참여연대의

재벌·금융부문 법률 제·개정

주요 현안에 대한 의견

2001. 10.

참여연대의

재벌·금융부문 법률 제·개정 주요 현안에 대한 의견

2001. 10.

□ 최근 정부가 제시하고 있는 재벌·금융부문 규제완화 조치들은 원칙과 일관성에 근거한 것이라기보다는, 재계의 요구를 수용하기 위해 급조된 대책들이라는 점에서 정부의 개혁 의지를 의심하지 않을 수 없음.

□ 최근 국내외 경제환경의 악화를 빌미로 한 개혁 후퇴조치는 결국 더 큰 문제를 야기할 것으로 우려됨.

- 경기활성화라는 단기 과제가 구조개혁의 장기 목표를 훼손시켜서는 안됨.

- 개혁조치가 경기침체를 심화시키고 있다는 재계의 논리는 객관적 증거를 갖추지 못한 주장임. 오히려 구조개혁의 지연에 따른 불확실성의 증가가 경기침체의 주요 원인임.

□ 이에 참여연대 경제개혁센터(소장 김상조 한성대 경상학부 교수)는 최근 정부의 각종 법 제·개정 계획에 대해 다음과 같이 의견을 개진하오니, 국회의 입법과정에 참고하여 주실 것을 간곡히 요망함.

Ⅰ. 증권집단소송법 제정

(1) 정부의 입법 계획

○ 남소 방지를 위한 각종 제한 조치 도입

- 법원의 사전허가, 최소 원고 수 상향조정(20 → 50), 주식보유 의무기간 설정, 소송대표자의 자격 제한, 동일인의 집단소송 제기 횟수 제한 등

○ 적용 대상

- 시세조정, 내부자거래, 분식회계, 허위공시 등에 한정

- 시세조정 및 내부자거래는 모든 기업에, 분식회계 허위공시는 자산 2조원 이상의 기업에 한정

(2) 참여연대 의견

○ 새로운 제도의 도입이라는 점에서, 각종 남소 방지 조치는 수용

○ 시세조정과 내부자거래의 경우 모든 기업으로 확대한 것은 긍정적

○ 그러나 분식회계와 허위공시의 경우 자산 2조원 이상 기업으로 제한한 것은 문제

- 규모가 작은 기업에 투자했다는 이유로 손해를 보상받을 수 있을 길을 제한하는 것은 평등권 위반이며, 결국 거대규모 기업에 자금을 집중시키는 역효과 초래.

- 특히 분식회계의 경우 위반행위 대부분이 자산 2조원 미만에서 발생. 참여연대가 조사한 바에 따르면, 1998년 이후 2001년 8월까지 총 185건의 금융감독원 지적 사항 중 자산 2조원 이상은 16건(8.7%)에 불과. 또한 동일 회계법인이 자산 2원 이상의 기업에 분식회계를 한 경우는 집단소송 대상이 되나, 자산 2조원 미만의 기업의 경우는 대상에서 제외한다는 것은 심각한 문제. 전면 확대해야. 또는 최소한 향후 대상 확대를 위한 일정 명시해야.

- 허위공시의 경우는 시장성숙도를 반영하여 최초 도입시는 2조원 기준 수용. 단, 향후 대상 확대를 위한 일정을 명시해야.

○ 그리고 (1) 공개매수시 허위신고와 관련한 소송이 빠졌다는 것과 (2) 수시공시시 부실공시에 따른 소송이 빠진 것도 문제

Ⅱ. 출자총액제한 관련(공정거래법)

(1) 정부의 입법 계획

○ 순자산의 25%를 초과하는 부분에 대해서는 의결권만 제한

- 과징금 부과 및 처분명령 등의 제재 조항 삭제

(2) 참여연대 의견

○ 1999년 8.15 경축사를 통해 제시되었던 대통령의 재벌개혁 의지를 폐기하는 것으로 볼 수밖에 없음.

- 당시 제시되었던 「5+3」원칙은 재벌개혁을 위한 최소한의 조치. 그 중 핵심인 출자총액제한을 완화하는 것은 이후 경제정책의 공백을 초래할 것임.

