2012. 10. 29 | 제2012-11호 | 대선03

참여연대 대선 이슈리포트 제 3호

주요 대선후보 재벌개혁 정책 평가

주요 대선후보의

재벌개혁 정책 평가

박근혜 후보, 새로운 규제 도입·규제 강화에 소극적

문재인 후보, 검증된 정책수단 중심으로 종합대책 제시

안철수 후보, 강력하고 차별화된 정책수단으로 단계적 접근

02 차례

03 요약

04 보고서의 목적과 평가 방법

05 분야별 정책 평가

12 후보별 종합 평가

13 별첨 : 주요 대선후보의 재벌개혁 정책 현황

차례

요약	3

보고서의 목적과 평가 방법	4

분야별 정책 평가	5

출자 규제	5

금산분리 정책	6

지주회사제도 개선	7

부당내부거래 규제	8

계열분리명령제 도입	9

주주에 의한 견제 활성화	10

기업인 범죄 사법처벌 강화	11

후보별 종합 평가	12

별첨 : 주요 대선후보의 재벌개혁 정책 현황	13

요약

분야별 정책 평가

출자규제 : 세 후보 모두 신규 순환출자는 금지한다는 입장이나, 순환출자 규제의 핵심은 기존 순환출자의 해소라는 점에서 문재인 후보가 가장 강력한 정책을 제시하고 있음.

금산분리 : 문재인 후보와 안철수 후보 모두 2009년 법 개정 이전으로 금산분리 규제를 복원하겠다는 공약을 제시함. 안철수 후보는 계열분리명령제와 같이 강도 높은 규제도 도입할 수 있다는 입장.

지주회사제도 개선 : 1999년 제도도입 이후 후퇴한 각종 행위규제를 복원하는 것이 핵심.  문재인 후보와 안철수 후보 모두 기본 요구를 만족시키고 있고, 박근혜 후보는 현행 유지 입장.

부당내부거래 규제 : 세 후보 모두 부당내부거래 규제를 강화하거나 실효성을 제고하기 위한 대책을 내놓고 있으나, 안철수 후보는 ‘수혜기업 부당이득 환수’ 등 보다 강력하고 차별화된 정책을 제시하고 있음.

소수주주권 강화와 관련해서 문재인 후보와 안철수 후보는 유사한 정책을 제시하고 있으나 연기금 주주권 행사에 대해서는 안 후보가 적극적인 반면, 문 후보는 신중한 입장.

총수일가 등 기업인 범죄 처벌 강화에 있어서는 세 후보가 대동소이함.

후보별 종합 평가

박근혜 후보는 아직까지 재벌개혁 공약을 발표하지 않고 있으며, 현재까지 확인된 바로는 새로운 규제 도입이나 규제를 강화하는 데 소극적인 것으로 평가할 수 있음.

문재인 후보는 포괄적이면서도 구체적인 공약들을 제시하고 있으나 강력하고 획기적인 정책수단은 상대적으로 부족함. 이명박 정부에서 훼손된 규제를 복원하거나 과거 정부에서 추진하다 좌절된 정책 등 이미 검증된 정책수단들을 주로 제시하고 있음.

안철수 후보는 종합적이면서도 상대적으로 강력한 정책수단들을 제시하고 있음. 계열분리명령제와 기존 순환출자 해소에 있어서는 1단계로 자율적인 개혁을 유도하고 성과가 없을 경우 2단계로 강제적인 조치를 도입한다는 입장임.

보고서의 목적과 평가 방법

본보고서는 주요 대선후보들의 재벌개혁 정책을 비교·평가할 목적으로 작성되었다. 평가 대상은 박근혜 새누리당 후보, 문재인 민주통합당 후보, 안철수 무소속 후보 등 3인(이하 ‘주요 대선후보’로 칭함)으로 한정하고, 각 후보의 정책은 2012년 10월 27일 현재까지 후보의 선거캠프 홈페이지에 게재되어 있거나 후보가 언론을 통해 발표한 내용을 수집하여 정리하였다. 다만, 박근혜 후보의 경우 아직까지 재벌개혁 관련 정책을 공약 형태로 발표하지 않고 있으므로, 언론을 통해 보도된 후보의 입장을 기초로 평가하고 당내 논의 현황을 반영하였다. 또, 후보가 정책으로 발표하지는 않았으나 19대 국회 개원 후 당론으로 발의한 관련 법안이 있을 경우 이를 반영하되, 후보의 정책과 구분하여 표기하였다.

