미국 보험지주회사제도에서의 산업자본-금융자본 분리 원칙

- 보험지주회사법상의 자산운용규제를 중심으로 -

김상조 (한성대 무역학과)

Ⅰ. 서론

대부분의 나라에서 산업자본과 금융자본의 분리는 금융정책상의 중요한 목표로 인식되고 있다. 정보의 불완전성 및 비대칭성을 특징으로 하는 현실의 금융시장에서 자금의 수요자와 공급자 사이에 독립적 관계를 유지하는 것은 자원배분의 효율성을 제고하고 위험의 전염 및 이해충돌을 방지하는 기본적인 원칙으로 이해되고 있기 때문이다.

그러나, 모든 금융제도가 그러하듯이, 산업-금융 분리 원칙이 구현되는 현실의 제도형태는 각 나라의 경제발전 단계 및 그 역사적⋅문화적 특수성에 따라 매우 상이할 뿐만 아니라, 금융업 내에서도 은행업⋅증권업⋅보험업 등의 세부업종별로 규제의 근거와 강도가 동일하지는 않은 것이 일반적이다. 이른바 유럽대륙형 모델에 비해서 영미형 모델에서, 그리고 증권업⋅보험업에 비해서는 은행업에서 산업-금융 분리 원칙이 보다 더 엄격하게 작동하고 있다고 볼 수 있다.

우리나라의 경우에는 금융정책상의 일반적인 목표 이외에 경제력집중 억제의 관점에서 적어도 은행업 부문에서는 산업-금융 분리 원칙이 엄격하게 부과되었다. 특히 산업자본(재벌)의 은행 지배는 원천적으로 금지되었다. 반면 증권업⋅보험업 등의 이른바 제2금융권에서는 사실상 별다른 규제 없이 산업자본의 금융 지배가 용인되고 있다. 산업-금융 분리 원칙이 한편으로는 산업자본의 금융기관 지배를 막고 다른 한편으로는 금융기관의 산업자본 지배를 막는 방식으로 운용된다는 점을 감안할 때, 제2금융권에서는 이미 한쪽의 규제는 실질적으로 무력화된 상황이다. 따라서 우리나라의 상황에서 산업-금융 분리를 실질적으로 달성하는 거의 유일한 방법은 금융기관의 산업자본 지배라는 두 번째 통로를 통제하는 것이다. 최근 논란이 되고 있는 금융산업의구조개선에관한법률(이하 금산법) 제24조 및 독점규제및공정거래에관한법률(이하 공정거래법) 제11조의 규제는 바로 금융기관의 산업자본 지배를 방지하기 위한 것이다.

한편, 최근 논란의 중심에는 삼성그룹의 금융계열사, 특히 삼성생명이 있기 때문에, 보험업에서의 산업-금융 분리 문제가 뜨거운 쟁점이 되었다. 산업-금융 분리 원칙을 가장 엄격하게 제도화하고 있다고 하는 미국에서도, 은행업과는 달리, 보험업에 대해서는 사전적⋅직접적 금지 방식에 의거한 소유규제나 업무영역규제를 적용하지 않는다. 이를 근거로 일각에서는 은행업만이 아니라 제2금융권까지 모두 포괄하는 우리나라의 금산법 및 공정거래법상 규제가 미국에서도 유례를 찾아볼 수 없는 과잉규제라고 비판하고 있다. 요컨대, 산업-금융 분리 원칙은 좁은 의미의 상업은행업(commercial banking)에만 적용되는 것이라는 주장이다(대표적으로, 윤창현(2005.11.8), pp.68-70).

그러나, 소유 및 업무영역에 대해 사전적⋅직접적 규제가 없다고 해서 산업-금융 분리 원칙이 작동하지 않는다고 주장하는 것은 잘못이다. 소유규제와 업무영역규제가 산업-금융 분리 원칙을 실현하는 가장 대표적인 정책수단인 것은 틀림없지만, 이것이 유일한 또는 가장 효율적인 수단이라는 의미는 아니다. 위험의 전염 및 이해충돌을 방지하는 자산운용규제와 함께 회사법상의 신인의무(fiduciary duties)를 통한 규율장치 역시 산업-금융 분리를 위한 강력한 수단이다. 그런 의미에서 미국의 은행법과 보험법은 산업-금융 분리라는 하나의 목표에 대한 두가지 접근방법을 보여주는 것이라고 할 수 있다.

이 글에서는 NAIC(National Association of Insurance Commissioners)의 표준법안(Model Law) 및 뉴욕주의 보험법을 중심으로 미국의 보험업 규제, 특히 보험지주회사에 대한 규제의 특징을 살펴본다. 이를 위해 은행 관련 미국 연방법의 규제와 비교한다. 아울러 이상 보험업 규제의 실제 효과를 MetLife와 Prudential 등 미국의 대표적인 보험지주회사의 경영구조를 통해 확인하고, 또한 우리나라의 삼성생명과 비교한다.

다음 Ⅱ절은 미국 보험업 규제의 역사적 개관이다. Ⅲ절에서는 보험지주회사체계(insurance holding company system)의 성립요건 및 보고절차를 정리한다. Ⅳ절에서는 보험지주회사체계 내에서의 관계회사간 거래에 대한 규제의 내용을 구체적으로 살펴본다. Ⅴ절에서는 미국의 대표적 보험지주회사그룹인 MetLife와 Prudential의 경영구조를 우리나라의 삼성생명과 비교한다. Ⅵ절은 결론이다.

Ⅱ. 미국 보험업 규제의 역사적 개관

1. 주법에 의한 보험업 규제체계(state-based insurance regulation system)

미국은 연방 헌법상의 Commerce Clause에 따라 주간(州間) 교역(interstate commerce)에 대해서는 연방정부가 규제권한을 갖는다. 보험회사의 활동이 여러 주에 걸쳐 이루어지는(interstate) 경우가 많다는 것은 물론이다. 따라서 문제는 보험업이 헌법상 Commerce Clause에 해당하는 commerce인가하는 점이다.

1869년 미국 대법원은 Paul v. Virginia 사건에서, 보험증권은 미래의 특정 손실을 보전하는 내용의 계약일 뿐 commerce가 아니고, 따라서 연방정부의 권한이 미치지 않는다고 판시하였다. 이후 미국의 보험업 규제체계는 주법에 근거하여 발전하였다.

그러나 1944년 미국 대법원은 대규모 보험그룹의 Sherman Act 위반 사안을 다룬 United States v. South-Eastern Underwriters Association 사건에서 Paul 판례를 뒤집고 보험업은 Commerce Clause에 해당된다고 판시하였다. 이 판례는 그 이전의 보험업 규제체계 전체를 부정하는 것이었기 때문에, 미국 연방 의회는 1945년 McCarran-Ferguson Act를 제정하여 기존의 규제체계가 계속 유지될 수 있도록 하였다. McCarran-Ferguson Act의 핵심 내용은, 보험업이 commerce임을 전제로 하면서도, 연방법이 보험업(business of insurance)에 대해서도 적용됨을 명시하지 않는 한, 주법의 배타적 적용을 인정한 것이다. 특히 관할 논란의 핵심인 반독점법(the Sherman Act, the Clayton Act, the Federal Trade Commission Act) 적용 문제에서는 주법에 의해 규제하는 한(to the extent regulated by State law) 연방법 적용을 배제하였다.

McCarran-Ferguson Act에 의해 주법에 의한 규제체계는 오늘날까지 계속 유지되고 있지만, 관할 문제가 완전히 해결된 것은 아니다. 1969년 이후 business of insurance의 의미를 다투는 소송이 많이 제기되었는데, 그 결과 insurance business에 대비해 business of insurance의 의미를 좁게 해석하는 판결들이 줄을 이었다. 즉 보험회사의 활동 전부(insurance business)가 연방법의 적용 예외에 해당하는 것이 아니라, 오직 보험계약 그 자체와 관련된 활동(business of insurance), 즉 경제적 위험의 분산 및 이에 부수하는 활동만 해당되는 것으로 좁게 해석하게 되었다.

주법에 의한 규제체계가 갖는 근본적 한계는 주간 규제 격차를 야기한다는 점이다. NAIC의 표준법령(Model Law & Regulation) 제정 노력에도 불구하고, 규제의 일관성 확보는 사실상 실패한 것으로 평가되고 있다. 특히 80년대 말의 대규모 보험회사 부실사태 및 부정사건 이후 McCarran-Ferguson Act의 부분적 폐지 내지 연방감독기구의 창설을 둘러싼 논란이 진행되고 있으나, 미국의 특성상 연방법에 의한 규제체계로의 이행은 적어도 가까운 시일 내에는 불가능한 것으로 보인다.

