금융분야 정부조직 개편 방안의

문제점과 개선방향에 대한 토론회

○ 일시: 2008년 1월 31일(목), 오후 2시

○ 장소: 국회의원회관 소회의실

○ 사회: 윤석헌 한림대 재무금융학과 교수 (전 한국금융학회 회장)

○ 축사: 박영선 의원 (재정경제위원회, 대통합민주신당)

○ 발제: 전성인 홍익대 경제학과 교수

○ 토론: 고동원 성균관대 법과대학 교수 (은행법학회 회장)

김상조 한성대 무역학과 교수 (경제개혁연대 소장)

윤창현 서울시립대 경영학부 교수 (㈔바른금융재정포럼 이사장)

이의영 군산대 경제학과 교수 (경실련 경제정의연구소 소장)

- 목 차 -

○ 진행순서                           ---------------- 3p

○ 축사 : 박영선 의원                    ---------------- 4p

○ 발제문 :

- 정부조직 개편 관련 토론회 토의자료(전성인)  --------------- 7p

○ 토론문 :

- 토론문 1 (고동원)                ------------- 17p

- 토론문 2 (김상조)               ------------- 26p

- 토론문 3 (윤창현)               ------------- 41p

- 토론문 4 (이의영)               ------------- 45p

○ 토론참고자료 :

- 예금보험공사의 향후 진로와 과제 (전성인)       -------------- 49p

- 금융감독기구 지배구조의 재설계 (윤석헌 외2인) ---------------- 76p

- 진 행 순 서 -

○ 14:00 - 14:15 : 개회식 및 축사

- 사회 : 윤석헌 한림대 재무금융학과 교수

- 축사 : 박영선 의원

○ 14:15 - 14:45 : 주제발표

- 전성인 홍익대 경제학과 교수

○ 14:45 - 15:45 : 지정토론

- 고동원 성균관대 법과대학 교수 (은행법학회 회장)

- 김상조 한성대 무역학과 교수 (경제개혁연대 소장)

- 윤창현 서울시립대 경영학부 교수 (바른금융재정포럼 이사장)

- 이의영 군산대 경제학과 교수 (경실련 경제정의연구소 소장)

○ 15:45 : 종합토론

○ 16:00 : 폐회

<축 사>

안녕하세요. 박영선입니다

새정부 출범에 맞춰 정부조직개편이 진행되고 있는 상황에서 정부조직 중 금융분야에 대한 토론의 장이 마련되어 매우 시의적절한 토론회라는 생각을 했습니다. 또한 정부가 금융정책과 감독 기능 개편 등 중요한 정책의 변화를 준비하면서 이에 대한 토론회도 한번 하지 않은 상황에서 이런 토론회 자리가 마련되었다는 것에 큰 의미가 있다고 생각합니다.

올해 전 세계 다보스포럼은 우리에게 중요한 문제를 던져줬습니다. 다보스포럼에서 여러 주제를 토론했습니다. 그러나 가장 관심을 끌었던 것은 세계경제의 위기에 대한 진단이었습니다. 신자유주의에 입각한 각국의 규제완화 정책은 초국적 금융자본과 금융기관의 국제적 투자를 가능하게 함으로써 풍부한 유동성을 공급했습니다. 그러나 늘어난 유동성은 무분별한 투자를 가져왔고 그것이 미국의 서브프라임 모기지론 사태를 발생시켰다는 점에서 신자유주의과 금융자본주의에 대한 새로운 문제를 제기한 것입니다.

다보스포럼의 결과를 우리는 어떻게 받아들여야 할까요? 저는 새정부가 새로운 금융시스템을 만드는 과정에서 다보스포럼에서 제출된 새로운 문제의식을 면밀히 살펴야 한다고 생각합니다. 예를 들어 다보스포럼의 결과 신자유주의과 금융자본주의에 대한 근본적 수정이 필요하다는 인식을 갖는다면 각국은 보호주의에 입각한 규제를 도입할 가능성이 있습니다. 반면, 새 정부의 정책기조는 규제완화이기 때문에 세계 경제흐름과 반대방향으로 움직일 가능성이 있습니다. 이렇게 될 경우 우리 경제는 심각한 수준에 도달 할 수 있습니다.

세계적 흐름에 역행하는 정책이 만들어질 수 있고, 그것이 우리 나라에 심각한 결과를 초래할 수 있다는 측면에서 새정부의 금융정책기구 개편을 살펴볼 필요가 있습니다. 새 정부는 재정경제부와 금융감독위원회, 금융감독원 등을 통합해 금융위원회를 만들어 정책과 감독기능을 함께 수행하려고 합니다. 이에 대해 시민사회에서 절차적 문제와 내용면에서 금융정책과 감독의 분리가 세계적 추세라는 점을 들어 반대 입장을 밝히고 있습니다. 새 정부의 금융위원회 신설은 관치를 더욱 용이하게 하기 때문에 견제와 균형의 원리를 들어 정책과 감독이 분리되는 것이 바람직하다는 의견을 밝히고 있습니다. 이러한 비판도 상당히 타당성이 있는 견해입니다.

저는 여기에 민주주의의 가장 중요한 내용이라고 할 수 있는 정책의 책임성 문제도 검토할 필요가 있다고 생각합니다. 금융위원회가 중앙행정기구이면서 위원회 구조로 되어 있다는 것은 금융정책의 책임성보다 익명성이 강화되어 결국 금융시장과 민간에 대해 민감하게 반응하지 못하는 결과를 초래하는 결과를 가져오지 않을까 걱정됩니다. 물론 개방적 조직형태라고 할 수 있겠지만 절차적 개방성이 내용적 책임성을 어떻게 담보할 것인가도 생각보자는 것입니다.

그리고 세계경제 흐름을 감안한다면 시민사회계에서 주장하는 견제와 균형의 원리의 중요성은 더욱 커지는 것 같습니다. 현재 제출된 법안에는 이러한 견제와 균형의 문제가 제대로 반영되어 있지 않은 것 같습니다. 감독기능이 정책기능의 하위개념으로 인식되어 있는 것은 아닌지 우려됩니다.

또한 경제정책과 금융정책이 충돌할 경우 이를 어떻게 조정할 것인가도 관건입니다. 예를 들어 신․기보가 금융위원회 체계 안에 들어오면 중소기업 지원 목적과 건전성 중 어떤 기능에 초점을 맞추게 될 것인지 등에 대한 문제도 짚어봐야 합니다.

새 정부의 금융위원회 구상이 금융안정 기능을 효과적으로 수행할 수 있는 구조인지, 세계적 흐름에 역행하는 것은 아닌지, 책임과 권한, 견제와 균형의 원리가 잘 작동하고 있는지 충분한 논의가 이루어질 것이라고 생각하면서 토론회에 기대를 갖고 지켜보겠습니다.

감사합니다.

<발제문>

정부조직 개편 관련 토론회 토의자료(금융경제 분야)

전성인(홍익대 경제학과)

1. 개요

□ 한나라당 의원 130명은 2008. 1. 21. 정부조직법 전부개정 법률안과 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 일부 개정안을 국회에 제출

○ 일반적인 정부 부처 개편 방안은 정부조직법에 반영

○ 경제분야 중 기획예산처와 재경부의 통합은 정부조직법에 반영

○ 경제분야 중 재경부와 금융감독위원회 간의 역할 조정은 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 개정에 반영

□ 경제분야의 정부조직 개편은 1997년 외환위기 체제 이전으로의 회귀를 기본 내용으로 하고 있음.

○ 외환위기 직후 발족했던 기획예산처가 폐지, 흡수통합

○ 금융정책 기능과 금융감독 기능을 동시에 장악했던 구 재무부 이재국의 확대 개편

○ 전체적으로 경제기획원과 재무부를 재정경제원으로 통합했던 공룡 경제부서의 부활

□ 특히 금융부문의 모든 권한이 신설되는 금융위원회에 완전히 집중됨으로써 견제와 균형의 원리가 실종되고 공적 자원이 낭비될 가능성 증가.

○ 감독기능만 보유한 금감위는 재경부 금정국을 흡수함으로써 금융정책 기능, 금융시장안정 기능, 금융감독 기능을 통할하는 거대 권력 부서로 변모

○ 금융정보분석원, 예금보험공사, (기술)신용보증기금, 산업은행 등에 대한 직접적인 감독권을 보유함으로써 가용 재원 급증

○ 견제 기능 실종되고 가용 재원 급증함으로써 정책 실패 시 공적 자원의 투입이 자동화되고 이에 따라 국민 부담이 증가할 가능성 큼.

2. 금융감독기구 개편의 주요 이슈

(1) 3대 기본 이슈

○ 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리 여부

○ 금융감독의 수행주체 논란: 관료 vs. 민간

○ 상시 감독기능과 위기 감독기능의 분리 여부

※ 기타 수신 기관(은행등)과 시장 기관(증권등)의 감독기구 분리 여부

□ 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리 문제

○ 통합시 정책 집행의 단기적 효율성 증가

○ 정책 목표와 감독 목표의 괴리시 감독 목표 희생 가능성 상존

○ 사례:

※2000년대 초반 재경부는 금융규제 완화 논리와 경기부양 촉진 논리에 의해 신용카드 부수업무 중 현금서비스 한도 규제 완화,

※금융감독기구는 초기 방관, 사태 악화 이후 반대

□ 금융감독의 수행 주체: 관료 vs. 민간

○ 관료 감독시 책임성 증가하나 관치금융 부활 가능성

○ 민간 감독시 시장의 감독수요에 기민하게 반응할 수 있으나 피감독기관으로부터의 포획(capture) 가능성 증가

○ 현재의 한국 상황: 두 가능성의 단점만이 존재

※ 官은 治하기 위해 존재한다

※ 금산법 개정, 생보사 상장, 삼성 비자금 검사 거부 등은 피감독기관에 의한 감독기구의 ‘완전한 포획’을 웅변(민간과 관료 불문)

□ 상시 감독기능과 위기 감독기능의 분리 여부

○ 상시 감독기능: 금융기관 건전성 제고 통한 금융위기 예방

○ 위기 감독기능: 금융위기 발생시 최소비용의 원칙에 의해 위기 처리

○ 위기 감독기구를 별도로 설치할 경우 상시 감독기구에 대한 간접적인 감시자 역할 수행 가능

(2) 3대 이슈에 대한 제언

○ 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리

○ 정책은 관료가, 감독은 공적 민간 기구가 담당

○ 감독 부실 문제는 내부통제 강화와 외적 위기 관리기구로 대처

□ 금융정책은 재경부가 담당

○ 정책은 관료가 집행하고 정치적 책임 부담

○ 금융정책 수행과정이나 실패시 공적 재원 투입이 수반된다는 점에서 재경부가 금융정책 기능을 담당하는 것이 바람직

○ 외국의 사례도 금융정책이 존재하는 한 재경부(재무부/재무성)이 수행

□ 상시 금융감독은 공적 민간기구로서의 금감위/금감원이 담당

○ 금감위/금감원 통합 후 완전 민간기구화

※ 97년 금융개혁위원회의 감독기구 개편의 모델이었던 영국의 경우 최종 감독기능은 재무성이 보유하지만 실질적인 감독기능은 민간 조직인 FSA가 담당토록 개편

※ 미국의 경우 공무원 또는 준 공무원 조직이 금융감독을 담당하지만, 이는 독립된 권한을 갖는 주(state)로 구성된 연방국가내에서 주간 통상(interstate commerce)의 차원에서 연방정부가 개입하기 위한 법률적 필요성의 성격이 강함

○ 금감위 사무국의 공무원 조직은 해체

※ 사무국 내 공무원은 정부 내 기타 조직으로 흡수하거나 금감원내 감독담당 부서로 전직 허용

○ 법률의 위임을 통해 행정행위 수행가능토록 법 체제 정비

※ 민간조직이어도 법률의 명시적 위임이 있는 경우 행정행위 수행 가능(필요시 재경부 장관과의 느슨한 연관 존속도 가능)

※ 금감위/금감원은 인허가, 감독 및 검사, 제재 등 최종적 위기관리를 제외한 모든 기능 수행

□ 금감위/금감원의 책임성과 효율성 제고 방안 필수

○ 피감독기관의 불만: 행정처분의 절차적 적법성(due process; notice and hearing)과 불복 절차 실효성 확보로 대처

○ 금융기관 건전성 제고 태만: 위기 감독기구를 통해 간접적으로 통제

※ 금산법상 적기시정조치 권한 일부 예금보험공사로 이관

○ 금융소비자 보호 태만: 공정위의 금융분야 불공정 거래 규제 강화

※ 공무원 조직인 공정위가 불공정 거래에 관한 최종 규제 권한 보유하되, 공정위와 금감위/금감원 간 양해각서 통해 역할분담 가능

□ 위기 감독기구로서의 예금보험공사의 위상 강화

○ 개별 금융기관의 부실화가 심화될수록 단계적으로 감독기능을 금감위/금감원으로부터 예보로 이전

※ 금융기관이 부실화할수록 상시 감독기구의 부실 은폐 유인 증가

○ 금산법상 적기시정조치 권한 중 부실정도가 심각한 금융기관에 대해서는 예보의 전속 조치권한 인정

※ 부실의 초기 단계에서는 상시 감독기구인 금감위/금감원이 경영개선 요구/명령 등을 발동

※ 부실의 말기 단계에서는 오직 예금보험공사만이 최종 단계의 시정조치권 발동

□ 체제적 금융위기(systemic risk) 명확히 규정하고 대처 시스템 정비

○ 체제적 금융위기는 공적 자금이 투입될 가능성이 크므로 그 대상을 명확히 정의하여 정치적 책임을 분명히 해야 함

○ 재경부 장관의 요청으로 대통령이 결정

○ 체제적 위기시 재경부 장관의 주도하에 한은, 예보, 금감위/금감원의 협력 의무 명기

3. 금융감독기구의 설치등에 관한 법률 개정안의 주요내용

□ 목적 및 지위

○ 금융산업 선진화와 금융시장 안정을 설립 목적에 추가(제1조)

○ 금융정책, 외국환거래 취급기관의 건전성 감독을 추가(제3조 제1항)

○ 정부조직법 제2조의 규정에 의한 중앙행정기관화(제3조 제2항)

□ 금융위원회 소관사무 대폭 확대(제17조)

○ 금융정책 기능, 금융시장 안정, 금융중심지의 조성 및 발전, 금융 및 외국환 거래 기관의 양자 및 다자간 협상 및 국제협력, 외국환 거래 기관의 건전성 감독 등의 기능을 기존 금융감독 기능에 추가

※ 소관사무와 심의․의결 사항은 구별(제17조 제2항)

○ 금융관련 법령의 제, 개정권 추가

○ 이로써 중앙정부 내에 금융관련 기능을 조금이라도 수행하는 다른 부처는 존재하지 않게 됨.