재벌개혁 정책과제는 크게 재벌의 소유·지배에 대한 직접 규제와 지배주주의 사익추구, 부당내부거래 등에 대한 행위규제로 나눌 수 있다. 더 넓게는 독과점이나 담합, 불공정하도급 규제, 대․중소기업 균형발전 등 공정거래와 경제력집중 완화를 위한 정책들도 모두 재벌개혁과 연동된 과제라 할 수 있으나, 본보고서에서는 재벌 소유지배구조 개선 및 총수일가의 사익추구 행위 규제와 관련해서 후보들의 정책을 평가했다. 따라서, 중소기업 보호․육성 정책, 담합 등 불공정거래행위 규제와 관련한 공약들은 평가대상에서 제외되었다. 구체적으로 ① 출자 규제 ② 금산분리 정책 ③ 지주회사제도 개선 ④ 부당내부거래 규제 ⑤ 계열분리명령제 도입 ⑥ 주주에 의한 견제 활성화 ⑦ 기업인 범죄 사법처벌 강화 등 7가지 분야에 대해 주요 대선 후보들의 공약을 비교하였다.

분야별 정책 평가

출자 규제

공정거래위원회 조사에 따르면, 2012.4.12 기준으로 43개 재벌(총수 있는 기업집단)의 총수일가는 평균 4.17%의 지분을 보유하고 있으며, 계열사 지분 등을 합친 내부지분율은 평균 56.11%이다. 5%도 안 되는 지분으로 50%가 넘는 지배력을 행사하고 있는 것이다.  계열사 간 순환출자는 이 같은 일이 가능하게 하는 대표적인 수단으로, 재벌의 소유지배 구조 개혁을 위한 핵심 정책과제로 꼽히며, 주요 대선후보들은 모두 순환출자 규제방안을 내놓고 있다. 쟁점은 제도 도입 이후 이루어지는 신규 순환출자만 금지할 것인지, 아니면 기존에 형성된 순환출자도 금지하여 해소하도록 할 것인지의 문제다.

공정거래위원회(2012.6.29),「2012년 대기업집단 주식소유현황 및 소유지분도 분석결과」

<표1> 출자규제에 관한 주요 대선후보들의 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 (기존 순환출자분에 대해서는 의결권 제한 또는 출자총액제한 적용 방안 검토 중)	•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 - 기존 순환출자는 3년 유예기간 후 의결권 제한 및 이행강제금 부과 •출자총액제한제도 재도입 - 10대 재벌 출자한도 순자산 30%로 제한 - 각종 예외규정 폐지 - 초과출자분은 3년 유예기간 을 주고 해소하도록 함	•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 - 기존 순환출자는 재벌들의 자율적 해소를 유도하고, 결과에 따라 개입 여부 판단

‣ 평가

순환출자 규제에 대해 가장 강력한 방안을 내놓은 후보는 문재인 후보다. 문 후보는 신규 순환출자는 금지하고, 기존 순환출자에 대해서는 3년 유예기간을 주되, 해소하지 않을 경우 의결권을 제한하고 이행강제금을 부과하겠다는 입장을 밝혔다. 안철수 후보는 기존 순환출자 해소는 일단 유보하겠다는 입장이다. 재벌들이 자율적으로 해소할 수 있도록 하되, 성과가 없을 경우 강제이행조치를 도입하겠다는 것이다. 박근혜 후보는 신규 순환출자만 금지하고 기존 순환출자는 인정하겠다는 입장을 밝혀왔으나, 최근 기존 순환출자에 대해서도 의결권 제한이나 출자총액 제한 등의 방안을 검토 중인 것으로 알려졌다. 재벌의 강력한 저항이 예상되는 점을 고려하면, 문 후보의 기존 순환출자 해소 유예기간 3년은 너무 길다. 재벌들이 3년 기간 동안 법에 따라 해소하기 보다는 다시 법을 개정하려고 시도할 가능성이 있는데 대통령 임기 말에 강력한 법집행이 가능할지 의문이기 때문이다. 또, 강제이행조치는 2단계로 검토하겠다는 안 후보의 입장도 새로운 규제가 한번 도입되고 나면 추가 규제를 도입하는 것이 쉽지 않다는 점이 우려된다. 박 후보가 검토 중이라는 의결권 제한 방안은 실제 출자를 해소하지 않는 것이어서 근본적인 처방이라 볼 수 없으나, 출자총액을 제한하는 방안은 기존 순환출자를 해소하는 효과를 낳을 수도 있다.