2. 보험지주회사법 제정

보험회사가 특정 주의 거주자 또는 특정 주에 소재한 위험에 대해 보험계약을 체결하기 위해서는 그 주의 보험감독관으로부터 면허(license)를 받아야 한다. 그런데 거의 모든 주의 보험법은 면허를 발급할 때 보험회사가 보험업 및 그 부수업무 이외의 업무를 수행하는 것을 사실상 금지하고 있다(“Licensed insurance companies are prohibited under virtually all state insurance law from engaging in any business other than insurance or certain 'incidental' business.” Lencsis(1997), p.27).

보험감독관의 명칭은 commissioner, superintendent, director 등으로 각 주마다 다르다.

뉴욕주 보험법 §1113. Kinds of insurance authorized. (a) (중략) In addition to any power specifically conferred by this chapter to engage in any other kind of business than an insurance business, any insurer authorized to do business in this state may engage in other kinds of  business to the extent necessarily or properly incidental to the kinds of insurance business it is authorized to do in this state. (강조는 인용자)

그러나 보험회사에 대한 소유권 내지 지배권은 자유롭게 이전될 수 있으며, 따라서 보험회사는 관계회사(affiliate)를 통해 비보험업, 나아가 비금융업과도 직간접적인 관련을 맺을 수 있다. 1960년대 미국 경제 전반에 걸친 비관련 다각화를 위한 인수합병 물결(conglomerate wave) 속에서 보험회사 역시 지주회사체계로의 재편이 급속히 진행되었다. 그 배경은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째, 보험회사는 엄격한 업무영역규제를 회피하는 수단으로서 지주회사체계에 관심을 갖게 되었다. 둘째, 당시 만성화된 인플레이션 상황 속에서 다른 산업의 주가는 크게 상승한 반면 보험회사의 주가는 부진을 면치 못했었다. 따라서 당시 거대기업집단(conglomerate)들은 낮은 자금조달비용으로 보험회사를 인수하여 보험회사에 축적된 막대한 유동자산을 활용하고자 하였다(자세한 내용은 Lencsis(1997), Ch. 11; Derrig(1985) 등 참조).

지주회사체계로의 재편 현상은 감독당국의 관심 대상이 되었고, 수년간의 검토와 논란 끝에 1968년 NAIC의 Industry Advisory Committee는 Report on Holding Company Legislation을 제출하였고, 1969년 NAIC 표준법안의 하나로서 'Insurance Holding Company System Regulatory Act'(이하 NAIC 440-1)가 채택되었다. 현재 미국의 모든 주는 이 NAIC 440-1에 따라 또는 이와 유사한 형태로 보험지주회사법을 운용하고 있다.

미국 보험지주회사법의 핵심 목적은 보험지주회사가 보험계약자의 이익을 해치는 방향으로 보험회사의 자산을 모회사 또는 관계회사에게로 전용하는 것을 막는 것이며, 이를 위해 ⅰ) 보험회사 자체 및 ⅱ) 보험회사와 관계회사와의 거래 양 측면을 모두 규제하고 있다. 규제의 원칙은, 특정 행위의 금지(outright prohibition) 원칙에 입각한 연방 은행법과는 달리, 경영상황에 대해 광범위한 공시(disclosure) 의무를 부과하면서 그 중에서 중요거래(Material Transaction)에 대해서는 보험감독관에의 사전보고 내지 사전승인을 요구하는 방식을 채택하고 있다(Derrig(1985), p.446). 그러나 80년대 말 대형 부실 사태 이후 각종 투자의 한도 규제를 강화하는 추세에 있다.

Ⅲ. 미국 보험지주회사체계의 성립 요건 및 절차

1. 정의

미국의 보험지주회사법상 보험지주회사체계(insurance holding company system)는 하나 이상의 보험회사를 포함하는 둘 이상의 관계자(affiliated person)로 구성된다(NAIC 440-1 §1D).

보험회사와 은행 자체에 대한 정의를 논외로 한다면, 미국 보험지주회사법과 은행지주회사법은 ‘관계자’ 또는 이를 정의하는 데 핵심인 ‘지배’(control)의 개념에서 일정한 차이를 보이고 있다.

법문상 표현에 차이는 있으나, ‘관계회사’(affiliate)가 직간접적으로 지배하거나 지배당하거나 또는 공통의 지배하에 있는 회사를 의미하며, ‘지배’가 직간접적인 주식 보유를 통해 회사의 경영에 중대한 영향력을 행사할 수 있는 능력을 의미한다는 데는 양자 사이에 근본적인 차이는 없다. 즉 지배는 영향력을 행사할 수 있는 잠재적 능력을 의미하는 것이지, 실제 영향력을 행사하였느냐 아니냐가 판정의 기준이 되는 것은 아니다.

“‘Control’ is defined as the ability, whether exercised or not, to direct the management of the insurer through the ownership of voting stock or otherwise.” (강조는 인용자) Lencsis(1997), p.82 참조.

이것이 미국의 (은행, 금융, 보험)지주회사제도와 우리나라의 (금융)지주회사제도간의 가장 중요한 차이 중 하나이다. 미국에서는 규제대상인 회사를 사실상 지배(de facto control)하면 무조건 지주회사가 된다. 반면, 우리나라의 공정거래법과 금융지주회사법은 ‘지배 요건’ 이외에 ‘주된 사업 요건’(자회사 주식가액이 자산총액의 50%를 초과)을 충족하는 경우에만 지주회사가 된다. 따라서 주된 사업 요건을 충족하지 않는 사업지주회사는 아무런 규제를 받지 않는 지주회사제도의 허점이 존재하게 되는 것이다.

삼성에버랜드는 2003년말 기준으로 삼성생명 등의 자회사 주식가액이 자산총액의 50%를 초과하여 (인가받지 않은, 즉 위법 상태의) 금융지주회사가 되었다. 삼성에버랜드는 ‘금융지주회사가 되고자 하는 적극적 의도 없이’ 단순히 삼성생명 주식가액의 상승으로 인해 주된 사업 요건을 충족하게 되었다고 항변하였다. 또한 삼성에버랜드는 ‘삼성생명에 대해 중대한 영향력을 행사한 바 없다’는 것을 이유로 2005년 1사분기 보고서에서 삼성생명 주식 평가방법을 지분법에서 원가법으로 전환함으로써 주된 사업 요건을 회피하고자 하였다. 물론, 미국 보험지주회사제도 하에서라면, 이러한 항변이나 편법은 아무런 의미가 없다.

차이는 지배 관계를 판정하는 기준이다. 보험지주회사법은 직간접적으로 10% 이상의 지분을 보유하면 지배 관계가 존재하는 것으로 간주한다. 물론 보유지분율이 10% 미만인 경우에도 보험감독관이 사전통지 및 의견개진(notice and hearing) 기회를 부여한 이후 재량적으로 지배를 판정할 수 있다(NAIC 440-1 §1C). 반면 은행지주회사법은 보유지분율이 25% 이상이면 지배로 간주하고, 5% 미만이면 비지배로 간주하되, 5%와 25% 사이에서는 연방준비제도이사회(Federal Reserve Board; 이하 Fed)가 재량적으로 판단한다(12 U.S.C. §1841(a)(3)). 따라서 단정적으로 말하기는 어렵지만, 보험지주회사법이 은행지주회사법에 비해 지배 관계의 판정에서 보다 포괄범위가 넓다고 일반적으로 평가되고 있다(Derrig(1985), p.459).

한편, 은행지주회사법은 은행지주‘회사’의 범주에서 자연인과 가족(individual, family trust, family partnership)은 제외하고 있다(12 U.S.C. §1841(b)). 반면, 보험지주회사법은 관계‘자’(affiliated ‘person’)의 개념 속에 자연인과 이들의 공동행위도 명시적으로 포괄하고 있어(NAIC 440-1 §1F), 개인 및 가족의 보험회사 지배도 규제대상으로 하고 있다.

NAIC 440-1  §1. Definition (중략)  D. "Insurance Holding Company System." An "insurance holding company system" consists of two or more affiliated persons, one or more of which is an insurer.

(중략)

F. "Person." A "person" is an individual, a corporation, a limited liability company, a partnership, an association, a joint stock company, a trust, an unincorporated organization, any similar entity or any combination of the foregoing acting in concert, but shall not include any joint venture partnership exclusively engaged in owning, managing, leasing or developing real or tangible property.

2. 보험회사 지배에 대한 사전승인(prior approval) 제도

보험회사 또는 보험회사를 지배하는 자를 지배하려고 하는 자(단, 인수자가 보험회사인 경우는 제외)는 관련 정보를 담은 서류를 인수대상 보험회사가 설립등록한 주(domicile state)의 보험감독관 및 인수대상 보험회사에 60일 전에 제출하여야 하며, 보험감독관으로부터 사전승인을 얻어야 한다(NAIC 440-1 §3A).