□ 금융감독원의 기능 축소

○ 금감위원장과 금감원장의 겸직 금지(제29조 제2항)

○ 금융감독원의 업무중 금감위 보좌 업무 삭제(제37조 제3호)

※ 금감원장은 새로 규정된 업무범위내에서 안건 상정 요청권(제11조 제5항)

○ 이로써 금융감독원은 민간 금융감독기구로서의 위상을 상실하고 외환위기 이전과 동일하게 검사 하청 조직으로 전락

□ 긴급협조권 신설(제65조의3)

○ 중대한 금융경제상의 위기가 있어서 긴급조치가 필요한 경우

※ ‘중대한 금융경제상의 위기’의 정의는 누락

○ 기획재정부 장관, 금융통화위원회 등 관계 행정기관에게

○ 필요한 협조를 요청할 수 있도록 함.

□ 예보의 위상 대폭 축소

○ 재정경제부 장관 대신 금융위원장이 예보를 감독(부칙 제5조 제1항)

○ 예금보험위원회에 재경부 차관 제외(부칙 제5조 제1항)

○ 금융위원회에 예보 사장 제외(법률 제4조 제1항 제3호 삭제)

□ (기술)신용보증기금의 금융위원회 이관

○ 신용보증기금 이관(부칙 제5조 제53항)

○ 기술신용보증기금 이관(부칙 제5조 54항)

□ 공자위 폐지 및 공적자금 상환 관련 정책기능 금융위원회 이관

○ 공자위 폐지(부칙 제5조 제59항)

○ 공적 자금 상환기금의 관리는 금융위원회가 담당하지만

○ 공적 채무 변경은 기획재정부 장관과 협의(부칙 제5조 제60항)

□ 금융정보 분석원 및 산업은행, 중소기업은행, 주택금융공사 감독권 이관

○ 금융정보분석원 이관(부칙 제5조 제61항)

○ 산업은행 이관(부칙 제5조 제77항)

○ 중소기업은행 이관(부칙 제5조 제78항)

○ 주택금융공사 이관(부칙 제5조 제79항)

4. 법률 개정의 의미와 향후 개선방향

(1) 법률 개정의 의미

□ 견제, 균형 원리의 완전한 실종

○ 재경부의 금융정책 기능, 예보의 위기관리 기능 금융위 통합

○ 감사원을 제외하고 금융위에 대한 견제 권한을 보유한 부처는 전무

○ 견제 받지 않는 권력은 언제나 부패

□ 부패의 현실화 및 경제적 비용

○ 금융위는 자산관리공사, 예금보험공사, 산업은행, 중소기업은행, 주택금융공사, 신용보증기금, 기술신용보증기금에 대한 감독권 확보

○ 공적 자금 감시 기능을 담당했던 공자위 폐지

○ 감독유인 저하와 가용재원의 증가는 공적 자금의 낭비 초래

(2) 향후 개선방향

□ 단기 처방: 법 개정 작업 보류

○ 현재의 법안은 조문상의 오류가 발견될 정도로 졸속

※ 개정안 제4조 제5항에 언급된 제15조의2는 존재하지 않음

○ 사안의 중요성에 비해 사전 검토나 의견수렴 절차가 전무

○ 제시된 방향이 그동안의 학계 의견과도 심각하게 배치

□ 장기처방: 학계, 금융계, 관계의 의견수렴을 걸쳐 신중하게 확정

○ 4월 총선 이후 정치적 일정으로 자유스러운 상황에서 시간을 가지고 결정

○ 학계의 연구결과와 감독기구 개편의 국제적 추세 감안

○ 한국적 금융감독 풍토의 문제점 반영

<토론문>

○ 제 1 토론문

- 고동원 성균관대 법과대학 교수 (은행법학회 회장)

○ 제 2 토론문

- 김상조 한성대 무역학과 교수 (경제개혁연대 소장)

○ 제 3 토론문

- 윤창현 서울시립대 경영학부 교수 (바른금융재정포럼 이사장)

○ 제 4 토론문

- 이의영 군산대 경제학과 교수 (경실련 경제정의연구소장)

정부조직 개편 관련(금융경제 분야) 토론회 토론문

고동원(성균관대 법과대학, 은행법학회 회장)

I. 서

□ 한 국가의 금융정책 및 금융감독 체제는 금융산업 발전 및 선진화의 주요 과제이고 중차대한 문제임

□ 따라서 충분한 논의와 고민이 필요

○  그런데 현재의 금융위원회 신설 안은 그동안 전혀 논의가 되지 않은 안임

○  충분한 논의와 고민이 없이 만들어진 계획은 나중에 상당한 문제점을 초래할 가능성이 많음

□ 그동안 학계 및 실무계에서의 논의의 핵심은 이원화된 금융감독체제의 통합화와 공적민간기구화이었음

□ 금융정책과 금융감독의 통합안은 문제의 본질을 흐리고 있으며, 개편안이 지적하고 있는 현행 체제 변경의 필요성도 그 근거가 미약하며, 금융정책과 금융감독의 통합은 권한 집중에 따른 관치금융이 심화될 가능성이 존재함

II. 현행 개정 법률안의 문제점

1. 정부가 주장하는 ‘금융위원회’의 설립 필요성 근거의 타당성 결여

□ 현행 금융감독기구의 설치 배경

○  “금융정책기능과 감독기능을 함께 보유하고 있었던 제정경제원으로의 권한 집중에 따른 관치금융의 폐해가 심각하다는 지적에 따라 견제와 균형을 통한 금융감독의 중립성과 효율성 제고를 도모하기 위하여 별도의 합의체 기구인 금융감독위원회를 설치하여 금융정책기능과 감독기능을 분리함”

국회 재정경제위원회 검토 보고서, 2008. 1, 3-4면.

□ 현행 금융감독체제에 대한 긍정적인 평가

○ 현행 “금융감독체제는 금융정책과 금융감독을 분리함으로써, 정치적․정책적 판단에 따라 금융감독이 좌우될 경우 발생할 수 있는 개별 금융기관의 부실 및 금융시스템 불안정 등의 문제를 방지하는데 있어 일정 부분 효과적이었다고 볼 수 있다”라고 평가

위의 보고서, 4면.

□ 개정 법률안 제안 이유

○  “현행 재정경제부, 금융감독위원회, 금융감독원으로 분산되어 복잡다기한 금융행정시스템이 금융회사에 불필요한 행정부담을 유발하고 금융산업 발전에 걸림돌로 작용”한다고 서술

○  즉 금융정책업무는 재정경제부가 수행하고, 감독정책업무는 금융감독위원회가 수행하며, 실제 감독집행업무는 금융감독원이 수행하는 3단계 구조로 되어 있다고 설명

위의 보고서, 3면.

□ 국회 재정경제위원회 검토 보고서가 지적하고 있는 현행 금융감독체제의 문제점

(i) 3단계의 중층적 감독체계로 인한 각 기관 간 업무 영역이 중첩

(ii) 금융정책업무와 감독업무, 또는 감독정책업무와 감독집행업무 간의 구분이 모호한 경우가 발생하여 조직 운영상 비효율을 초래

(iii) 특히 감독대상인 금융기관의 부담 가중을 초래

(iv) 금융시장의 갑작스런 변화나 위기 발생시 효율적으로 대처하기 곤란하다는 문제

□ 통합안 근거의 타당성 결여

○  문제는 3단계로 나누어진 체계가 아니라 금융감독에 있어서 이원화된 체계(즉 금감위 공무원 조직과 금감원)가 문제이었음

○  금융정책업무와 금융감독업무는 구분할 수 있는 것임

○  감독대상인 금융기관의 부담 가중을 초래한 것은 3단계 체계가 아니라 이원적인 금융감독 체제 때문이었음

○  금융 위기 발생시 효율적으로 대처할 수 있는 방안은 오히려 금융감독의 중립성을 확보하고 전문성 있는 민간기구가 담당할 때일 것임

□ 현행 체제는 금융정책과 금융감독을 분리함으로써 정치적․정책적 영향을 받지 않고 금융감독을 중립적으로 수행하게 되어 금융시스템의 안정에 이바지했다는 긍정적인 평가가 있는데도 불구하고, 금융정책과 금융감독을 통합한다는 것이 잘 이해가 되지 않음

2. 권한의 집중에 따른 권한 남용 초래와 관치금융의 심화 가능성

□ 금융정책과 금융감독의 통합은 막강한 권한이 집중되고 이에 따라 권한 남용의 초래 가능성이 큼

□ 견제와 균형이 상실되어 부작용이 더 클 것임

□ 특히 정부 조직(사무처)이 금융감독 업무를 직접 수행하게 될 가능성이 큼으로써 관치금융이 심화될 수 있음

3. 금융감독의 중립성, 책임성, 전문성 강화라는 국제적인 기준 및 추세에도 역행

□ BIS, IOSCO, IAIS 등의 국제적인 권고기준(Global Standard)은 금융감독의 중립성, 책임성, 전문성을 강화하는 것임

International Organization of Securities Commissions

International Association of Insurance Supervisors

□ 금융정책과 금융감독을 통합하는 해외 사례는 거의 없음

○  일본의 ‘금융청’ 사례(2000. 7 설립)를 참조한 것으로 보이나, 아직 일본 금융청이 성공적이었다는 평가는 없는 것으로 보임

○ 대부분 국가가 금융정책은 재무부가 수행하고, 금융감독 기능은 별도의 독립된 금융감독기구가 수행하고 있음

○ 이러한 검증받지 않은 체제를 도입하려는 이유가 잘 이해되지 않음

□ 세계적인 추세는 오히려 금융감독의 중립성 등을 강화하고 민간기구화 하는 방향으로 가고 있음

○ 미국(FRB, FDIC, SEC 등), 영국(FSA), 독일, 프랑스, 호주(APRA) 등 주요국도 금융정책과 금융감독이 분리되어 있으며, 오히려 금융감독기구를 민간기구화하여 금융감독의 중립성, 전문성 확보 등을 강화하고 있음

□ 금융감독이 정부에 의해서 이루어지는 경우, 금융감독의 전문화를 추구하기도 어렵고 시장친화적인 감독이 이루어지기도 어려움

○ 정부 조직인 경우에는 순환보직 등으로 금융전문인력을 확보하기가 곤란함

- 특히 최근 금융의 겸업화․혁신화(innovation) 등으로 새로운 복잡다기한 금융상품이 개발되는데 이러한 상품을 잘 이해할 수 있는 금융전문인력을 확보하기가 곤란

○ 민간조직인 경우에는 조직의 융통성이 있기 때문에 필요한 금융전문인력을 수시로 보강하고 자체 내 연수프로그램 등을 통한 전문화가 가능

4. 정부의 경제정책으로부터의 단절에 따른 비효율성 초래 가능성

□ 금융정책 기능만 따로 분리됨으로써 정부의 조세 및 정부지출 등의 재정정책과 외환정책 등 경제정책과의 조화를 이루지 못하고 단절되어 경제 운영의 비효율성을 초래할 가능성이 존재

□ 법령 제․개정이 주된 업무인 금융정책 업무는 정부내 다양한 부처의 의견 수렴 등이 필요한 면이 있음

□ 재정정책과 외환정책 등을 담당하는 부처에 같이 존치시키는 것이 바람직함

5. 사무처 조직의 확대 가능성 및 관치금융의 심화 문제점

□ 개정 법률안은 사무처 조직을 둘 수 있는 근거 조항(안 제15조의2)을 두고 있는데, ‘금융위원회’의 기능이 금융기관에 대한 감독․검사 및 제재 업무까지 수행하도록 되어 있어(안 제17조 제1항 제3호), 사무처 조직이 확대되고 이에 따라 공무원에 의한 금융기관 검사 업무가 이루어져 관치금융이 이루어질 가능성이 큼

□ 이는 과거의 경험에 비추어 보아도 잘 알 수 있음

○ 정부는 현행 금융감독기구를 설치하면서, 1998년 출범 시에는 금융감독업무에 대한 심의․의결기구인 금감위의 예산․회계․의사 관리만 담당하는 최소한의 공무원을 둘 수 있도록 하였으나,

○ 1999년 5월 정부조직법의 개정을 통하여 금감위 공무원의 인원 제한과 목적 조항을 삭제(「감독기구의 설치 등에 관한 법률」 제15조 제2항)함으로써 사실상의 사무국 조직을 둘 수 있도록 하고, 이에 따라 지금까지 계속 그 조직이 확대되어 왔다는 사실을 명심할 필요가 있음

○ 이는 결국 정부의 정책을 신뢰하지 않게 만드는 사례가 되고 있음

○ 이러한 금감위 사무국 조직의 확대는 금감원과의 업무 중복을 초래하고 금융기관의 업무 부담을 발생시켰다는 비판이 제기되는 근본적인 원인임

□ 공무원 조직인 사무처 조직은 향후 업무를 점진적으로 확대하면서 규모가 커질 수 있는 가능성이 충분히 있음

□ 공무원 조직의 확대가 관치금융을 불러일으킬 것이라는 것은 명약관화임

○ 이는 ‘작은 정부’ 지향이라는 새 정부의 방향과도 맞지 않음

III. 바람직한 개편 방향

1. 금융정책과 금융감독의 분리 필요

□ 바람직한 방향은 금융정책과 금융감독이 분리되어야 한다는 점임

□ 이는 금융감독의 중립성, 책임성, 전문성을 확보하기 위해서도 필요한 사항임

□ 정부의 재정정책 등 경제정책과의 조화를 도모하기 위해서라도 금융정책 기능은 별도의 금융위원회가 아닌 현행 재경부(새로 개편되는 기획재정부)에 존속하는 것이 바람직함