문재인 후보는 순환출자 규제 외에 출자총액제한제도를 재도입하겠다는 공약을 제시했다. 안철수 후보는 출자총액제한제도가 실효성이 없다는 입장이며, 학계나 시민사회 내에서도 출자총액제도의 실효성 문제는 논쟁이 되고 있다.

금산분리 정책

2009년 은행법과 금융지주회사법 개정으로 금산분리 규제가 대폭 완화되었다. 산업자본의 은행 주식소유 한도가 4%에서 9%로 확대되고, 비은행 금융지주회사는 비금융자회사의 주식을 취득할 수 있게 되었다. 또 유한책임사원인 산업자본의 출자지분이 18%미만이거나 산업자본들이 합쳐서 36% 미만인 사모투자전문회사(PEF)는 비금융주력자로 간주함으로써 산업자본이 PEF를 통해 은행을 지배할 수 있는 길을 열어주었다. 따라서 무엇보다 금산분리 규제를 2009년 법 개정 이전으로 원상회복하는 것이 필요하다. 또 산업자본의 금융지배를 원천적으로 차단하기 위해서는 계열분리명령제와 같은 강력한 금산분리 수단의 도입도 검토할 필요가 있다.

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
• 검토 중	•은행법 및 금융지주회사법 2009년 개정 이전으로 환원 - 산업자본의 은행주식 소유한도 9%에서 4%로 축소 - 비은행지주회사의 비금융 자회사 소유 금지 - PEF의 은행지분 소유 예외규정 폐지 •모든 금융업종에 정기적 대주주 적격성 심사 도입	•은행법 및 금융지주회사법 2009년 개정 이전으로 환원 - 산업자본의 은행주식 소유 한도 9%에서 4%로 축소 - 비은행지주회사의 비금융자회사 소유 금지 •재벌계열 금융회사의 계열사 의결권 행사시 투자자 보호를 위한 의결권 행사기준 마련 •금산법 24조의 유효성 회복 •시스템적으로 중요한 금융기관(SIFI)에 대한 계열분리명령제 도입 검토

<표2> 금산분리 정책에 관한 주요 대선후보들의 정책 비교

‣ 평가

주요 대선후보 중 금산분리 정책과 관련하여 가장 강력한 공약을 내놓은 후보는 안철수 후보다. 안철수 후보는 시스템적으로 중요한 금융기관(SIFI)에 대해 계열분리명령제를 도입할 뜻을 밝혔다. 기업집단으로부터 금융계열사들을 분리하는 계열분리명령제는 가장 강력한 금산분리 수단이라 할 수 있다. 이외에 금산법 제24조의 유효성 회복, 금융계열사의 의결권 행사시 투자자 보호기준 마련 등 구체적인 정책들을 내놓고 있다. 금산법 24조는 금융계열사를 이용한 지배권 유지․확장을 방지하기 위한 조항이나 제재조항이 미흡하다는 비판을 받아 왔다. 의결권 행사기준을 마련하겠다는 공약은, 금융계열사의 의결권행사를 금지하는 대신에, 지배주주가 아닌 투자자의 이익을 보호하는 방향으로 의결권이 행사되도록 하겠다는 취지이다.

안철수 후보와 문재인 후보 둘 다 은행법과 금융지주회사법은 2009년 이전으로 원상회복시키겠다는 입장이다. 문재인 후보는 추가로 모든 금융업종에 동태적 대주주적격성 심사를 도입하겠다는 공약을 제시했다. 현재 2금융권에서는 상호저축은행에만 적용되는 제도를 보험, 카드, 투자회사 등 모든 금융기관으로 확대하겠다는 것이다.