보험감독관은 공개청문(public hearing) 절차를 거쳐 승인 여부를 결정한다. 승인 여부를 결정하는 기준은 ⅰ) 인수자 및 인수대상 보험회사의 재무적 상항, ⅱ) 인수자(인수자가 회사인 경우 그 이사 및 경영진)의 신뢰도(trustworthiness), ⅲ) 인수 이후 보험회사 운영 계획, ⅳ) 인수자금의 원천, ⅴ) 인수가격의 공정성, ⅵ) 관련 시장에서의 경쟁제한성 여부, ⅶ) 보험계약자 또는 주주의 권익 침해 가능성 등이다(NAIC 440-1 §3D). 보통의 경우 인수자(또는 그 이사 및 경영진)의 신뢰도에 문제가 있거나 경쟁제한성이 입증되면 승인이 거부된다(경쟁제한성 판정의 보다 자세한 기준은 NAIC 440-1 §3.1).

결국, 보험지주회사법은 사전승인 절차를 통해 보험회사를 지배하려는 자의 적격성 심사(fit and proper test)와 인수에 따른 경쟁제한성 심사를 할 뿐이며, 그것도 보험회사가 다른 보험회사를 인수하는 경우에는 사전승인을 요구하지 않는다. 즉 보험지주회사법은 은행지주회사법과는 달리 보험지주회사의 업무영역을 사전적으로 직접 제한하지는 않는다.

반면, 은행지주회사법은 은행지주회사의 업무영역을 아주 엄격하게 사전 규제한다. 즉 은행지주회사의 업무영역을 ⅰ) “retain direct or indirect ownership or control of any voting shares of … banks or bank holding companies or other subsidiaries authorized under this Act”(이른바 ‘ownership clause’) 및 “activities so closely related to banking as to be a proper incident thereto”(이른바 ‘activities clause’)로 한정하고 있다(12 U.S,C. §1843(a)2, (c)(8)). 은행지주회사가 새로운 은행을 인수하는 경우에도 사전승인을 받아야 한다.

은행지주회사는 ‘ownership clause’에 의해 허용되는 회사의 주식 이외에 일반 회사의 의결권 있는 주식은 5% 이상을 보유하지 못한다. 12 U.S.C. §1843(c).

은행지주회사는 허용되지 않는 업무를 2년 이내(1년 연장 가능)에 처분하여야 한다. 12 U.S.C. §1843(a)2.

한편, 산하 FDIC 부보 예금기관이 모두 ⅰ) 자본적정성 및 경영실태평가에서 우수등급을 유지하고(well-capitalized & well-managed) ⅱ) 지역재투자법 평가에서 우수등급을 유지하는(satisfactory rating under the Community Reinvestment Act) 등의 조건을 충족한 은행지주회사는 금융지주회사로 전환할 수 있다. 금융지주회사로의 전환은 사전승인의 필요 없이 Fed에 신고만 하면 된다(12 U.S.C. §§1843(l)(1)-(2), 2903(c)(1)).

다시 말해, 은행지주회사법은 separation of banking and commerce 원칙을 사전적으로 엄격하게 부과하고 있으며, 금융지주회사법은, 비록 비은행 금융업의 겸업은 지주회사 방식을 통해 허용하였으나, 그 업무 내용이 ‘압도적으로 금융적’(predominantly financial; 금융업무로부터의 수입이 총수입의 85% 이상이 되어야 함)일 것을 요구함으로써(12 U.S.C. §1843(n), 1843(o)) separation of banking and ‘general' commerce 원칙은 여전히 견지하고 있다.

금융지주회사는 ⅰ) “financial in nature”, ⅱ) “incidental to such financial activity”, ⅲ) “complementary to a financial activity” and posing no “substantial risk to the safety and soundness of depository institutions or the financial system generally”라고 Fed가 결정한 업무를 수행할 수 있으며(12 U.S.C. §1843(k)(1)), 저축기관(thrift)을 인수하는 경우를 제외하고는, 새로운 업무를 인수 내지 수행하는 것에 대한 (사전승인은 물론) 사전신고도 필요 없이 30일 이내의 사후신고만 하면 된다(12 U.S.C. §1843(k)(6)).

이에 비추어본다면, 미국의 보험지주회사법은 보험지주회사의 업무영역에 대해 아무런 사전적 규제를 두지 않는다는 측면에서 은행(금융)지주회사법과 확실히 구별된다. 그러나 업무영역에 대한 사전적 규제가 없다는 것만으로, 미국의 보험지주회사법이 산업자본과 금융자본의 결합을 제한 없이 허용하고 있다고 결론내리는 것은 잘못이다. 보험지주회사법은 은행(금융)지주회사법과는 완전히 다른 접근방법을 택하고 있기 때문이다. 전술한 바와 같이, 은행(금융)지주회사법은 사전적⋅직접적 금지 방식에 입각하고 있으나, 보험지주회사법은 광범위한 공시를 기초로 한 개별적 심사 방식을 택하고 있기 때문이다. 따라서 미국 보험지주회사체계에서 산업-금융간의 관계는 보험회사에 대한 자산운용규제(Investment Law)의 내용을 확인한 이후에 판단하여야 할 것이다(자세한 내용은 Ⅳ절 3항 참조).

3. 보험지주회사체계의 등록 및 보고 의무

보험지주회사체계에 편입된 보험회사는 15일 이내에 그리고 그 이후로 매년 일정 기일 내에 보험감독관에게 보험회사의 중요 정보를 담은 등록서류(registration statements)를 제출하여야 한다(NAIC 440-1 §4A). 보고 내용은 ⅰ) 보험회사와 그 지배자의 자본구성, 재무상황, 소유구조 및 경영진, ⅱ) 보험지주회사체계에 속한 모든 회사의 이름 및 관계, ⅲ) 지난 1년간 보험회사와 그 관계회사 사이에 이루어진 모든 계약 및 거래 내역, ⅳ) 관계회사에 대한 대출을 위해 담보로 제공된 보험회사, 그 자회사 및 그 지배회사의 주식 내역, ⅴ) 기타 보험감독관에 보고하거나 승인받은 보험회사와 그 관계회사간의 거래 내역 등이다(NAIC 440-1 §4B). 특히 판매, 구매, 교환, 대출, 신용공여, 투자, 지급보증 등의 거래관계는, 보험감독관이 달리 정하지 않는 한, 전년도 12월 31일 기준 적격자산(insurer's admitted assets)의 0.5% 이상이면 중요성(Materiality) 기준에 따라 등록보고서에 반드시 기재되어야 한다(NAIC 440-1 §4D). 보험감독관은 필요에 따라 0.5%보다 더욱 엄격한 중요성 기준을 적용할 수도 있다.

보통 각주의 보험지주회사법은 다른 주에 설립등록한 보험회사(foreign insurer)에 대해서는 보고의무를 부과하지 않으나, 캘리포니아주와 뉴욕주의 경우는 사업의 상당부분이 자기 주 내에서 이루어지는 다른 주 보험회사(commercially domiciled foreign insurer)에 대해서도 보고토록 하고 있다.

외국 보험회사는 alien insurer라고 표현한다.

한편, Fed 역시 금융지주회사법에 의거하여 은행지주회사와 그 자회사에 대해 보고의무를 부과하고 있다. 보고 내용은 ⅰ) 재무상황, 재무위험 및 운영위험을 감시⋅통제하는 시스템, 그리고 예금기관 자회사와의 거래 내역, ⅱ) 법령 준수 상황 등이다(12 U.S.C. §1844(c)(1)(A)).

결론적으로, 보험지주회사법은 매우 광범위하게 정의된 중요거래에 대해 엄격한 공시 원칙을 적용함으로써 개개의 계약⋅관계⋅거래가 보험회사의 건전성에 악영향을 미치는가를 개별적으로 심사하는 방식을 채택하고 있다. 이는 은행 자본금의 일정비율을 초과하는 관계회사와의 거래(Covered Transaction)를 금지하는 연방 은행법과는 전혀 다른 접근방법이다. NAIC의 자문위원회는 보험지주회사법의 Material Transaction 규제 방식이 연방 은행법의 Covered Transaction 규제 방식보다 훨씬 광범위하고 엄격한 기준을 채택하고 있다고 평가하고 있다(Derrig(1985), pp.451-2; 보다 자세한 내용은 Ⅳ절 3항 참조).

Ⅳ. 보험지주회사체계에 대한 자산운용규제(Investment Law)

1. 보험회사 일반의 자산운용규제

보험지주회사체계에 속한 보험회사는, 일반적인 자산운용규제 이외에, 보험지주회사법에 따른 별도의 규제를 받는다. 여기서는 먼저, NAIC의 표준법안 중 하나인 ‘Investments of Insures Model Act (Defined Limit Version)'(이하 NAIC 280-1)에 따른 보험회사 일반의 자산운용규제를 살펴본다.