○ 출자총액제한이 설비투자를 위축시키고 증시에 부담을 준다는 재계의 주장은 지극히 과장된 것임. 최근 입장 변경 이전의 공정위 보도자료에 충분히 설명되어 있음.

○ 25% 초과분 해소에 따른 증시 부담이 진정 정치적으로 문제가 된다면 해소시한을 1년 더 연장하는 방식으로 해결해야.

○  25% 초과분에 대한 의결권 규제는 실효성 없이 규제비용만 높이는 결과를 초래

- 예컨대, 갑 기업이 A, B 두 계열사에 순자산의 20%, 10%를 출자한 경우, 초과분 5%의 의결권 제한을 A, B 두 계열사에 배분하는 기준을 정해야. 이 기준에 따라 갑 기업은 주주총회 때마다 계열사 지분율을 조정하는 행태를 보일 것.

- 규제는 단순하고 예측가능해야. 소유규제에 의결권규제를 결합시키는 것은 결국 규제체계를 누더기로 만드는 결과 초래.

Ⅲ. 대규모기업집단 지정제도 관련(공정거래법)

(1) 정부 입법 계획

○ 자산순위에 따라 30대 대규모기업집단을 지정하던 것을 자산규모 기준으로 전환

- 3조원 기준(공정위) : 26개, 5조원 기준(재경부) : 18개, 10조원(재계) : 12개

(2) 참여연대 의견

○ 대규모기업집단 지정제도는 지정 그 자체가 중요한 것이 아니라, 이로부터 파생되는 규제가 핵심

- 현재 약 30개 법률에서 대규모기업집단 지정제도를 준용

- 그 중 핵심은 공정거래법상의 직접적 상호출자 금지, 채무보증 금지, 출자총액제한, 계열금융기관의 의결권 제한 등임.

- 따라서 지정제도 자체를 문제삼기 이전에, 이로부터 파생되는 규제의 내용을 검토하여 불필요한 규제는 완화하되, 필요한 규제는 유지 내지 강화해야.

○ 특히 상기 공정거래법상의 4가지 규제는 계속 유지해야.

- 직접적 상호출자 금지 : 가공자본 창출 억제

- 채무보증 금지 : 연쇄부도 방지

- 출자총액제한 : 순환출자를 통한 총수의 황제경영 억제

- 계열금융기관 의결권 제한 : 고객의 돈을 이용한 총수의 황제경영 억제

○ 아울러 대규모기업집단 지정에서 제외되는 기업집단에 대해서는 투명경영과 책임경영을 확보할 수 있도록 보완장치를 강구해야

- 집단소송제, 주주권 보호, 금융-산업 분리 등

Ⅳ. 재벌소속 금융기관의 계열사주식 보유한도 및 의결권 제한 관련(공정거래법, 보험업법, 투자신탁업법, 증권투자회사법)

(1) 정부 입법 계획

○ 의결권제한 완화(공정거래법, 투자신탁업법, 증권투자회사법) : 임원 임면, 정관변경, 합병 및 영업양수도 등 경영권 관련사항에 대해 계열금융기관의 의결권 행사 허용

○ 보유한도 완화(보험업법, 투자신탁업법 시행령) : 보험사의 경우 총자산의 2%에서 3%로, 투신사의 경우 7%에서 10%로 완화

(2) 참여연대 의견

○ 금융기관의 자산은 고객의 돈. 이를 총수의 경영권 방어를 위해 사용한다는 것은 그야말로 시장경제 원칙을 저버리는 것. 산업자본과 금융이 분리되지 않은 현 상황에서 의결권 제한은 반드시 유지되어야.

- 고객의 재산을 보호하기 위해 의결권 행사가 필요하다고 주장하나, 계열금융기관은 총수의 경영권 방어와 고객에 대한 충실의무가 충돌하는 이해상충(conflict of interest) 문제에 봉착할 수밖에 없으므로, 의결권 행사는 제한되어야

- 이를 허용하는 것은 일부 재벌의 압력에 정부가 굴복했다는 것을 증명하는 결정적인 증거.

