참고자료

금산분리 완화 관련 문답자료

2009. 2.

참여연대 시민경제위원회

(서울시 종로구 통인동 132번지, 02-723-5052)

<   목    차   >

<< 총 론 >>	1

1. 금산분리 규제란 무엇인가?	1

2. 금산분리 규제는 왜 하는가?	2

3. 우리나라의 금산분리 규제에는 어떤 것이 있는가?	3

<< 금산분리 완화논리에 대한 비판 >>	4

1. “토종자본의 육성”	4

2. “금융산업의 발전을 위한 규제완화”	5

3. “사후적 감독강화로 충분”	6

4. “외국에는 없거나 완화추세”	7

5. “미국도 금융현대화법 이후 완화”	8

6. “미국도 최근 15%까지 산업자본의 은행소유 허용”	9

7. “은행의 자본확충을 위해 필요”	10

8. “규제 폐지가 아니라 소폭 완화에 불과”	11

<< 은행법 및 금융지주회사법 개정안 >>	12

1. 주요 쟁점에 대한 입장	12

≪ 총 론 ≫

1. 금산분리 규제란 무엇인가?

□ 금산분리 규제란 금융업과 비금융업이 서로 일정한 거리를 두도록 하여 각자 본연의 업무에만 충실하도록 하는 규제

◦ 기업은 일반적으로 수익성이 있는 투자기회를 포착하고 이를 집행하는 것이 본연의 역할

◦ 금융기관은 비금융회사(산업자본)의 투자활동을 평가하고 자금을 배분하는 역할이 본연의 업무임

※ 이를 가격에 의한 자원배분에 이은 또 하나의 자원배분 기능이라하여 자원의 제2차적 배분 기능이라 함

◦ 각자의 업무에만 충실하도록 하기 위해 금융기관과 비금융기관간의 상호 소유 및 사실상의 지배를 규제

□ 특히 은행의 경우 경제 내에 화폐를 공급하는 신용창조 기능을 담당하는 중요한 금융기관이므로 일반적으로 산업자본의 은행소유를 엄격하게 금지

◦ 이 원칙을 미국에서는 은행업과 상업의 분리(separation of banking and commerce)라 함

2. 금산분리 규제는 왜 하는가 ?

□ 금산분리 규제의 목표는 경제적 효율성 및 금융산업의 안정성 확보임

◦ 금융기관이 기업으로부터 실질적으로 분리되어 있어야 기업의 투자사업을 공정하게 평가

◦ 우량한 투자사업에만 자원이 배분되도록 해야 경제적 효율성이 달성

◦ 불량한 투자에까지 자원이 배분될 경우 경제적 효율성이 침해됨은 물론 금융산업의 건전성도 악화

□ 금산분리 규제가 없을 경우 산업자본은 금융기관을 지배하려는 유인을 가지게 됨

◦ 금융기관 고객의 돈을 손쉽게 전용하여 엄격한 사업평가 없이 투자사업을 집행하는 것이 가능

※ 불량한 투자사업이 실패하는 경우에도 예금보험 등 금융기관에 대한 보호제도를 악용하여 손실을 사회 전체에 전가

◦ 뿐만 아니라 고객의 돈을 사적 용도로 사용하는 소위 “사금고화”도 가능

3. 우리나라의 금산분리 규제에는 무엇이 있나 ?

□ 우리나라의 금산분리 규제는 크게 금융기관에 대한 소유제한과 금융기관의 산업자본 지배금지로 구분해 볼 수 있음

□ 금융기관에 대한 소유금지는 산업자본이 은행 및 은행지주회사를 사실상 지배하지 못하도록 그 소유를 제한

◦ 은행법 및 금융지주회사법을 통해 규제

◦ 은행 및 은행지주회사에 대해 산업자본(비금융주력자)은 의결권 주식을 4%까지만 보유하도록 규제

※ 산업자본이 의결권을 포기할 경우 추가 6%까지 보유 가능

□ 금융기관의 산업자본 지배 금지는 금융지주회사법, 공정거래법, 금융산업의 구조개선에 관한 법(금산법)에 의해 규제

◦ 금융지주회사법 및 공정거래법은 금융지주회사가 비금융(산업자본) 자회사 소유를 금지

※ 공정거래법은 일반 지주회사가 금융기관을 자회사로 소유하는 것도 금지

◦ 금산법 제24조는 동일계열 금융기관이 산업자본을 사실상 지배하는 것을 금지

<<금산분리 완화 논리에 대한 비판>>

1. 토종자본의 육성을 위해 필요?