무엇보다 먼저, 미국의 보험법은 보험회사가 그 임원 및 이사에 대해 또는 임원 및 이사가 직간접적으로 이해관계를 갖고 있는 회사에 대해 대출, 유가증권투자, 지급보증 등의 형태로 자금을 제공하는 것을 엄격히 규제하고 있다.

특히 보험회사의 임원 및 이사에 대한 자금제공은, 보험약관대출(policy loan)을 제외하고는, 금지된다. 또한 임원 및 이사가 직간접적으로 10% 이상의 지분을 보유하고 있는 회사에 대한 자금제공은, 보험지주회사체계에 속한 경우가 아닌 한, 금지된다. 그리고 임원 및 이사가 직간접적으로 2% 이상의 지분을 갖고 있는 회사에 대한 자금제공은 보험감독관의 사전승인을 얻은 경우에만 허용된다(NAIC 280-1 §5, §6A).

결국, 보험지주회사체계에 편입되어 이에 따른 규제를 받는 자회사 내지 관계회사가 아닌 한, 보험회사의 임원 및 이사가 직간접적 이해관계를 갖는 회사에 보험회사의 자금을 지원하는 것은 원천적으로 불가능하게 되어 있다. 즉 보험회사의 임원 및 이사가 이해관계를 갖고 있는 회사와의 거래관계에서 선택은 두 가지 중 하나이다. 보험지주회사법에 따른 자산운용규제를 받던가 아니면 사실상 일체의 자금제공을 하지 못하는 것이다.

한편, 분산투자의 일반원칙으로서, 생명보험회사는 개별기업에 총적격자산(total admitted asset; 총자산에서 각 항목별 자산운용한도를 초과한 자산을 제외한 것)의 3% 이상을, 손해보험회사는 총적격자산의 5% 이상을 투자할 수 없다. 이때의 한도는 유가증권투자만이 아니라 대출 및 지급보증 등 모든 형태의 자금제공을 포괄한다. 그리고 생명보험회사는 예금기관 또는 예금기관을 지배하는 회사의 주식에 총적격자산의 5% 이상을 투자할 수 없다(NAIC 280-1 §10A, §23A). 그 외에도 신용등급이 중간 또는 하위인 회사에 대해서는 별도로 자금제공의 총한도 및 개별한도를 설정하고 있다(NAIC 280-1 §10B, §23B).

또한 운용자산 중 주식에 대해서는 별도의 총한도를 두고 있다. 생명보험회사의 경우 총적격자산의 20% 이상을 주식(및 기타 지분적 이익 포함)에 투자할 수 없으며, 그 중에서 비상장 주식에 대한 투자는 총적격자산의 5%를 초과할 수 없다. 손해보험회사의 경우 총적격자산의 25% 또는 보험계약자잉여금(insurer's surplus as regards policyholders)의 100% 중 큰 금액을 초과하여 주식에 투자할 수 없다(NAIC 280-1 §13, §26).

뉴욕주 보험법은 보험회사의 개별기업에 대한 투자한도를 총적격자산의 10%로 설정하여, NAIC 280-1의 3%에 비해서는 완화된 기준을 적용하고 있다(뉴욕주 보험법 §1409(a)). 반면, 뉴욕주 보험법은 생명보험회사의 개별기업 주식(및 기타 지분적 이익 포함)에 대한 별도의 투자한도를 두고 있다. 즉 자회사가 아닌 기업의 주식에 대해서는 생명보험회사 총적격자산의 2% 이상을 투자할 수 없다(뉴욕주 보험법 §1405(a)(6)).

뉴욕주 보험법  §1405. Investments of life insurers. (a) The assets of a domestic insurer that is authorized to make investments under this section may be invested in the following types of investments,  (중략)

(6) Equity interests. Investments … in common shares, partnership interests, trust certificates or other equity interests (other than preferred shares) of American  institutions, provided that … (i) the aggregate amount of investments made under this paragraph in the institution in which such investment is then being made and then held by such insurer shall not exceed two percent of the insurer's admitted assets ….

2. 보험회사의 자회사 업무영역

전술한 바와 같이, 미국 각주의 보험법은 보험회사의 업무영역을 보험업 및 그 부수업무로 한정하고 있다. 그러나 보험회사는 직간접적으로 자신이 지배하는 자회사(subsidiary)를 통해 보다 다양한 업무를 수행할 수도 있다.

보험지주회사법은 보험회사의 자회사에 대해, 그것이 합법적인 한, 자회사라는 이유만으로 업무영역의 범위를 제한 당하지는 않다고 규정하고 있다(NAIC 440-1 §2A). 다만, NAIC는 보험회사의 자회사의 업무영역을 비보험 업무로까지 확대할 것인지 또는 보험관련 업무로만 제한할 것인지에 대해 표준법안에서 명확히 규정할 의도가 없으며, 이에 대한 정책적 판단 권한은 어디까지나 각 주에 있음을 분명히 하고 있다(NAIC 440-1 §2A Drafting Note).

NAIC 440-1 §2. Subsidiaries of Insurers.  A. Authorization. A domestic insurer … may organize or acquire one or more subsidiaries. The subsidiaries may conduct any kind of business or businesses and their authority to do so shall not be limited by reason of the fact that they are subsidiaries of a domestic insurer.

Drafting Note: This bill neither expressly authorizes noninsurance subsidiaries nor restricts subsidiaries to insurance related activities. It is believed that this is a policy decision which should be made by each individual state. (강조는 인용자)

한편, NAIC 440-1은, 상기 §2A에 대한 대체 조항으로서, 각 주가 보험회사의 자회사 업무영역을 비보험 업무로까지 확대할 경우에 사용할 수 있는 조항(NAIC 440-1 Alternative §2A)을 별도로 제시하고 있다. 이 대체 조항에 열거되어 있는 보험회사의 자회사 업무영역에는 ⅰ) 보험업무, ⅱ) 보험중개인 및 보험대리점, ⅲ) 자기 계정 또는 그 모회사, 모회사의 자회사, 관계회사 계정 상의 유가증권 투자⋅재투자⋅거래, ⅳ) 1940년 투자회사법에 따른 투자회사의 관리, ⅴ) 1934년 증권거래법에 따른 브로커-딜러, ⅵ) 투자자문 제공, ⅶ) 계리, 회계, 채권추심 등 보험 관련 서비스 제공, ⅷ) 모회사가 직접 소유⋅관리할 수 있는 자산의 소유⋅관리, ⅸ) 보험기능을 수행하는 정부기구의 관리대리인, ⅹ) 보험료 납부를 위한 신용공여 등 소비자 금융, ⅺ) 보험업무에 대한 보조업무로 보험감독관이 결정한 업무, ⅻ) 상기 허용 업무만을 수행하기 위해 설립된 회사의 소유 등이 포함되어 있다. 즉 보험회사의 자회사 업무영역을 비보험 업무(non-insurance business)로까지 확대하는 경우에도 주로 보험관련 또는 금융관련 업무일 것을 일반적으로 예정하고 있을 뿐, 이것이 비금융 업무(general commerce)를 주된 사업으로 하는 일반기업을 보험회사의 자회사로 직접 지배하는 것을 아무런 제약 없이 허용한다는 의미는 아니다.

미국의 보험법은, 연방 은행법과는 달리, 보험회사와 일반 산업기업 간의 결합을 사전적으로 금지하고 있지는 않지만, 그렇다고 해서 산업-금융 분리 원칙이 보험회사에는 적용되지 않는다는 주장은 사실이 아니다. 보험회사 규제는 은행 규제와 접근방법이 다를 뿐이다. 결국 남은 문제는, 결합에 대한 사전적 금지 원칙을 적용하지 않는 상황에서, 보험회사 또는 그 자회사의 투자활동(investment activities)의 결과 형성되는 모회사, 자회사 및 관계회사와의 관계에 대한 규제의 내용이다. 즉 공시 원칙에 기초한 보험회사 자산운용규제(Investment Law)의 내용이다.

3. 보험지주회사체계에 대한 자산운용 규제

(1) 자회사 투자에 대한 추가 한도 허용

보험회사는, 총부채에 대비한 보험계약자잉여금을 합리적 수준으로 유지할 수 있고 금융적 수요를 적절히 충족할 수 있다는 조건 하에서, 자산운용에 대한 일반적 규제 한도에 ‘추가하여’, 자회사의 보통주, 우선주, 부채증서, 기타 유가증권에 대해 총적격자산의 10% 또는 보험계약자잉여금의 50% 중 적은 금액만큼 더 투자할 수 있다. 이 추가한도를 계산할 때, 그 주 또는 다른 주에 설립등록된 보험자회사(domestic or foreign insurance subsidiaries)에 대한 투자금액은 제외하는 대신, 자회사 주식 취득에 따른 직접적 비용 이외의 제반 비용도 포함한다(NAIC 440-1 §2B). 즉 보험지주회사법은, 후술하는 바와 같이 보험지주회사체계에 대해 광범위한 공시 의무 및 사전승인 등 별도의 규제를 부과한다는 것을 전제로, 보험회사의 자회사에 대한 투자한도를 상당정도 완화하고 있으며, 특히 보험회사가 다른 보험자회사에 대해 투자하는 것은 한도규제를 적용하지 않는다.