2. 이원화된 금융감독 체제의 통합 및 공적민간기구화 필요

□ 현행 금융감독 체제의 문제점은 3단계의 중층적 구조가 아니라 금융감독업무의 이원적 체계가 문제점인 것임

□ 금감위 사무국 조직과 금감원을 통합하는 것이 금융기관의 부담 가중을 해소할 수 있는 방법임

□ 금융감독 기능은 민간기구가 수행하는 것이 금융감독의 중립성, 전문성을 확보할 수 있는 방향임

○ 금융감독의 중립성, 전문화는 국제적인 기준이고 추세임

○  또한 세계적인 추세는 금융감독기구의 민간기구화임

□ 금감위 및 금감원을 통합하여 공적민간기구화 하는 것이 우리나라 금융산업을 발전시키고 금융선진화를 달성할 수 있는 방향임

IV. 맺음말

□ 한 국가의 금융정책 및 금융감독 체제를 어떻게 가져갈 지는 금융산업 의 흥망에 큰 영향을 미치는 사항일 것임

□ 이러한 논의는 장기간 숙고를 거치고 사회 각계 각층의 의견을 수렴하여 결정되어야 하는 것이지, 어느 날 갑자기 정부가 바꾸어진다고 해서 충분한 논의도 없이 결정되는 것은 국가의 금융산업 발전에 있어서 바람직하지 않음

□ 금융정책과 금융감독을 통합하자는 안은 과거 학자들이나 실무계에서 전혀 논의되지 않았던 주장임

○ 이는 그만큼 금융정책과 금융감독의 통합 필요성이 없었다는 것을 말하는 것이고,

○ 바람직한 방향이 아니라는 것을 뜻하는 것임

□ 보다 근본적인 문제는 이원화된 금융감독의 통합 문제임

□ 금융정책과 금융감독의 통합안은 문제의 본질을 흐리게 하고 있음

□ 금융정책과 금융감독의 통합에 따른 권한의 집중은 권한 남용과 관치금융을 초래할 가능성이 크고, 우리나라 금융산업 발전에 걸림돌이 될 수 있으므로 신중한 논의와 검토가 필요하다고 봄

정부조직법 개정 공청회 진술 요지: 경제부처를 중심으로

김상조(한성대 무역학과, 경제개혁연대 소장)

Ⅰ. 대통령직 인수위원회의 정부조직 개편 기본방향에 대한 평가

□ 2008.1.16 인수위는 발표자료 「정부 기능과 조직 개편」을 통해 이번 정부조직 개편의 기본 방향이 “각 부처로 흩어진 비슷하거나 연관된 기능을 광역화”(p.8)하는 이른바 대부대국(大部大局)제의 도입임을 밝힌 바 있음. 그 중에서 경제부처와 관련된 내용을 보면 다음과 같음.

○ 예산⋅세제⋅국고 등 재정수단을 통합한 ‘재정기획부’ 신설

○ 금융정책과 금융감독을 일원화한 ‘금융위원회’ 설치

○ 산업⋅에너지정책, IT산업정책, 산업기술 R&D정책을 통합하여 ‘지식경제부’로 확대 개편

○ 농업과 수산업의 상승효과를 위해 ‘농수산식품부’로 전략적 합병

○ 육상, 바다와 산림을 ‘국토해양부’에서 일괄 관리

□ 이러한 대부대국(大部大局)제의 도입은 “정부와 시장, 국가와 자치단체가 할 일을 명확하게 구분[하여]… 중앙정부의 간섭과 개입을 최소화”(p.5)하며, “조직개편과 규제개혁을 연계해 확실한 성과를 확보”(p.10)한다는 차기 정부의 ‘작은 정부’론 및 ‘규제 완화’론에 따른 정부조직 개편방향이라고 할 수 있음.

○ 그러나 관료조직의 권위주의적 풍토가 강하게 남아 있는 우리의 현실에서는 대부대국(大部大局)제의 도입이 ‘견제와 균형의 원리’ 붕괴에 따른 비효율과 불안정을 초래할 가능성이 농후함.

- 즉, ‘비대한 중앙정부의 권한을 시장과 자치단체에 이양’한다는 조직개편의 궁극적 목적이 달성되기 위해서는 오랜 시일이 필요하지만, ‘권한이 더욱 집중⋅강화된 관료조직의 폐해’는 단기간 내에 보다 분명하게 나타날 것임.

○ 이러한 과도기적 위험에 대한 대비책으로 인수위가 내세우고 있는 것은, 한마디로 요약하면 “저항을 극복하기 위해 대통령의 리더십을 적극 활용”(p.10)하겠다는 것뿐임.

- 지난 대선에서 유권자들의 선택의 가장 중요한 요소가 이명박 당선인의 리더십이었던 것은 틀림없지만,

- 정부조직 개편의 기본 방향, 특히 시장경제질서의 근간이 되는 제도의 설계를 ‘특정 정치지도자의 개인적 덕목’에 의존한다는 것은 너무나 위험한 전략임.

- 정부의 기능과 조직 간에 ‘견제와 균형의 원리’가 작동할 수 있도록 제도화하는 것이 바로 이명박 당선인의 ‘7⋅4⋅7’ 공약에 부합하는 방향일 것임.

Ⅱ. 기획재정부⋅금융위원회 관련 의견 : 견제장치 없는 관치의 위험

1. 재정⋅금융 관련 부처의 편제 형태: 여타 선진국과의 비교

□ 다음 <표 1>은, 인수위(2008.1.16)의 「정부 기능과 조직 개편」 자료에 근거하여, ⅰ) 예산⋅기획조정, ⅱ) 세제⋅국고⋅일반거시정책, ⅲ) 금융정책(제도개선, 법령 제⋅개정), ⅳ) 금융감독 등 재정⋅금융 관련 4대 기능의 담당부처를 각국 간에 비교⋅정리한 것임.

<표 1> 재정⋅금융 관련

기능	한국 (현행)	한국 (인수위)	일본	미국	영국	독일	호주
예산 기획조정	기획예산처	기획재정부	재무성	OMB	HM Treasury	MO Finance	DOFD
세제국고 거시정책	재경부			Treasury			Treasury
금융정책 (제도법령)		금융위, 금감원	금융청
금융감독	금감위, 금감원			OCC, FRS, FDIC, SEC등	FSA	BaFin	APRA, ASIC

정부부처의 각국간 비교

자료: 대통령직 인수위원회(2008.1.16), 「정부 기능과 조직 개편」에서 정리

□ 이번 인수위의 경제부처 개편안에서 가장 핵심적인 내용은 예산⋅세제⋅국고 등 모든 재정 기능과 기획조정 기능을 ‘기획재정부’로 통합하고, 금융정책 기능과 금융감독 기능을 ‘금융위원회’로 통합한다는 것임.

○ 이는 재정과 금융을 완전히 분리하는 것이며, 재정정책 또는 (경기부양 등의) 일반 거시경제정책적 목적을 위해 금융을 동원했던 과거의 폐해(‘금융의 재정화 현상’)를 예방할 수 있다는 점에서 일정 정도 의미를 가질 수 있음.

○ 그러나 위 <표 1>에서 보듯이, 이러한 정부조직 체계를 갖고 있는 나라는 일본밖에는 없을 정도로 매우 이례적인 것임.

- 특히 인수위 안에 따르면, 국제금융정책(외국환거래 건전성 감독은 제외)은 기획재정부가 담당하고, 국내금융정책(국내 금융제도 발전 및 안정성 유지)은 금융위원회가 담당하도록 되어 있는데,

- 이는 금융의 세계화 현상으로 국제금융정책과 국내금융정책의 구분이 무의미해졌음을 감안할 때 매우 부적절한 것임.

○ 또한, 재정정책(정부지출, 조세 정책)의 경직성을 감안할 때, 일반 거시경제정책의 가장 중요한 수단은 금융정책임을 부인할 수 없음. 따라서 재정정책 담당부처가 금융정책을 함께 담당하는 것이 가장 효율적이며, 이것이 선진 각국의 기본적인 조직형태라고 할 수 있음.

- 다만, 한 부처가 재정정책과 금융정책을 모두 담당함에 따른 폐해는 독립적 위상을 확보하고 있는 중앙은행(통화신용정책) 및 금융감독기구(금융감독정책)에 의한 견제와 균형의 원리로 예방하고 있는 것이 보편적 현상임.

2. 기획재정부에서 예산⋅기획 기능을 분리할 필요성

□ 한편, 인수위의 ‘기획재정부 + 금융위원회’ 안(案)에 문제가 많다고 하더라도, 단순히 금융정책 기능을 기획재정부에 넘기는 것은 합리적인 대안이 아님. 이는 외환위기 이전의 재정경제원처럼 예산⋅기획조정, 세제⋅국고⋅일반거시정책, 금융정책 등을 모두 포괄하는 공룡 조직이 될 것이므로 결코 바람직하지 않음.

○ 물론 <표 1>에서 보듯이, 영국과 독일처럼 재무부가 재정정책 및 금융정책은 물론 예산⋅기획 기능까지도 동시에 수행하고 있는 나라도 있음.

- 하지만 우리나라는 이들 나라에 비해 관료조직의 투명성과 책임성이 여전히 미흡한 상태이므로, 특정 부처에 과도한 권한을 집중시키는 것은 매우 위험함.

○ 따라서 일반 거시경제정책 담당부처에 재정정책과 금융정책을 동시에 부여하는 것이 불가피하다면, 예산⋅기획 기능은 분리하여 견제와 균형의 원리가 작동할 수 있도록 하여야 할 것임.

- <표 1>의 미국, 호주처럼 예산⋅기획 기능 담당부처를 별도로 설치하는 것이 우리의 현실에 보다 적합할 것임.

- 특히 호주의 예산⋅기획 부처인 DOFD(Department of Finance and Deregulation)를 벤치마킹하여 control tower로 삼는 것이 ‘조직개편과 규제개혁을 연계’한다는 차기 정부의 구상에도 부합할 것으로 판단됨.

3. 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리 필요성

□ 이번 인수위의 정부조직 개편안에서 가장 우려스러운 부분이 바로 금융정책 기능과 금융감독 기능을 통합한 ‘금융위원회’를 설치한다는 것임.

○ 금융감독기구의 조직설계에서 고려해야 할 사항으로는 다음 세 가지가 있음.

- 첫째, 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리 여부

- 둘째, 금융감독 내 다양한 기능의 통합 내지 분리 여부: 업종별 감독기구 vs 단일통합감독기구, 상시 감독기구 vs 위기 감독기구

- 셋째, 금융감독기구의 관료조직화 또는 민간기구화 여부

□ 첫째, 금융정책 기능과 금융감독 기능의 분리 여부

○ 금융의 겸업화⋅세계화에 따라 금융거래의 규모가 급속히 증가하고 거래양태가 매우 복잡해졌기 때문에 이에 대한 감독 기준을 모두 성문 법규에 기술하는 것은 사실상 불가능함. 따라서 성문 법규에는 감독의 기본 원칙과 방향을 적시하고, 그 집행과정에서 금융감독기구에 광범위한 재량적 판단을 허용함으로써 구체적 상황에 적합한 조치를 통해 금융감독의 목적을 실현하는 것이 선진 각국의 금융감독 관행이라고 할 수 있음.

- 이처럼 감독 측면에서 광범위한 재량권이 부여된 행정기구가 정책적 판단까지 해야 한다면 결국 여타의 목적을 위해 감독권한의 엄정한 집행을 유예하는 방향으로 재량권을 오남용할 위험성을 배제할 수 없음.

○ 실제로 각국의 금융위기 역사를 분석해보면, 관계당국이 자신의 정책적 오류를 은폐하기 위해 감독권을 적시에 발동하지 않는, 이른바 감독유예(supervisory forbearance) 현상이 특정부문의 부실을 시스템 리스크로 확산시킨 사례들이 많았음.

- 1980년대 말 미국의 S&L 부도사태, 그리고 최근 전세계 금융시장을 위협하고 있는 미국의 Sub-Prime Mortgage 부실사태의 배경에도 이러한 정책⋅감독당국의 도덕적 해이 현상이 내재되어 있음.

- 따라서 금융정책 기능과 금융감독 기능을 분리하는 것은, 단기적으로는 불편하고 비효율적으로 보일지 모르나, 견제와 균형의 원리를 통해 금융위기의 발생을 예방할 수 있는 가장 중요한 제도적 장치라는 것이 전 세계 금융감독당국과 금융학자들의 일치된 견해임.

- <표 1>에서 보듯이, 일본을 제외한 대다수 선진국이 금융정책 기능과 금융감독 기능을 분리하고 있음.

○ 나아가 우리나라에서는 단순한 감독유예 현상을 넘어 금융감독 권한을 여타의 정책적⋅정치적 목적을 위해 오남용하는, 이른바 관치금융의 폐해가 더욱 심각하게 나타났음.

○ 이러한 과거의 잘못된 관행에 대한 반성에 따라 우리나라 역시 1997년 금융개혁위원회 논의를 거쳐 오늘날의 통합금융감독기구로서 금융감독위원회(금융감독원)를 탄생시키면서 금융정책 기능은 재경부로 분리시켰던 것임.

○ 따라서 이번 「금융감독기구의설치등에관한법률」 일부개정법률안을 통해 금융정책 기능과 금융감독 기능을 통합하여 금융위원회에서 수행하도록 한 것은 국제적 조류 및 우리의 역사적 경험에 역행하는 구상이라고 단언할 수 있음.

□ 둘째, 금융감독 내 다양한 기능의 통합 내지 분리 여부: 업종별 감독기구 vs 단일통합감독기구, 상시 감독기구 vs 위기 감독기구

○ 과거의 업종별 감독기구 체제로는 금융의 겸업화 현상에 능동적으로 대처할 수 없기 때문에 단일통합감독기구를 설립하는 것이 전세계 공통의 추세라 할 수 있음.

- 은행, 증권, 보험 등의 업종별 감독기구를 통합하는데서 더 나아가 자본시장의 불공정거래 감시기구도 통합하는 것이 일반적임.

- 이것이 1997년 금개위 논의를 거쳐 현재의 금융감독위원회 및 그 산하의 증권선물위원회 체제를 구축한 배경임.

