기자회견 자료

지속가능한 사회발전을 위한

6대분야 22가지 분배구조개혁과제

2004년 6월 1일 (화) 오전 10시

철학까페 느티나무

Ⅰ. 지속가능한 사회발전의 위기

1. 문제의식 : 양적 성장의 한계와 생활의 위기

□ 양적 경제성장의 성공과 그 경제, 사회적 조건

- 1960년대 이후 한국의 압축적 산업화 과정은 지속적인 경제성장을 통해 빈곤과 분배문제를 해결한다는 소위 □trickle down□ 접근방식에 근거하였고 이 방식은 어느 정도 성과를 거두었음.

- 그러나 이러한 성장방식은 정규직 노동시장의 지속적 팽창, 실질임금의 상승, 복지공급자로서 비교적 건강한 가족구조와 젊은 인구학적 조건 등이 존재했기에 가능한 것이었음.

□ 성장위주 정책의 한계와 사회발전 잠재력의 붕괴

- 지난 40년간의 양적 성장위주의 정책은 주택, 교육, 의료 그리고 아동·노인에 대한 케어를 과도하게 시장과 가족에 의존하는 구조를 만들어 냈음. 또한 지속적 경제성장 때문에 소득을 재분배하는 조세정책의 기능이 약하고 사회복지제도가 미흡해도 가구의 재생산이 가능했음.

- 한국의□시장-기업-가족□의 복지공급 모델의 특징

□ 시장 □ 임금 혹은 자영소득을 기반으로 주거, 교육, 의료 등 모든 문제를 해결하는 구조.

□ 기업 □ 노동자를 대상으로 주거비, 의료비, 교육비 등 보조(기업복지)

□ 가족 □ 소득능력이 없는 가족구성원에 대한 상호 원조

□ 국가 □ 극빈층과 의료보험 등 일부 사회보험에 대한 지원(기초법, 의보 국고지원) 조세를 통한 소득분배 기능의 취약

- 그러나 IMF 외환위기 이후 한국사회의 경제, 사회적 구조 변화는 과도한 시장·가족의존적인 재생산 구조에 대한 근본적인 교정이 없으면 소득분배 악화로 인한 계급, 계층의 양극화와 분배갈등, 조직화된 노동의 끊임없는 고임금 요구, 출산력 저하로 인한 노동공급의 감소  등을 유발하여 한국 사회발전의 잠재력이 붕괴될 가능성이 높아지고 있음.

2. 소득분배 악화와 사회갈등

□ 외환위기 이후 분배구조의 급격한 악화

- 외환위기 이후 소득분배가 급격히 악화되는 양상을 보이고 있음.  KDI는 2000년의 가처분소득을 기준으로 우리나라의 절대빈곤층이 10.106%, 차상위계층을 포함하면 최대 14.79%에 이르는 것으로 추정하고 있음.

- 빈곤을 상대적 개념으로 볼 경우 IMF 이후 빈곤이 강화되는 양상을 보이고 있음. 상대적 빈곤을 중위소득의 50%에 미달하는 가구로 잡을 경우 빈곤가구의 비율이 96년 12.56%에서 2000년 16.99%로 확대되었으며, 중위소득의 40%를 빈곤가구로 잡을 경우에도 유사한 현상이 발생하고 있음(<표 1> 참조).

<표 1> 한국의 상대적 빈곤율 추이
	1996		2000
	50%	40%	50%	40%
시장소득	13.26	8.45	18.93	13.34
가처분소득	12.56	7.65	16.99	11.53
비고 : 빈곤율은 중위소득의 50% 및 40%이하인 가구의 비율임. 자료 : KDI, 「소득분배의 국제비교와 빈곤 연구」, 2003, p.28

□ 조세와 사회보장제도의 재분배 기능 미흡

- 시장소득의 불평등 교정하는 조세제도와 사회보장제도의 소득재분배 효과는 선진국이 평균 41.6%의 효과를 갖고 있은 반면 한국의 경우는 4.5%에 불과한 실정임.

<표 2> 소득불평등도의 국제비교(시장소득 기준 및 계수변화율)
	시장소득 Gini 계수	가처분소득의 Gini 계수	변화율 (B-A)/B□100
OECD 평균	0.380	0.272	41.6
한국(1996)	0.302	0.298	1.3
한국(2000)	0.374	0.358	4.5
비고 : OECD 15개국 평균치임. 연도는 1979년-1988년으로 다양함. 자료 : KDI, 「소득분배의 국제비교와 빈곤 연구」, 2003, p.26

3. 노동의 양극화 : 정규직/비정규직, 대기업/중소기업근로자 격차 심화

□ 정규직과 비정규직의 양극화 : 일등국민과 이등국민

- 비정규직은 정규직에 비해 시장임금과 기업복지, 그리고 국가복지 세 영역에서 극심한 차별을 받고 있음. 2002년 8월 현재 비정규 노동자의 월평균임금은 96만원으로 정규 노동자 182만원의 절반 수준(52.9%)에 불과함. 특히 여성 비정규 노동자의 월평균 임금은 77만원으로 남성 정규 노동자의 38.1%에 그치고 있음.

<표 3> 비정규직과 정규직의 월평균 임금 비교(2002.8)
구분	금액(만원)			지수
	전체	남	여	전체	남	여
정규직	182	202	131	100.0	100.0	66.9
비정규직	96	116	77	52.9	57.4	38.1
주: 지수는 전체의 경우 정규직=100, 남녀의 경우 정규직남성=100 자료: 통계청, 경제활동인구조사 부가조사(2002.8) 원자료.

- 정규 노동자는 임금에서뿐만 아니라, 퇴직금, 상여금 등의 기업복지와 국민연금, 건강보험 등 사회보험의 적용에서도 더욱 극심한 차별을 받고 있음. 퇴직금은 정규직의 93.2%가 적용되는 반면 비정규직은 13.8%만이 적용 받고 있고, 상여금은 13.9%, 연장근로수당은 겨우 10.0%만이 적용됨.

<표 4> 고용형태별 노동조건 및 사회보험 적용률 (2002.8) (단위: %)
구분	노동조건 적용률			사회보험 적용률
	퇴직금	상여금	연장수당	국민연금	건강보험	고용보험
정규직	93.2	92.5	76.7	92.2	94.6	79.1
비정규직	13.8	13.9	10.0	21.5	24.8	23.2
자료: 통계청, 경제활동인구조사 부가조사(2002.8) 원자료.

□ 대기업과 중소기업 근로자의 격차 확대

- 조직화된 노동운동의 시장임금 확대 전략은 대기업과 중소기업 근로자간의 격차를 더욱 크게 하고 있음. 근로자 1인당 중소기업과 대기업의 현금급여와 기업복지비비용 격차가 87년에는 거의 나타나지 않았으나  2001년에는 각각 1.46배와 1.80배로 확대되었음.

<표 5> 기업규모별 근로자 1인당 월평균 노동비용의 격차('87-'01) (단위 : 천원, %)
노동비용	기업규모	1987	2001
현금급여	30인-299인 중소기업(a)	374	1,313
	300인 이상 대기업(b)	395	1,919
	b/a	1.06	1.46
비현금급여 (기업복지)	30인-299인중소기업(a)	73	483
	300인 이상 대기업(b)	76	871
	b/a	1.04	1.80
자료 : 노동부, 「기업체노동비용조사보고서」, 1990, 2002

4. 사회적 일자리 부족 : 저소득층의 소득창출 위기

- 우리 나라의  보건 및 사회복지서비스 산업 취업자 비중은 전체 취업자의 2.2%로 선진국의 10.3%-18.4%에 비해 매우 낮음.  보건복지 분야의 사회적 일자리는 사회복지 확충과 일자리 창출을 동시에 달성할수 있으며 저소득층의 중요한 소득창출 근원이나 이 부분이 극히 취약한 상황임.

<표 6> 주요국의 보건 및 사회복지서비스 산업 취업자 비중 (단위: %)
	미국	영국	스웨덴	덴마크	독일	한국
A (2000)	12.4	15.7	17.4	15.1	15.9	7.2
B (2001)	8.7(1997)	11.1	18.4	17.4	10.3	2.2
자료: ILO, Yearbook of Labor Statistics, 2002. 미국의 B는 1999년도. 비고: A는 65세 이상 인구 비중, B는 보건복지 산업취업자 비중

5. 출산율 감소와 극심한 노동력 공급 부족 문제

□ 부실한 복지제도와 출산율의 급격한 하락

- 한국의 출산율은 2002년 1.17로 세계 최저 수준임. 이는 아동양육의 비용이 과다하고, 보육 등 아동양육이 사회보다는 가족(여성)에게 맡겨져 있기 때문임. 아동보육, 노인보살핌 등 소위 □보살핌 노동(care work) 등이 복지제도를 통해 사회화된 북유럽의 출산율이 보살핌 노동을 가족과 여성에 의존하고 있는 남유럽, 동아시아 국가에 비해 월등히 높음.

· 북유럽(2000년) : 노르웨이(1.85), 핀란드(1.73), 스웨덴(1.54)

· 남유럽(2000년) : 스페인(1.22), 이태리(1.25)

· 동아시아 : 일본 (1.31, 2001년), 한국 (1.17, 2002년)

□ 심각한 노동력 공급 부족과 사회 전체의 붕괴

- 출산율이 지금과 같이 하락할 경우 2002년 3천 2백만명에 달하는 생산가능인구(18세-64세 인구)가 2050년 2천 3백만, 2070년 1천 7백만명으로 줄어들어 극심한 노동력 부족으로 경제는 물론 연금, 의료보험 등 사회전체가 붕괴되는 상황으로 이어질 것임.

□ 종합하면, 교육, 의료, 주거 등 가구지출비용의 과도한 시장의존과 가족의존, 정규직/비정규직 및 대기업과 중소기업 근로자의 격차를 분배구조 개선을 통해 해소하지 않으면 한국은 경제성장은 물론 지속가능한 사회발전이 결정적 위기에 노출될 것이 분명함. 따라서 복지정책 등 분배구조 개선 정책을 단순히 소비적인 지출이 아닌 우리 사회의 성장잠재력을 증가시키는 □사회적 투자 전략□으로 인식하고 경제, 사회정책을 전환해야 함.

Ⅱ. 분배구조 개선을 위한 6대 분야 22대 정책 제안

1. 비정규직 보호 대책

- 비정규직 사회보험 적용 확대

- 최저임금제의 상향 조정

- 사내근로복지기금의 사회화

- 퇴직금의 기업연금화와 전근로자 적용

2. 주거분야

- 공공임대주택의 재고 20%로 확대

- 주거비보조제도의 현실화 및 대상자 확대

3. 소득보장 분야

- 조세방식에 의한 전국민 기초연금제 도입 적극 검토

- 기초생활보장제도의 개혁을 통한 빈곤층 보호 강화

- 사회보험료 부과 징수 기능의 국세청 이관과 사각지대 해소

4. 의료분야

- 공공의료비율 30% 확대

- 진료비 총액예산제 도입

- 본인부담총액 상한제 확대 시행 및 급여 확대

- 공공 노인요양시설 확대

5. 복지서비스 확대와 일자리 창출

- 공공보육의 대폭 확대와 일자리 창출

- 자활부분의 사회적 일자리 창출 확대

- 노인일자리 창출

6. 조세개혁

□ 자산관련 세제개혁을 통한 과세형평의 실현

- 보유세 현실화와 종합부동산세의 도입

- 상장주식의 고액 양도차익에 대한 과세실시

- 1가구 1주택 양도소득세 비과세를 소득공제방식으로 전환

- 금융소득종합과세 기준점 현실화

□ 근로소득과 사업소득간의 조세형평의 실현

- 근로소득면세점의 축소

- 근로소득세액환급(EITC) 초기 제도의 조기 도입

- 자영업자의 소득파악을 위한 제2기 과제의 추진

Ⅲ. □사회적 협약□을 통한 분배 문제의 해결

1. 사회적 협약기구의 필요성

□ 사회적 갈등에 대한 □사회 합의적□ 해결 방안 정착

- 그동안 한국 사회는 사회적 갈등을 조정하는 □정치□의 역할이 매우 미흡하여 이해가 상충되는 사회적 현안을 슬기롭게 극복하지 못하고 때로는 오히려 갈등을 증폭시키는 역할을 해 왔음.