한편, 뉴욕주 보험법은 보험회사의 자회사 업무영역에 대해서는 명시적인 제한을 두지 않은 채(뉴욕주 보험법 §1701), 각종 투자한도를 설정한 상태에서 공시된 정보를 기초로 개별 감독하는 방식을 택하고 있다. 특기할만한 것은, (NAIC 440-1의 일반적 예에 따라) 일반적 투자한도 외에 자회사 등에 대한 추가 투자한도를 부여한 것과는 별도로, 뉴욕주 내의 ⅰ) 신사업 기업, ⅱ) 기술중심 기업, ⅲ) 소수인종 소유 기업, ⅳ) 높은 수준의 만성적 실업률을 기록하고 있는 지역의 기업, ⅴ) 저소득층의 주택개발 사업 등에 대해서는 보험감독관의 승인을 전제로 총적격자산의 5% 한도 내에서 추가적으로 투자한도를 인정함으로써, 산업정책 또는 사회정책적 목적의 추가한도를 설정하고 있다는 점이다(뉴욕주 보험법 §1405(d)).

(2) 보험지주회사체계 내 거래의 질적 기준(Qualitative Standard)

보험지주회사법은 보험회사가 당사자가 되는 보험회사체계 내의 거래에 대해 다음과 같은 질적 기준을 설정하고 있다. 즉 ⅰ) 거래조건이 공정하고 합리적(fair and reasonable)이어야 하고, ⅱ) 서비스 제공 수수료가 합리적(reasonable)이어야 하며, ⅲ) 비용 부담이나 수취 금액이 통상의 보험회계 관행에 따라 일관성 있게 할당되어야 하며, ⅳ) 각 거래당사자의 회계장부가 거래의 성질 및 내용을 분명하게 공시하도록 기장되어야 하며, ⅴ) 주주인 관계회사에 대한 배당 및 이익 배분(dividends and distributions)이 보험회사의 총부채에 대비한 보험계약자잉여금을 합리적인 수준으로 유지하고 금융적 수요를 적절히 충족할 수 있는 정도이어야 한다는 것이다(NAIC 440-1 §5A).

반면, 연방 은행법은 은행과 그 자회사와의 거래에서 건전성 기준(safe and sound banking practices)을 충족할 것을 요구하고 있다(12 U.S.S. 12 371c(a)(4)). 보다 구체적으로, 비교 가능한 비관계회사와의 거래가 있는 경우는 최소한 그 조건으로(즉 on market terms, i.e. at arm's length), 비교대상이 없을 경우에는 ‘선의로’(in good faith) 거래하여야 한다(12 U.S.C. §371-1(a)(1)).

보험법상의 공정성 기준(fairness and reasonableness)과 은행법상의 건전성 기준(safety and soundness)을 직접 비교하기는 어렵지만, 판례법의 관점에서 본다면, 공정성 기준은 여타 회사법에서도 일반적으로 적용되는 기준이라는 점에서 건전성 기준보다는 그 법리가 보다 분명하게 정립되어 있다고 볼 수 있다(Derrig(1985), p.455).

(3) 보험지주회사체계 내 거래의 사전보고 및 승인 절차

보험지주회사법의 가장 중요한 특징은, 보험회사와 그 관계회사간의 모든 중요거래(Material Transaction)에 대해 광범위한 사전보고 의무를 부과하고 있다는 것이다.

보험지주회사체계 내의 보험회사와 관계회사간에 각 거래유형별로 설정된 일정 기준을 초과하는 거래를 하기 위해서는 30일 전에 미리 보험감독관에게 보고하여야 하며, 그 기간 내에 보험감독관이 불승인 조치를 하지 않은 경우에 한해서만 거래를 할 수 있다(NAIC 440-1 §5A(2), §5B).

예컨대, 생명보험회사의 경우 전년도 말 총적격자산의 3%(손해보험회사의 경우는 총적격자산의 3%와 보험계약자잉여금의 25% 중 적은 금액)를 초과하는 판매, 구매, 교환, 대출, 신용공여, 투자 등의 거래를 하기 위해서는 사전보고 절차를 거쳐야 한다. 지급보증의 경우 그 기준은 총적격자산의 0.5%와 보험계약자잉여금의 10% 중 적은 금액이다. 특히 자회사나 자회사가 아닌 보험관계회사(non-subsidiary insurance affiliates)의 경우를 제외하고, 보험회사의 지배회사나 여타 관계회사와의 거래에서는 직접적인 투자액뿐만 아니라 간접적인 투자액까지 합하여 보험계약자잉여금(총적격자산이 아님을 주의!)의 2.5%를 초과하는 경우에는 사전보고 절차를 거쳐야 한다. 그 외 보험감독관이 규정(regulation)을 통해 보험계약자에 악영향을 미칠 수 있다고 결정한 모든 중요거래가 사전보고 절차의 대상이 된다. 통상 수준을 초과하는 배당 및 이익배분도 마찬가지이다.

보험감독관은 일련의 다수 거래가 이상의 사전보고 절차를 회피하기 위하여 이루어졌다고 판단하는 경우에는, 과거 12개월 동안의 거래를 모두 합산하여 위법성 여부를 판단할 수 있고, 그에 따른 시정조치를 취할 수 있다(NAIC 440-1 §5A(3)).

보험감독관은 이상의 규정에 의해 사전보고된 거래에 대해 (앞서 살펴본) 거래의 질적 기준을 충족하는가 여부와 보험계약자의 이익에 악영향을 미치는가 여부를 심사하여야 한다(NAIC 440-1 §5A(4)).

또한, 보험회사를 포함하여 보험지주회사체계 전체가 어떤 특정 기업(관계회사가 아닌 경우도 포함)의 의결권 있는 주식의 10% 이상을 보유할 경우 30일 전에 보험감독관에 사전보고하여야 한다(NAIC 440-1 §5A(5)).

한편, 뉴욕주의 보험법은 명시적인 사전승인을 요하는 거래와 사전보고를 요하는 거래를 구분하고 있다(자회사와의 거래나 보험회사 주식에 대한 투자는 제외). 보험회사가 총적격자산의 5%를 초과하는 판매, 구매, 교환, 대출, 신용공여, 투자 등의 거래를 여타 관계회사와 하는 경우 보험감독관의 명시적인 사전승인을 얻어야 한다. 보험회사 총적격자산의 0.5% 이상 5% 미만의 거래나 보험감독관이 규정을 통해 중요거래로 결정한 거래에 대해서는 30일 전에 보험감독관에 사전보고하고 그 기간 내에 보험감독관이 불승인 조치를 하지 않은 경우에 한해서만 거래를 할 수 있다(뉴욕주 보험법 §1506(c)-(f)).

또한 뉴욕주 보험법은 보험계약자, 가입자, 공중의 이익에 중대한 악영향을 미칠 가능성이 있다고 보험감독관이 판단하는 경우에는 보험회사가 피라미드 출자 방식으로 자회사를 지배하는 것(pyramiding subsidiaries)을 막는 규정을 도입할 수 있도록 하고 있다(뉴욕주 보험법 §1707).

뉴욕주 보험법  §1707.  Regulations to restrict pyramiding.  The superintendent may adopt regulations designed to prevent an insurer from pyramiding subsidiaries to a degree that, in the judgment of the superintendent, would be materially adverse to the interests of policyholders, subscribers or the people of this state.

이상 보험지주회사법상의 Material Transaction 규제 방식은 연방 은행법상의 Covered Transaction 규제 방식과 완전히 대비된다. 연방 은행법은 관계회사와의 Covered Transaction(신용공여, 지급보증, 자산구매, 담보취득, 투자 등)에 대해 다음 네 가지 규제(두 가지의 양적 규제와 두 가지의 질적 규제)를 부과하고 있다. ⅰ) 특정 관계회사에 대한 거래총액이 은행 자본금의 10%를 초과할 수 없고, ⅱ) 모든 관계회사에 대한 거래총액이 은행 자본금의 20%를 초과할 수 없으며, ⅲ) 거래금액에 대해 100% 내지 130%에 달하는 적격담보를 취득하여야 하며, ⅳ) 낮은 등급의 자산을 매입할 수 없다는 것 등이다(12 U.S.C §371c(a)-(c)).