박근혜 후보는 아직까지 금산분리와 관련한 공약을 내놓지 않았으며, 현재 논의 중으로 알려졌다. 새누리당 소속 경제민주화실천모임은 산업자본의 은행소유 한도를 4%로 축소하고, 사모투자회사(PEF)의 은행소유 한도 역시 축소하는 법안을 발의했으나 당론은 아니며 당내 논의 과정에서 크게 논란이 된 바 있다.

지주회사제도 개선

1999년 도입된 지주회사제도는 재벌의 소유지배구조 개선, 경제력 집중 억제, 구조조정 촉진 등이 그 목적이다. 그러나 도입 이후 자회사 지분 보유비율 완화, 손자회사 허용 및 지분보유비율 완화, 손자회사 사업관련성 요건 폐지, 증손회사 허용, 부채비율 상향 등 지속적으로 행위규제가 완화되어 제도 도입 취지가 심각히 훼손되었다. 이에 따라 지주회사 전환을 통해 오히려 총수일가의 지배력을 확장하는 폐해가 발생하고 있다. 지주회사에 대한 규제를 강화하여 애초의 취지대로 제도가 기능하도록 해야 한다.

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
• 없음	•규제조항 재정비 - 자회사·손자회사 주식보유 비율을 비상장 50%, 상장 30%로 상향 조정 - 손자회사 사업연관성 요건 부활 - 부채비율 100% 이내로 제한	• 2007년 4월 법개정 이전으로 환원 - 자회사·손자회사 주식보유 비율을 비상장 50%, 상장 30%로 상향 조정 - 부채비율 100% 이내로 제한 • 계열사의 지주회사에 대한 출자 제한 • 중소규모 기업집단에 대한 지주회사 규정 적용 완화

<표3> 지주회사제도 개선에 관한 주요 대선후보들의 정책 비교

‣ 평가

문재인 후보와 안철수 후보는 대체로 2007년 4월 공정거래법 개정 이전 상태로 지주회사 제도를 복원하겠다는 입장이다. 이는 자회사·손자회사 주식보유 비율 상향조정(비상장 50%, 상장 30%), 손자회사 사업연관성 요건 부활, 부채비율 100% 제한 등을 포함한다. 안철수 후보는 추가로 계열사의 지주회사에 대한 출자를 제한하겠다는 공약을 내놨다. 현행 공정거래법은 지주회사에 편입된 자회사가 지주회사의 지분을 소유하는 것은 금지하고 있으나, 지주회사 체제로 편입되지 않은 다른 계열사가 지주회사에 투자하는 것을 제한하는 규제는 없다. 현행 지주회사제도의 또 다른 허점을 보완하는 중요한 과제를 제시한 것으로 평가할 수 있다.

박근혜 후보는 지주회사 제도 개선과 관련한 공약이 없고, 지주회사 규제를 강화하는 것에 반대하는 입장으로 알려졌다.

부당내부거래 규제

일감몰아주기 등 부당내부거래는 재벌 총수가 자녀 등에게 적은 비용으로 부와 경영권을 이전하는 수단으로 사용되고 있다. 부당내부거래는 공정거래위원회 조사를 통한 행정적 규제로 통제되어 왔으나, 최근에는 증여세, 소득세 등 세금을 부과하여 규제하는 방안도 논의되고 있다. 정부도 2011년 말 상속증여세법을 개정하여 계열사와의 거래비율이 30%를 초과할 경우 영업이익을 기준으로 지배주주에게 증여세를 부과하도록 했다. 그러나, 계열사거래비율에서 30%를 공제하는 것은 과세대상을 대폭 축소하여 과세의 실효성이 떨어지므로 개선이 필요하다. 아울러 일감몰아주기 수혜기업의 주식 양도 시 양도차익에 대해 소득세를 과세하는 등 추가적인 과세 방안이 검토되어야 한다. 공정거래법상 부당내부거래 관련 규정도 개정할 필요가 있다. 부당지원행위의 위법성 요건이 지나치게 엄격하여 부당내부거래로 적발된 사건도 행정소송으로 가면 공정위가 패하는 경우가 많이 발생하기 때문이다. 공정거래법 제23조 부당지원행위 규제 조항 중 ‘현저히 유리한 조건으로 지원하는 행위’에서 현저성 요건을 삭제하거나, 동 조항을 공정거래법 5장(불공정거래행위 금지)에서 3장(기업결합의 제한 및 경제력집중의 억제)으로 옮겨 경쟁제한성 요건을 배제하는 방안 등이 제시되고 있다.