- 분배정책에 관한 한 광범위한 계급, 계층의 이해를 대변하는 정당조직의 미발달, 정부의 분배정책 소홀 등으로 분배 문제가 정치권, 정부정책의 주요 의제로 설정되지 못해왔음.

- 분배정책은 기업, 노동, 자영자, 정부 등 주요 사회주체들과 밀접히 연관되어 있고, 갈등의 잠재성을 갖고 있기 때문에 각 주체들간의 사회적 합의를 통한 해결방식이 무엇보다 필요함.

□ 정책 전반의 수립 및 집행의 효율성 확보

- 분배정책은 조세정책, 사회복지정책, 주택정책, 노동정책 등 수많은 정책들이 상호 연관되어 있으며, 하나의 정책만을 갖고 논의하기 어렵고 해결책도 찾기 어려움.

- 따라서 분배정책 전반에 대한 다양한 의제를 놓고 기업, 노동, 정부간에 양보와 타협을 통해 문제를 해결하는 것이 가장 효율적일수 있으며, 분배정책 전반에 대한 정책조정이 가능함.

2. 새로운 사회적 협약기구의 구성 : 가칭 □경제사회협의회□ 구성

□ 노사정위를 경제사회협의회(가칭)로 확대 개편

- 기존의 노사정위원회를 발전적으로 해체하여 정당, 농민단체, 시민단체 등 주요 사회세력을 포함시켜 사회적 대표성을 제고시킴. 가칭 □경제사회협의회□구성.

- 정부부처의 대표도 경제, 사회부처 장관 전원과 국세청, 공정위원장, 금감위원장이 위원으로 참여할수 있도록 개편.

3. □경제사회협의회□의 의제 범위 확대

□ 현재 노동정책 및 이와 직간접으로 관련된 경제·사회정책(복지정책 포함)으로 국한되어 있는 의제의 범위를 분배구조 전반으로 확대하며, 필요하다면 기업의 투명성 관련 정책도 의제에 포함

□ 구체적으로 물가정책, 주택정책, 복지정책(소득보장, 의료, 노인정책 등), 조세정책, 노동정책 등 분배구조 전반에 영향을 미칠수 있는 정책으로 의제 범위를 확대.

□ 다만 의제의 범위가 의제의 범위가 모든 사회 현안으로 확대되지 않도록 균형을 유지하는 것도 필요(예, 환경·농업·개발 관련 현안들)

<부록>

분배구조 개선을 위한 6대 분야 22대 정책과제

<분야 1> 비정규직 보호 대책

과제 1> 비정규직 사회보험 적용 확대

□ 현황

- 우리 나라 사회보험은 비정규직 근로자와 영세사업장 근로자 등을 사회보험에서 배제시키고 있음. 단적인 예로 통계청의 비정규직 조사자료(2001년)에 의하면 비정규 근로자 중 거의 80%정도가 연금, 건강보험 등에서 제외되는 심각한 실태를 보여주고 있음(<표 참조).

<표 1>비정규직의 사회보험 미적용율(□01)
사회보험	국민연금	건강보험	고용보험
미적용율	80.7	77.8	79.3

□ 문제점

- 사회보험에서 배제된 비정규직은 질병이나, 산재, 실업 등의 위험에 노출될 경우 아무런 보험 혜택을 받지 못하고, 위험의 정도가 심할 경우 가계파탄으로 이어져 빈곤층으로 전락하게 됨.

- 또한 연금과 의료보험의 경우 직장가입자에서 제외되어 지역가입자로 편입되기 때문에 사용주가 부담하는 보험료 50%의 혜택을 받을수 없음.

- 특히, 국민연금에서 배제되는 경우 노후에 연금을 못받게 됨으로써 심각한 노후생활의 위험이 닥침.

□ 개선방안

- 4대 사회보험 관련법이 직장가입자의 강제가입 기간을 월 80시간 이상 근무자, 월 1개월 근로로 통일하여 법적으로는 대부분의 비정규직이 사회보험에 강제가입하도록 되어 있음.

- 그러나 사회보험공단에서 실제 사업장 관리를 제대로 할수 없기 때문에 실질적으로 비정규직 근로자가 사회보험에 가입되어 있지 못함.  이는 사회보험료 부과징수 기능을 국세청으로 이관시킴으로서 해결이 가능함.

- 국세청은 보다 정확한 임금자료와 과세관련 자료를 갖고 있기 때문에 현재보다 훨씬 강하게 비정규직의 직장 가입자 편입을 강화시킬 수 있음.

- 그리고 일용직근로자 최저임금 수준의 월급을 받는 근로자 등에게는 일정한 자격조건이 되면 보험료를 납부한 것으로 인정해주는 credit 제도를 도입함.

과제 2> 최저임금제의 결정 방식 개편 및 상향 조정

□ 최저임금 설정 준거 개선 및 상향 조정

- 중위임금(평균임금)의 일정수준으로 최저 임금 설정의 준거 마련. □향후 3년(혹은, 5년) 이내에 OECD 평균 수준에 도달□하는 것을 목표로 설정

- 준거에 의한 결정방식으로 전환할 경우 현재의 최저임금위원회는 존립 의의가 없으므로 노사정위, 혹은 (가칭)경제사회위원회로 이관

□ 업종별 노사정협의회를 통해 가이드라인 설정

- 산별조직화 미흡하여 협약을 통한 산별 최저임금은 조기 확산 곤란한 것이 현실이므로 단기적으로는 업종별 노사정협의회(앞의, 사회적 협의체제 개편 부분 참조)를 통해서 산별 최저임금 가이드라인을 설정하는 것을 추진

□ 보건의료노조 및 금속노조는 산업별 협약 최저임금 요구중. 정부에 산별 교섭의 활성화를 저해하는 각종 법령을 정비할 것을 요구.

과제 3> 사내근로복지기금의 사회화

□ 법 개정을 통한 사내근로복지기금의 사회적 활용 검토

- 2002년 현재 사내근로복지기금은 916개소에 42,449억원이 적립되어 있음.

- 사내근로복지기금에 대한 정부의 세제 지원 1,243억원(□02년)임

- 수혜는 대기업·공기업 정규직 중심으로 전체 근로자의 7.1%임

□ 가장 근로조건이 양호한 정규직 근로자에 대해 정부가 1,243억원을 지원한 것으로 볼 수 있음. 1993년 이후 세제지원 총액은 1조원 이상임.

□ 노동조합이 사내근로복지기금의 사회화 요구할 필요성

- 사회적 연대를 실현한다는 차원에서 □노동조합□이 주도적으로 사내근로복지기금의 사회화를 추진.

- 사내근로복지기금의 사회화를 위해서는 사내근로복지기금법을 개정 필요

- 단기적으로 사내 □비정규직□및 관련□중소기업□으로 사내근로복지기금 수혜범위 확대

- 노사정위원회, 혹은 경제사회위원회의 협의를 거쳐서 비정규직 및 저소득 근로자를 위한 별도의 전국적 통합기금으로 사회화하는 방안 추진.

□ 현재의 세제지원은 별도의 비정규직 기금으로 활용

- 사내근로복지기금의 사회화 법령에 합의하기 이전이라도, 현재의 세제지원액 만큼을 별도의 기금으로 출연하여 비정규직 보호를 위한 재원으로 사용하는 것도 한 가지 대안이 될 수 있을 것임.

- 기존 수혜자의 저항이 클 것으로 예상되기 때문에 세제지원을 폐지(혹은, 축소)하고, 이를 더 취약한 근로자의 보호에 사용하는 것이 단기적으로는 정당성이 높음.

과제 4> 퇴직금의 기업연금화와 비정규직 적용 확대

□ 비정규직의 퇴직금 배제 문제

- 현재 퇴직금은 5인 이상 사업체에서 1년 이상 근속한 경우에 지급하도록 근로기준법에 규정되어 있음. 실질적으로 소규모 영세사업장 근로자 및 비정규직은 퇴직금의 수혜로부터 배제되어 있음.

- □근속 1년 이상□인 경우 퇴직금을 지급하도록 되어 있으므로, 비정규직의 상당수는 적용 제외. 또한, 이 조항을 근거로 1년 이상 일하는 비정규직의 상당수는 퇴직금의 수혜를 받아야 함에도 불구하고 배제되어 있는 경우 많음

□ 퇴직금의 전임금 근로자 적용과 기업연금화

- 비정규직에게 실질적인 퇴직금의 수혜를 보장하기 위해서는 퇴직금을 □모든 근로자에게 적용하는□ 기업연금으로 전환하는 것이 필요. 다만 몇가지 고려해야 할 중요한 논점들이 있음

- 퇴직금을 기업연금으로 전환하기 위해서는 퇴직금이 수행하는 현행 기능(법리적인 기능이 아니라 실질적인 기능)을 심각하게 훼손하지 않아야 하고, 동시에 공적 노후소득 보장제도인 연금제도와의 관계를 적절히 정립하는 것이 필요

- 퇴직금은 현재 은퇴 시기에 가까운 장기근속자에게는 노후소득 보장수단으로 기능. 이외의 근로자에게는 실직시의 생계보장 기능이 중요. 일부 근로자에게는 중간정산을 통해긴급자금□으로서의 기능도 수행.

- 기업연금으로 전환하는 것은 여러 가지 기능 가운데 노후소득 보장기능을 중시하는 제도로 전환하는 것을 의미. 현재 공적 노후소득 보장제도의 기능이 충분하지 않다는 점에서 사회적인 타당성이 있음.

- 노후소득 보장제도로 기능하기 위해서는 기업연금이라고 하더라도, 이직시에 지속적으로 유지·관리되어야 함. 긴급한 생계상의 필요가 있을 때에는 중간에 인출하는 것이 가능하도록 설계 고려.

- 공적 노후소득 보장제도와의 관계를 재정립하는 차원에서 현행 퇴직금과 국민연금 분담금과의 관계를 조정할 필요가 있음

<분야 2> 주거 분야

과제 5> 공공임대주택의 재고 20%로 확대

□ 현황

- 정부는 2003년 6월 2012년까지 국민임대주택 100만 호 건설을 천명한 바 있음. 이는 환영할 만한 것으로 약속한 대로만 시행된다면 현재 3.6%에 불과한 공공임대주택의 비율이 16%대로 늘어나게 될 것임.

- 국민임대주택의 규모별 공급호수와 재정지원 계획은 각각 Ⅰ유형(14∼15평형): 30만호/재정지원 30%, Ⅱ유형(16∼18평형): 30만호/재정지원 20%, Ⅲ유형(18∼20평형): 40만호/재정지원 10%임.