○ 한편, 앞서 언급한 상시 감독기구의 통합 추세에 따른 권한 집중 위험을 견제하기 위해, 위기 감독기구의 독립성을 강화하는 것이 또한 전 세계의 기본 추세임.

- 예금보험공사 등의 위기 감독기구가 개입하는 상황은 상시 감독기구의 감독 실패로 인해 시스템 리스크가 초래된 경우임.

- 그런데 위기 감독기구가 상시 감독기구의 관리⋅통제를 받는다면, 위기 감독기구의 적시 개입 및 엄정한 집행을 방해함으로써 결국 국민경제적 비용을 더욱 크게 할 것임.

- 1980년대 말 미국 S&L 부도사태 이후의 제도개선 노력의 결과물인 1991년 FDICIA에서 ‘최소비용의 원칙’과 ‘적기시정조치’ 등을 도입한 취지는 위기 감독기구의 독립성과 책임성을 제고하기 위한 것이었음.

○ 이러한 관점에서 볼 때, 이번 인수위 개편안에서 위기 감독기구인 예금보험공사를 금융위원회 산하로 이관한 것 역시 세계적 흐름에 완전히 역행하는 것임.

- 특히 금융위원회가 금융정책 기능과 (상시)금융감독 기능을 동시에 담당하도록 되어 있는 것을 감안하면, 금융정책 및 (상시)금융감독의 실패를 은폐하기 위해 예금보험공사의 의사결정을 왜곡할 위험은 더욱 크다고 할 수 있음.

○ 따라서 예금보험공사의 독립기관화하든지 아니면 (공적자금 투입은 결국 재정 소요를 발생시킨다는 점을 감안하여) 재정 담당부처의 산하에 둠으로써 견제와 균형의 원리가 작동하도록 해야 함.

□ 셋째, 금융감독기구의 관료조직화 또는 민간기구화 여부

○ 이번 「금융감독기구의설치등에관한법률」 일부개정법률안은 재경부 금융정책실의 금융정책 기능과 금융감독위원회의 금융감독 기능의 통합에 그치는 것이 아니라, 기존의 금융감독 기능도 더욱 확대하여 금융감독원을 단순한 감독 집행기관으로 축소시키는 결과를 초래할 것임. 이는 견제와 균형의 원리가 완전히 붕괴되는 것을 의미하며, 무소불위 금융위원회에 의한 관치금융의 폐해는 불을 보듯 명확하다고 할 수 있음.

○ 인수위는 금융감독기구 개편안에 대한 각계의 관치금융 심화 우려에 대해, 금융위원장과 금융감독원장을 분리하고, 금융위원회 사무처를 최소화하여 이와 같은 우려를 불식시키겠다고 주장하였음.

- 그러나 확대된 소관사무 처리를 위해서는 금융위원회 사무처는 확대될 수밖에 없을 것임. 더구나 이른바 모피아 출신 인사들이 금융위원장과 기획재정부 장관으로 선임될 가능성이 높은 현 상황에서 금융위원회 사무처 인원을 최소화하겠다는 인수위의 대책을 신뢰할 수 있는 어떠한 안전장치도 없음. 법령 등을 통해 사무처 인원수를 제한한다고 하지만, 그 법령 제⋅개정권을 금융위원회가 갖고 있는 것을 감안하면 전혀 신뢰할 수 없음.

- 실제로 1998년 금융감독위원회 설립 당시 위원회의 사무보조 역할에 국한되었던 사무국이 해당 법률도 아닌 정부조직법 시행령 개정이라는 편법을 통해 그 인원과 권한을 확대하였음. 1999년 19명이었던 사무국은 현재 공무원 84명과 파견직원 60여명의 거대조직으로 탈바꿈하였음. 여기에 현 인원 78명인 재경부 금융정책국까지 합치게 되면, 그야말로 중앙정부 내에서 가장 막강한 권한 을 가진 공룡조직이 될 것임.

○ 또한 개정법률안에 따르면, 금감원장의 임명과 해임 제청권은 물론 감사 제청권은 금융위원장이, 부원장과 부원장보의 임명권은 금융위원회가 갖게 됨.

- 즉 이번 개정법률안은 금융감독위원회가 금융감독원의 인사권은 물론, 업무영역에 대한 지시⋅감독⋅명령권까지 갖고 있는 현재의 시스템을 그대로 이어받아, 금융위원회와 금융감독원 간의 기능 분리는커녕 금융감독원을 금융위원회에 완전히 예속시키는 것임.

- 이는 금융위원회와 금융감독원을 분리하여 상호 견제를 가능케 하고, 관치금융에 대한 논란을 잠재우겠다는 인수위 입장과는 상치되는 것임.

○ 급속히 발전하는 금융산업을 효과적으로 감독할 수 있는 우수한 인력을 확보하기 위해서는 금융감독기구를 민간기구화하여야 한다는 것이 금융학자들의 대체적 합의 사항임.

- 물론 대통령 중심제 국가에서 국민의 법률적 지위와 재산권에 직접적인 영향을 미치는 공권력적 행위(법령 제개정, 인허가, 제재 등)를 민간기구에 완전히 위임하기 어렵다는 법리적인 한계와 함께, 민간감독기구인 현재의 금융감독원의 전문성과 독립성이 대한 국민적 신뢰가 확립되지 않았다는 현실적 한계를 고려할 때, 지금 당장 금융감독 기능을 완전민간기구에 맡기기는 어렵다고는 하지만,

- 이번 법률개정안은 금융감독기구의 관료조직적 성격을 더욱 강화하는 것으로, 민간기구화라는 장기발전 방향에 역행하는 것임.

- 이는 ‘금융위원회와 금융감독원 간의 균형’이라는 인수위의 구상이 ‘금융부 창설’이라는 모피아의 오랜 숙원을 현실화하는 방향으로 이미 왜곡되었음을 의미함.

Ⅲ. 산업정책 관련

1. 규제산업에서의 경쟁정책 집행 문제

□ 인수위는 실물경제의 융합과 신산업의 출현 등 여건 변화에 유연하게 대응하기 위해 산자부의 산업⋅에너지정책, 정통부의 IT산업정책, 과기부의 산업기술 R&D정책을 통합하여 ‘지식경제부’로 확대하는 방안을 제시하였음.

○ 또한, 방송과 통신의 융합 추이에 대응, 대통령 소속으로 ‘방송통신위원회’를 신설함으로써 기존 방송위원회의 방송정책⋅규제와 정통부의 통신서비스정책⋅규제를 통합하는 방안을 제시함.

□ 이처럼 모든 산업정책 기능이 지식경제부로 통합되고, 방송⋅통신 분야의 규제 기능이 방송통신위원회가 통합됨으로써 그동안의 고질적인 부처간 영역 다툼과 기능 중복 문제를 극복할 수 있는 기반을 마련하였음.

○ 그러나 막강한 권한이 집중된 지식경제부⋅방송통신위원회(및 금융위원회)의 출현은 관련시장에서의 경쟁을 촉진하기보다는 기존 시장진입 기업의 기득권을 보호하거나 또는 인접산업의 독과점 기업이 사업영역을 확장하는 것을 부추기는 역효과를 가져올 수 있음.

○ 특히 에너지, 방송, 통신, 금융 등 이른바 규제산업에서의 산업정책적 고려가 자칫 관련시장에서의 경쟁을 제한하여 독과점 문제를 심화시키는 것을 방지하기 위해서는 산업정책 부처와 경쟁정책 부처 간에 견제와 균형의 원리가 작동할 수 있도록 세심하게 제도를 설계하여야 함.

□ 인수위는 기존 공정거래법의 내용 중 재벌규제 부분은 폐지함으로써 순수 경쟁촉진법으로 전환할 계획을 밝힌 바 있음.

○ 출총제 등 재벌규제의 폐지 여부는 또 다른 논란거리이지만, 여하튼 향후 공정거래법은 경쟁촉진 기능에 강조점을 둘 것으로 보여짐.

○ 따라서 경쟁정책 총괄기구로서의 공정거래위원회와 산업정책 총괄기구로서의 지식경제부, 그리고 특정산업에 대한 규제기구로서의 방송통신위원회⋅금융위원회 간의 기능조정에 대한 명문 규정을 관련법에 명기하는 것이 반드시 필요함.

○ 선진국에서는 규제기구간의 MOU 체결을 통해 기능조정을 도모하지만, 우리나라에서는 이러한 자율조정 관행이 확립되지 못한 탓에 명문 규정이 없을 경우 중복규제 또는 규제공백의 문제를 초래할 가능성이 매우 높음.

2. 산업정책의 전달장치 문제: 특히 농촌진흥청의 출연연구기관 전환의 재고 필요성

□ 21세기의 산업정책은 과거와 같은 특정산업⋅특정기업(industry- specific or firm-specific)을 대상으로 한 지원정책의 틀을 벗어나 기능별 지원 시스템을 구축하여야 함.

○ 이러한 의미에서, 특히 중소기업 육성(R&D 지원 포함) 및 농업(또는 농촌) 구조조정 지원이 산업정책의 핵심 대상이 되어야 함.

□ 그런데 중소기업 및 농업을 대상으로 한 지원정책이 성공하기 어려운 기본 이유는 그 대상이 너무 많고 특성이 너무 다양하기 때문임. 중소기업의 수는 300만개에 이르며(제조업에 한정하더라도 30만개) 농업종사자 수는 350만명에 달함.

○ 따라서 중소기업 및 농업 지원정책은 지원규모를 늘리는 것보다도 정책의 전달장치(transmission mechanism)를 효율화하는 것이 더욱 중요하다고 할 수 있음.

□ 이런 관점에서 볼 때, 농촌진흥청을 출연연구기관으로 전환한다는 인수위의 안은 반드시 재고되어야 할 것임.

○ 현재 농촌진흥청은 단순한 농업기술 개발연구기관에 그치는 것이 아니라, 개발된 기술을 도 농업기술원 → 시군 센터 → 현장의 농민에게 전달하는 보급 채널의 역할을 담당하고 있음.

○ 인수위 안처럼 농촌진흥청을 출연연구기관으로 전환하였을 때 기술개발의 효율성을 높이는 효과보다도 보급 채널의 훼손에 따른 비효율이 더 크게 나타날 것임.

○ 한편, 이번 인수위의 조직개편 방안에 따른 공무원 인원조정 총계 6,951명 중 농촌진흥청의 출연연구기관 전환에 따른 신분 변화가 차지하는 비율이 44.4%(3,086명)임을 감안할 때, 이는 경제적 타당성보다는 공무원 감축 목표를 달성하기 위한 수단이라는 의혹을 벗어나기 어려움.

Ⅳ. 규제개혁 관련: ‘규제개혁위원회의 개혁’ 필요성

□ 인수위는 현재 8개의 법률상 행정위원회 중 규제개혁위원회를 제외한 나머지 7개는 모두 폐지하기로 하였음(<표 2> 참조).

<표 2> 법률상 행정위원회의 개편방향

I. 행정위원회			고려사항	개편방향
법률	1	중앙인사위원회	인사규제 완화	폐지 (행정안전부 기능 흡수)
	2	국가청렴위원회	감사원 등 중복	폐지 (국민권익위원회기능흡수)
	3	규제개혁위원회	신정부 핵심과제	유지 (국가경쟁력강화위와 기능조정)
	4	중소기업특별위원회	중기청과 중복	폐지
	5	국민고충처리위원회	통합서비스	폐지(국민권익위원회 기능 흡수)
	6	친일반민족행위진상규명위원회	한시조직	기간 만료 시 폐지
	7	친일반민족행위자재산조사위원회	한시조직	기간 만료 시 폐지
	8	군의문사진상규명위원회	한시조직	기간 만료 시 폐지

출처: 대통령직 인수위원회(2008.1.16), 「정부 기능과 조직 개편」, p.28

○ 규제완화가 이명박 당선인의 주요 공약이며, 또한 이번 정부조직 개편 역시 규제개혁과 밀접히 연계되어 있는 것이 사실이지만,

- 현행 「행정규제기본법」에 의한 규제개혁위원회가 이러한 목적에  잘 부합하고 있는가는 전혀 별개의 문제임.

□ 현행 「행정규제기본법」 제24조에 따르면, 규제개혁위원회는 다음 과 같은 기능을 수행함.

1. 규제정책의 기본방향과 규제제도의 연구⋅발전에 관한 사항

2. 규제의 신설⋅강화등에 대한 심사에 관한 사항

3. 기존규제의 심사, 규제정비종합계획의 수립⋅시행에 관한 사항

4. 규제의 등록⋅공표에 관한 사항

5. 규제개선에 관한 의견수렴 및 처리에 관한 사항

6. 각급 행정기관의 규제개선실태에 대한 점검⋅평가에 관한 사항

7. 기타 위원장이 위원회의 심의⋅조정이 필요하다고 인정하는 사항

○ 즉 규제개혁위원회는 규제정책의 기본방향 연구, 규제의 등록, 규제개선 실태 점검 등과 같은 일반적 기능 이외에 기존 규제 및 신설 규제에 대한 개별적 심사 기능도 갖고 있음.

- 결국 (의원 입법을 제외한) 정부 입법 형식의 법률 제⋅개정과 시행령 제⋅개정 사항은 모두 규제개혁위원회의 심사를 거쳐야 함.

- 이는 국회의 입법 권한에 대한 심대한 침해일 뿐만 아니라,

- 2007.1 현재 25명의 위원 중 7인의 정부위원 외에 18인의 민간위원(민간공동위원장 포함)의 선임절차의 투명성 및 전문성에 대한 의문 등을 감안하면 책임행정의 원칙에도 어긋남.

□ 결론적으로, 현재의 규제개혁위원회는 그 막강한 권한에 비해 투명성과 책임성을 확보에 심각한 결함이 있는 조직임.

○ 특히 규제개혁위원회가 개별 규제에 대해 심사를 할 때 당시의 경제 상황, 이해관계자의 압력 등으로 인해 심사 결과가 좌우될 가능성이 매우 높기 때문에 ‘전체 규제체계의 합리적 재설계’라는 궁극적 목적에 역행할 가능성이 매우 높음.

- 1999∼2000년 ‘가두모집’ 등 신용카드에 대한 규제가 규제개혁위원회에서 제동이 걸리면서 결국 400만명의 신용불량자 사태를 불러온 것이 그 대표적인 사례임.