- 계열금융기관의 계열사 주식보유는 출자총액제한에도 포함되지 않음. 따라서 소유규제도 의결권규제도 작동하지 않는 규제의 사각지대가 창출되는 결과 초래. 계열금융기관을 이용한 문어발식 확장이 더욱 심화될 것.

○ 보유한도 완화는, 출자총액제한 완화와 마찬가지로, 1999년 8.15 경축사에 따른 「5+3」원칙을 포기하는 것.

- 보험사의 경우 올해 6월까지 한도(2%) 초과분을 해소하도록 했다가, 5월말에 해소시한을 1년 더 연장. 이어 최근 9월말에는 한도 자체를 공론화 과정 없이 3%로 원상 복귀시킴.

- 투신사의 경우 역시 최근 10월 초 공론화 과정도 없이 시행령을 개정하여 한도를 7%에서 10%로 원상 복귀시킴.

- 정부는 증권시장의 수요기반을 확대하고 침체된 증권시장을 활성화하기 위해 시행령을 개정했다고 밝히고 있는데, 증시부양이 「5+3」의 개혁원칙보다 우선하는 것인지에 대한 설명이 없음. 결국 보유한도를 1999년 이전 수준으로 되돌리는 것은 금융기관의 건전성을 해치면서 총수의 경영권 확대를 허용하는 결과.

Ⅴ. 은행법 개정

(1) 정부 입법 계획

○ 은행주식 동일인 보유한도를 4%에서 10%로 상향조정. 산업자본의 경우 4% 초과분에 대해서는 의결권 제한. 단, 금융주력자로의 전환계획을 금감위로부터 승인받은 경우는 전환 이전에도 10%까지 의결권 행사 가능.

○ 산업자본으로부터 분리(즉 계열분리)된 경우 3개월 경과 후부터 금감위 승인을 받은 경우 10% 초과보유도 가능

○ 은행장 및 사외이사 선임 절차에 대한 현행 특례규정을 폐지하고, 증권거래법상의 일반규정으로 전환

(2) 참여연대 의견

○ 금융감독당국의 전문성과 독립성에 대한 신뢰가 확립되어 있지 않은 현 상황에서 의결권규제와 금융감독을 전제로 산업자본에 10%의 은행주식 보유를 허용하는 것은 너무나 위험한 발상.

- 4% 초과분에 대해 의결권을 제한하더라도, 간접적으로 영향력을 행사하는 것을 막을 현실적인 방법이 없음. 이것이 재벌구조의 본질적 특징임.

○ 건전한 금융자본의 육성을 위해서는 산업자본과 완전히 분리된 금융전업그룹에 은행의 소유경영을 인정하는 것이 현실적인 대안.

- 즉 기존의 금융전업기업가(자연인) 개념에서 금융전업그룹(기업 또는 기업집단) 개념으로 전환하는 것은 수용.

- 단, 산업자본과 관계가 단절되었음을 확인하기 이전에는 4% 보유한도를 유지하여야.

- 더군다나, 미래의 전환계획을 조건으로 아직 산업자본과 분리되지 않은 자에게 4% 초과분에 대한 의결권 행사를 인정하는 것은 어불성설.

○ 은행장 및 사외이사 선임시 증권거래법의 일반규정을 적용하는 것에는 원칙적으로 찬성.

- 단, 은행의 특수성을 고려하여, 일반 상장법인을 대상으로 하는 증권거래법보다 더 강화된 지배구조 관련 조항 필요

- 예컨대, 대표소송의 경우 단독주주권 도입, 집중투표제 의무화 등. 대표소송은 승소시 그 손해배상금이 회사에 귀속되는 공익소송이며, 집중투표제는 최대주주로부터 독립된 사외이사를 선임하는 데 반드시 필요한 제도.

- 참여연대는 상기 두 조항을 내용으로 하는 은행법 개정 입법청원안을 이번 정기국회에 제출할 계획.