□ 문제점

- 이 중 재정지원 규모가 가장 큰 Ⅰ유형의 경우만 보더라도 입주자 부담은 30%나 되어(나머지 40%는 국민주택기금) 기존 영구임대주택 임대료 수준(보증금 500만원 미만, 월임대료 4∼6만원)의 2배 정도에 달하며, 최저 소득계층이 부담 가능한 범위를 벗어나는 것임.

- 최근 주거문제가 심화되자 정부는 국민임대주택의 가장 작은 평수인 14평형에 대한 재정지원을 건설가의 40%까지 늘려 입주자의 보증금 부담을 50% 경감(900만원에서 454만원으로)한다고 하지만 임대료 및 관리비 등 주거비부담은 여전함.

- 따라서 국민임대주택의 실입주자는 기존 입주대상자 가운데도 임대료 부담이 가능한 계층으로 국한되어 생활이 보다 어려운 계층 및 최저주거기준 미만의 주거빈곤층 입주를 원천적으로 배제하고 있음.

- 더욱 우려할 만한 사실은 공공임대주택의 효시라고 할 수 있는 영구임대주택이 처음 공급될 당시, 입주대상자의 상당수가 과도한 임대료 및 관리비 부담으로 입주하지 못하고 이에 따라 □입주대상자가 부족하다□는 이유로 애초의 영구임대주택 공급계획이 축소(25만호에서 19만호)된 전례가 있다는 것임.

□ 개선방안

- 그러므로 국민임대주택 100만 호 건설이 약속대로 실현되고 주거빈곤층에게 실질적인 혜택이 돌아가도록 하기 위해서는 국가의 재정부담을 전체 공급가의 50%이상으로 확대하여 임대료가 입주자 소득대비 25∼30%선을 넘지 않도록 해야 할 것임.

- 주거빈곤층 뿐 아니라 서민층의 주거안정을 위해서는 시장에서의 임차료 가격안정에 영향을 미칠 수 있는 정도의 장기공공임대주택이 일정비율 이상 확보되어야 함. 적어도 전체 주택재고의 20% 이상의 장기공공임대주택이 건설되어야 하며, 이러한 비율은 지속적으로 유지되어야 함.

- 또한 대단위 임대주택 단지가 계층 간 사회적·공간적 분리 및 기타 사회문제를 낳을 수 있으므로 이를 방지하기 위해 분양주택과의 혼합, 단지 내 다양한 평형 도입 및 복지시설 완비, 쾌적한 주거환경 조성, 임차인 조직의 활성화 및 복지적 관리방법 도입 등에 힘써야 할 것임.

과제 6> 주거비보조 제도의 현실화 및 대상자 확대

□ 현황

- 주거비보조 제도는 공공임대주택의 공급과 함께 가장 대표적인 주거문제 해결방법임. 우리나라의 경우 현재 실시되고 있는 주거비보조 제도는 국민기초생활보장 제도상의 주거급여가 대표적임.

- 2003년 현재 주거급여 액수는 임대가구 기준 1∼2인 가구  32,000원, 3∼4인 가구 41,000원, 5∼6인 가구 5,4000원으로 생계급여와 더불어 현금급여로 지급되고 있음(자가소유자의 경우는 일부 현물급여 실시).

□ 문제점

- 그러나 이러한 주거급여는 주거유형이나 설비 및 지역별 주거비를 고려하지 못하고 있으며 더욱이 위의 급여액은 그 동안 주택가격 상승 및 전·월세가격의 가파른 상승을 고려할 때, 현실을 반영하지 못한 낮은 수준임.

- 급여대상자도 국민기초생활보장 수급자로 한정되어 차상위 계층이나 최저주거기준 이하의 주거빈곤층을 모두 포함하고 있지 못함.

□ 개선방안

- 단기적으로는 대도시, 중·소도시, 농·어촌 등 지역별·주거유형별 최저주거비를 충족하는 수준으로 급여액이 조정되어야 하고, 최저주거기준 이하의 계층 및 생활수준이 수급자와 유사한 차상위계층, 노인 및 장애인, 이들의 부양 가구에게까지 확대되는 것이 바람직할 것임.

- 장기적으로는 국민임대주택 등 공공임대주택의 공급확대와 발맞추어 국민기초생활보장제도 안의 부분급여에서 탈피하여 보다 보편적인 성격의 주거수당제로 확대·개편하는 것이 필요함. 이 경우 공공임대주택에 입주를 하지 못한 주거빈곤층이나 저소득계층, 임대료 및 관리비등 주거비 감당이 힘든 입주자 등에 대해 수당을 지급하는 것이 바람직 할 것이며 점차 그 대상을 확대해 나아가야 함.

<분야 3> 소득보장

과제 7> 조세방식에 의한 전국민 기초연금제 도입 적극 검토

□ 기초연금제의 필요성

□ 국민연금의 사각지대가 광범위하게 존재

- 현행 국민연금의 가입자는 2004년 1월말 현재 17,163 만명이며, 이중 사업장 가입자가 697 만명이고 지역가입자가 993 만명

- 지역가입자 993만명 중에서 납부예외자가 459만명으로 전체 지역가입자의 46%를 상회하고 있으며, 보험료 납부율이 75%(금액 대비)에 불과함

- 또한 지역가입자에서 납부예외자를 제외하고도 보험료 미납자는 389만명이며 이중 254만명(65.3%)이 6개월 이상 체납자이며, 특히 25개월 이상 체납자도 102만명이 넘는 실정임

- 납부예외자 및 보험료 미납자가 광범위하다는 것은 국민연금 제도의 적극적 이탈자가 많다는 것을 의미하는 것이며, 동시에 향후 노후소득보장에 근본적인 한계가 있음을 의미하는 것임.

□ 국민연금의 제도적 급여 수준과 실질적 급여 수준 사이의 괴리 현상

- 현행 국민연금의 노령연금은 생애소득의 60%(40년 기여 기준)의 급여수준으로 되어 있음. 그러나 현재 가입자들의 평균 가입년수는 21.2년에 불과하며, 이는 실제 급여수준이 30% 정도에 그치는 것을 의미함

- 따라서 노후소득의 적절성을 위해서는 가입기간을 연장하기 위한 제도적 방안이나 무기여 가입(Credit) 제도의 도입, 혹은 연금제도의 구조개혁을 통한 기초연금의 도입 등을 검토해야 할 것임

□ 보험료 방식의 연금제도는 대상자의 확대에 근본적인 한계를 갖음

- 보험료 방식의 재원조달 방식은 소득자 내지 부담 능력자 중심의 제도이며, 따라서 전업주부(무소득 배우자), 저소득층, 고용이 불안정한 임시·일용직, 비정규 근로자 등을 사실상 배제하고 있음

- 예컨대, 사업장 가입자의 경우 2004년 1월말 현재 697만명인데 비해, 경제활동인구조사에 따른 사업장 가입대상자(고용주+상시근로자, 일용근로자는 제외) 14,135만명 과는 717만명의 차이를 보이고 있음. 이러한 차이는 통계수치상의 오차, 관리운영기구의 능력부족만으로 설명할 수 없는 것이며, 보다 근본적인 구조적 문제를 가지고 있음을 의미하는 것임

- 보험료 방식의 재원조달은 가입자의 소득파악이 가능하다는 것을 전제로 하는 것임. 우리의 경우 자영자 소득파악률이 낮고, 이로 인하여 부담의 형평성 문제가 끊임없이 제기되고 있는 실정임

□ 현행 국민연금은 사회보험의 기본원리인 □소득 재분배를 통한 급여의 적절성□과 □기여와 급여의 연계를 바탕으로 하는 차별적 급여□의 원리가 하나의 제도에 통합되어 있음. 이는 제도의 복잡성을 증대시키는 요인이며, 나아가 국민들의 이해와 제도 수용성을 낮아지게 하는 원인이 되고 있음.

□ 기초연금 도입의 원칙과 방향

□ 적용 대상의 확대를 통한 보편적 제도를 지향

- 기초연금의 목적은 노후소득보장에 있어서 모든 국민이 최소수준 이상의 급여를 제공하는데 있음. 이는 기초연금의 비용부담자와 수급대상자가 모든 국민이어야 함을 의미하는 것임

- 모든 국민을 대상으로 하는 경우 고려할 점은 능력에 따른 비용 부담의 원칙을 유지하면서 동시에 보편적 급여가 가능해야 한다는 것임. 따라서 현행 1소득자 1연금 체제에서 1인 1연금 체제로 전환되어야 함. 즉, 전업주부, 빈곤층, 차상위 빈곤층, 소득이 불안정한 일용직 근로자 등을 제도에 포함시켜야 하고, 이를 위해서는 1인 1연금 체제가 불가피할 것임

□ 조세방식의 재원조달

- 보험료 방식의 기초연금은 현행 국민연금의 문제점인 사각지대 해소에 큰 효과가 없을 것으로 예상됨.

- 정액기여 방식의 재원조달은 소득이 낮은 계층의 부담이 오히려 커지는 소득 역진적 특성을 갖는 점에서 고려하기 어려운 대안임

- 기초연금의 목적에 충실하면서 현행 국민연금의 문제점을 해결하기 위해서는 조세방식의 기초연금을 도입하는 것이 타당할 것임. 또한 조세방식을 채택하기 위해서는 과세 형평성을 높이기 위한 소득파악의 제고, 직접세 중심의 재원조달 방식을 고려할 수 있음

□ 소득 재분배의 극대화를 통한 기초보장

- 기초연금의 급여 수준은 전체 국민의 최소 수준 이상의 노후보장을 가능하도록(National Minimum) 결정되어야 함. 또한 기여수준 및 기여기간을 급여에 연계하지 않는 것이 타당.

- 모든 국민의 최소 수준의 급여 보장은 기본적으로 소득 재분배의 원칙을 충실하게 지켜야 가능한 것이며, 이에 대한 사회적 합의가 전제되어야 할 것임

□ 공공부조, 수당(demogrant) 제도 등과 통합적 고려

- 기초연금의 도입을 통한 국민연금의 구조 개혁은 노후소득보장 체제의 전면적인 개편을 뜻하는 것이며, 이는 국민연금 제도 이외에 특수직역연금, 법정퇴직금(기업연금), 공공부조(기초생활보장) 및 각종 수당제도 등을 통합적으로 고려해야 하는 것이 필요함

□ 신설될 경제사회협의회에서 기초연금제의 형태와 재원조달방안에 대해 심층적 검토와 사회적 합의가 필요함

과제 8> 기초생활보장제도 개혁을 통한 빈곤층 보호 강화

□ 기초연금제 도입에 따른 기초보장제도의 변화

- 조세방식의 기초연금제를 실시한다고 해도 순차적으로 확대될 수밖에 없으므로 전 노인에게 기초연금을 지급하기 위해서는 일정 시간이 소요될 것으로 예상됨.

- 기초연금의 급여수준이 어떻게 결정되는가에 따라 기초보장수급자에서 제외되게 되는 가구의 규모는 크게 영향을 받게 됨.

- 기존의 저소득 노령층에게 1인 1 기초연금을 시행하되, 그 급여수준을 최저생계비 수준으로 결정한다고 하면(2004년 1인가구 최저생계비는 약 37만원 수준임) 노인단독가구의 경우는 대부분 수급자에서 벗어날 가능성이 높아짐. 따라서 일정부분 비수급빈곤층(혹은 사각지대) 문제를 줄여줄 가능성이 있음. 그러나 노인단독가구가 아닌 가구의 경우는 다른 가구원의 소득과 동시에 고려되기 때문에 여전히 기초생활보장 수급가구로 남아있을 가능성이 있음.