- 또한 2004년 감사원의 카드사태 감사가 금감원 부원장보 한 명에 대한 징계로 끝난 것은 규제개혁위원회가 관료들의 책임회피 수단으로 악용될 수 있음을 보여줌.

○ 따라서 규제개혁위원회는 폐지하거나 또는 규제정책의 기본방향에 대한 자문위원회로 전환하고, 범정부 차원의 기획⋅조정 기능을 수행하는 부처에 규제개혁에 대한 권한과 책임을 부여하는 것이 필요함.

토론문 : 금융관련 정부조직개편

윤창현(서울시립대 경영학부, (사)바른금융재정포럼 이사장)

□ 최근 정부조직 개편안에서 금융위원회로의 개편안이 제시됨

- 개편안은 “금융 정책 및 감독 관련 기능을 모두 한 부서에 통합하여 금융감독위원회를 금융위원회로 개편하고, 금융정책과 감독집행사항을 명확히 구분하여 금융행정의 책임성을 강화함으로써 금융산업 선진화의 발전 기반을 마련하고자 하는 것”을 목적으로 함.

□ 개편안은 건전성 감독규정 등 금융감독 집행을 위한 필수 감독수단을 금융위원회에 집중시키고 있고 금융위원회 위원장과 감독원장을 분리하여 금융위원장에게 금융감독원장 임명 제청권과 사전적 지시· 감독권을 부여하고 있어서 금융관련 기능을 모두 통합한 강력한 정부부처의 탄생을 예고하고 있고 이에 따른 상당한 장점도 존재하지만 한계점도 지적이 가능함 .

□ 주지하다시피 최근 금융감독제도의 국제적 추세는 독립된 기구가 금융감독기능을 담당하는 경우가 대부분인바 세계 금융감독기구의 약 80%가 내각과 분리된 독립조직으로 운영(독자적 기구 51%, 중앙은행 소속 29%) 중이고 특히 금융정책을 담당하는 재무부로부터 금융감독기구를 분리하여 상호 견제와 균형을 도모하는 경우가 대다수임

□ 금융의 겸업화 ․ 복합화 등 금융환경변화에 효율적으로 대응하기 위하여 금융감독기구의 통합이 확대되고 있는데 영국(1997), 호주(1998), 일본(2000), 독일(2002) 등 30여개 국가가 통합감독기구 설립 등 금융개혁을 추진하였고 통합감독기구는 대부분 은행, 비은행, 보험, 증권 등 전 금융권역을 감독대상으로 국제적 기준에 따라 인허가, 건전성감독, 검사, 불공정거래 조사 등 포괄적 감독권한을 보유하고 있음

□ 금융감독체계 개편은 독립성 효율성 책임성의 동시적 추구가 바람직함

□ 금융감독기구는 정치권력 및 정부의 거시경제정책으로부터 독립되어야 하는바 경제정책 담당부서는 상황에 따라 경기부양정책을 시행할 필요가 있고 이 때 금융감독문제를 소홀히 할 가능성이 매우 높음

- 금융감독기구는 되도록 정부조직(내각)에서 독립되고 정부정책으로부터 중립성을 유지하므로 민간조직이 가진 장점이 존재함.

□ 최근 다양한 파생금융상품이 출현하는 등 금융산업의 변화 속도가 빠르고 국내외 변동성도 확대되므로 시장 상황변화에 따라 시의적절하고 유연한 감독이 가능하고, 전문성이 확보되어야 효율적인 대응이 가능함.

- 2003.7월 설립된 미국 회계감독위원회(PCAOB)의 경우 당초 SEC 산하의 정부기구화하려다 우수 전문 인력을 확보하지 못해 민간기구로 설립된 바 있음.

- 감독기능은 상호 연관되어 정책과 집행으로 분리가 어려우므로 감독기구는 하나의 조직으로 구성함이 바람직함. 즉, 하나의 감독기구가 인허가, 건전성 관련 규정 제․개정, 검사, 제재 등 업무를 포괄적으로 수행하는 것이 바람직함.

□ 금융감독기구는 감독정책의 수립과정 및 그 결과에 대하여 궁극적으로 국민과 금융시장에 책임을 부담하여야 하는바 이를 위해 지배구조(집행부 임면)의 투명성, 감독업무 수행과정과 결과에 대한 감독․감시 시스템(예산, 업무감독 등), 직원의 청렴성확보가 필요하다고 보임.

□ 그런데 현행 감독구조는 감독체계의 중층화와 독립성 부족 등으로 인한 비효율 문제가 계속 제기되어 왔음

- 개편을 함에 있어서 이 부분이 반영되어야 한다고 보임

□ 또한 최근 일본 대장성개혁 과정에서 일본이 1998년부터 금융개혁을 통해 대장성이 독점하고 있던 금융정책과 금융감독기능을 분리하여 금융청을 설치한 부분이 매우 의미 있는 성과였다는 부분이 강조되고 있음

- 그러나 당시 대장성은 금융정책과 금융감독기능을 모두 보유하여 견제세력이 없었으므로 금융청을 대장성으로부터 분리하는 것 자체가 개혁이었다는 평가가 가능

- 또한 일본의 금융개혁이 얼마 되지 않아서 금융개혁 시행기간이 일천하며 그 공과를 판단하기 어렵다고 보임.

- 금융개혁 전 후의 일본 금융감독기구의 독립성 수준은 조사대상 32개국 평균(68%*)에 크게 못 미치는 47% 정도이므로 일본식 모델을 참고로 하되 우리나라 금융산업 관련 정부개혁의 지향점으로 인식하는 것은 한계가 있음.

□ 인수위가 제시한 개편안대로라면 금융위원회와 금융감독원의 관계는 공정거래위원회와 소비자보호원의 관계와 비슷하게 정립될 것으로 유추되는 바 특히 금감원장이 금융위원회 위원장과 분리되는 과정에서 금융감독원의 위상이 지금보다 저하될 것으로 보이고 이로 인한 감독의 독립성 효율성 책임성이 영향을 받을 가능성이 존재함

□ 따라서 현행 개편안에 대한 보완 수정안을 다음과 같이 제시함

1안 : 금융위원회를 금융정책소위와 금융감독소위로 나누어 관련안에 대해 독립적으로 심의 의결을 하도록 하되 금융감독소위에 금감원장이 참여하고 감독소위에 대한 보좌는 금융감독원도 같이 담당하도록 하여 금융정책과 금융감독의 독립성을 최대한 확보하도록 하는 방안. (업무분장의 어려움)

2안 : 금융감독원장을 금융위원회 위원으로 임명하여 감독관련 정책결정에 최대한 참여하도록 역할을 부여하는 방안 (독립성 극대화가 어려움)

3안 : 금융위원장과 금융감독원장을 겸임하도록 하여 강력한 리더가 정책과 감독을 모두 담당하도록 하되 이 과정에서 금융감독원의 위상, 역할 및 책임성이 강화되도록 하는 방안(금융위원장이 금감원장을 겸임하므로 금융정책과 금융감독을 균형있게 처리할 가능성이 존재하나 권한의 집중이 가진 문제점이 있음)

4안 : 기획재정부에 금융정책을 그냥 두고 금감위와 금감원을 통합하되 공적 민간기구화 하는 방안(조직개편이 미흡해지고 기획재정부의 권한이 지나치게 확대)

‘공룡경제부처’의 독주와 ‘관치금융’의 폐해가 반복되어서는 안 된다

이의영(군산대 경제학과, 경실련 경제정의연구소장)

지난 16일 발표된 대통령직 인수위원회의 재정경제부와 기획예산처를 통합한 기획재정부 신설과 금융감독위원회와 재정경제부의 금융정책 기능을 합쳐 금융위원회로 확대하는 내용을 골자로 한 경제․금융부처 개편방안은 공룡경제부처의 부활에 따른 독주와 관치금융의 폐해를 반복할 것이라는 우려가 크다.

1. 통합되는 기획재정부 안은 과거로의 회귀이며 공룡경제부처의 독주로 이어질 가능성이 크다.

기획예산처와 재정경제부의 통합으로 인해 거시경제 운용과 경제정책의 기획·조정 기능, 예산편성 및 조세기능 등 실로 강력한 권한을 갖게 되는 기획재정부는 과거 IMF 외환위기를 겪게 했던 재정경제원으로의 회귀를 의미한다. 가장 큰 문제는 경제정책 결정 과정에서 기획재정부의 독주 위험이 높아지는 반면, 이를 견제하고 저지해야 할 기능은 거의 상실된다는 점에 있다. 1997년 IMF 외환위기의 근본적인 원인이 끊임없는 시장의 위험 신호를 무시한 재정경제원 관료들의 그릇된 판단과 독선을 누구도 견제하지 못한 것이었음은 주지의 사실이다.

기획재정부가 조세권과 예산권 등 재정의 투입과 산출 기능은 물론 경제정책 기능을 모두 가지게 되었다는 점은 특히 우려스럽다. 경제성장을 중시하는 재정경제부와 재정건전성을 중시하는 기획예산처가 통합되었을 경우 상호 균형점을 찾기 어렵게 될 것이며, 이는 왜곡된 재정운용으로 이어질 가능성이 높다. 또한 모든 권한을 쥐게 된 기획재정부를 대상으로 모든 중앙부처와 지방자치단체들은 부처의 예산확대를 위한 로비는 물론 이와 관련한 정책운용에 있어 기획재정부의 영향을 크게 받게 될 것이 예상되는 반면, 이를 통제하고 감시해야 할 기능이 취약해졌다는 점은 ‘공룡조직’이 독단적으로 업무를 집행할 때 야기될 수 있는 폐해를 막기 어렵게 되었다는 것을 의미한다.

경제부처 개편과 관련, 권한을 한 곳에 집중할 것이 아니라 견제와 균형의 원리가 적용되도록 함으로써 잘못된 정책 판단으로 인한 리스크를 최소화할 수 있는 방향으로 개편이 이루어져야 한다. 아울러 거시경제 운용, 기획조정 등 정책집행기능과 예산의 편성․지출 기능은 반드시 분리되어야 하며, 이를 위해서는 순수 예산 기능만이라도 분리하여 독립된 조직 형태를 가져야 한다.

2. 신설되는 금융위원회 안은 관치금융의 폐해가 악화될 가능성이 크다.

현재의 금융감독기구가 안고 있는 문제의 핵심은 첫째, 공무원조직의 금감위와 민간조직의 금감원의 분리에서 오는 비효율성, 전문성의 부재이다. 다층적인 금융감독체계로 재경부, 금감위 소속 공무원과 금감원의 중층적 감독체계에서 파생되는 권한과 책임소재의 불분명으로 감독업무가 효율적으로 수행될 수 없었다. 따라서 이러한 중층적 구조는 금융기관과 시장에서의 혼란을 가중시켰으며 책임소재의 불분명으로 감독업무의 해이를 초래하고 있다. 근래 외환은행 매각을 둘러싼 의혹에 대처하는 과정에 있어서 각 기관이 서로에게 책임을 떠넘기는 행태는 현 금융감독시스템 기능미분화의 문제점을 단적으로 드러내주고 있다.

둘째, 관료에 의한 금융감독의 지배라고 할 수 있다. 외환위기 직후였던 1998년, 금융정책에 관련된 권한의 분산과 관치금융의 청산을 위해 금융개혁이 단행되었다. 그 금융개혁의 일환으로 신설된 금감위는 원래 감독정책의 최고의결기구로서 9인의 행정위원회였다. 출범 당시에는 사무국에는 금감위의 의사관리 수행 등에 필요한 최소한의 공무원을 두도록 했으나 이후 조직 및 기능 확대로 공무원 수는 현재 70여명에 달한다. 결국 금감위는 감독정책의 최고의결기구가 아니라 오히려 공무원들로부터 행정지도를 받는 기관으로 전락하고 말았다. 그리하여 금감위라고 하면 이젠 으레 공무원조직인 사무국을 가리키는 것으로 받아들여질 정도가 되었다.

이처럼 금융감독기구의 비 독립성은 외환은행 매각 이전에도 LG 카드 사태, 가계부실, 카드 대란 등을 초래한 바 있다. 정부의 거시경제정책에 대해 시장의 건전성을 책임지는 감독 당국이 적절한 제어의 역할을 해내지 못했기 때문이다. 이처럼 부실한 금융감독체계는 결국에는 실질적으로 공적자금이 투입된 은행이 적절치 못한 매수자인 외국투기자본에 넘어가는 것을 방치하는 중대한 사태마저 초래하였다.

2002년 카드사태, 2003년 외환은행 불법 매각 등의 사례에서 나타났듯이 재경부의 잘못된 정책수행에 대해 금융감독기구가 이에 대해 감시기능은 제대로 수행하지 않고 책임 떠넘기기식으로 일관했던 경험은 금융 감독기능의 본질이 무엇인지 잘 보여주고 있다. 그럼에도 불구하고 인수위는 현행 감독기구의 문제점을 올바르게 개선하기보다는 거꾸로 재경부의 금융정책기능과 금감위의 금융감독기능을 일원화한 금융위원회를 신설하겠다고 밝혔다. 이는 지금까지 금융감독기구가 안고 있었던 문제의 본질을 외면한 채 관치금융의 폐해만 더욱 키울 가능성이 높다.

3. 금융감독기구는 독립적인 공적민간통합기구로 개편되어야 한다.

금융감독기능은 정부나 외부의 영향을 받지 않도록 독립되어야 마땅하다. 이것이 금융선진국의 엄격한 기준이다. 정책권과 감독권은 이해충돌이 있어 서로 다른 영역이 되어야 한다. 특히 인수위 안의 금융위원회처럼 관료 조직이 정책권과 감독권을 동시에 갖게 되면, 금융시장에 대한 개입이 더욱 더 커져 감독기능의 왜곡은 물론 관치금융의 폐해가 확대될 개연성이 크다.

이를 위해 금융정책기능은 다른 경제부처에서 맡더라도 금융감독기능은 금감위와 금감원을 통합하여 독립성, 책임성, 전문성이 보장되는 시장친화적인 공적 민간통합기구를 만드는 방향으로 이루어져 이중규제로 인한 비효율문제를 해결하는 것이 바람직하다. 금융감독기구의 최고의 모델로 여겨지는 영국의 금융감독원(FSA)의 모델을 고려할 필요가 있다.

