 예비타당성조사를 실시하는 경우에는 조사 대상사업의 경제성 및 정책적 필요성 등을 종합적으로 검토하여 그 타당성 여부를 판단하고, 그 결과를 공개하여야 함(안 제38조제4항 신설). 4. 총사업비 관리 대상 사업을 총사업비가 300억원 이상인 사업(건축사업의 경우에는 총사업비가 100억원 이상인 사업)으로서 대통령령으로 정하는 대규모사업으로 하도록 함(안 제50조제1항).
김재균(민)	2009. 7. 16	1. 「국토기본법」에 따른 국토의 기간시설을 확충하는 사업 등을 예비타당성조사 대상에 포함하고, 시행령에 위임되어 있는 예비타당성조사대상을 법에 명확히 규정함(안 제38조제1항 및 제2항). 2. 자산운용위원회의 설치 기준을 여유자금의 규모가 1조원을 초과하는 기금에서 1천억원으로 하향 조정하여 그 범위를 확대하고자 함(안 제76조제1항).
이종혁(한)	2009. 8. 28	1. 종전에 예비타당성조사 대상에서 제외하는 사업을 법률의 위임없이 대통령령에서 임의로 정하던 것을 법률에서 직접 명시하도록 하고, 기획재정부장관은 예비타당성조사를 실시하여 완료한 경우에는 지체없이 그 결과보고서를 국회 해당 상임위원회 및 예산결산특별위원회에 각각 제출하도록 함(안 제38조제1항, 제38조제4항 신설).

*(민)민주당, (한) 한나라당의 약칭 임

*법안 발의일 순 정리

국회의원 김종률