- 은행산업의 경쟁력을 제고하기 위해서는 소유구조보다는 지배구조 개선에 더욱 강조점을 두어야. 국회 입법과정에 적극 반영되기를 요망함.

○ 이번 은행법 개정은 공적자금 회수 및 은행민영화에 대한 IMF와의 협의 결과를 이행하기 위한 졸속 조치.

- IMF와의 협의 결과를 불변으로 것으로 전제하는 한, 국내은행을 외국 Fund(은행업을 본업으로 하지 않는, 그러면서 뉴브리지 캐피탈과 같은 특혜를 요구하는)에 매각하거나 또는 재벌에 매각해야 하는 양자택일의 상황에 직면.

- 결국 금융산업과 국민경제의 건전한 발전을 위해서는 IMF와의 재협의가 필수적.■

□ 최근 정부가 제시하고 있는 재벌·금융부문 규제완화 조치들은 원칙과 일관성에 근거한 것이라기보다는, 재계의 요구를 수용하기 위해 급조된 대책들이라는 점에서 정부의 개혁 의지를 의심하지 않을 수 없음.

□ 최근 국내외 경제환경의 악화를 빌미로 한 개혁 후퇴조치는 결국 더 큰 문제를 야기할 것으로 우려됨.

- 경기활성화라는 단기 과제가 구조개혁의 장기 목표를 훼손시켜서는 안됨.

- 개혁조치가 경기침체를 심화시키고 있다는 재계의 논리는 객관적 증거를 갖추지 못한 주장임. 오히려 구조개혁의 지연에 따른 불확실성의 증가가 경기침체의 주요 원인임.

□ 이에 참여연대 경제개혁센터(소장 김상조 한성대 경상학부 교수)는 최근 정부의 각종 법 제·개정 계획에 대해 다음과 같이 의견을 개진하오니, 국회의 입법과정에 참고하여 주실 것을 간곡히 요망함.

Ⅰ. 증권집단소송법 제정

(1) 정부의 입법 계획

○ 남소 방지를 위한 각종 제한 조치 도입

- 법원의 사전허가, 최소 원고 수 상향조정(20 → 50), 주식보유 의무기간 설정, 소송대표자의 자격 제한, 동일인의 집단소송 제기 횟수 제한 등

○ 적용 대상

- 시세조정, 분식회계, 허위공시 등에 한정

- 자산 2조원 이상의 기업에 한정

(2) 참여연대 의견

○ 새로운 제도의 도입이라는 점에서, 각종 남소 방지 조치는 수용

○ 그러나 적용 대상은 전면 확대해야

- 규모가 작은 기업에 투자했다는 이유로 손해를 보상받을 수 있을 길을 제한하는 것은 평등권 위반이며, 결국 거대규모 기업에 자금을 집중시키는 역효과 초래.

- 시세조정 및 분식회계 : 위반행위 대부분이 자산 2조원 미만에서 발생. 참여연대가 조사한 바에 따르면, 1998년 이후 2001년 8월까지 총 91건의 시세조정 중 2조원 이상의 경우는 단 2건(2.2%), 분식회계는 총 185개 기업 중 16건(8.7%)에 불과. 전면 확대해야.

- 허위공시 : 시장성숙도를 반영하여 최초 도입시는 2조원 기준 수용. 단, 향후 대상 확대를 위한 일정을 명시해야.

Ⅱ. 출자총액제한 관련(공정거래법)

(1) 정부의 입법 계획

○ 순자산의 25%를 초과하는 부분에 대해서는 의결권만 제한

- 과징금 부과 및 처분명령 등의 제재 조항 삭제

(2) 참여연대 의견

○ 1999년 8.15 경축사를 통해 제시되었던 대통령의 재벌개혁 의지를 폐기하는 것으로 볼 수밖에 없음.

- 당시 제시되었던 「5+3」원칙은 재벌개혁을 위한 최소한의 조치. 그 중 핵심인 출자총액제한을 완화하는 것은 이후 경제정책의 공백을 초래할 것임.