경제․금융 분야에 있어 견제와 균형의 원리를 무시하고 효율성만을 강조했을 때 나타나는 폐해는 이미 외환위기, 카드대란, 외환은행 불법매각 등을 통해 잘 드러난 바 있다.  과거 역사적인 경험을 통해 드러난 폐해에 대해 아무런 교훈도 얻지 못한 채 외환위기 이전 체제로 회귀하는 인수위의 경제․금융부처 개편방안에 대해 반대하며 원점에서부터 논의를 다시 시작할 것을 요구한다. 아울러 경제질서와 국민들의 삶에 큰 영향을 미칠 수 있는 경제․금융부처 개편방안에 대해 국회입법과정에서 학계․금융계시민단체 등의 다양한 의견수렴을 통한 합의과정을 거칠 것을 기대한다.

<토론 참고자료>

○ 참고자료 제1 :

- 예금보험공사의 향후 진로와 과제

전성인(홍익대 경제학과)

○ 참고자료 제2 :

- 금융감독기구 지배구조의 재설계

윤석헌(한림대학교 경영대학)

김대식(한양대학교 경영대학)

김용재(국민대학교 법과대학) 공저

토론 참고자료 1

예금보험공사의 향후 진로와 과제

2002. 9.

전성인

(홍익대 경제학과)

______________________________

이글은 2002년 9월에 전성인 교수가 예금보험공사 워크숍에서 발표한 논문으로 저자의 양해를 얻어 토론 참고자료로 수록함

<목차>

1. 문제의 제기

2. 금융감독체계 개편의 기본 구도

(1) 개편의 기본원칙

(2) 상시 감독기구로서의 금감위/금감원

(3) 개별 금융기관 차원의 위기 감독기구로서의 예금보험공사

(4) 체제적 위험에 대한 관리기구로서의 중앙은행과 재경부

3. 과제 1: 손실처리 및 보전수단의 정비

(1) 일반적 원칙: 보험재정의 충실화

(2) FDIC가 보유한 3가지 손실보전 특권

(3) 한국적 현실에서의 적용가능성 검토

(4) 사법적 구제수단의 정비

4. 과제 2: 예금보험제공자로서의 감독권한 정비

(1) 일반적 원칙: 부실단계에 따른 적기시정조치 권한의 점진적 이관

(2) 미국의 적기시정조치에 대한 이해

(3) 한국에의 적용가능성 검토

5. 과제 3: 독립성과 책임성의 조화

(1) 일반적 원칙: 권한의 이양과 책임성 부여

(2) 재경부로부터의 상시적 독립

(3) 보험기금의 재정적 건전성이라는 단일한 평가기준 적용

6. 결론

1. 문제의 제기

- 현재 예금자보호법의 개정이 모색되는 등 예금보험공사의 역할과 권한의 재정립에 대한 논의가 진행되고 있음.

- 이글에서는 먼저 예금보험공사의 역할 재정립과 관련하여 전체적인 금융감독체계의 개편 방안을 살펴본 후 구체적으로 예금보험공사의 개별적인 권한정비 문제와 전체적인 개편구도 내에서의 예보의 위상 정비 등의 과제를 검토해 보기로 함.

2. 금융감독체계 개편의 기본 구도

(1) 개편의 기본 원칙

- 수신 금융기관과 시장 금융기관의 구분

‧ 은행이나 생명보험과 같은 금융기관은 현실에서 예금보험 혜택이 적용되는가 와는 무관하게 실질적으로 수신 행위를 하고 있고, 따라서 개별 기관의 경영악화는 예금인출로 발전할 개연성이 큼.

‧ 개별 수신 금융기관에 대한 예금인출은 당해 금융기관의 건전성뿐만 아니라 경우에 따라서는 금융 시스템 전체의 안정성을 위협할 수도 있음.

‧ 따라서 광의의 수신 금융기관에 대해서는 개별 금융기관의 건전성 유지가 중요한 감독목표가 됨.

‧ 이에 비해 증권회사와 같은 시장 금융기관의 경우 개별 금융기관 자체의 건전성 유지 보다는 증권시장의 거래질서 확립이 더 중요한 감독목표임.

- 상시 감독기구와 위기 감독기구의 구분

‧ 상시 감독기구는 정상적인 경영상태에 있는 금융기관의 경영 건전성을 계속 유지하는 것을 주된 감독목표로 하며, 상용하는 감독수단은 건전성 관련 규제 및 검사임.

‧ 이에 반해 위기 감독기구는 이미 부실화된 금융기관을 신속하게 최소의 비용으로 처리하거나 체제적 위기를 극복하는 것을 목표로 함.  따라서 각종 정리기법에 의한 부실 금융기관의 정리나 손실분담의 확정 등이 중요한 관심거리임.

‧ 양자는 감독의 목표, 수단 등이 상이하므로 하나의 감독기구가 두 기능을 통합적으로 수행할 경우 이해상충의 문제가 발생할 수 있음.

‧ 특히 금융기관이 부실화할 경우 이는 상시적 금융감독의 성과에 대한 일종의 부정적 신호(negative signal)로 해석될 수 있으므로 상시 감독기구는 이런 신호를 왜곡할 유인을 잠재적으로 보유하고 있음.

- 개별 금융기관의 위기관리와 체제적 위기관리의 구분

‧ 개별 금융기관이 부실화된 경우에는 단일한 감독기구가 전권을 가지고 이를 관리하는 것이 정리비용 최소화나 책임성(accountability)의 관점에서 볼 때 효과적임.

‧ 그러나 체제적 위기(systemic risk)의 경우에는 단일한 감독기구가 위기를 관리하기에는 역부족일 수 있음.

‧ 유동성의 최종 공급자인 중앙은행과 재정자금의 공급자인 재경부가 긴밀히 협조해야만 체제적 위기를 극복할 수 있음.

- 감독권한 및 책임의 궁극적 연원과 실질적 연원의 구분

‧ 감독권한 및 책임의 궁극적인 연원(source)은 체제적 위기관리의 담당기관이 되어야 함.

‧ 그러나 이 기관이 모든 단계의 감독을 전부 담당하는 것은 실질적으로 불가능하며 효율적이지도 않음.

‧ 따라서 감독권한을 개별적인 하부 감독기구에 이양하여 체제적 위험이 없는 경우에는 개별적 감독기구가 자율적으로 감독기능을 수행하도록 하는 것이 실효성 있는 방법임.

- 감독단계별, 감독기구별 감독정책의 목표 확립

‧ 감독단계별로 복수의 감독기구가 감독권을 보유할 경우 각 단계에 부합하는 감독목표를 명확히 제시할 필요가 있음.

‧ 감독목표를 명확히 하는 것은 개별 감독기구의 권한과 책임을 투명하게 획정한다는 의미 이외에 감독과정에 별도의 고려사항이 개입하여 본래의 감독목표가 변질되거나 훼손되는 것을 방지하는 의미도 있음.

- 감독기구간 독립, 협력, 견제의 조화

‧ 개별 감독기구는 자신이 담당하는 영역에서는 자율적으로 감독기능을 수행할 수 있어야 함.

‧ 금융기관의 경영상태가 변화함에 따라 관할 감독기구가 변화하도록 하여 감독기구간 견제효과를 도모함.  (예를 들어 개별 은행이 부실화하는 경우 감독기능은 상시 감독기구에서 위기 감독기구로 이전되도록 하여 후자가 전자를 간접적으로 견제하도록 함.)

‧ 이행과정에서 나타날 수 있는 감독의 사각지대를 제거하기 위해 감독기능의 이전이 이루어지는 경계에서는 두 감독기구가 감독기능을 공유하거나 분점 하도록 함.  (예를 들어 개별 은행이 부실화의 징후를 보이는 경우 상시 감독기구는 위기 관리기구와 협의하에 감독기능을 수행하거나, 공동으로 감독권을 행사하도록 감독기능을 중복시킬 수도 있음.)

- 절차적, 실질적 의미에서의 법치감독의 정착 및 이의제기 통로의 확보

‧ 개별 감독기구의 감독관련 명령이나 결정은 본질적으로 관련 당사자의 이익을 심하게 제약하는 성격을 가지고 있으므로 철저하게 적법한 테두리 안에서 이루어져야 함.

‧ 이를 위해서는 한편으로는 실질적인 의미에서 적절한 감독관련 결정이 법제도의 미비에 의해 결과적으로 위법한 결정이 되지 않도록 법제도의 정비와 함께 관련 조문의 탄력성이 제고되어야 함.

‧ 다른 한편으로는 실질적인 의미에서 부적절한 감독결정이 법제도의 미비에 의해 결과적으로 적법한 결정이 되지 않도록 충분한 안전장치가 설정되어야 함.

‧ 특히 개별 금융기관이나 그 구성원에 대해 내리는 감독관련 처분에 있어서는 사전에 관련 사실의 공지와 소명의견 청취(notice and hearing)의 기회를 의무적으로 보장하고, 사후적으로 사법적 심사(judicial review)의 대상이 되도록 해야 함.

(2) 상시 감독기구로서의 금감위/금감원

- 감독목표: 금융기관의 경영 건전성 유지

‧ 금감위/금감원은 정상적인 경영상태에 있는 모든 금융기관을 통할하는 포괄적 감독기구로서 해당 금융기관의 경영 건전성을 유지하기 위한 감독기능 수행을 본질적 목표로 함.

‧ 금감위/금감원의 감독대상에는 모든 업종의 금융기관이 망라되지만 특히 수신 금융기관의 경영 건전성 유지가 핵심적인 과제임.

‧ 구체적으로 금감위/금감원은 진입규제와 관련한 인‧허가, 건전성 규제의 기준 설정, 규제 준수여부에 대한 검사 및 위반자에 대한 제재 등의 권한은 그대로 보유함.

- 위기관리와 관련한 권한은 위기 감독기구와 분점

‧ 개별 금융기관이 부실화된 경우 이의 관리와 관련한 현행 금감위/금감원의 권한은 원칙적으로 예금보험공사로 이관하거나 예금보험공사와 중복하여 보유함.

‧ 구체적으로 개별 금융기관이 부실화의 징후를 보일 경우에는 예금보험공사와 감독기능을 중복하여 보유하거나 양자간 협의 혹은 예보의 동의획득을 의무화하고, 개별 금융기관이 부실화한 경우 모든 위기관리 권한을 예금보험공사로 이관함.

(3) 개별 금융기관 차원의 위기 감독기구로서의 예금보험공사

- 감독목표: 최소비용의 원칙에 의거한 개별 금융기관의 위기관리

‧ 예금보험공사는 예금보험기금을 이용하여 부실화한 개별 금융기관을 최소비용의 원칙에 의해 정리함.

‧ 최소비용의 원칙은 부실 금융기관 정비의 효율성을 담보하는 장치이므로 예금보험공사는 이와 관련한 책임성(accountability)의 의무를 부담함.

‧ 부보 금융기관이 아닌 일반 금융기관이 부실화한 경우에도 금감위원장의 요청이 있는 경우 예금보험공사가 정리 기능을 수행함.

- 부실징후기관에 대한 감독권 분점 및 부실기관에 대한 독점적 처분권 보유

‧ 예금보험공사는 부실징후 단계에서 점진적으로 개입하기 시작하며 부실 단계에서는 해당기업에 대한 독점적 처분권을 보유함.

‧ 이를 위해 전술한 적기시정조치의 권한을 수단별로 금감위/금감원과 공유하거나 완전히 이관 받음.

‧ 금융기관의 정리와 관련하여 표준적인 도산절차의 적용을 배제하고 독자적으로 해당 금융기관을 정리하거나, 도산절차를 거치더라도 상당한 예외를 인정받도록 함.

- 개별 금융기관의 위기관리에 충분한 수준의 재정건전성 확보

‧ 부실 금융기관을 효율적으로 정비하려는 유인은 예금보험공사가 무담보 채권자로 기능할 경우에 가장 크게 됨.

‧ 이를 위해서는 예금보험공사가 사전에 개별 금융기관의 부실정리에 사용하기에 충분한 재정건전성을 확보하고 있어야만 부실 금융기관을 인수한 후 효율적인 정리에의 유인을 보유하게 됨.

‧ 여러 금융기관이 동시에 부실화하는 체제적 위기시에는 예금보험공사의 적립재원만으로는 위기극복이 불가능한 경우가 많기 때문에 이 때의 재정부담은 재경부와 한국은행으로 이전해야 함.

- 예금보험공사의 자율성 확보

‧ 체제적 위기가 아닌 경우 예금보험공사는 보유한 적립재원의 한도 내에서 자율적으로 위기관리 기능을 수행해야 함.

‧ 현재 재경부가 보유하고 있는 예금보험공사에 대한 관리‧감독권을 기본적으로 모두 삭제함.

‧ 다만 예금보험공사가 개별 금융기관의 정리와 관련하여 적립재원의 부족 때문에 재정자금을 차입해야 하는 경우에는 차입금의 상환 시까지 재경부 장관의 한시적인 관리‧감독을 받도록 함.

‧ 현재 심각한 재정난에 처해 있는 예금보험공사의 기능을 재정립하기 위해서는 기존 예보채를 모두 국채로 전환하고, 현행 공적자금관리위원회 및 그 사무국은 재경부로 이전하고, 예금보험공사의 자본금을 충분한 정도로 확충시켜야 함.

(4) 체제적 위험에 대한 관리기구로서의 중앙은행과 재경부

- 감독목표: 금융시스템의 안정성 유지

‧ 동시에 다수의 금융기관이 부실화하거나 전반적인 금융시장이 유동성 위기에 처하게 되는 체제적 위험(systemic risk)은 일반적으로 예금보험공사의 처리능력 범위를 벗어나는 것임.

‧ 대부분의 체제적 위기는 재정자금과 유동성을 동시에 필요로 하므로 재경부와 한국은행은 긴밀한 협조 하에 이 책무를 수행하도록 함.

- 체제적 위기관리에 필요한 비상권한과 정보의 보유

‧ 체제적 위기시에는 재경부는 한국은행과 협의 하에 모든 개별 감독기구의 권한을 한시적으로 회수하거나 재배분할 수 있도록 하되, 개별 감독기구가 보유한 업무의 수월성을 고려하도록 함.