Covered Transaction에 대한 규제에도 예외는 있다. 가장 대표적인 예외가 sister bank exemption이다. 즉 한 은행이 다른 은행의 지분을 80% 이상 보유하거나 또는 모회사가 자회사 은행들의 지분을 모두 80% 이상 보유하고 있는 경우에는 자본금에 대한 비율 규제와 적격담보 요건은 면제된다(즉 상기 조건 중 ⅰ), ⅱ), ⅲ)만 면제되고, ⅳ) 낮은 등급의 자산 매입 금지 규제는 유지됨). 이러한 규제 면제의 대가로, sister bank 중 어느 하나가 부실화되어 FDIC에 손실을 야기하게 되면, FDIC는 나머지 sister bank들로부터 손실을 보전할 수 있는 권리를 갖는다.

또한 Covered Transaction 규제는 은행의 자회사와의 거래에 대해서는 적용되지 않는다.

한편, 보험지주회사법에서 자회사 또는 자회사가 아닌 보험 관계회사와의 거래에 대해 사전통지 및 승인 절차를 적용하지 않는 것은 은행법상의 Covered Transaction 규제 면제와 유사하다고 할 수 있다.

결론적으로, 업무영역 규제와 Covered Transaction 규제방식을 취하는 연방 은행법이 보다 직접적이고 사전적인 규제 효과를 가지는 것은 분명하다. 그러나 연방 은행법의 Covered Transaction보다 훨씬 광범위한 Material Transaction에 대해 건건이 보험감독관의 사전심사를 거치도록 하는 보험지주회사법이 규제의 효과 측면에서 결코 약하다고 할 수 없다. 오히려, 보험회사의 건전성과 보험계약자의 이익을 보호하는 데에는 보험지주회사법이 보다 포괄적이고 탄력적인 접근방법을 택하고 있다고 볼 수도 있다(Derrig(1985)).

(4) 자산운용규제 위반에 대한 제재

보험감독관은 보험회사가 자산운용규제를 위반하였을 때 다음과 같은 제재권한을 갖는다.

법령을 위반하여 취득한 주식에 대해서는 의결권 행사를 제한한다(NAIC 440-1 §9). 기한 내에 등록서류를 제출하지 않은 보험회사에 대해서는 하루당 일정금액의 과태료(penalty)를 부과한다. 보험회사의 이사와 임원이 법령위반 사실을 알고서도(knowingly) 위반한 경우, 사전통지 및 의견개진 절차를 거친 후, 위반 건수당 일정 금액 이상의 민사제재금(civil forfeiture)을 부과한다.

관계회사와의 거래에서 사전보고 내지 사전승인 절차를 거치지 않았을 경우 즉각 중지명령을 내리고(order to cease and desist immediately any further activities), 사전통지 및 의견개진 절차를 거친 후 보험계약자, 가입자, 공중의 이익을 위해 필요하다고 판단한 경우 계약 무효 및 원상회복 명령을 내린다(order to void any contracts and restore the status quo).

보험회사 또는 그 이사 및 임직원이 고의로(willfully) 법령을 위반한 경우 벌금, 징역 등의 형사제재를 위한 절차에 착수한다(이상 NAIC 440-1 §10).

보험회사가 청산절차에 들어간 경우, 법정관리인(receiver)은 그 보험회사의 모회사, 지주회사 또는 실질적으로 그 보험회사를 지배한 자로부터 청산 신청일 이전 12개월 동안 지급된 배당금과 이익분배금에서 합법적이고 합리적인 수준을 초과한 부분을 회수할 수 있다(NAIC 440-1 §12).

한편, NAIC의 표준법안 중 ‘Investments of Insurers Model Act (Defined Standard Version)'(이하 NAIC 283-1)은 보험회사의 위법한 투자에 대해 원칙적으로는 즉각 처분토록 하고 있으나, 다만 지금은 위법하나 투자행위 당시에는 합법적이었던 경우, 선의의 실수로 위법행위를 한 경우, 즉각적인 자산처분이 보험계약자, 채권자, 일반공중의 이익에 배치된다고 판단한 경우 등 특수한 사정이 있는 경우에는 5년 이내의 적절한 유예기간을 주고 처분토록 하고 있다(NAIC 283-1 §10B).

이 조항은 최근 우리나라에서 논란이 되고 있는 금산법 부칙 개정과 관련하여 중요한 시사점을 준다. 1997년 3월 금산법 발효 이전에 이미 삼성전자 주식을 5%를 초과하여 보유하고 있었던 삼성생명 등의 금융계열사의 경우 그 한도초과분에 대해 의결권 제한 또는 처분 명령을 내리도록 부칙을 개정하는 것에 대해 일각에서는 ‘법률불소급의 원칙’, ‘과잉금지 원칙’ 또는 ‘신뢰보호 원칙’ 등을 이유로 위헌이라고 주장하고 있다. 그러나 미국의 보험법은 ‘투자행위 당시에는 합법적이었으나 지금은 위법한 경우’에도 5년 이내의 유예기간을 주고 처분하도록 하고 있다.

NAIC 283-1 §10. Prohibited Investments (중략)  B. A reasonable time, not in excess of 5 years, shall be allowed for disposal of a prohibited investment in hardship cases if the investment is demonstrated by the insurer to have been legal when made, or the result of a mistake made in good faith, or if the commissioner deems that the sale of the asset would be contrary to the interests of insureds, creditors, or the general public. (강조는 인용자)

Ⅴ. 미국 보험지주회사의 자산운용 현황

여기서는 보험지주회사제도의 규제를 받고 있는 대표적인 미국 보험회사로서 Metropolitan Life Insurance Company(이하 MLIC)와 The Prudential Insurance Company of America(이하 PICA)의 경영내용을 관계회사의 거래관계를 중심으로 살펴보고, 우리나라의 삼성생명과 비교해본다.

1863년에 출범한 MLIC는 뉴욕주에 설립등록한 보험회사로서, 원래 상호회사였으나 2001년 주식회사로 전환하였다. 2004년말 현재 일반계정의 총자산은 1871.1억 달러(구분계리되는 특별계정의 자산 598.7억 달러 포함한 전체 총자산은 2,469.8억 달러)이다. 1875년에 설립된 PICA는 뉴저지주 보험회사로서 역시 2001년에 상호회사에서 주식회사로 전환하였다. 2004년말 현재 일반계정 총자산은 1,444.32억 달러(특별계정 699.4억 달러 포함 전체 총자산은 2,143.7억 달러)이다.

일반계정의 운용자산(invested asset)을 대상으로 상기 두 회사의 자산운용 구조를 살펴보면 다음 <표 1>과 같다. 두 회사 모두 운용자산의 70% 이상을 국공채, 회사채, 금융채 등의 유가증권에 투자하고 있으며, 그 다음으로는 모기지론이 10%대의 비중을 차지하고 있다. 주식(우선주, 상장주식, 비상장주식, 기타 지분증권 포함)은 MLIC의 경우 전체 운용자산의 2.5%, PICA의 경우 6.8%의 비중에 불과하다. 나아가 주식투자는 대부분 관계회사(affiliates) 주식에 집중되어 있어(MLIC - 2.5% 중 1.5%, PICA - 6.8% 중 4.5%), 이들 두 회사가 관계회사가 아닌 회사의 주식을 보유하는 경우는 극히 예외적임을 알 수 있다. 또한 관계회사 투자주식은 모두 비상장주식이다. 이는 지주회사를 제외한 관계회사가 거의 대부분 100% 완전자회사 형태의 비상장회사임을 의미한다(출자구조의 특징에 대해서는 후술 참조).

<표 1> MLIC와 PICA의 자산운용 구조 (단위: 백만 달러, %)

Investment Categories	Metropolitan		Prudential
	금액	비중	금액	비중
1. Bond (Federal, State, Municipal etc)	50,108.3	28.6	15,827.6	11.9
2. Other debt securities (excluding short-term)	76,077.1	42.9	78,565.8	59.1
2.1 Unaffiliated domestic securities	53,056.1	29.9	65,265.4	49.1
2.2 Unaffiliated foreign securities	12,919.2	7.3	11,890.0	8.9
2.3 Affiliated securities	10,101.7	5.7	1,410.4	1.1
3. Equity interests	4,428.2	2.5	9,056.4	6.8
3.1 Investment in mutual funds	19.7	0.0	0	0.0
3.2 Preferred stocks	2,438.3	1.4	1,519.8	1.1
3.21 Affiliated	2,051.6	1.2	1,431.1	1.1
3.22 Unaffiliated	386.7	0.2	88.7	0.1
3.3 Publicly traded equity securities	1,145.9	0.6	2,608.5	2.0
3.31 Affiliated	0	0.0	0	0.0
3.32 Unaffiliated	1,145.9	0.6	2,608.5	2.0
3.4 Other equity securities	824.3	0.5	4,928.0	3.7
3.41 Affiliated	617.2	0.3	4,488.2	3.4
3.42 Unaffiliated	207.1	0.1	439.8	0.3
4. Mortgage loans	29,623.7	16.7	14,666.2	11.0
5. Real estate investments	3,315.1	1.9	652.9	0.5
6. Policy loans	5,323.3	3.0	6,339.6	4.8
7. Receivables for securities	271.7	0.2	109.7	0.1
8. Cash, cash equivalents and short-term investments	2,277.3	1.3	6,518.2	4.9
9. Other invested assets	5,919.5	3.3	1,126.1	0.8
10. Total invested assets	177,344.1	100.0	132,862.5	100.0