- 한편, 최저생계비 이하의 절대빈곤에서는 벗어나나 차상위 빈곤층에 위치하게 될 노인가구의 의료와 주거 문제의 해결이 현안과제로 대두될 것임. 또한 기초생활보장 수급자 가구 중 노인가구가 감소하고 근로능력이 있는 가구 및 한부모가정의 비율이 늘게될 것이며 이들에 대한 자활지원, 부가적인 복지서비스 지원의 중요성이 더욱 커지게 될 것임.

□ 현행 기초보장제도의 가장 큰 문제

- 소득은 최저생계비 이하이면서도 수급자가 되지 못하는 비수급빈곤층이 너무 많음. 즉 정부로부터 아무런 도움을 받지 못하는 절대빈곤층이 너무 많음.

□ 빈곤층 보호방안(비수급 빈곤층 보호 방안)

가. 부양의무자 범위의 축소, 부양능력 기준의 대폭 완화

- 소득은 최저생계비 이하이면서도 수급자가 되지 못하는 비수급빈곤층이 존재하게 되는 가장 큰 이유는 부양의무자 기준을 너무 엄격하게 적용하고 있기 때문임.

- 현행 부양의무자 범위는 너무 넓음(생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족). 기초법 개정에 따른 새로운 부양의무자기준의 시행 시기도 문제의 심각성에 비해 너무 늦고(2005년 7월로 예정되어 있음), 내용도 미비하여 여전히 부양의무자 문제로 인한 사각지대가 존재할 수 있음.

- 부양의무자 범위 : 현재 2촌 이내 혈족 □ 1촌 이내 혈족으로 좁혀야 함.

- 부양능력 판별기준이 너무 가혹한 수준.

- 현행 부양능력 판별기준이 매우 불합리하게 운영되고 있는데, 이렇게 된 것은 이에 대한 규정이 합리적인 심의 절차를 거치지 않은 채 예산에 맞춰 적당히 결정되고 있기 때문임. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 판별기준에 대해 최소한 중생보위의 심의를 거치도록 하여야 함.

<그림> 빈곤계층의 유형화

										소득수준
			X		V		T 차차상위				빈곤계층 S					U		W
PL의 120%□
			R		P		N 차상위				빈곤계층 M					O		Q
대도시PL □
							비수급				빈곤층(다)
최저생계비□
			L 비수급		H											G		K 비수급
(PL)
									D		C
									기초보장		수급자
			빈곤층(가) (2.1%) J		부양특례 F				(2.9%)							재산특례 E		빈곤층(나) (2.2%) I
									B		A
		부양 의무자 조건				□									□				재산수준
					부양의무자의 부양능력기준 (소득, 재산)						일반재산기준 금융재산기준 자동차기준
		※ 비수급빈곤층의 유형별 규모 추정(보사연, 2003) - 기초보장수급자(ABCDEF) : 전인구의 2.8%(137만명) - 부양의무자 이유 비수급 빈곤층(HLJ) : 2.1%(99만명) - 재산이유 비수급 빈곤층(GKI) : 2.2%(104만명)

나. 재산기준(혹은 소득환산제)의 합리적 설정

- 일정범위 이하의 주거용, 생계형 자산은 소득환산대상에서 제외

- 금융재산과 기타 자산의 소득환산율을 현실화 하도록 상한선 설정

- 자동차의 경우 일반 재산으로 분류하되 해당가구의 정밀한 자산조사 시행

다. 최저생계비의 현실화 및 합리적 설정

- 2004년도는 5년만의 최저생계비 실계측이 이루어 지는 해임. 1999년 이후 최저생계비와 일반 가구의 격차가 지속적으로 벌어져왔음. 실계측을 통해 최저생계비를 현실화하고 상대적 격차를 축소하여야 함.

- 2004년 3월의 기초법 개정으로 그동안 실 계측 주기(현재 5년)가 너무 길어 비계측년도의 최저생계비 설정이 논란이 되었는데, 그 주기가 3년으로 단축되기는 하였으나 지역별, 가구유형별 최저생계비가 아직 적용되지 않고 있음.

- 지역별□주거유형별□가구유형별로 최저생계비가 크게 달라짐을 감안하여 지역별□주거유형별□가구유형별로 최저생계비를 달리 설정하도록 함.

라. 비수급 빈곤층과 차상위계층에 대한 개별급여 시행

- 선정기준을 합리화 하는 동안, 그리고 선정기준을 합리적으로 설정한다고 하더라도 현재와 같은 행정 여건과 부양의무자 기준을 존속시키는 한 비수급 빈곤층이 존재할 수밖에 없는 구조임. 특히 노동능력가구가 수급자로 선정되기가 더 어렵게 되어 있음.

- 따라서 비수급 빈곤층과 차상위계층에게 의료급여는 전면화 하고, 주거급여, 교육급여, 자활급여 등은 가구별 여건을 고려하여 지급할 수 있도록 규정을 마련하는 것이 필요.

- 그러기 위해서는 차상위계층의 개념을 명확하게 할 필요가 있음(예를 들어 가구의 소득인정액이 최저생계비의 120% 미만인 자. 부양의무자 기준은 없음).

마. 소득조사시 월세 및 이자 공제제도의 도입

- 비수급빈곤층이 존재하게 되는 또 다른 이유중 하나가 소득조사방식, 혹은 소득을 얼마로 인정할 것인가의 문제와 관련되어 있음.

- 현재 월세와 이자 지출의 경우 공제가 되지 않음으로 인해 월세가 비싼 서울시와 같은 대도시 거주자와 많은 부채를 지고 있는 사람들의 경우 실제 사용할 수 있는 소득은 별로 없음에도 불구하고 수급자로 선정되지 못하는 문제가 발생하고 있음.

- 따라서 월세와 부채에 따른 이자의 경우 소득에서 일정부분 공제해 주는 방안이 시급한 실정임.

과제 9> 사회보험료 부과·징수기능의 국세청 이관과 사각지대 해소

□ 현황

- 건강보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험 4대 사회보험이 각기 따로 보험료를 부과하고, 독자적으로 징수하고 있음(국민건강보험공단, 국민연금관리공단, 근로복지공단).

- 즉, 한 명의 동일한 직장인에게 모두 다른 사회보험기관에서 각각 보험료를 부과하고, 징수하고 있음.

□ 문제점

- 국세청이 자영자 소득을 파악하는 시점과 사회보험공단에서 보험료를 부과하는 시점이 2년정도 차이가 나 보험료 분쟁이 심하고, 보험료 부담의 형평성 상실.

-  동일한 사람에게 4대 사회보험이 각기 다른 보험료 부과기준을 적용함으로써 일관된 기준이 없고, 보험료 부과요소에 대한 행정적 누락요인이 발생함. 또한 하나의 기관이 보험료를 부과·징수하면 행정비용이 절약될 수 있으나 현재처럼 각자의 기관에서 징수하는 것은 비용의 낭비임.

- 국민연금, 고용, 건강보험에서 정확한 소득파악의 어려움으로 대규모 사각지대가 존재하고 있으나 기존의 공단체계로는 개선의 징후가 보이지 않음.

- 각 공단이 부과, 징수기능에 너무 많은 인력을 투여하다 보니, 정작 중요한 가입자에들에 대한 서비스 기능은 없으며, 건강보험(그리고 산재보험)처럼 의료공급자에 대한 견제기능도 제대로 행사하지 못하고 있음.

□ 개선방안

- 보험료의 부과, 징수 기능을 현재의 공단의 업무에서 국세청업무로 이관시킴.  단, 부과징수 기능 이관으로 인한 인원감축은 대국민서비스 업무를 적극적으로 개발하여 전체적으로 고용을 안정시킴(미국, 영국, 스웨덴은 국세청에서 일괄적으로 사회보험료를 조세와 함께 일괄 징수하고 있음)

- 보험료 부과징수 기능을 국세청으로 이전하면 사회보험에서 배제된 사람들에 대한 정보 및 소득파악 능력이 현재보다 훨씬 나아져 전체적으로 사각지대 해소.

<분야 4> 의료

과제 10> 공공 보건의료의 비중 30%로 확대

□ 현황

- 현재 우리나라의 공공의료 비중은 기관수 대비 전체의 8.8%, 병상수 대비 15.5%에 불과함. 이는 OECD 국가 중 최저 수준임.

- 보건소, 보건지소 등의 보건기관은 지역적으로 배치되어 있으나 인력과 재정, 사업 능력의 부족으로 주민들의 요구를 충족하지 못하고 있으며, 지방공사 의료원 등 공공의료기관은 효율성 논리로 지속적으로 민영화 혹은 민간위탁의 압력에 직면하고 있음.

□ 문제점

- 보건의료기본법 등 법령이 정비되고, 여러 차례의 기본계획이 수립되었으나, 공공보건의료에 대한 기본 목표가 여전히 불명확함. 특히 국가의 책임에 대해 명확하게 범위와 내용을 정하지 못하고 있음. 그 결과 중앙정부 조직은 일부 확대되었으나 실무집행의 수단이 되는 지방정부 조직은 오히려 축소되는 현상을 초래하였음.

- 공공보건의료 인력이 적정 수준에 미치지 못하고 있음. 김대중정부 기간중 지방자치단체의 인력 감축계획에 따라 보건소와 보건지소, 보건진료소 등에서 약 10%의 인원이 감축됨. 이는 지역주민의 보건·복지 욕구 증가추세와는 부합하지 않는 것임.

- 공공 보건의료의 기초가 되는 보건의료예산이 취약함. 보건복지부 소관 예산을 사회복지, 의료보장, 보건의료로 구분할 때 보건의료 예산은 1997년 8.0%에서 2001년 5.1%로 지속적으로 감소하고 있음(국회 예산정책국, 2001년 7월). 사회복지와 의료보장 예산의 확대로 전체 보건복지부 소관 예산은 급증하고 있으나, 보건의료 예산은 1997년 2,271억 원에서 2001년 3,173억 원 수준으로 증가하는 데 그쳐 상대적으로 정체상태를 면치 못하고 있음. 일부 확대된 정부조직이 한정된 예산으로 충분히 기능을 발휘하지 못하는 현상이 발생하고 있음(전염병관리, 만성질환관리, 건강증진, 지역보건사업 등).

- 공공보건의료 발전을 위해 새로 제정된 법률의 시행이 미진한 상태임. 보건의료기본법, 공공보건의료에 관한 법률 등 국가정책의 지침이 될 수 있는 기본적인 법률이 제정되었으나, 집행이 취약한 상황임. 특히 공공보건의료에 관한 법률은 공공보건의료계획의 수립 등 기본적인 사항에 대한 실천도 미흡함.

□ 개선방안

- 공공의료기관의 비중을 병상수 대비 30%로 현정부 기간 중에 확충함.

- 분절되어 있는 공공보건의료기관 간에 협조체계를 구축하고, 보건복지부가 이를 기능적으로 총괄할 수 있는 체제를 구축함. 이를 위해 무원칙하게 수행되었던 각종 공공보건의료기관의 역할과 기능을 재설정함. 보건복지부가 국가 보건활동의 주무부처로서, 공공보건의료체계 전체를 총괄할 수 있는 위치를 부여하고, 중앙과 지방의 관련 기능을 종합·조정할 수 있게 함.

- 각급 국공립 병원의 기능을 재정립하여 서로 연계와 조정, 분담이 가능하도록 함.