○ 출자총액제한이 설비투자를 위축시키고 증시에 부담을 준다는 재계의 주장은 지극히 과장된 것임. 최근 입장 변경 이전의 공정위 보도자료에 충분히 설명되어 있음.

○ 나아가, 25% 초과분에 대한 의결권 규제는 실효성 없이 규제비용만 높이는 결과를 초래

- 예컨대, 갑 기업이 A, B 두 계열사에 순자산의 20%, 10%를 출자한 경우, 초과분 5%의 의결권 제한을 A, B 두 계열사에 배분하는 기준을 정해야. 이 기준에 따라 갑 기업은 주주총회 때마다 계열사 지분율을 조정하는 행태를 보일 것.

- 규제는 단순하고 예측가능해야. 소유규제에 의결권규제를 결합시키는 것은 결국 규제체계를 누더기로 만드는 결과 초래.

Ⅲ. 대규모기업집단 지정제도 관련(공정거래법)

(1) 정부 입법 계획

○ 자산순위에 따라 30대 대규모기업집단을 지정하던 것을 자산규모 기준으로 전환

- 3조원 기준(공정위) : 26개, 5조원 기준(재경부) : 18개, 10조원(재계) : 12개

(2) 참여연대 의견

○ 대규모기업집단 지정제도는 지정 그 자체가 중요한 것이 아니라, 이로부터 파생되는 규제가 핵심

- 현재 약 30개 법률에서 대규모기업집단 지정제도를 준용

- 그 중 핵심은 공정거래법상의 직접적 상호출자 금지, 채무보증 금지, 출자총액제한, 계열금융기관의 의결권 제한 등임.

- 따라서 지정제도 자체를 문제삼기 이전에, 이로부터 파생되는 규제의 내용을 검토하여 불필요한 규제는 완화하되, 필요한 규제는 유지 내지 강화해야.

○ 특히 상기 공정거래법상의 4가지 규제는 계속 유지해야.

- 직접적 상호출자 금지 : 가공자본 창출 억제

- 채무보증 금지 : 연쇄부도 방지

- 출자총액제한 : 순환출자를 통한 총수의 황제경영 억제

- 계열금융기관 의결권 제한 : 고객의 돈을 이용한 총수의 황제경영 억제

○ 아울러 대규모기업집단 지정에서 제외되는 기업집단에 대해서는 투명경영과 책임경영을 확보할 수 있도록 보완장치를 강구해야

- 집단소송제, 주주권 보호, 금융-산업 분리 등

Ⅳ. 재벌소속 금융기관의 계열사주식 보유한도 및 의결권 제한 관련(공정거래법, 보험업법, 투자신탁업법, 증권투자회사법)

(1) 정부 입법 계획

○ 의결권제한 완화(공정거래법, 투자신탁업법, 증권투자회사법) : 임원 임면, 정관변경, 합병 및 영업양수도 등 경영권 관련사항에 대해 계열금융기관의 의결권 행사 허용

○ 보유한도 완화(보험업법, 투자신탁업법 시행령) : 보험사의 경우 총자산의 2%에서 3%로, 투신사의 경우 7%에서 10%로 완화

(2) 참여연대 의견

○ 금융기관의 자산은 고객의 돈. 이를 총수의 경영권 방어를 위해 사용한다는 것은 그야말로 시장경제 원칙을 저버리는 것. 산업자본과 금융이 분리되지 않은 현 상황에서 의결권 제한은 반드시 유지되어야.

- 고객의 재산을 보호하기 위해 의결권 행사가 필요하다고 주장하나, 계열금융기관은 총수의 경영권 방어와 고객에 대한 충실의무가 충돌하는 이해상충(conflict of interest) 문제에 봉착할 수밖에 없으므로, 의결권 행사는 제한되어야

- 이를 허용하는 것은 일부 재벌의 압력에 정부가 굴복했다는 것을 증명하는 결정적인 증거.