‧ 이를 위해 재경부와 한국은행은 상시적으로 체제적 위기와 관련된 정보를 개별 감독기구와 공유하고 필요한 경우 관련 감독기구에 특정 정보의 수집을 요구할 수 있음.

- 체제적 위험의 존재 여부에 대한 엄격한 판정과정 명시

‧ 체제적 위험이 존재한다고 판정되는 경우 기존 감독기구의 감독권한은 완전히 재 배분될 수 있으므로 이 판정은 엄격하고 치밀한 판단과정을 거쳐 이루어져야 함.

‧ 예를 들어 미국의 경우에는 FDIC의 이사회나 연준의 이사회중 하나가 3분의 2 이상의 찬성을 통해 체제적 위험가능성을 확인한 후 나머지 하나의 이사회가 이를 확인해야 하며, 그 후 재무성 장관이 대통령과 상의한 후 최종 결정을 하도록 하고 있음. (12 USC §1823(c)(4)(G) 참조)

- 이상의 역할분담을 도표로 정리하면 <표 1>과 같음.

<표 1: 감독단계별 각 감독기구의 역할 구분>

	개별 금융기관의 건전성이 유지되는 경우	개별 금융기관이 부실화되었지만 체제적 위험은 없는 경우	체제적 위험이 있는 경우
소관 감독기구	금감위/금감원	예금보험공사	재경부, 한국은행
감독목표	경영 건전성의 유지	최소비용에 의한 부실정리	금융시스템의 안정성 유지
주요 감독수단	건전성 규제, 검사, 제재	도산절차에 준하는 구조조정 기법 활용	개별 감독기구의 권한 변경 및 재배뿐
가용 재원	없음	예금보험기금, 차입	재정자금, 본원통화
보고 의무	재경부 장관에 정기 공개 보고	재경부 장관에 정기 공개 보고	없음
협의 의무	부실징후 기업의 경영개선과 관련하여 예금보험공사와 협의	좌동, 체제적 위험의 존재와 관련하여 필요시 재경부, 한은과 협의	체제적 위험의 판정과 관련하여 재경부는 한은 및 필요시 예금보험공사와 협의
정보 제공	경영 건전성 관련 정보의 수집 및 보관	경영 건전성 관련 정보 공유 및 공동검사 요구	체제적 위험과 관련된 정보의 공유 및 요구

3. 과제 1: 손실처리 및 보전수단의 정비

(1) 일반적 원칙: 보험재정의 충실화

- 모든 예금보험기금은 예금보험재정의 충실화를 위한 각종 재정충실화 수단을 보유하고 있음.  다만 그 수단의 구체적 범위와 한계는 나라마다 커다란 차이를 보이고 있음.

‧ 상시적 수입원천인 보험료 수입 이외에 전형적인 예금보험기구는 부보 금융기관에 대한 사후적인 손실보전 청구, 손실제공자에 대한 손해배상 청구 등의 권한을 보유하며, 체제적 위기시에는 재정차입 등의 비상수단을 보유하고 있음.

‧ 이런 다양한 수단 중에서 각국별로 큰 차이를 보이는 부분은 사후적 손실보전 청구권한의 범위와 손실배상 청구권의 적용과 관련한 거래비용의 크기 측면임.

‧ 일반적으로 가장 광범위한 권한을 보유하고 있다고 알려져 있는 FDIC는 손실보전과 관련해서도 매우 강력한 특권을 보유하고 있음.

(2) FDIC가 보유한 3가지 손실보전 특권

- 미국의 FDIC는 손실보전 수단과 관련하여 3가지 특기할 만한 권한을 가지고 있음.

‧ FDIC가 보유한 손실보전 수단의 범주를 넓게 해석할 경우 표준적 도산절차에서의 예외 인정, 부보 금융기관의 채권자중 상대적으로 우월한 지위 인정 등의 요소도 거론할 수 있으나 여기서는 구체적인 손실보전 수단에만 논의를 국한 시키고자 함.

‧ 3가지 손실보전 특권 중 한 가지는 체제적 위기시의 손실보전 권한이고 다른 두 가지는 금융지주회사에 대한 특권임.

- FDIC가 체제적 위기시의 손실보전 특권은 12 USC §1823 (c)(4)(G)(ii)에 규정되어 있음.

‧ 체제적 위기의 처리과정에서 특정 보험기금에 손실이 발생한 경우 FDIC는 당해 보험기금에 가입되어 있는 부보 금융기관에 대해 손실보전을 요구하여 기금손실을 만회해야 함.

‧ 이 특권을 행사할 것인지의 여부는 FDIC의 재량사항이 아니라 의무사항임.

‧ 구체적 손실보전 청구액은 기본적으로 손실이 발생한 당해 보험기금에 가입되어 있는 개별 부보 금융기관의 부채상당액에 FDIC가 산정한 특별요율을 곱하여 결정됨.

‧ 여기서 유의할 것은 이같은 청구는 보험기금별로 구분하여 시행된다는 것임.

<조문 참고1: 12 USC §1823 (c)(4)(G)(ii)>

The Corporation shall recover the loss to the appropriate insurance fund arising from any action taken or assistance provided with respect to an insured depository institution under clause (i) expeditiously from 1 or more emergency special assessments on the members of the insurance fund (of which such institution is a member) equal to the product of -

(I)

an assessment rate established by the Corporation; and

(II)

the amount of each member's average total assets during the semiannual period, minus the sum of the amount of the member's average total tangible equity and the amount of the member's average total subordinated debt.

- 이와 별도로 FDIC는 금융지주회사내의 부보 예금기관에 대해서는  두 가지 손실보전 특권을 보유하고 있음.

‧ 그 중 하나는 금융지주회사가 지주회사 체계 내에 있는 부보 예금기관에 대한 자본충실성의 원천이 되어야 한다는 조항(12 USC §1831o(e)(2)(C)(ii)와 (E))이고,

‧ 다른 하나는 부보 예금기관은 동일한 금융지주회사 체계내에 있는 다른 부실한 부보 예금기관이 초래한 손실에 대해 보전책임을 진다는 조항(12 USC §1815(e))임.

‧ 이 조항은 각각 FDICIA와 FIRREA에 의해 추가된 것으로 “특정 법인의 손실은 원칙적으로 다른 법인으로 전이될 수 없다”는 회사법의 근본원리의 예외에 해당하는 특권임.

<조문참고2: 12 USC §1831o(e)(2)(C)(ii)와 (E)>

(C) Criteria for accepting plan

The appropriate Federal banking agency shall not accept a capital restoration plan unless the agency determines that -

(i)

the plan -

(중략)

(ii)

if the insured depository institution is undercapitalized, each company having control of the institution has -

(I)

guaranteed that the institution will comply with the plan until the institution has been adequately capitalized on average during each of 4 consecutive calendar quarters; and

(II)

provided appropriate assurances of performance.

(중략)

(E) Guarantee liability limited

(i) In general

The aggregate liability under subparagraph (C)(ii) of all companies having control of an insured depository institution shall be the lesser of -

(I)

an amount equal to 5 percent of the institution's total assets at the time the institution became undercapitalized; or

(II)

the amount which is necessary (or would have been necessary) to bring the institution into compliance with all capital standards applicable with respect to such institution as of the time the institution fails to comply with a plan under this subsection.

<조문참고3: 12 USC §1815(e)>

(A) Liability established

Any insured depository institution shall be liable for any loss incurred by the Corporation, or any loss which the Corporation reasonably anticipates incurring, after August 9, 1989, in connection with -

(i)

the default of a commonly controlled insured depository institution; or

(ii)

any assistance provided by the Corporation to any commonly controlled insured depository institution in danger of default.

(3) 한국적 현실에서의 적용가능성 검토

- 우리나라의 경우 현행 예금자보호법과 공적자금관리특별법 그리고 적기시정조치가 규정되어 있는 금융산업의 구조개선에 관한 법에는 손실보전수단에 관한 특별한 언급은 거의 없는 실정임.

‧ 예금보험기금의 수입원천으로 중요한 것에는 금융기관의 출연금과 보험료 수입이 있음. (예금자보호법 제24조 참조)

‧ 그러나 출연금이건 보험료 수입이건 사후적 손실보전 권한과 관련한 별도의 특별한 규정이 없고, 특히 앞에서 살펴 본 FDIC의 특권과 유사한 명시적 권한은 존재하지 않는 것으로 보임.

- 따라서 우선 사후적 손실보전과 관련한 근거규정을 명확히 해야 하고 나아가 FDIC의 특권과 유사한 특권을 추가적으로 법제화할 것인지에 대한 정밀한 검토가 필요함.

‧ 가장 시급한 것은 사후적 손실보전과 관련한 근거규정을 명확한 형태로 신설해야 함.

‧ 특히 부보 금융기관을 대상으로 손실보전을 할 경우 적용대상 금융기관의 범위, 분담규모의 결정방법 등에 대해 명시적으로 규정해야 함.

‧ 다만 FDIC의 특권과 유사한 특권을 신설할 것인지에 대해서는 개별 권한별로 검토가 필요함.

- 우선 체제적 위험이 있을 때 모든 부보 금융기관을 대상으로 손실보전을 청구할 수 있도록 한 12 USC §1823 (c)(4)(G)(ii)의 권한은 도입할 필요가 크다고 판단됨.

‧ 체제적 위험이 존재하거나 존재했던 경우에 예금보험기금의 재정적 안정성이 우려되는 상황은 대중의 신뢰기반을 잠식하여 또 다른 위기를 초래할 수 있음.

‧ 따라서 이 경우 모든 가능한 수단을 동원하여 예금보험기금의 충실성이 보장되도록 하여야 하며 예금보험의 일차적 수혜자인 부보 금융기관이 이에 협조하는 것은 당연한 논리적 귀결임.

‧ 다만 이 조항이 남용되지 않도록 체제적 위험의 정의를 명확히 하고 그 발동요건을 신중하게 할 필요가 있음. (12 USC §1823 (c)(4)(G)(i) 참조)

- 상시적 손실보전 상황에서 금융지주회사에 특별히 적용되는 나머지 두 가지 특권을 도입할 것인가에 대해서는 찬반이 엇갈릴 수 있음.

-  미국의 경우 금융지주회사를 마치 하나의 법인체인 것처럼 간주할 수 있는 데에는 몇 가지 이유가 있음.

‧ 하나는 감독목적상 은행을 경우에 따라서는 마치 지주회사의 지사(branch system) 정도로 간주하도록 규정한 12 USC §371c의 규정과 관련됨.

‧ 대부분의 금융지주회사가 자회사는 공개하지 않은 채 지주회사의 주식만을 주식시장에 상장하는 현실 관행도 이처럼 금융지주회사 전체를 경우에 따라 하나의 법인체로 간주할 수 있도록 하는 근거가 될 수 있음.

‧ 이런 특수성 때문에 회사법의 일반 원리에도 불구하고 전술한 두 가지 특권이 나름대로의 법적 타당성을 주장할 수 있었음.

- 문제는 우리나라의 경우에도 이같은 법 논리가 쉽게 정착할 수 있는가 하는 점임.

‧ 우선 우리나라의 경우에는 최근 은행법의 개정에 의해 금융지주회사 형태를 취하지 않고도 은행을 지배하는 것이 가능해졌음.

‧ 은행법 제15조 제1항에 의해 지주회사 형태를 취하지 않고도 은행에 대한 지배가 가능하고, 신설된 제37조 제5항에 의해 은행이 자은행을 소유하는 것도 가능하게 됨.

‧ 우리나라의 금융지주회사법이 자회사를 경우에 따라 지사(지점) 정도로 간주할 수 있도록 하고 있는지는 확실하지 않지만 설사 그렇다고 해도 금융지주회사가 의무적이 아니어서 논리개발이 쉽지 않음.

‧ 실질적인 의미에서도 지주회사내에 이질적인 금융기관이 다수 존재하기도 함.

- 이상의 현실을 종합할 때 12 USC §1815(e)와 유사한 권한의 도입은 어려울 것으로 판단됨.  다만 12 USC §1831o(e)(2)(C)(ii)와 유사한 권한은 금융지주회사를 포함하여 실질적으로 금융기관을 지배하고 있는 대주주에 대해 적용하기 위해 도입할 수도 있을 듯함.

(4) 사법적 구제수단의 정비

- 일반적으로 예금보험기금이 기금손실을 초래한 자에게 대하여 취할 수 있는 사법적 구제수단은 대위소송과 대표소송이 있음.

‧ 대위소송은 기본적으로 예금보험이 부보 금융기관의 채권자(예금자)의 채권을 대지급한 후 이의 보전을 위해 원인제공자에게 취하는 구제수단이고

‧ 대표소송은 예금보험기금이 인수 등의 방법에 의하여 부실금융기관의 주주가 된 후, 회사가 입은 손실의 보전을 위해 원인제공자에게 취하는 구제수단임.

- 우리나라의 경우 채권자적 지위로서의 대위소송과 관련해서는 상당한 정도의 법적 근거가 확보되어 있지만 주주 지위로서의 대표소송과 관련해서는 별도의 해당 조항을 찾기가 어려움.

‧ 대위소송에 관해서는 예금자 보호법 제21조의 2에 규정되어 있음.

‧ 그러나 대표소송에 관해서는 별도의 조항이 없는데 현행 대표소송과 관련한 조항만으로는 미비한 점이 생길 수 있으므로 이와 관련한 조항의 신설을 검토할 필요가 있음.

- 사법적 구제수단의 정비와 관련하여서 권한의 확장 못지 않게 중요한 것은 권한행사의 재량성을 어느 정도까지 규정할 것인가 하는 점임.

‧ 현재 재량성의 정도와 관련하여 명시적인 규정은 없으나 상당한 정도의 재량권이 행사되고 있다고 보여짐.

‧ 그러나 대위소송이나 대표소송은 기금손실의 사후적 보전 및 사전적 예방기능이 있으므로 그 행사에 있어 재량권의 여지를 대폭 축소하여 거의 자동적으로 소송권이 발동되도록 하여야 함.

‧ 기금운용의 대전제인 최소비용의 원칙에 비추어 보더라도 재량권 남용은 용인되기 어려움.