자료: 각 회사가 보험감독관에 제출한 2004년 Annual Statement

MLIC: http://ir.metlife.com/media_files/NYS/MET/reports/keypages.pdf

PICA: http://www.investor.prudential.com/downloads/StatFiling2004Extract.pdf

다음 <표 2>는 MLIC와 PICA 각각의 관계회사 거래 추이를 보여주고 있다. 지난 5년간 MLIC의 총적격자산 대비 관계회사 거래 비중은 점차 증가한데 비해, PICA의 경우는 오히려 감소하는 경향을 보이고 있는데, 두 회사 모두 약 5% 안팎의 비중을 차지하고 있다. 한편 관계회사 거래는 채권, 우선주, 보통주, 모기지론 등의 다양한 형태를 취하는데, 거래형태에서 양 회사간에 상당한 차이를 보일 뿐만 아니라, 한 회사에서도 시간의 흐름에 따라 큰 변화를 나타내고 있다. 이는 관계회사 거래의 질적 기준을 충족하는 한 그 거래 형태에서는 상당정도 경영판단의 자율성이 보장됨을 의미한다.

<표 2-1> MLIC의 관계회사 거래 추이 (단위: 백만 달러, %)

	2004	2003	2002	2001	2000
Total admitted assets	244,236	229,126	201,005	184,673	181,251
Total Investment in Affiliates (percent)	16,070 (6.6)	14,524 (6.3)	10,551 (5.2)	7,112 (3.9)	6,295 (3.5)
Affiliated bonds Affiliated preferred stocks Affiliated common stocks Affiliate short-term investments Affiliated mortgaged loans All other affiliated	10,102 2,052 617 69 1,480 1,750	8,039 1,900 1,539 1,040 2,005 0	4,499 685 2,779 1,065 1,523 0	2,799 757 3,556 0 0 0	2,345 757 3,193 0 0 0

<표 2-2> PICA의 관계회사 거래 추이 (단위: 백만 달러, %)

	2004	2003	2002	2001	2000
Total admitted assets	207,012	194,966	186,612	184,194	196,051
Total Investment in Affiliates (percent)	8,360 (4.0)	8,463 (4.3)	7,228 (3.9)	10,149 (5.5)	10,945 (5.6)
Affiliated bonds Affiliated preferred stocks Affiliated common stocks Affiliate short-term investments Affiliated mortgaged loans All other affiliated	1,410 1,431 4,932 0 0 587	1,926 322 2,944 0 0 3,272	689 0 2,791 0 160 3,588	2,597 142 2,948 0 160 4,302	2,867 138 6,573 0 160 1,207

주: ( )는 총적격자산 대비 관계회사 거래의 비중

자료: <표 1>과 동일

MLIC와 PICA는 독립 보험회사가 아니라 거대한 지주회사체계 내의 한 구성요소이다. 먼저, MLIC는 MetLife, Inc.의 100% 완전자회사이다. MetLife, Inc.는 NYSE 상장 주식회사로, 특히 2001년에는 MetLife Bank라는 국법은행(a nationally chartered bank)을 인수함으로써 미국의 보험지주회사 중 최초로 GLB Act에 의한 금융지주회사로 전환하였다. MetLife그룹에는 최대 8단계까지 이어지는 긴 수직적 출자고리(모회사 → 자회사 → 손자회사 → 증손자회사 → …)를 통해 모두 165개의 회사가 소속되어 있다. 이중 148개의 관계회사는 모회사가 100% 출자한 완전자회사이며, 상장된 MetLife, Inc.를 제외한 나머지 16개사도 몇몇 해외 합작법인을 제외하고는 대부분 모회사가 자회사 지분을 90% 이상 보유하고 있다(자세한 출자 흐름도는 MLIC의 Annual Statement의 Schedule Y 참조).

MLIC의 지주회사인 MetLife, Inc.의 2004년말 현재 연결재무제표상 총자산(일반계정+특별계정)은 3,568.1억 달러인데, 그 중 MLIC의 자산이 2,469.8억 달러로 69.2%를 차지하고 있다. 한편, PICA의 지주회사인 Prudential Financial, Inc.의 2004년말 현재 연결재무제표상 총자산은 4,010.6억 달러로, PICA의 자산 2,143.7억 달러는 전체의 53.5%에 이른다. 결국 MLIC와 PICA가 각 그룹의 핵심회사이다.

PICA도 다르지 않다. PICA는 중간지주회사인 Prudential Holdings, LLC의 100% 자회사인데, 이 역시 최종적 보험지주회사인 Prudential Financial, Inc의 100% 자회사이다. Prudential그룹에는 최대 4단계까지 이어지는 수직적 출자고리를 통해 모두 55개의 회사가 포함되어 있다. 그 중 NYSE에 상장된 주식회사인 Prudential Financial, Inc를 제외한 나머지 관계회사들은 거의 대부분 100% 지분의 완전 모자회사 관계를 형성하고 있다(자세한 출자 흐름도는 PICA의 Annual Statement의 Schedule Y 참조).

결론적으로, MetLife그룹과 Prudential그룹은 다단계의 출자고리를 통해 거대한 기업집단을 형성하고 있으나, 이것은 거의 예외없이 100% 내지 90% 이상의 지분을 갖는 단선적 출자 형태를 취하고 있으며, 특히 자회사가 직간접적으로 모회사의 지분을 보유하는 순환출자 형태는 전혀 존재하지 않는다. 또한 이들의 관계회사는 대부분 국내외 보험회사 및 보험대리점, 증권회사, 투자(자문)회사, 부동산관리회사 및 이들을 관리하기 위한 중간지주회사들이다. Private Equity Fund나 Mezzanine Fund를 통한 기업구조조정 목적의 투자를 제외하고는, 지배 목적의 일반 산업기업 주식투자는 없다.

MLIC는 Annual Statement에서 직접적으로든 또는 산하의 자회사를 통한 간접적 방법으로든 상위의 모회사 지분을 보유하고 있지 않음을 명시적으로 확인하고 있다. “The company does not own shares of an upstream intermediate or ultimate parent, either directly or indirectly via a downstream subsidiary, controlled or affiliated company.” MLIC의 2004년 Annual Statement, p.19.6 참조. PICA 역시 Annual Statement에서 동일한 내용을 확인하고 있다. PICA의 2004년 Annual Statement, p.19.8 참조.

한편, 삼성그룹의 삼성생명은 2004회계년도말 현재 총 90.9조원의 자산(일반계정 83.4조원, 특별계정 7.6조원)을 보유하고 있다. 이 중 일반계정의 주식투자는 7.5조원으로, 일반계정의 운용자산 74.5조원 대비 10.1%의 비중을 차지하고 있어, MLIC나 PICA에 비해서 주식투자 비중이 상대적으로 높다.

삼성그룹의 61개 국내 계열사 중 삼성생명이 출자한 회사는 16개사이며, 그 중 삼성전자, 삼성물산 등 일반 산업기업이 9개사이다. 이들 16개 계열사 중 (지분율 5.0% 이상으로, 사업보고서상 장부가액을 확인할 수 있는) 10개 계열사 주식가액의 합계가 6.9조원으로, 일반계정의 주식투자총액 7.5조원의 91.6%를 차지하고 있다. 특히 그 중에서 삼성전자 지분 7.2%의 장부가액이 5.3조원으로, 일반계정 주식투자총액 7.5조원의 70.8%에 이른다. 즉 삼성생명의 주식투자는 압도적으로 계열사 주식에 집중되어 있으며, 또한 그 대부분이 삼성전자 등의 산업기업 주식이다.

삼성생명의 2004회계년도 사업보고서에서 확인되는 계열사 출자 현황은 다음과 같다. 삼성물산(4.8%), 제일모직(0.0%), 삼성전자(7.2%, 5,332,653백만원), 삼성SDI(0.0%), 삼성중공업(3.9%), 삼성테크윈(1.4%), 호텔신라(7.3%, 19,082백만원), 에스원(5.3%, 82,843백만원), 삼성코닝(1.0%), 삼성경제연구소(14.8%, 8,954백만원), 생보부동산신탁(50.0%, 19,857백만원), 삼성선물(41.0%, 15,643백만원), 삼성투신운용(5.5%, 6,517백만원), 삼성화재(10.0%, 377,250백만원), 삼성증권(11.4%, 193,893백만원), 삼성카드(35.1%, 835,026백만원) 등이다. ( ) 안은 보통주 기준 지분율 및 (지분율 5.0% 이상인 경우의) 장부가액.