- 지방 보건의료 행정조직의 내실화와 인력개발을 위하여 보건소, 보건지소에 충분한 수의 인력을 확보하고, 새로운 보건사업을 수행할 수 있도록 훈련과 교육을 내실화 함.

- 공공보건의료체계 정비, 건강증진, 질병관리 등에 투입되는 예산을 획기적으로 증액하여야 함. 현실적으로 기존의 예산확충 방식으로는 한계가 있으므로, 담배의 건강부담금 중 일부를 향후 10년 내외에 걸쳐 증액하여 공공보건 부문에 투입함. 또한  보건의료 분야 예산을 집행함에 있어, 예산투입의 우선순위를 과학적 근거에 기초하여 설정하고, 비용-효과분석 등을 활용하여 효율성을 제고시킴.

과제11> 진료비 총액예산제 도입

□ 현황

- 우리나라의 건강보험의 진료비지불보상체계는 의료보험 출범당시부터 도입된 진료행위별수가제(fee-for-service: FFS)에 의해 이루어지고 있음.

- 행위별수가제는 의료공급자의 진료행위와 서비스항목별로 가격을 정하고, 협정된 가격표에 의해 후불제로 운영되는 체계임.

□ 문제점

- 의료공급자가 일정 수입의 확보를 위해 의료서비스의 양과 정도를 증가시키려는 강한 유인효과가 있어 보험급여비가 급증하고 있음.

- 90년대 후반 건강보험 재정위기의 직접적 원인은 의약분업의 시행과정에서 발생한 과다한 수가인상에 기인하였지만, 이를 가능하게 한 근본적인 원인은 행위별수가제에 있음.

- 의료수요자에게 제공된 과다한 진료량이 소비자의 효용에 부정적인 영향을 미칠 수 있음. 예를 들어, 과도한 항생제의 남용 등으로 인해 환자의 건강을 해칠 수 있음.

- 의료공급자의 개별 행위에 대한 심사로 인해, 진료행위의 전문성과 자율성에 대한 심사기구와 의료공급자간 갈등과 마찰이 발생하고 있음.

- 진료비 심사업무의 가중으로 자원의 낭비를 초래하고 있음.

- 수가항목이 급속하게 변화하는 의료현실을 반영하지 못하여 수가항목간 불균형이 발생하고, 이로 인해 진료행위의 왜곡과 의료계 전공과목별 불균형을 초래하고 있음.

□ 개선방안

- 총액예산제를 도입하여 미리 결정된 최적수준의 의료비용의 총량만큼만 재원을 투여함으로써 전체의료비를 효과적으로 조정할 수 있음.

- 행위별수가제는 의료서비스의 가격만 규제하고 양을 통제하지 못하는데 비해 총액예산제는 가격과 양을 동시에 통제할 수 있으므로, 전체 의료비를 보다 효과적으로 통제할 수 있으며 의료부문에 지출 가능한 예산을 정함으로 자원배분과 관련한 예측가능성을 높일 수 있음.

- 예산총액의 결정의 방법은 여러 가지가 있을 수 있으나, 건강보험공단과 의료공급자 대표간의 쌍방독점적(Bilateral Monopoly)적 협상에 의해 결정하는 방안이 효과적일 수 있음.

- 예산의 집행과정은 의료공급자 대표(단체)가 자율적인 통제시스템을 가지고 수행·배분하는 것이 효율적일 수 있음.

과제 12> 본인부담총액 상한제 확대 시행 및 급여확대

□ 현황

- 우리나라 건강보험의 보장률은 전체 진료비용의 50%에도 미치지 못하고 있는데 반해 유럽 각 국의 보장률은 대부분 75%를 넘고 있음.

- 보험재정의 안정에 치중한 나머지 급여확대에 대한 기본 방향도 설정되어 있지 않으며, 보험급여의 질적 수준도 크게 향상되지 않고 있음. 현재는 질병의 예방, 진료, 치료, 재활과 관련한 기본적인 의료서비스도 충실하게 급여화되지 못하고 있음.

- 시행을 약속한 초음파 검사나 MRI 등에 대해서도 보험적용을 반복적으로 연기하고 있음.

- 의약분업과 수가인상으로 촉발된 재정위기를 극복하는 과정에서 오히려 의료서비스를 이용하고 있는 환자의 본인부담금을 큰 폭으로 인상하였음.

□ 문제점

- 의료기관 이용시 환자가 부담하여야 하는 본인부담 비율은 전체진료비의 52%에 이르고 있음.

- 낮은 건강보험의 적용수준과 높은 본인부담 비율로 인해 국민은 과다한 진료비를 부담하고 있으며, 특히 고액진료비로 인한 과중한 경제적 부담을 덜어주기 위한 보호장치가 없어 건강문제가 가계경제의 파탄으로 이어지고 있는 실정임.

- 민간보험의 도입을 초래하여 공적의료보장제도의 파멸을 초래할 수 있음.

□ 개선방안

- 국민들의 건강 및 보건의료에 대한 수요가 증가하고, 양질의 의료서비스에 대한 욕구가 증가되고 있는 상황에서, 국민들의 건강을 실질적으로 보장하는 수준으로 보험적용이 전면적으로 확대되어야 함.

- 원칙적으로 비용효과가 밝혀진 모든 서비스를 급여대상으로 확대하여야 하며, 일부 불필요한 부분 (예, 미용목적의 수술 등)을 제외하는 Negative List 방식을 사용함으로써 보험급여의 제외조항을 최소화하여야 할 것임.

- 보험적용 항목이 늘어나면 비급여항목으로 인한 본인부담의 증가는 축소될 것임.

- 정부는 본인부담총액상한제는 법정 본인부담금에 한하여 6개월 동안 300만원을 초과할 경우, 공단이 이를 전액 부담하는 것으로 설계되어 있음. 비급여 항목의 비중이 높은 상황에서 현재 설정된 기준은 실질적인 지원방안이 될 수 없음

- 따라서 비급여항목을 포함하여 본인부담총액상한제의 구간을 재설정하여야 함.

과제 13> 공공노인요양시설 확대

□ 현황

- 현재의 복지 및 의료서비스 인프라는 노인의 보건·의료·요양·복지 등 복합적인 욕구에 효과적으로 대응하기에 불충분한 수준임.

□치매요양병원, 전문요양시설, 요양시설이 수요에 비해 크게 부족함.

- 치매요양병원 : 45개소(4,512병상), 요양시설 등 : 293개소(20,510병상)

※ 시설요양수요 대비 시설충족률(□03년)은 31.5%, 전체노인인구 대비 시설 입소율은 한국 0.6%으로 유럽·미국·일본 등 5∼6%수준에 비해 매우 낮은 편임.

□가정봉사원파견시설, 주간 및 단기 보호 등 재가보호시설이 절대부족하고 다양하고 체계적인 서비스 제공이 실현되지 않고 있음.

- 재가복지시설은 317개소(□03년)로 15천여 명(충족률 5% 수준)을 보호할 수 있는 수준이며, 재가노인을 위한 방문간호 및 재활, 그룹 홈(group home) 등 미비함.

※ 전체노인인구 대비 재가보호율은 한국 0.4%임. (유럽·미국·일본 등 15∼20%수준)

- 장기요양시설간 기능과 역할 설정이 불명확하며, 시설 및 인력의 전문화, 장기 수급계획이 부재함

□ 문제점

- 고령화 진전에 따라 치매, 중풍 등 요양보호 필요노인이 급속히 증가하고 있음.

□2003년 현재 65세이상 노인의 14.8%, 약 59만명이며, 2010년 79만명, 2020년에는 114만명으로 증가할 전망임.

- 노인요양 욕구는 급증하는 반면, 핵가족화·여성의 사회참가 증가, 보호기간의 장기화(평균 2년) 등으로 가족에 의한 노인요양보호는 이미 한계에 도달했음.

- 중산·서민층 노인이 이용할 수 있는 시설이 절대적으로 부족하고, 유료시설 이용 시 비용부담 과중

□사적인 요양비용 부담(월) : 요양시설 32-70만원, 유료요양·요양병원 100-250만원

※ 2년간 시설 이용시(중산층) : 약 1,680-6,000만원 소요

- 노인인구증가, 요양병원수가 미비 등으로 노인의료비가 급격히 증가하고 있으며, 급성기 질환자가 아니면서도 가족의 수발능력이 없어서 의료시설에 장기체류하는 사회적 입원 현상이 심각한 수준에 이르렀음(노인입원환자의 46.8%).

□노인의료비 '90년 2,391억원(10.8%) □ '95년 7,281억원(12.2%) □ '01년 3조6,356억원(19.3%)

- 이 같은 문제를 해결하기 위해 정부가 2007년 도입을 추진하고 있는 공적노인요양보장제도는 사회보험 형태를 주축으로 할 예정임.

□국민연금에 대한 제도저항이 큰 현 상황에서 04년 요양보험법 제정을 강행할 수 있을지 의심스러움.

□노인요양에 소요되는 재정의 상당부분을 사회보험을 통해 해결한다고 하더라도, 요양서비스 보건의료와 사회복지 서비스의 체계적인 연계가 필요한 장기요양서비스 제공에 필요한 시설·인력 인프라가 절대 부족한 상황이어서 2007년 제도의 원만한 시행에 차질이 빚어질 가능성이 큼.

□인프라 부족에 따라 요보호노인에 대한 적정 요양서비스 제공에 차질이 빚어질 경우 국민불만이 대두되고 제도도입 초기부터 제도에 대한 불신 및 순응의 문제가 발생할 가능성이 있음.

※ 특히, 보험료방식에 과중하게 의존할 경우 보험료 납부자와 서비스 수혜자의 불일치로 인한 불만이 제기될 가능성이 높음.

□요양서비스 제공을 위해 필요한 인력 중 신규 자격인 케어 매니저의 경우 2020년 24천여 명, 간병전문인력은 24만여 명 소요될 것으로 추계되었음. 전문적 역량을 갖춘 서비스 인력을 확보하기 위해 기존 인력에 대한 재교육 및 새로운 훈련시스템의 도입이 시급함.

□재가 및 시설보호 서비스를 위한 시설 소요는 2007년 각각 12천여 개소 및 1400여개소로 추정되었음. 현재 「요양시설확충10개년계획」에 의거한 시설 확보의 경우 민간의 참여가 필요한 재가시설의 확충이 04년 현재 360개소, 약 18천 명 규모에 머물러 답보상태임.

□ 개선방안

- 노인요양서비스가 공공성을 띠고 이루어지도록 공공 요양시설 확충에 주력함. 이를 위해서는 기존 공공보건의료체계에 병설형태로 요양시설을 설치하여 서비스 제공의 체계화와 기존 자원의 재배치를 적극 추진함.

- 노인요양서비스의 공공성을 강화함. 최중증 요양욕구를 주로 담당하는 시설보호의 경우 공공시설의 비중을 70%로 설정하고 시설을 확충하도록 함.

- 요양서비스 제공에서 지역격차가 발생하지 않도록 지방자치단체별로 시설확충을 위한 중장기 계획을 마련함.

- 노인복지법 등에 의한 기존시설을 요양시설로 전환, 지방 중소병원의 요양병원으로의 기능 전환을 추진하고 적극 지원함.

- 요양욕구가 있는 노인의 심신 기능의 지속적 저하라는 특성을 고려하여 요양시설의 기능 통합 및 보건의료서비스와 요양서비스의 기능을 재정립할 필요가 있음.

- 요양서비스 전문인력의 훈련, 재교육 및 수급 연계방안을 마련함.