□ 우리나라의 금산분리 규제는 국내자본을 역차별한다는 주장이 있으나 이는 사실이 아님

◦ 우리나라의 금산분리 규제는 내국인과 외국인을 가리지 않고 동일하게 규제

◦ 외국인도 우리나라 규제체계상 산업자본(비금융주력자)에 해당하면 은행 소유를 제한

※ 하나은행 지분을 9.9% 소유한 싱가포르 자본인 테마섹은 금산분리 규제에 따라 4% 초과 지분에는 의결권 없음

□ 금산분리 규제완화는 오히려 외국의 산업자본이 우리나라 금융기관을 지배하는 계기가 될 수도 있음

◦ 금산분리 규제를 완화하면 우리나라의 산업자본이 금융기관을 인수하여 토종자본의 육성이 가능하다는 주장을 제기하는 사람이 있으나,

◦ 우리나라 금융규제는 내외국인을 차별하지 않으므로,

◦ 오히려 외국의 산업자본에게까지 우리 금융기관의 소유를 허용하는 결과를 초래

2. 금융산업의 발전을 위한 규제완화를 위해 필요?

□ 이 주장은 규제완화가 언제나 산업의 발전을 가져올 것이라는 잘못된 믿음에 근거

◦ 이 주장에 의하면 금산분리 규제도 일종의 규제인데,

◦ 규제를 완화하면 산업이 발전하므로,

◦ 금융산업을 발전시키기 위해서는 금산분리 규제를 완화할 필요

□ 그러나 이런 주장은 금융산업의 특성을 망각한 주장

◦ 금융산업은 정보의 비대칭성에 따른 소비자 보호, 인허가 사업의 특성에서 연유하는 경쟁제한성, 신용창조 기능을 무절제하게 사용할 경우 초래된 금융위기 등의 문제 때문에 적절한 규제가 불가피

□ 이번 미국발 금융위기는 섣부른 규제완화가 초래한 전세계적인 재앙

◦ 세계는 금융규제를 오히려 강화하는 방안을 모색중

◦ 규제완화를 위해 금산분리를 완화하자는 논리는 설득력이 전혀 없음

3. 사후적 감독강화로 충분?

□ 금산분리 규제를 완화하더라도 사후적 감독을 강화하면 충분하다는 논리가 있으나 이는 무책임한 주장

□ 금산분리 규제는 정확히 사후적 감독이 어렵기 때문에 사전적 규제의 형태를 가지게 된 것

◦ 은행 등 금융기관을 소유한 산업자본의 비정상적 경영행위를 사후적 감독만으로 통제할 수 없음

◦ 실제로 현재 산업자본의 소유가 허용되어 있는 저축은행의 경우 대주주와 관련한 금융사고가 빈발

※ 이창용 금융위부위원장은 2008년 12월 30일 MBC 라디오의 “손석희의 시선집중” 프로그램에서 저축은행의 부실 및 금융사고와 관련하여 대주주의 행위를 사후적 감독만으로 통제하기 어렵다는 점을 시인

□ 금융감독 당국은 “약간의 위험을 감수”할 용의를 피력하지만 이것은 건전성 감독을 책임지는 태도가 아님

◦ 금융감독 당국의 제일차적 목표는 금융기관의 건전한(safe and sound) 경영을 위한 환경을 만들고 유지하는 것이지 위험을 감수하는 것이 아님

4. 외국에는 없거나 완화 추세 ?

□ 외국에는 금산분리 규제가 없거나 있더라도 완화되는 추세에 있다는 주장은 사실을 왜곡하는 주장에 불과

◦ 금산분리 규제가 명시적으로 존재하지 않는 나라도 분명히 있으나 여러 가지 감독원칙에 의해 금산분리를 사실상 유지하고 있으며,

◦ 최근의 금융위기는 금산분리와 관련한 규제의 필요성을 오히려 재확인하고 있음

※ 미국 연준의 의장을 역임한 폴 볼커(Paul Volker)가 의장으로 있는 민간 금융전문가 그룹인 G30은 2009년 1월 15일에 출판한 보고서를 통해 첫번째 정책제언중 하나로 금산분리의 필요성 강조(In general, government-insured deposit-taking institutions should not be owned and controlled by unregulated non-financial organizations)

□ 실증 분석 결과에 의하면 실제로 세계 주요 대형은행에서 산업자본 대주주를 찾아보기 어려움

◦ 세계 100대 은행중 금융자본이 대주주가 아닌 은행은 극소수이며,

◦ 이들 경우도 우체국 등 공공기관이 대부분을 차지

5. 미국도 금융현대화법 이후 완화 ?

□ 가장 강력한 금산분리 규제를 시행하고 있는 미국도 1999년의 금융현대화법(GLB Act) 이후 금산분리를 완화하고 있다는 주장은 사실과 전혀 다른 주장

□ 금산분리 정책은 미국 감독당국의 지속적 감독원칙이며 이 원칙은 오히려 금융현대화법에 의해 강화

◦ 미국의 금융현대화법은 일부 저축은행(unitary thrift institution)에 대해 금산분리의 예외를 인정하던 조항을 삭제하여 금산분리를 강화

※ 아울러 이 법의 입법과정에서 금융지주회사의 산업자본 소유나 산업자본의 소규모 은행 소유를 허용하자는 취지의 금산분리 개정안들을 모두 폐기

□ 미국 연준은 금산분리 규제가 계속되어야 한다는 입장을 계속 견지

◦ 미국 연준의 General Counsel인 스코트 알바레즈(Scott Alvarez)는 2007년 10월 4일 미국 상원에서의 증언(testimony)을 통해 “미국 연준은 금산분리 규제가 지속되어야 한다고 믿는다”고 입장을 밝힘

6. 미국도 최근 15%까지 산업자본의 은행소유를 허용?