- 계열금융기관의 계열사 주식보유는 출자총액제한에도 포함되지 않음. 따라서 소유규제도 의결권규제도 작동하지 않는 규제의 사각지대가 창출되는 결과 초래. 계열금융기관을 이용한 문어발식 확장이 더욱 심화될 것.

○ 보유한도 완화는, 출자총액제한 완화와 마찬가지로, 1999년 8.15 경축사에 따른 「5+3」원칙을 포기하는 것.

- 보험사의 경우 올해 6월까지 한도(2%) 초과분을 해소하도록 했다가, 5월말에 해소시한을 1년 더 연장. 이어 최근 9월말에는 한도 자체를 공론화 과정 없이 3%로 원상 복귀시킴.

- 투신사의 경우 역시 최근 10월 초 공론화 과정도 없이 시행령을 개정하여 한도를 7%에서 10%로 원상 복귀시킴.

- 정부는 증권시장의 수요기반을 확대하고 침체된 증권시장을 활성화하기 위해 시행령을 개정했다고 밝히고 있는데, 증시부양이 「5+3」의 개혁원칙보다 우선하는 것인지에 대한 설명이 없음. 결국 보유한도를 1999년 이전 수준으로 되돌리는 것은 금융기관의 건전성을 해치면서 총수의 경영권 확대를 허용하는 결과.

Ⅴ. 은행법 개정

(1) 정부 입법 계획

○ 은행주식 동일인 보유한도를 4%에서 10%로 상향조정. 산업자본의 경우 4% 초과분에 대해서는 의결권 제한. 단, 금융주력자로의 전환계획을 금감위로부터 승인받은 경우는 전환 이전에도 10%까지 의결권 행사 가능.

○ 산업자본으로부터 분리(즉 계열분리)된 경우 3개월 경과 후부터 금감위 승인을 받은 경우 10% 초과보유도 가능

○ 은행장 및 사외이사 선임 절차에 대한 현행 특례규정을 폐지하고, 증권거래법상의 일반규정으로 전환

(2) 참여연대 의견

○ 금융감독당국의 전문성과 독립성에 대한 신뢰가 확립되어 있지 않은 현 상황에서 의결권규제와 금융감독을 전제로 산업자본에 10%의 은행주식 보유를 허용하는 것은 너무나 위험한 발상.

- 4% 초과분에 대해 의결권을 제한하더라도, 간접적으로 영향력을 행사하는 것을 막을 현실적인 방법이 없음. 이것이 재벌구조의 본질적 특징임.

○ 건전한 금융자본의 육성을 위해서는 산업자본과 완전히 분리된 금융전업그룹에 은행의 소유경영을 인정하는 것이 현실적인 대안.

- 즉 기존의 금융전업기업가(자연인) 개념에서 금융전업그룹(기업 또는 기업집단) 개념으로 전환하는 것은 수용.

- 단, 산업자본과 관계가 단절되었음을 확인하기 이전에는 4% 보유한도를 유지하여야.

- 더군다나, 미래의 전환계획을 조건으로 아직 산업자본과 분리되지 않은 자에게 4% 초과분에 대한 의결권 행사를 인정하는 것은 어불성설.

○ 은행장 및 사외이사 선임시 증권거래법의 일반규정을 적용하는 것에는 원칙적으로 찬성.

- 단, 은행의 특수성을 고려하여, 일반 상장법인을 대상으로 하는 증권거래법보다 더 강화된 지배구조 관련 조항 필요

- 예컨대, 대표소송의 경우 단독주주권 도입, 집중투표제 의무화 등. 대표소송은 승소시 그 손해배상금이 회사에 귀속되는 공익소송이며, 집중투표제는 최대주주로부터 독립된 사외이사를 선임하는 데 반드시 필요한 제도.

- 참여연대는 상기 두 조항을 내용으로 하는 은행법 개정 입법청원안을 이번 정기국회에 제출할 계획.

- 은행산업의 경쟁력을 제고하기 위해서는 소유구조보다는 지배구조 개선에 더욱 강조점을 두어야. 국회 입법과정에 적극 반영되기를 요망함. ■