삼성그룹은 MetLife그룹이나 Prudential그룹과는 달리 계열사간의 복잡한 교차출자 구조를 갖고 있으며, 특히 가공자본을 창출하는 순환출자 고리가 2005년 4월 현재 6개 존재한다. 그 중에서도 이재용 → 삼성에버랜드 → 삼성생명 → 삼성전자 → 삼성카드 → 삼성에버랜드로 이어지는 순환출자 고리는 삼성그룹의 지배구조 및 승계구도에서 핵심에 해당되며, 그 연결고리 하나하나마다 공정거래법, 금산법, 금융지주회사법 등의 측면에서 첨예한 법적 논란이 진행되고 있다.

① 삼성에버랜드 (19.34%) → 삼성생명 (4.80%) → 삼성물산 (1.48%) → 삼성에버랜드; ② 삼성에버랜드 (19.34%) → 삼성생명 (7.23%) → 삼성전자 (20.38%) → 삼성SDI 4.00%) → 삼성에버랜드; ③ 삼성에버랜드 (19.34%) → 삼성생명 (4.80%) → 삼성물산 (4.02%) → 삼성전자 (20.38%) → 삼성SDI (4.00%) → 삼성에버랜드; ④ 삼성에버랜드 (19.34%) → 삼성생명 (7.23%) → 삼성전자 (46.85%) → 삼성카드 (25.64%) → 삼성에버랜드; ⑤ 삼성물산 (4.02%) → 삼성전자 (20.38%) → 삼성SDI (7.42%) → 삼성물산; ⑥ 삼성생명 (7.23%) → 삼성전자 (23.69%) → 삼성전기 (0.60%) → 삼성생명. 공정거래위원회(2005.7.13) 참조.

Ⅵ. 결론

금융기관에 대한 자산운용규제는 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 현금⋅주식⋅채권⋅대출⋅부동산⋅해외투자 등 자산형태별로 한도를 설정하여 포트폴리오의 분산을 기하고자 하는 것이고, 다른 하나는 동일인⋅동일차주⋅대주주(및 자기계열)⋅거액 신용공여한도 및 유가증권투자한도를 설정하여 특정인에 대한 편중여신(large exposures)을 막고자 하는 것이다. 이 두 가지 규제는 모두 금융기관이 자산운용 과정에서 과도한 위험을 부담하지 않도록 한다는 점에서 근본취지는 같은 것이나, 규제하고자 하는 위험의 종류에는 차이가 있다. 즉 편중여신 규제는 일반적인 분산투자 목적 외에 이해충돌의 위험에 대한 고려가 강하게 반영되어 있는 것으로, 특정인에 여신이 집중될수록 그 특정인과 금융기관 사이의 이해관계가 동일해지고 따라서 금융기관의 감시유인이 약해지는(monitoring forbearance) 위험을 방지하고자 하는 것이다. 그 중에서도 대주주(및 자기계열)에 대한 편중여신은 이해충돌의 가능성이 항상 존재하므로 특별한 관리가 필요하다.

오늘날 금융기관의 위험관리 기법이 발전하고 다양한 금융상품이 새로 등장하면서 자산형태별 규제는 점차 완화되고 있다. 그러나 편중여신 규제는 오히려 강화되는 것이 일반적인 추세이다. 금융의 겸업화가 진전되고 금융기관의 조직형태도 금융지주회사 등을 통한 금융복합그룹(financial conglomerates)으로 발전함에 따라 이해상충의 위험은 증가한 반면 이에 대한 감독은 어려워졌기 때문이다.

우리나라의 은행법, 보험업법, 간접투자자산운용업법 등 각 금융업종별 설립근거법 역시 자산형태별 규제는 negative system으로의 전환을 목표로 다양한 규제완화를 추진하고 있다. 반면, 편중여신 규제는 여전히 선진국 수준에 미치지 못하고 있다. 특히 재벌들이 참여하고 있는 핵심 금융업종인 보험업, 자산운용업, 여신전문금융업의 경우 대주주(및 자기계열)에 대한 자산운용 한도 규제는, 은행업에 비해, 대단히 느슨한 상태이다. 예컨대, 은행법의 경우 개별 대주주(특수관계인 포함)에 대한 신용공여는 자기자본(BIS 기준)의 25%와 당해 대주주의 은행에 대한 출자금액 중 적은 금액을 초과할 수 없으며, 대주주 전체에 대한 신용공여는 자기자본의 25%를 초과할 수 없도록 되어 있다(은행법 제35조의2 제1항 및 2항). 또한 대주주가 발행한 주식에 대한 투자 한도는 자기자본의 1%를 초과할 수 없다(은행법 제35조의3 제1항). 반면, 보험업법의 경우 대주주 및 자회사에 대한 신용공여 한도는 자기자본의 40%와 총자산의 2% 중 적은 금액, 유가증권 투자한도는 자기자본의 60%와 총자산의 3% 중 적은 금액으로 되어 있다(보험업법 제106조 제1항 제5호 및 6호). 자산운용업법의 경우 자기계열 회사채⋅CP 투자한도 및 주식 투자한도가 각각 신탁재산의 10%이며, 특히 삼성그룹처럼 주식가치가 시가총액의 10%를 초과하는 경우에는 (10% 초과분에 대해서는 의결권 제한을 조건으로) 그 시가총액비율까지 주식을 보유할 수 있도록 하고 있다(간접투자자산운용업법 제88조; 동법 시행령 제73조 및 78조). 여신전문금융업법의 경우에는 아예 자산운용에 대한 한도 규제가 없다.

이처럼 관계회사 거래에 대한 ‘한도’ 규제가 매우 느슨하다는 것 외에도, 보다 더 심각한 문제는 관계회사 거래에 대한 ‘질적’ 규제가 사실상 전혀 작동하지 않는다는 데 있다. 미국의 보험지주회사법이 우리에게 시사하는 교훈이 바로 이것이다.

미국의 보험지주회사법에는, 연방 은행법과는 달리, 사전적인 소유규제나 업무영역규제가 없다. 반면, 매우 광범위하게 정의된 중요거래에 대해 엄격한 공시의무를 부과함과 동시에 중요거래 건건별로 보험감독관에의 사전보고 내지 사전승인 절차를 거치도록 하고 있다. 결국 미국 보험지주회사법은 이해충돌 방지를 위한 엄격한 자산운용규제를 통해, 비록 사전적⋅직접적 금지 원칙을 채택하고 있지 않음에도 불구하고, 산업-금융 분리 원칙을 실질적으로 달성하고 있는 것이다. 따라서 미국 보험산업에는 산업-금융 분리 원칙이 적용되지 않는다는 주장은, 미국 은행법과 보험법의 접근방식의 차이를 이해하지 못한 것이다.

한편, 관계회사 거래에 대한 금융감독기구의 질적 규제의 공백이 초래하는 위험은 금융기관 또는 그 금융기관이 속해 있는 기업집단의 지배구조 문제로 인해 더욱 증폭되는 것이 우리의 현실이다. 재벌의 금융계열사 중 핵심이라고 할 수 있는 생명보험회사와 자산운용회사(투신사)는 모두 비상장회사이다. 따라서 사외이사 선임, 감사위원회 설치, 준법감시인 도입, 주주대표소송 제기 요건의 완화 등 외환위기 이후 도입된 기업지배구조 개선조치들이 이들 비상장 금융계열사들의 경우에는 별다른 효과를 발휘하지 못하고 있다. 나아가, 기업집단 전체가 공통의 의사결정권 하에서 통할 경영되는 것이 현실임에도 불구하고, 우리나라의 법체계는 개입법인만을 대상으로 할 뿐 기업집단 전체의 지배구조 문제에 접근할 수 있는 실효성 있는 수단(예컨대, 이중대표소송제도(double derivative suit)나 법인격부인의 법리(piercing the corporate veil doctrine) 등)을 갖추고 있지 못하다. 그 결과 산업자본과 금융자본의 결합에 의한 이해충돌의 위험을 제어할 수 있는 내부규율이 작동하지 못하는 것이다.

다시 한번 강조하건대, 소유규제와 업무영역규제가 산업-금융 분리 원칙을 실현하는 가장 대표적인 정책수단인 것은 틀림없지만, 이것이 유일한 또는 가장 효율적인 수단이라는 의미는 아니다. 이해충돌 및 위험의 전염을 방지하는 자산운용규제와 기업지배구조 규율이 오히려 산업-금융 분리를 위한 보다 근본적인 수단이라고 할 수 있다.

그런 의미에서 산업-금융 분리 원칙을 실현하기 위한 제도 설계는, 금융감독기구에 의한 감독규율 및 지배구조 개선을 통한 내부규율의 발전 수준에 보조를 맞추어서, 소유규제 및 업무영역규제를 조화시키는 노력이 요구된다.

<참고문헌>

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