<표4> 부당내부거래 규제에 관한 주요 대선후보들의 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
•검토 중 ※ 당론발의 공정거래법 개정안 - 내부거래 실태조사 및 대규모기업집단 부당내부거래 직권조사 정례화 - 부당지원행위 현저성 요건 삭제	• 부당지원으로 이득을 얻은 계열사에도 과징금 부과 • 부당지원 수혜 총수일가에 대한 엄정 과세	•수혜기업의 부당이득 환수 •수혜 지배주주에 대한 과세 강화 •회사기회 유용에 따른 부당이익 과세 신설

‣ 평가

부당내부거래 규제와 관련하여 안철수 후보는 가장 강력한 대책을 제시하고 있다. 부당내부거래를 통해 수혜를 얻은 지배주주에 대한 과세를 강화하는 것 뿐 아니라, 수혜 기업이 취득한 부당이득 자체를 환수하겠다는 것이다. 또, 회사기회 유용으로 얻은 부당이익에 대해서도 과세를 하겠다고 밝혔다. 문재인 후보는 지원성 거래로 이익을 얻은 수혜기업에게도 과징금을 부과하겠다는 공약을 내놓았다. 또, 총수일가에 대한 과세도 강화하겠다는 입장을 밝혔는데, 이와 관련하여 민주통합당은 일감몰아주기에 대한 증여세 부과 시 기본공제 30%를 15%로 축소하는 상속증여세법 개정안을 당론으로 발의했다. 박근혜 후보는 아직 부당내부거래 관련 공약을 발표하지 않았지만, 새누리당은 부당내부거래에 대한 실태조사와 직권조사를 정기적으로 실시하고, 부당내부거래 규정에서 현저성 요건을 삭제하여 공정거래위원회의 입증책임을 완화하는 공정거래법 개정안을 당론으로 발의했다.

계열분리명령제 도입

우리나라의 공정거래 정책은 독점이 형성되는 것을 예방하는 차원을 넘어 이미 형성된 재벌 독과점 구조를 개혁해야 하는 상황에 직면해 있다. 이 점에서 계열분리명령제는 가장 강력하고 효과적인 수단이다. 계열분리명령제는 두 가지 적용 방식을 검토해볼 수 있다. 먼저, 산업재벌이 금융기관까지 지배하는 경우 금융과 산업을 분리하도록 명하거나 제조업․건설․유통 등 여러 산업에 재벌이 진출하여 지배력이 과도할 경우 특정 산업을 계열에서 분리하도록 하는 것이다. 이 경우 계열분리의 방식은 현행 공정거래법 제7조의 내용처럼 주식매각, 임원사퇴, 영업분리, 영업양도 등을 강제로 시행하도록 하는 것이다. 보다 범위를 좁혀 적용하는 것도 가능하다. 현행 공정거래법 제7조는 새로운 기업을 설립하거나 다른 기업을 인수하는 등으로 대기업이 중소기업이 영위하는 시장영역에 진출하여 5% 이상의 시장점유를 하는 경우 주식매각, 영업분리, 임원사임, 영업양도 등을 명할 수 있도록 되어 있다. 이를 확대하여, 사후적으로 시장점유율이 5%가 넘는 경우에도, 계열분리명령을 통해 해당 재벌이 중소기업이 영위하던 시장에서 철수하도록 할 수 있다.

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
• 없음	• 없음	• 금융계열사에 대한 계열분리명령제 도입 검토 • 일반 계열사에 대해서는 재벌개혁 성과에 따라 2단계로 도입 여부 검토

<표5> 계열분리명령제 도입에 관한 주요 대선후보들의 정책 비교

‣ 평가

계열분리명령제 도입을 공약으로 제시한 후보는 안철수 후보가 유일하다. 금융계열사를 지배력 확장 수단으로 사용하는 재벌에 대한 가장 유효한 제재수단이라는 점, 나아가 산업 전체에 확대 적용될 수 있는 강력한 재벌개혁 수단을 공론화했다는 점에서 긍정적이다. 그러나 현재로서는 금융계열사에 대한 적용도 ‘검토’하겠다는 수준이고, 일반적인 계열분리명령제도 재벌개혁 성과에 따라 도입을 검토한다는 입장이다.