<분야 5> 복지서비스 확대와 일자리 창출

과제 14> 공공보육시설 확대와 일자리 창출

□ 현황 및 문제점

- 현행 보육서비스는 민간의존성이 지나치게 높음. 1991년 영유아보육법이 시행된 이래 총 3,690개소였던 보육시설이 2003년에는 24,142개소로 증가하였지만 국공립시설 또는 정부지원시설의 비율은 지속적으로 감소 (2003년 말 국공립시설 비율 5.5%)

<표 2>  1991년과 2003년의 보육시설 수

년도	계	국□공립	민 간				직장	가정 (놀이방)
			소계	법인	법인외	개인
1991	3,690	503	1,237				19	1,931
2003	24,142	1,329	13,644	1,632	787	11,225	236	8,933

- 총 보육비용중 국가가 부담하는 비율은 25∼30%내외 정도로 추산됨(보사연, 2002). 결국 보육비용의 70% 이상을 보호자가 부담하는 것으로 다른 나라들의 보육비용 분담비율에 비해 정부의 분담 비율이 현저히 낮은 상황임.

- 결국 보육시설이나 보육비용 지원 양 측면에서 민간의존도가 크며, 과도한 민간의존은 보호자의 비용부담을 증가시켜 적절한 보육서비스 이용에 장애가 되고 있음.

- 한편으로 보육과 교육 등 사회서비스 부족과 높은 부담은 여성의 경제활동 저해요소로 작용하며 결국 출산율의 감소로 이어지는 심각한 사회문제를 낳고 있음. 따라서 여성의 경제활동을 지원하기 위해서도 보육을 비롯한 복지분야의 사회적 서비스 확충이 필요함. 스칸디나비아 국가의 경험을 통해 공공복지서비스 확충이 직접적인 여성의 일자리 창출 뿐 아니라 출산율 증가와 여성의 경제활동 증가에 기여하는 기능을 동시에 수행함이 확인됨.

□ 개선방안

- 지금까지 정부는 보육정책에 있어 민간시설 확충에 의존한 보육서비스 공급의 확대를 중시하였으며, 보육서비스의 공공성이나 질적 향상에는 우선 순위를 두지 않아 왔음.

- 현재 정부가 2008년까지 단계적으로 보육료지원을 확대해 나갈 계획이며, 이를 통해 보육서비스 수요가 늘어나고 시설의 확충이 대폭 이루어질 것임. 보육서비스는 그 특성상, 보육시설의 운영자와 보육교사, 그리고 보호자와 아동의 이해관계가 서로 상충되며, 소비자의 선택에 의해 서비스의 질이나 비용을 통제하는 것이 어려운 분야임. 따라서 보육시설의 사회적 책임을 평가할 수 있기 위해서는 전달체계 자체가 공적 체계를 중심으로 구축될 필요가 있음. 적어도 국공립시설과 법인시설 등 정부지원시설의 비율이 전체 보육시설의 50% 이상 확보되어야 함.

- 보육서비스 수요 확대를 통한 보육시설 확충으로 여성을 중심으로 한 일자리가 2008년까지 단계적으로 4만∼5만여개 창출될 것이며, 이외에도 방과후 보육/교육시설 확충과 빈곤아동 지원시설 확충 및 사회복지전문인력 배치를 통해 공공서비스를 확대함과 동시에 일자리창출의 효과를 거둘 수 있음.

과제 15> 자활근로사업의 활성화와 사회적 일자리 창출

□ 현황

- 완전고용의 신화가 깨지고 고실업율 유지, 장기실업 및 청년실업의 사회문제화로 인하여 일자리 창출의 필요성이 증대하고 있음.

- 1980년대 이후 고실업을 경험한 대다수 선진국에서 새롭게 창출되는 일자리의 90%는 서비스 부문에서 나타나고 있고, 특히 공공 및 사회서비스 부문에서 일자리 창출이 뚜렷하게 나타나고 있음. 우리 나라의 보건 및 사회복지서비스 산업 취업자의 비율은 전체 취업자의 2.2% 수준으로 선진국의 10-20%과 현저히 대비됨.  이는 역으로 우리나라의 경우 공공서비스 부문에서의 일자리 창출 가능성이 높음을 의미함.

- 한편으로 노인인구 증가와 여성의 경제활동 지원 필요성 증대 등 복지서비스에 대한 사회적 수요가 지속적으로 늘어나고 있음. 공공서비스 분야의 일자리창출은 직접적 일자리창출과 서비스 증대를 통한 삶의 질 향상이라는 두 가지 효과를 동시에 거둘 수 있음.

- 또한 국민들이 꼭 필요로 하지만 시장에서 수익성이 부족하여 충분히 공급하지 못하는 사회적 서비스를 민관이 협력하여 제공하는 □사회적 일자리 창출□은 장기실업가구와 저소득층 자활 지원의 측면에서 적극 확대되어야 함.

□ 문제점

- 실업자와 근로빈곤층에 대한 지원정책이 대단히 미흡함.

- 사회적 일자리 사업의 특성을 가진 현재의 자활사업은 전체 근로빈곤층의 일부를 대상으로 하고 있음. 2002년 현재 15-64세 근로빈곤층 117만명으로 추정할 경우 자활사업 참여자는 전체의 4-5%에 불과함. 그리고 제도적 위상의 혼란, 자활지원 사각지대 발생, 자활대상자 선정관리체계 미비, 빈곤탈출 효과 부진 등의 문제점을 보임.

- 노인 일자리 사업 역시 한시적, 시범 사업의 특성을 보임.

- 사회적일자리 창출과 관련하여 시범사업 등 정부 차원의 시도가 이루어지고 있으나 단기일자리, 경과적 일자리(transitional job) 중심으로 하고 있어 실질적 자활, 실업극복의 효과를 갖기 어려우며 일자리 □경험□ 수준에 머무를 가능성이 있음.

□ 개선 방안

- 보호된 시장 및 사회적 일자리 제도화와 사회적 기업의 법적 지위 보장

- 직업훈련과 창업지원시스템 구비

- 복지와 고용의 통합적 서비스 제공체계 구축

- 정보화 체계 구축과 대상자 사례관리 시스템 마련

- 실직자, 노인 등 사회적 일자리 대상자의 점진적 확대 추구

<분야 6> 조세개혁

□ 자산관련 세제개혁을 통한 과세형평 실현

□ 현황 및 문제점

□ 재산의 소유가 소수에 의해 집중되어 빈부격차가 심화되고, 부의 세습이 신분의 세습으로 이어져 빈부격차가 고착되고 있음에도 조세부문에서 이를 해결하려는 의지가 빈약함. 우리나라의 경우 경제위기 이후인 90년대 후반부터 소득분배의 격차가 확대. 선진국에서도 이미 70년대 말 또는 80년 대 초부터 시작되어 현재에도 진행 중(한국조세연구원, 2003).

- 지니계수 계속 악화 : 1997년 0.283 -> 2000년 0.317 -> 2001년 0.319

- 도시근로자 소득 5분위 배율 : 1997년 4.49 -> 2000년 5.49 -> 2001년 5.36

- 도시근로자 1분위계층 소득증가율 : 9.7%, 5분위계층 소득증가율 : 10.5%

□ 조세의 소득재분배기능과 관련하여 꾸준한 연구가 진행돼 다음과 같은 결론이 도출됨.

- 조세부과 전후 지니계수를 측정하여 소득재분배 효과가 약 2.3%로 선진국보다 미약함을 입증. 소득재분배 효과는 사회이전지출을 통한 방법이 더욱 효과적이나 조세부문도 무시할 수 없음(한국조세연구원, 2003).

<표3> 소득재분배 효과의 국제비교 (세전□세후 지니계수 하락율)

(단위:%)

구분	한국 (□02)	일본 (□96)	미국 (□99)	영국 (□99)	뉴질랜드 (□96)	캐나다 (□98)
조세	2.9~3.6	2.6	4.7	5.7	6.4	9.6
사회이전지출	1.2	15.7	10.9	28.3	18.7	18.3

- 소득세에 있어 외형적으로 누진도가 강하게 설계되어 있으나 소득세 비중이 외국과 비례하여 너무 적으므로 소득재분배 기능이 떨어짐.

- 소득세 비중이 낮은 첫 번째 이유는 자영업자의소득파악이 미진하여 근로소득에 대하여 보상적 차원으로 광범위한 면세 혜택을 부여(성명재, 2002). 자영업자의 소득파악은 조세형평뿐만 아니라 소득재분배에 있어서도 중요.

- 두 번째 이유는 소득세를 포괄과세하지 않고 유형별로 분류하여 각각의 특성에 따라 과세하고 있으나 지나친 특혜를 부여함으로써 실효성 있는 과세를 하지 못함.

- 예를 들어, 금융소득은 분리과세가 원칙이고 종합과세의 기준이 현실성이 없으며, 부동산 자본이득은 과세□비과세로 양분하여 비과세제도가 남용되고 있으며, 상장주식에 대한 자본이득은 아예 과세되지 않고(대주주 제외), 비상장주식에 대한 자본 이득은 10%또는 20% 대의 형식적인 과세에 머무르고 있는 형편.  (대주주의 범위는 지분비율 3% 이상 또는 시가총액 100억원 이상)

- 2002년 세법에서 소득세의 비중을 5%증가시키고 소비세의 비중을 5% 하락시켰을 경우 지니계수에 전자가 0.40%~0.43% 영향을 미치고 후자가 0.05%~0.08% 영향을 미쳐 합계 0.46%~0.53%의 소득재분배효과가 남(성명재, 2002).

□ 소득세의 나라별 비중

- 우리나라의 2003년 총 국세 수입 114.9조에서 소득세는 20.8조원으로 그 비중(비교목적으로 사회보장기여금을 뺀 국세 수입에 대하 비중을 말함. 이하 동일)은 18.1% 로 직접세를 주된 조세수입으로 하는 미국 (2004년 전망 75.02%), 캐나다(2003/04년 전망 55.74%), 호주 (2003/04년 전망 81.2%)에 크게 못 미칠 뿐 아니라 간접세비중이 높은 독일(2003년 추정 33.5%), 일본 (2003년 전망 34.0%)보다도 낮음.

- 주요국의 전체 국민부담금(국세, 지방세 그리고 사회보장기여금)의 수입구조는 다음과 같으며 소득세비율이 낮은 나라의 경우 높은 사회보장기여금 부담이 있음.

<표 4> 주요국의조세수입구조(2000년)	(단위 : %)

구분	개인소득세	법인세	재산관련세	소비세및관세	사회보장기여금	기타
한국	14.6	14.1	12.4	38.3	16.7	3.9
미국	42.4	8.5	10.1	15.7	23.3	-
일본	20.6	13.5	10.3	18.9	36.5	0.2
프랑스	18.0	7.0	6.8	25.8	36.1	6.3
영국	29.2	9.8	11.9	32.3	16.4	0.4

자료: 한국조세연구원, 「조세·재정통계국제비교」2003.7(제1호)

□ 간접세비중

- 우리나라의 경우 외환위기 이후 중산층의 현격한 감소로 간접세가 전체 조세수입의 50%를 넘어 감. 우려할 만한 수준은 아니나 간접세의 역진적 특성이 소득재분배를 해칠 수 있으므로 간접세의 일정부분을 복지지출에 할당하여 세원을 유지하면서 역진성을 시정하는 지혜를 모아야 함.

□ 부동산 가격 억제

- 분배구조 문제와 관련하여 또 하나 빼 놓을 수 없는 것이 주택가격 상승으로 인한 서민생활의 파괴를 들 수 있음.