4. 과제 2: 예금보험제공자로서의 감독권한 정비

(1) 일반적 원칙: 부실단계에 따른 적기 시정조치 권한의 점진적 이관

- 예금보험공사의 감독권과 관련하여 가장 중요한 점은 개별 금융기관의 위기시에 예금보험제공자가 주된 감독자로 기능할 수 있어야 한다는 것임.

‧ 제2절에서 이미 논의한 바와 같이 금감위/금감원이 상시적 금융감독을 담당한다고 하여도 위기시 금융기관의 감독에 있어서는 예금보험제공자가 주된 감독기능을 행사하는 것이 바람직함.

‧ 우리나라의 경우에도 부실금융기관의 정리와 관련해서는 이미 예금보험공사가 상당한 권한을 행사하고 있음.

‧ 보다 현실적인 정책적 이슈는 언제 그리고 어떤 방식으로 금융기관에 대한 주된 감독권이 금감위/금감원에서 예금보험공사로 이전되도록 할 것인가의 문제임.

- 현재 우리 나라의 경우 금감위/금감원은 금융기관이 상당한 정도로 부실화 한 경우에도 주된 감독자로서의 지위를 유지하도록 되어 있고, 예금보험공사는 정리의 최종단계에서만 그 권한을 행사함.

‧ 예금자보호법과 금융산업의 구조개선에 관한 법에 예금보험공사의 감독관련 권한이 부분적으로 규정되어 있으나 그 범위가 제한되어 있고, 실질적 행사에도 많은 제약이 수반되고 있음.

‧ 특히 예금보험기금의 가장 기본적인 운용원칙인 최소비용의 원칙을 구현하는 대표적 수단인 적기시정조치가 전적으로 금감위/금감원의 권한으로 규정되어 있는 실정임.

- 상시적 감독기관이 위기시에도 감독권을 계속 보유할 경우 부실의 정도가 심해질수록 조기해결의 유인이 약화할 가능성이 크므로 적절한 시점을 선택하여 예금보험공사가 감독권을 점진적으로 이전받도록 체계를 개편할 필요가 있음.

‧ 현실적으로 이를 구현하는 가장 좋은 방법은 적기시정조치의 발동권한을 금감위/금감원에서 점진적으로 예금보험공사로 이전시키는 것임.

(2) 미국의 적기시정조치에 대한 이해

- 적기시정조치란 금융기관의 부실이 예상될 경우 해당 감독기구가 조기에 개입하여 금융기관의 경영을 정상화하거나 그것이 불가능할 경우 최소의 비용으로 해당 금융기관을 정리하는 권한을 지칭함.

‧ 적기시정조치는 해당 금융기관의 경영에 커다란 제약으로 작용하므로 그 발동요건은 상당히 명확하게 규정되어 있는데 대부분의 경우 자본충실도의 부족을 근거조건으로 함.

‧ 감독기구의 규제이완(regulatory forbearance)를 방지하기 위해 부실화의 정도가 심할 경우 적기시정조치의 발동은 재량사항이라기 보다는 의무사항에 가까움.

‧ 그리고 조치의 실질적 내용으로 보면 상시적 감독권한에 더하여 추가적인 감독상의 권한을 신설한다기 보다는 기존 감독권한의 발동주체를 변경시키거나 발동시의 재량권을 축소시키는 경우가 일반적임.

‧ 이런 원칙이 가장 잘 나타난 경우가 미국의 적기시정조치 관련 조항임.

- 우선 미국의 경우 적기시정조치의 목적이 예금보험기금의 손실최소화에 있음을 명확히 하여 그 발동주체가 누구건 간에 예금보험과의 관련성을 무시할 수 없도록 되어 있음.

‧ 물론 당해 금융기관의 자본 적정성 회복이 일차적인 목표가 되는 경우도 있지만 궁극적인 목표는 기금손실의 최소화임. (12 USC §1831o(a)(1) 참조)

‧ 이에 따라 적기시정조치는 그 발동주체와 상관없이 의무조항으로 되어 있음. (동조 (a)(2) 참조)

<조문참고 4: 12 USC §1831o(a)(1) 와 (a)(2)>

Sec. 1831o. - Prompt corrective action

(a) Resolving problems to protect deposit insurance funds

(1) Purpose

The purpose of this section is to resolve the problems of insured depository institutions at the least possible long-term loss to the deposit insurance fund.

(2) Prompt corrective action required

Each appropriate Federal banking agency and the Corporation (acting in the Corporation's capacity as the insurer of depository institutions under this chapter) shall carry out the purpose of this section by taking prompt corrective action to resolve the problems of insured depository institutions.

- 미국에 있어 적기시정조치의 또 하나의 특징은 부실화의 단계가 심화되면서 주된 감독권이 해당 금융감독기구에서 점차 예금보험공사로 이전된다는 것임.

‧ 부실화의 단계가 심하지 않은 경우에는 상시적 감독을 담당하는 금융감독기구가 적기시정조치를 발동하지만 (12 USC §1831o(f)(2) )

‧ 해당 금융기관이 치명적인 정도로 자본부족(critically undercapitalized)인 경우 명시적으로 예금보험공사만이 주된 감독자로서 적기시정조치를 발동함. (12 USC §1831o(h)(1) 참조)

<조문참고 5: 12 USC §1831o(f)(2) 와 12 USC §1831o(h)(1)>

(f) Provisions applicable to significantly undercapitalized institutions and undercapitalized institutions that fail to submit and implement capital restoration plans

(1) In general

(중략)

(2) Specific actions authorized

The appropriate Federal banking agency shall carry out this section by taking 1 or more of the following actions:

(중략)

(h) Provisions applicable to critically undercapitalized institutions

(1) Activities restricted

Any critically undercapitalized insured depository institution shall comply with restrictions prescribed by the Corporation under subsection (i) of this section.

(3) 한국에의 적용가능성 검토

- 미국법에 나타난 적기시정조치의 원리를 우리의 법체계에 도입시키는 것은 감독기구간의 역할 분담과 협력을 위해서 매우 중요하고 시급한 것이지만 주의해야 할 측면도 다수 존재함.

‧ 현재 금융산업의 구조개선에 관한 법에 규정되어 있는 적기시정조치는 금감위/금감원의 단독권한으로 되어 있어 개정이 필요성이 존재함.

‧ 그러나 미국의 금융감독기구가 적기시정조치의 내용에 상응한 권한의 대부분을 상시적 감독권한으로 보유하고 있음에 비해 우리나라의 금감위는 구조개선법에 규정된 적기시정조치 이외에 이에 상응하는 정도의 상시적 감독권한을 가지고 있지는 않음.

‧ ｢금융감독기구의 설치등에 관한 법｣ 제41조 내지 제43조에 시정명령, 징계요구, 해임권고, 영업정지 등의 상시적 감독권한이 있으나 그 포괄범위는 ｢금융산업의 구조개선에 관한 법｣에 비해 제한적임.

‧ 따라서 무턱대고 적기시정조치 권한을 금감위에서 다른 감독기구로 이전하는 것은 문제를 해결하는 올바른 태도가 아님.

- 이런 문제점을 해결하기 위해서는 적기시정조치의 핵심적 내용인 경영상의 시정명령과 임직원의 해임권을 금감위/금감원의 상시적 감독권한으로 규정한 뒤, 적기시정조치는 금융기관의 부실이 점차 심화될 경우에 발동되는 별도의 권한으로 규정하는 것이 바람직함.

‧ 예를 들어 금융감독기구의 설치등에 관한 법률에 상시적 감독권한으로서의 시정명령권과 임원해임권의 내용과 절차를 명확히 규정하고 이들 권한의 발동 여부는 금감위/금감원의 재량사항으로 인정하되

‧ 금융기관이 점차 부실화할 경우에 발동되는 적기시정조치는 내용적으로는 유사하지만 발동여부의 재량권이 대폭 축소된다는 점과 발동시 예금보험공사와 긴밀하게 협의하여야 한다는 점에서 상시적 감독권한과 구별되도록 하고

‧ 특히 금융기관의 부실이 심각할 경우에는 예금보험공사가 전적인 발동권한을 갖도록 하는 방향을 상정해 볼 수 있음.

5. 과제 3: 독립성과 책임성의 조화

(1) 일반적 원칙: 권한의 이양과 책임성 부여

- 예금보험공사의 개편과 관련하여 개별 권한의 내용과 범위를 확정하는 것 못지 않게 중요한 이슈는 전체적인 감독기구 내에서 예금보험기구의 역할을 어떻게 설정할 것인가 하는 점임.

‧ 특히 다수의 잠재적 금융감독기구간의 역할 분담이 아직도 완전히 정착하지 않은 현실을 감안할 때 전체적인 구도에서의 예보의 역할에 대한 합의가 이루어지지 않는 한 예보의 권한을 새로 확정짓는 것 자체가 무의미하게 됨.

‧ 따라서 전술한 여러 차원에서의 예보권한 재정립의 가장 중요한 전제조건은 후술하는 예보위상의 재정립 문제임.

- 예보는 재경부로부터 위기 금융기관에 대한 처리권한을 위임받지만 그 범위안에서는 강한 독립성을 가지고 운영되어야 함.

‧ 예보는 개별 금융기관의 위기시에 그 처리를 전담하는 위기관리기구로서 원칙적으로 재경부로부터 그 권한을 위임받지만

‧ 명시적으로 정의된 체계적 위험 등 긴박한 상황이 아닌 한 원칙적으로 재경부로부터 독립성을 유지하되

‧ 기금의 재정적 건전성 유지라는 단일한 기준에 의해 그 책임성을 유지할 의무를 지도록 하는 것이 바람직함.

(2) 재경부로부터의 상시적 독립

- 현재 예금보험공사는 여러 가지 다양한 경로을 통해 재경부의 직, 간접적 통제하에 있음.

‧ 우선 예금자보호법 제27조에는 예보에 대한 재경부장관의 감독권과 예보의 처분에 대한 취소권이 규정되어 있고

‧ 예보의 이사회가 존재함에도 불구하고 동법 제8조에 별도의 운영위원회가 존재하며

‧ 공적자금관리특별법에 공적자금관리위원회를 재경부내에 두도록 하는 등 여러 경로를 통해 재경부의 예보에 대한 통제권이 설정되어 있음.

- 위기관리의 궁극적 책임이 재경부에 있고, 예보의 재정이 취약할 때 국가재정이 투입될 수 있다는 점에서 국가 재정의 관리자인 재경부가 예보에 대해 통제권을 보유하는 것은 당연한 것임.

‧ 다만 재경부가 다양한 경로를 이용하여 일상적으로 예보의 업무를 통제하는 것은 예보의 경영 인센티브를 저해할 뿐만 아니라 재경부의 감독 인센티브 마저 왜곡할 우려가 큼.

‧ 따라서 비록 궁극적인 통제권은 재경부가 보유하지만 성과평가에 대한 기준을 설정한 후에는 의사결정권한의 대부분을 예보에 위임하는 것이 바람직함.

‧ 다만 예보의 경영성과가 당초의 평가기준에 미달하거나, 체제적 위험이 도래한 위급상항인 경우에는 재경부가 예보에 대한 권한위임을 재조정할 수 있도록 해야 함.

- 구체적으로는 각종 위원회를 모두 폐지하고 예보의 운영은 예보의 이사회가 담당하도록 개편하는 것이 바람직함.

‧ 예보법상의 운영위원회와 공적자금관리특별법상의 공적자금관리위원회 및 그 사무국은 폐지함.

‧ 예보의 운영과 관련한 모든 권한은 예보의 이사회가 담당하도록 함.

‧ 예보의 이사회는 독립적으로 경영하며 후술하는 단일한 성과기준과 관련하여 재경부 장관에게만 책임을 지도록 하여 독립성과 책임성을 조화시킴.

(3) 보험기금의 재정적 건전성이라는 단일한 평가기준 적용

- 예보에게 감독 및 보험기금의 운영에 관한 권한을 위임하고 독립적 경영을 보장할 경우 어떤 기준으로 경영을 평가할 것인가의 문제가 대두됨.

‧ 성과평가기준은 한편으로는 명시적이고 단일하여 자의적인 평가에 의해 예보의 경영이 왜곡될 가능성을 배제하면서도

‧ 예금보험기구의 본래적 기능과 긴밀히 연관되어 있어 그것이 평가기준으로서의 의미를 잃지 말아야 함.

‧ 이런 의미에서 가장 바람직한 기준은 보험기금의 재정적 안정성 유지임.

- 보험기금의 재정적 안정성 유지는 다음과 같은 점에서 상당한 장점을 보유한 기준임.

‧ 최소비용의 원칙이 암시하듯이 이미 보험기금의 재정적 안정성 유지는 그것 자체로 매우 중요한 일반적 정책목표이고 평가기준이 명시적이고 단일함.

‧ 공적 보험의 경우 재정적 안정성 유지가 강조되지 않는 한 재정의 방만한 운영을 통제하기 어려움.

- 물론 예보가 과도한 규제창출이나 보험료 징수 등을 요구하는 등 부작용을 우려할 수도 있지만 그리 큰 문제는 되지 않을 것임.

‧ 상시적 규제권의 설정권한은 금감위/금감원이 보유하고 있고

‧ 예금보험재정이 비교적 충실함에도 불구하고 과도한 보험료를 징수하려는 성향은 향후 도입될 변동보험료 제도에 의해 상당 부분 조절이 가능하기 때문임.

6. 결론

- 현재의 예금보험제도는 재정취약, 경영 인센티브의 왜곡, 손실보전 수단의 미흡 등 여러 문제점을 안고 있으며 아직도 상당 부분 미봉책에 의해 운영되고 있음.

- 이를 시정하기 위해서는 예금보험공사의 독립성 및 책임성의 강화, 적절한 위기관리수단의 보유, 그리고 재정충실화를 위한 다양한 손실보전수단의 도입 등이 시급한 과제임.

토론 참고자료 2

금융감독기구 지배구조의 재설계

2005. 8.

윤석헌, 김대식, 김용재

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이글은 2005년 8월에 상사법 연구 제 24권 제2호에 실린 글로 저자의 양해를 얻어 토론 참고자료로 수록함, 윤석헌 (한림대학교 경영대학), 김대식(한양대학교 경영대학), 김용재 (국민대학교 법과대학)