민주통합당은 지난 4월 19대 총선 당시, 보험회사나 증권회사를 통해 계열사를 부당지원하면 법원에 금융계열사 분리를 청구할 수 있는 계열분리청구제도 도입을 공약으로 제시했으나 문재인 후보 공약에서는 제외됐다.

주주에 의한 견제 활성화

지배주주의 사익추구 행위에 대한 사후적 책임추궁 수단으로 다중대표소송제도 및 다중회계장부열람권 도입, 대표소송 단독주주권 등 소수주주권을 강화하는 것은 재벌개혁 운동을 전개해온 시민단체의 오랜 숙원이다. 하지만 재계의 반대와 정부의 재벌 편향 정책으로 번번이 무산되어왔다. 일례로 현행 주주대표소송은 상장회사의 경우 6개월 이상 0.01% 이상의 지분을 보유한 주주(들)만 제기할 수 있다. 이를 2012년 10월 23일 기준 삼성전자 시가총액 193조6980억원에 적용하면 194억원 가량의 지분이 모일 경우에만 주주대표소송이 가능하다는 이야기다. 이렇게 엄격한 소제기 요건으로 인해 주주대표소송은 전혀 활성화되지 않고 있다. 따라서 보유 지분에 관계없이 주주라면 누구나 대표소송을 제기할 수 있도록 대표소송 단독주주권 도입이 필요하다. 또, 비상장자회사 이사들을 상대로 대표소송을 제기하는 것도 가능하도록 다중대표소송제도를 도입하고, 상법에 규정돼 있지만 대부분 기업이 정관에서 배제함에 따라 유명무실화된 집중투표제를 실질화하는 것도 필요하다.

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
• 연기금 주주권 행사 검토 중	• 집중투표제 의무화 • 다중대표소송제 도입 및 행사요건 완화	• 집중투표제 의무화 • 다중대표소송제 도입 • 연기금 주주권 행사 강화

<표6> 주주에 의한 견제 활성화와 관련한 주요 대선후보들의 정책 비교

‣ 평가

문재인 후보와 안철수 후보는 모두 집중투표제 의무화와 다중대표소송제도 도입을 공약으로 제시했다. 그러나 대표소송 단독주주권 도입을 분명히 제시하지 않은 것은 미흡한 부분이다. 안철수 후보는 소수주주권 강화 방안 외에도 연기금의 주주권 행사를 통해 재벌 총수의 전횡을 견제하고 소액주주들을 보호하겠다는 입장을 밝혔다. 문재인 후보 측은 이에 대해 신중한  입장이다. 박근혜 후보는 소수주주권 강화와 관련한 공약은 없고 연기금 주주권 행사에 대해서는 검토 중인 것으로 알려졌다.

기업인 범죄 사법처벌 강화

재벌 총수 등 기업인들은 불법행위로 기소되어도 대부분 집행유예를 선고받고 풀려난다. 형법상 3년 이하의 징역형을 선고할 경우 1년 이상 5년 이하의 기간 동안 형의 집행을 유예할 수 있는데, 재벌 총수 등은 대부분 직량감경을 통해 법정 형량보다 적은 3년 이하의 형을 선고받기 때문이다. 이에 따라 기업인 범죄와 관련한 법정 형량을 높여 수십억, 수백억에 달하는 불법행위를 저지르고도 집행유예로 풀려나는 일이 없도록 할 필요가 있다. 또 실형을 선고받고 복역 중에도 대통령의 사면을 받아 풀려나는 일이 비일비재한 만큼, 대통령의 사면권이 남용되지 않도록 효과적으로 견제할 수 있는 방안도 마련되어야 한다.