- 우리나라 분배 불균형은 부의 불균형으로 더욱 심화된 것으로 인식. 상위 5%계층이 전체 종합토지세 대상토지의 51%를 소유하고 있으며 전체 세대의 9%가 2주택 이상을 소유한 세대인 것으로 나타남. 재산관련세제의 경우 부동산 보유에 관한 세부담이 낮고, 이전에 관한 세부담이 높아 부동산 소유편중을 완화하는 기능을 못하고 있음(현진권, 1996)

- 주택을 주거용이 아닌 재산증식의 수단으로 인식하는 사회병리현상은 지나친 보유세의 저 과세와 양도소득세 비과세 제도로 증폭되어 왔음. 따라서 주택을 주거용 위주로 인식시키기 위하여 부동산에 부여된 보유세의 지나친 저율 과세를 철폐하여야 함.

- 부동산관련 조세는 전체조세수입의 11%(2002년 기준)에 머무르고 있어 선진국에 비하여 아주 낮은 편은 아니나, 지나치게 낮은 부동산 보유세의 비중을 높이고 거래세의 비중(거래세의 약 2.8배)을 현실화하여 빈부격차를 완화 할 수 세제로 전환이 필요. 나라별 보유세 비중은 우리나라 29%, 독일 64%, 영국 79%, 일본 83%, 미국 98%임.

- 부동산관련 조세수입이 선진국이 상대적으로 낮은 이유는 거래세비중이 낮기 때문인데 유럽국가들의 취득세□등록세율이 우리나라의 5.8% 보다 훨씬 높은데도 거래세가 낮은 것은 부동산 거래빈도가 우리나라보다 현저히 낮거나 우리나라의 조세비중에서 소득세, 법인세, 소비세의 비중이 다른 선진국보다 크게 낮은데 기인하는 것으로 추정(김정훈, 2001). 뿐만 아니라 선진국의 경우 높은 3~5%에 달하는 높은 부동산중개수수료를 지급하고 있음.

o 조세부문에서 소득재분배기능의 강화 필요

- 조세부담이 최근 급격히 상승하여 복지지출의 생산성 증대효과가 체감될 때까지는 조세부담을 현 수준보다 더 높이기는 어렵다는 것이 정책당국의 현재 입장.

□98         □02

조세부담률      19.1%       22.7%

국민부담률      22.9%       28.0%

<표 5>외국의 부담률 (□01)                          (단위:%)

구분	미국	일본	영국	프랑스	OECD
조세부담률	22.7	17.2	31.0	28.9	28.5
국민부담률	29.6	27.1	37.4	45.4	38.6

미국은 경제규모가 커서, 일본은 국방비지출이 적어 부담률이 낮게 나타남.

- 그렇다면 소득재분배요구 등 합리적인 방안으로 조세의 불평등을 시정하는 노력이 보다 중요해 짐.

□ 개선 방안

과제 16> 보유세 현실화와 종합부동산세의 도입

□ 추진방향 : 능력에 따른 부담과 공공재 혜택의 수혜자 부담원칙을 달성. 부동산 소유 유무로 벌어지는 빈부 격차 최소화.

□ 부동산 정책에 따라 이미 시행하기로 발표된 내용은 다음과 같음.

- 종합토지세에 있어 과세표준 적용비율을 50%로 함

- 재산세에 있어 제곱미터당 기준가격을 국세청의 기준시가와 동일한 480,000원(현재 170,000원)으로 함.

- 자치구 저과세의 한계를 극복하기 위하여 국세인 종합부동산세를 도입함.

□ 토지부문

- 종합토지세 도입시 과세표준액의 적용비율 폐지하고 공시지가로 과표를 단일화하여 과표현실화 달성.

- 자치구 과세에 있어 저율의 대물과세를 하고 국세인 종합부동산세로 고율의 대인과세를 함으로써 실질적으로 토지분 재산세를 공동세원화.

- 나아가 고액 또는 과다 보유자에게 종합부동산세에서 중과세하여 효율적인 투기억제 수단을 마련. 공시지가 8억 이상(종합합산기준 15,000명, 별도합산기준 43,000명 정도 추정)을 소유한 사람을 대상.

- 과표가 100% 현실화 될 경우 일시에 급격한 세부담 완화를 위하여 단계적 인상을 고려하여야 함.

□ 건물부문

- 국세청 기준시가로 통일할 경우 현행 재산세율이 급격한 누진 구조로 되어 있어 일시에 과중한 세부담 예상. 이를 해소하기 위하여 세율 조정 필요. 그러나 이 경우에도 1주택자로서 고가주택이 아닌 경우 지금 서울외곽 거주자가 부담하였던 시가대비 0.4%의 실효세율 확보

- 과표 현실화로 일시에 급격한 세부담 완화를 위하여 단계적 인상을 고려하여야 함.

- 전체 세대수의 7%가 조금 넘는 1세대 3주택 이상자에게 종합부동산세를 중과하여 효율적인 투기 억제수단을 마련.

□ 과세불평등의 한계 극복

- 공동주택의 경우 과표가 시가를 반영하지 못하여 탄력세율 적용 전이라 하더라도 강남구와 강북 또는 서울 외곽 간에는 실효세율이 2분의 1이나 3분의 1 차이남. 이는 토지와 건물을 분리 과세하여 이를 합산하더라도 시가 과세가 되지 않기 때문인데 이로써 과세형평이 근본적으로 훼손 됨. 따라서 공동주택의 경우 기준시가에서 토지과표와 건물과표를 뺀 나머지(가칭 지역이점가격)는 종합부동산세로 과세하여야 함.

- 지역이점가격에 대한 과세는 투기에 대한 효과적인 대처 수단의 역할도 할 수 있음.

과제 17> 상장주식의 고액 양도차익에 대한 과세 실시

□ 추진방향 : 도입에 이론이 있을 수 없으므로 자본시장의 충격을 최소화하면서 도입하는 방안을 모색. 대만의 실패사례를 지나치게 의식하고 있으며, 최근 자본의 자유로운 이동과 관련하여 부작용을 더욱 의식함. 그러나  OECD회원국 중 상장주식에 과세하지 않는 나라는 우리나라를 포함하여 7개국 정도.

□ 상장 주식

- 일본과 같이 주식시장에 충격을 주지 않으면서 도입하는 방법을 모색

- 이를 위하여 도입초기에는 분리과세로 하고, 세율은 최소화 하며 이월결손금공제와 증권거래세 인하를 같이 추진

- 도입 초기에는 대대적인 홍보가 필요하며 도입상황을 보아가면 점진적인 개선을 도모

- 지금 과세되고 있는 대주주와 법인 그리고 과세의 실효성이 없는 외국인투자자를 빼면 그 대상은 개인투자자들(2001년 기준 26.4% 정도 추정)로 도입 초기에 저율과세는 조세형평을 크게 침해하지 아니함.

- 뿐만 아니라 개인투자자들에게 연간 일정금액의 소득공제 제도를 도입하여 사실 상 개미투자가에게는 세 부담을 지우지 아니함.

□ 비상장 주식

- 비상장주식은 중소기업의 경우 10%(주민세를 포함할 경우 11%) 그리고 일반기업의 경우 20%(주민세를 포함할 경우 22%)를 과세하고 있음

- 세율이 너무 낮으므로 세율을 조금 높여 형평을 제고할 필요 있음.

□ 채권

- 세부담의 공평성 제고를 위하여 유가증권 양도차익에 대한 과세범위를 점차 확대해 나가야 하나,

- 채권은 현재 장외시장거래가 압도적으로 많고 채권시가평가제가 정착되지 않아 양도차익 과세를 조기에 실시하기에는 어려운 실정

과제 18> 1가구 1주택 양도소득세 비과세를 소득공제방식으로 전환

□ 추진방향 : 탄력적인 조세정책을 저해하는 과세□비과세의 이분법적 구조 지양

□ 투기지역에 양도세 면제라니

- (중앙일보기사, 2003-05-06) □투기열풍이 불고 있는 대전□천안 등 충청권과 수원□광명 등 수도권에서 오는 6월말까지 아파트를 분양받으면 1가구 1주택자가 아니더라도 이를 팔 때 양도소득세가 면제된다. 한쪽에서는 투기지역으로 지정해 양도세를 실거래가를 기준으로 무겁게 물리면서, 다른 한쪽에서는 양도세를 면제해주는 어이없는 일이 벌어지고 있는 것이다. 이 대문에 투기지역의 아파트 분양에 투기바람이 수그러들지 않고 있다□.

- 상기 사례는 □신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 과세 특례□규정을 적용하여 발생한 답답한 사례 중의 하나.

□ 따라서, 양도소득세는 1주택자 보호를 도모하면서 주택정책에 탄력적으로 적응할 수 있도록 소득공제 방식으로 바뀌어야 함.

- 양도소득세는 과세□비과세의 이분법적 방식에 의존

- 투기가 살아나면 비과세 축소와 과세 강화를 도모하지만, 주택경기 부양시에는 비과세를 늘리고 과세 축소를 도모함. 따라서 재력가에게 양도소득세의 강화는 실효성이 없음.

- □02/□03 부통산 투기 전에도 6번의 주택경기 부양조치가 있었으며 주로 양도소득세에 대한 과세특례를 도입함.

- 결국 양도소득세 과세□비과세의 이분법적 과세방식은 부동산정책의 실효성을 크게 떨어뜨리고 오히려 투기의 빌미를 제공하여 서민들의 주거안정에 도움이 되지 아니함.

- 따라서 1세대1주택 비과세제도 대신 소득공제방식을 도입하여 서민을 보호하면서 제반정책수단에서는 소득공제금액을 늘려주어 과세의 실효성을 확보해야 함. 이때 1세대 1주택에 대한 소득공제금액은 2억 원 정도가 적당할 것임.

- 양도손실이 발생할 경우 양도차익에서 공제하는 이월공제를 허용하지 않고 있으나 소득공제방식으로 전환할 경우 이를 허용하여야 함. 이 경우 양도소득세과세체계가 실거래가 기준으로 전면 전환되어야 함.

- 주된 주택을 비과세하는 서구식 방식과 소득공제하는 일본식 방식이 있으나 주택의 수요가 비슷한 일본식 방식으로 접근하여야 함.

□ 최근 실시한 양도소득세 감면의 사례

- 장기임대주택에 대한 양도소득세 감면 : 1986년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까지의 기간 중 신축된 국민주택, 5호 이상 임대, 2000년 12월 31일 이전에 임대를 개시하고 5년 이상 임대 시 50% 감면, 10년 이상 임대 시 100% 감면

- 신축임대주택에 대한 양도소득세의 감면 특례 : 1999년 8월 20일부터 2001년 12월 31일 까지 신축된 국민주택, 1호 이상의 신축임대주택을 포함하여 2호 이상의 임대주택을 5년 이상 임대, 면제

- 미분양주택에 대한 과세특례 : 미분양 국민주택을 1995년 11월 1일부터 1997년 12월 31일까지 기간 중 취득하여 5년 이상 보유.임대한 후 양도하는 경우에 양도소득세를 20%로 함.

- 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 감면 : 1998년 5월 22일부터 1999년 12월 31일까지 매매계약을 체결한 경우 5년간 보유분에 대한 양도소득세 100% 감면

- 신축주택의 취득을 위한 주택 양도에 대한 양도소득세 특례 : 2000년 9월 1일부터 2001년 12월 31일까지의 기간중에 1년 이상 소유한 주택을 양도하고 신축주택을 취득하는 경우에는 기존주택 양도에 대한 양도소득세를 10%로 함.