□ 일부에서는 미국 연준이 마치 최근의 금융위기 극복을 위해 산업자본의 은행소유 한도를 15%로 상향조정한 것처럼 주장하지만 이것은 전혀 사실이 아님

※ 금산분리를 규정한 미국의 은행지주회사법(Bank Holding Company Act)의 관련 규정은 전혀 개정된 바 없음

□ 일각에서 인용하는 미국 연준의 2008년 9월 22일자 정책의향서(policy statement)의 문제의식은 금산분리 완화가 아니라 소수주주로 참여한 산업자본의 주주권에 대한 적정한 수준의 보장 모색이었음

◦ 미국은 엄격한 금산분리 규제를 시행하고 있으므로 은행에는 이미 금융자본 대주주(=은행지주회사)가 존재

◦ 이런 상황에서 산업자본이 소수주주로 참여할 경우 최소한의 주주권을 보장해야 할 필요가 발생

※ 미국 금융지주회사법은 사실상의 지배(control)가 없는 한 산업자본이 은행주식을 25% 이내에서 소유하는 것이 가능

◦ 이 때 금융규제 목적상 사실상의 지배로 판정받지 않기 위한 여러 조건을 예시한 것에 불과

7. 은행의 자본확충을 위해 필요 ?

□ 최근 금융위기에 의해 은행의 BIS 자기자본 비율이 하락하자 은행의 자본 확충을 위해 금산분리 규제를 완화해야 한다는 주장이 제기

◦ 특히 중소기업 대출 확대를 연결고리로 하여 “경제살리기”를 위해 금산분리 규제를 완화해야 한다는 논리로 비약하기도 함

□ 그러나 은행의 자본확충이 필요하다면 이는 공적 자금을 투입하는 것이 정답

◦ 은행의 자본건전성이 심각하게 훼손될 경우 금산법상의 적기시정조치와 예금자보호법의 자금지원 조항에 근거하여 은행에 공적 자금 투입이 가능

□ 중소기업 대출을 늘리기 위해 금산분리 규제를 완화할 것이 아니라 공적 자금의 지원을 모색해야 함

◦ 은행이 중소기업 대출을 기피하는 데에는 은행의 자본부족 뿐만 아니라 대출의 위험도가 급증한 때문

◦ 은행이 대규모 산업자본의 수중에 들어갈 경우 중소기업에 대한 대출은 오히려 왜곡될 가능성 큼

8. 규제 폐지가 아니라 소폭 완화에 불과?

□ 이번 은행법 및 금융지주회사법 개정안은 금산분리의 폐지가 아니라 소폭 완화에 불과하다는 주장이 있으나 이것은 사실을 심각하게 왜곡하는 주장

□ 산업자본이 은행의 의결권 주식을 10% 정도 소유할 경우 사실상 은행경영을 좌지우지 하게 됨.

◦ 우리나라 은행의 주식 분포를 볼 때 10%는 사실상의 지배가 가능한 수준

※ 실제로 지난 2008년 10월 13일에 정부가 입법예고한 은행법 및 금융지주회사법 개정안에는 “사실상의 지배”를 전제로 한 규제조항이 존재

□ 사모펀드의 경우 규제완화라기 보다는 규제 폐지

※ 재벌 계열사 출자지분의 합계가 50%가 될 때까지는 산업자본으로 간주하지 않도록 함

□ 금융지주회사의 비금융자회사 소유도 일반 지주회사의 금융자회사 소유를 허용한 공정거래법 개정안과 함께 검토할 경우 규제 폐지임

<<은행법 및 금융지주회사법>>

1. 주요 쟁점에 대한 입장

□ 사모투자전문회사(PEF)에 대한 예외조항 삭제

◦ 현재 개정안에 의하면 PEF의 유한책임사원(LP)에 산업자본이 비금융주력자로 판정받지 않고 출자 가능한 한도를 10%에서 30%로 대폭 상향 조정

◦ 또한 재벌 계열사 출자 허용 합계를 현행 30%에서 50%로 대폭 확대

※ 예를 들어 두 재벌 계열회사가 LP로 각각 25%씩 출자(합계 50%)하여 공동 최대지분 보유자가 되어도 산업자본이 아니게 됨

□ 산업자본의 은행 의결권 주식 소유한도 상향 반대

◦ 산업자본의 은행 의결권 주식 소유한도를 현행 4%에서 10%로 대폭 확대

◦ 이는 은행을 사실상 지배할 수 있는 과도한 수준

□ 금융지주회사의 비금융자회사 허용도 재벌의 소유구조 정상화에 역행하므로 반대