<표7> 기업인 범죄 사법처벌 강화와 관련한 주요 대선후보들의 정책 비교

박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
•배임․횡령 범죄 집행유예 방지 •대기업 총수 사면 제한	• 기업범죄에 대한 사면 제한 • 기업범죄에 대한 처벌 강화와 집행유예 제한 • 이사의 자격 요건 강화하여 범법자의 임원 취임 제한	•특경가법상 일정액 이상 횡령 및 배임에 대해 집행유예 방지 •대통령 사면권은 국회 동의를 거쳐 행사, 사면권 남용 방지 (정치개혁 공약으로 발표)

‣ 평가

기업인 범죄 사법처벌 강화 방안과 관련한 주요 대선 후보들의 공약은 대동소이하다고 할 수 있다. 세 후보 모두 배임 ․ 횡령 등 기업인 범죄에 대해서는 집행유예가 선고되지 않도록 하고 대통령의 사면권도 남용되지 않도록 하겠다는 공약을 내놓고 있다. 문재인 후보는 이외에도 이사의 자격요건을 강화하여 범법자의 임원 취임을 제한함으로써 유죄 판결을 받은 총수 일가는 경영에서 일정기간 배제되도록 하겠다는 구체적인 공약을 내놓았다.

후보별 종합 평가

박근혜 후보 : 새로운 규제 도입·규제강화에 소극적

박근혜 후보는 아직까지 재벌개혁 공약을 발표하지 않고 있다. 그동안 언론을 통해 보도된 내용을 보면, 신규 순환출자 금지, 기업인 범죄 처벌 강화 외에 다른 쟁점들에 대한 입장은 ‘검토 중’이거나 정책이 없다. 새누리당이 재벌개혁과 관련하여 당론으로 발의한 법안도 부당내부거래 규제의 실효성 제고를 내용으로 하는 공정거래법 개정안이 유일하다. 많은 언론에서 ‘여야 경제민주화 정책 경쟁’과 같은 제목으로 금산분리 강화 등 새누리당 경제민주화실천모임이 발의한 법안들을 인용하고 있으나 당론은 아니다. 언론보도를 통해 현재까지 확인할 수 있는 박근혜 후보의 재벌개혁에 대한 입장은 대체로 새로운 규제를 도입하거나 규제를 강화하는 것에는 소극적이다. 박 후보 측은 조만간 구체적인 공약을 내놓겠다는 입장이나, 그동안 재벌개혁을 둘러싼 당내 논란을 감안하면, 강력한 규제 정책을 기대하기는 어려워 보인다.

문재인 후보 : 검증된 정책수단 중심으로 종합대책 제시

문재인 후보는 중요한 재벌개혁 의제를 두루 다루면서도 구체적인 공약을 제시하고 있다. 그러나 기존 순환출자 해소 외에 강력한 정책수단은 상대적으로 부족하다. 과거 정부에서 도입이 추진되었으나 제도화되지 못한 과제, 이명박 정부에서 훼손된 규제들의 복원 등 이미 검증된  정책들을 주로 도입하고 있다. 금융계열사 계열분리청구제도가 총선공약에는 포함되었으나 대선 공약에서는 제외된 것이 대표적인 예다. 문 후보는 기존 순환출자 해소, 출자총액제한제도 재도입 등 주요 정책과제에서 모두 3년의 유예기간을 두고 있다. 단임제 대통령제 하에서 통상 집권 4년차에는 레임덕이 거론되는 등 강력한 법집행이 쉽지 않고 기득권 세력의 저항이 정점에 이르는 시기라는 점에서, 3년의 유예기간은 ‘정치적으로’ 너무 긴 기간일 수 있다.

안철수 후보 : 강력하고 차별화된 정책으로 단계적 접근

안철수 후보의 재벌개혁 정책은 주요 의제별로 차별화되고 강력한 정책을 제시했다는 점에서 눈에 띈다. 금융계열사 등에 대한 계열분리명령제, 계열사의 지주회사에 대한 출자 제한, 부당내부거래 수혜기업의 부당이득 환수 등이 대표적이다. 그러나, 계열분리명령제 도입과 기존 순환출자 해소에 있어서는 단계적 접근 방식을 취하고 있다. 1단계로 재벌들의 자율적인 개혁을 유도하고 성과가 미흡할 경우 2단계로 도입을 검토한다는 것이다. 문재인 후보와 마찬가지로 이 부분은 집권후반기로 갈수록 보다 강력한 정책을 도입하는 것이 현실적으로 어렵다는 문제가 있다. 안 후보는 이와 관련하여 대통령 직속으로 재벌개혁위원회를 설치하여 재벌개혁 추진 현황을 점검하면서 지속적으로 재벌개혁을 추진하겠다는 공약을 내놓았다.