- 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 과세 특례 : 2001년 5월 23일부터 2003년 6월 30일 까지의 기간에 최초로 매매계약을 체결한 경우 5년간 보유분에 대한 양도소득세 100% 감면

□ 외국 사례

- 미국 : 주거용 1주택(5년 중 2년 이상 실제 거주한 주택)에 대해선 양도차익에서 1인당 25만달러(부부합산 50만달러)까지 세액공제

- 일본 : 3년 이상 소유한 거주용 1주택을 양도할 경우 3천만엔(약 3억원)까지 특별세액공제를 해 줌.

- 영국 : 계속 거주해 온 한 채의 주택을 팔아 생긴 양도차익에 대해선 전혀 세금을 물리지 않는다. 1주택이지만 그곳에 살지 않은 시기가 있었다면 전체 보유기간 중 실제 그 집에서 거주한 기간만큼 세액공제를 해 줌

- 대만 : 주거주 주택을 팔아 더 비싼 주거주 주택을 산 경우(대체취득가격>양도가격) 세금을 물리지 않는 롤오버 방식을 채택

과제 19> 금융소득종합과세 기준의 인하

- 금융소득종합과세기준을 인하한 것은 80년 이후 20년간 아무런 이유 없이 실시와 유보를 되풀이해 온 정책의 반복

- 금융소득은 주로 분리과세 되어 고소득자의 경우 누진과세에서 제외되는 문제가 발생

- 이를 시정하기 위하여 금융소득종합과세가 도입되어 항간의 우려에도 불구하고 잘 시행되었으나, 외환위기에 일시 중단되었고, 그 이후 다시 시행되다가 부부합산과세방식의 위헌판결을 계기로 기준금액이 후퇴하여 지금에 이르고 있음.

- 부부합산과세당시 종합과세 기준금액 4천만원이었으나 부부별산제가 되면서 이 금액이 2천만원이 되지 않고 여전히 4천만원으로 남아 있어 금융소득종합과세의 실효성을 떨어뜨리고 있음.

- 재경부도 이자소득 중 정책적으로 세금우대하는 비율(200년 기준 총 저축의 54%)이 너무 높아 정상화를 희망하고 있는 상황

- 최근 이자율의 급격한 하락으로 기준금액 4천만원에 해당하는 예금가입자의 기준이 실질적으로 대폭 상승하였음에도 불구하고 금융소득종합과세 대상자의 현격한 감소가 없는 점들을 미루어 볼 때 빈부격차로 고액재산가는 줄지 않고 있으므로 실효성있는 조세정책의 필요성이 있음. 지난 96년 귀속분은 3만197명이 대상자이었으며 97년은 4만4천276명 그리고 2001년 귀속분은 5만 1천명이 대상임.

- 금융소득종합과세가 저축률을 떨어뜨리고 과소비를 조장한다고 하지만 2001년 금융소득종합과세대상자의 인원수가 줄지 않은 것으로 보아 금융소득종합과세와 그 대상자의 저축률은 상관이 없음. 오히려 금융소득종합과세와 상관이 없는 젊은층에서 저축률이 저조함.

□ 근로소득과 사업소득간의 조세형평의 실현

□ 현황 및 문제점

□ 자영업자의 소득파악이 여전히 개선되지 않고 있으며, 근로소득은 이러한 문제에 대한 보상적 성격으로 지나치게 낮게 조세를 부과 함. 이로써 전체적으로 조세가 소득재분배 기능을 하지 못하고 있음.

□ 근로소득세의 문제

- 2003년 소득세의 징수실적은 20조8천억원으로 2003년 총국세세입 114조7천억원의 18.1%를 차지하고 있음

- 이중 근로소득세는 2000년 통계자료에 의하면 총국세대비 7% 정도차지하고 있으나 다른 나라에 비하여 부담률이 낮은 실정임.

한국   미국   영국   독일  프랑스  일본

총조세대비   5.7    12.9    20.8  16.3   12.3     12.4

국세대비     7.0    41.2    21.8  18.6   15.0     20.5

소득세대비  37.2    62.5    83.8  76.1   87.9     59.5

- 이러한 현상은 다른 소득의 탈세나 특권이 유지되는 상황에서 입막음을 위하여 근로소득세를 지나친 경감함으로써 세입기반을 지나치게 훼손된 데 기인함.

- 단적인 예로 96년부터 2000년간 국세증가율이 43.1%이고 임금상승율은 26.3%에 이르나 근로소득세는 9.6%의 증가에 그침.

- 또다른 단적인 예로 근로소득세의 면세 대상자가 전체 근로소득납세자의 42%(2002년 기분) 에 이르는 지나치게 문란해지는 추세임(재경부, 2003)

- 외국의 경우 근로소득세 면세자의 비율은 20% 전후.

<표6> 근로소득자 과세자 비율 비교 (1999년 기준)	(단위:%)

미국	영국	일본	캐나다
83	80	80	83

□ 소득재분배의 문제

- 소득공제를 대폭 확대하여 면세점을 넓혀주고 남아 있는 과세대상자에게 급격한 누진과세를 실시하고 있으나 과세비중이 낮아 실효성 없음. 조세의 소득재분배효과를 제고하고 국민개세주의를 실현하기 위해서는 당분간 소득공제의 확대 억제와 세율구간의 상향조정이 바람직(성명재, 2002 / 조세연구원, 2003).

□ 사업소득의 문제

- 1차 자영자소득파악 위원회 활동당시 제안된 □신용카드 소득공제□ 이후 장기간 실효성 있는 대책을 준비하지 않음으로서 사업소득의 현실화가 답보 상태.

- 2001년 종합소득자 납세의무자 381만 명 중 과세미달자의 비율은 52.5%이며 약 200만명에 해당함. 과세미달자의 비율이 꾸준히 감소하고 있으나 여전히 높은 수준임. 과세미달자를 제외한 이들 소득세 확정신고자 중 기장자의 비율은 45.4%에 지나지 않으며, 무기장으로 인한 추계과세인원의 비율은 54.6%를 차지함. 기장자가 납부한 세부담은 전체 결정세액의 70.6%를 차지. 반면 54.6%의 무기장자가 납부한 세부담은 전체의 29.3%에 불과(김재진 외, 2003)

- 뿐만 아니라 2001년 부가가치세 총 사업자 371만 명 중 간이과세자가 전체 사업자의 48.9%인 181만명을 차지하나 간이과세자의 부가가치세 세수 비중은 1.76%에 불과함.

- 따라서 자영업자의 소득파악률은 개선되지 않고 있으며, 간이과세, 무기장 등은 소규모사업자에 대한 세액경감조치 정도로 인식되는 경함을 보이고 있음.

- 정부는 이제 겨우 2차 대책으로 현금카드영수증공제제도를 2005년 실시를 목표로 준비 중에 있으며, 현금거래통보제도와 탈세포상금제도의 개선도 최근에 도입을 준비하거나 도입되었음.

□ 개선방안

과제 20> 근로소득면세점의 축소

- 근로소득의 계산구조는 총급여액에서 다음의 금액을 공제하여 계산하는 구조

근로소득공제, 인적공제, 연금보험료공제, 특별공제(보험료, 의료비, 교육비, 장애인특수교육비, 주택자금공제, 기부금특별공제), 기타소득공제(개인연금저축소득공제, 연금저축소득공제, 투자조합출자소득공제, 우리사주조합출연공제), 세액공제및감면(근로소득세액, 납세조합, 주택자금차입금이자세액, 장기증권저축세액, 외국납부세액, 세액감면)

- 이중에서 근로소득공제를 낮추어서 면세자비율을 축소할 것을 제시

- 한 연구 결과 우리나라의 면세점 수준은 1인가구가 4인가구에 비해 상대적으로 우대받고 있으며 가구원 수에 따른 실효세율의 차이도 크지 않은 것으로 나타남(전병목, 2003). 또한 근로소득공제와 근로소득세액공제제도의 경제적 효과 분석에서는 근로소득공제의 효율성이 낮은 것으로 나타남. 따라서 일률적으로 적용되는 근로소득공제의 확대를 지양하고 정책목표에 보다 밀접하게 연관된 수단의 확대가 필요. 또 한 연구 결과에서도 면세점 수준, 누진구조 그리고 가구원수에 따른 필요경비의 고려의 측면에서 개선하여야 할 필요가 있는 것으로 나타남(전병목, 2004).

- 따라서 면세자비율을 20%대로 축소할 필요가 있음. 대신 근로소득세액환급제도를 조기 도입할 필요가 있음.

과제 21> 근로소득세액환급(EITC) 초기 제도의 조기 도입

- 국민기초생활보장제도가 근로의욕을 고취하기 어려운 부분이 있고, 근로를 유도하기 위한 근로소득공제가 소득파악의 문제와 지나치게 낮은 공제비율(10%)의 문제로 제대로 정착하기 어려운 한계가 있음.

- 이를 개선하기 위하여 국민기초생활보장 대상자로서 근로소득이 있는 경우 근로소득세액환급제도를 조기에 도입하여야 함. 근로소득세액환급은 근로를 유도하기 위하여 국민기초생활보장대상자의 급여 수준보다 다소 유리하게 설계하는 것이 필요.

- 환급액은 점증구간, 평탄구간 그리고 점간구간으로 구분하여 차상위 근로소득자의 역차별을 최소화해야 함.

- 이 제도 역시 국민기초생활보장대상자의 소득파악이 중요함. 국민기초생활보장대상자가 대부분 일용근로자임을 감안할 때 일용근로자의 소득을 현행 일일분리과세방식이 아닌 종합합산방식으로 전환이 필요. 그러나 불법체류자 고용 등의 경우 소득을 신고할 수 없는 문제가 있어 100%양성화를 기대하기는 어려움.

- 현재 일용직의 경우 80시간 이상 근무할 경우 4대 보험 혜택을 부여하여야 하기 때문에 일용직근로자의 소득양성화는 피할 수 없는 대세임.

- 만일 국민기초생활보장대상자가 근로소득의 일부를 숨겨 자기의 혜택을 극대화할 수 있는 구간이 존재할 수 있으나 근로의욕이 고취된다면 그 비용을 충분히 상쇄 가능함.

- 외국의 사례로 미국의 EITC (Earned Income Tax Credit)제도와 영국의 WFTC (Working Families Tax Credit)제도를 들 수 있음.

과제 22> 자영업자의 소득파악을 위한 제2기 과제의 추진

- 현금영수증제도의 성공적인 정착을 위하여 현금영수증고발센타를 설치 운영하여 자영업자의 변칙적인 현금영수증거래를 차단

- 부가가치세법상 간이과세제도가 남아있고, 이의 혜택을 받는 사업자가 전체 63.2%에 달해 이의폐지가 필요

- 전체 종합소득세신고자 중 60.4%에 달하는 추계신고자의 비율을 낮추기 위하여 무기장가산세율의 인상 필요

- 고액현금거래 통보 대상에 탈세를 추가하고 통보금액을 20,000만원으로 낮추어야 함

- 비자금거래 협조자에 대한 실질적인 제제방안의 도입

- 탈세혐의자에 대한 계좌추적제도의 개선

- 민간이 참여하는 세무조사기준위원회의 운용

- 세무조사제도의 법제화

- 합의 차명 금융거래에 대한 제제 방안의 모색

- 소득파악의 현황을 알 수 있는 통계자료의 공표