별첨 : 주요 대선후보의 재벌개혁 정책 현황

<표8> 주요 대선 후보의 재벌개혁 정책 비교

	박근혜 후보	문재인 후보	안철수 후보
출자규제	•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 (기존 순환출자분에 대해서는 의결권 제한 또는 출자총액제한 적용 등 검토 중)	•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 - 기존 순환출자는 3년 유예기간 후 의결권 제한 및 이행강제금 부과 •출자총액제한제도 재도입 - 10대 재벌 출자한도 순자산 30%로 제한 - 각종 예외규정 폐지 - 초과 출자분은 3년 유예기간 주고 해소하도록 함	•순환출자 규제 - 신규 순환출자 금지 - 기존 순환출자는 재벌들의 자율적 해소를 유도하고, 결과에 따라 개입 여부 판단
금산분리	• 검토 중	•은행법 및 금융지주회사법 2009년 개정 이전으로 환원 - 산업자본의 은행주식 소유한도 9%에서 4%로 축소 - 비은행지주회사의 비금융 자회사 소유 금지 - PEF의 은행지분 소유 예외규정 폐지 •모든 금융업종에 정기적 대주주 적격성 심사 도입	•은행법 및 금융지주회사법 2009년 개정 이전으로 환원 - 산업자본의 은행주식 소유 한도 9%에서 4%로 축소 - 비은행지주회사의 비금융자회사 소유 금지 •재벌계열 금융회사의 계열사 의결권 행사시 투자자 보호를 위한 의결권 행사기준 마련 •금산법 24조의 유효성 회복 •시스템적으로 중요한 금융기관(SIFI)에 대한 계열분리명령제 도입 검토
지주회사 제도	• 없음	•규제조항 재정비 - 자회사·손자회사 주식보유 비율을 비상장 50%, 상장 30%로 상향 조정 - 손자회사 사업연관성 요건 부활 - 부채비율 100% 이내로 제한	• 2007년 4월 법 개정 이전으로 환원 - 자회사·손자회사 주식보유 비율을 비상장 50%, 상장 30%로 상향 조정 - 부채비율 100% 이내로 제한 • 계열사의 지주회사에 대한 출자 제한 • 중소규모 기업집단에 대한 지주회사 규정 적용 완화
부당내부거래	•검토 중 ※ 당론 발의 공정거래법 개정안 - 내부거래 실태조사 및 대규모기업집단 부당내부거래 직권조사 정례화 - 부당지원행위 현저성 요건 삭제	• 부당지원으로 이득을 얻은 계열사에도 과징금 부과 • 부당지원 수혜 총수일가에 대한 엄정 과세	•수혜기업의 부당이득 환수 •수혜 지배주주에 대한 과세 강화 •회사기회 유용에 따른 부당이익 과세 신설
계열분리명령제	• 없음	• 없음	• 금융계열사에 대한 계열분리명령제 도입 검토 • 일반 계열사에 대해서는 재벌개혁 성과에 따라 2단계로 도입 여부 검토
주주권 강화	• 연기금 주주권 행사 검토 중	• 집중투표제 의무화 • 다중대표소송제 도입 및 행사요건 완화	• 집중투표제 의무화 • 다중대표소송제 도입 • 연기금 주주권 행사 강화
기업인 범죄	•배임․횡령 범죄 집행유예 방지 •대기업 총수 사면 제한	• 기업범죄에 대한 사면 제한 • 기업범죄에 대한 처벌 강화와 집행유예 제한 • 이사의 자격 요건 강화하여 범법자의 임원 취임 제한	•특경가법상 일정액 이상 횡령 및 배임에 대해 집행유예 방지 •대통령 사면권은 국회 동의를 거쳐 행사, 사면권 남용 방지(정치개혁 공약으로 발표)

참여연대 대선 이슈리포트 제2012-03호

주요 대선후보의 재벌개혁 정책 평가

발 행 일	2012. 10. 29

발 행 처	참여연대 시민경제위원회 (부위원장 김성진)

담    당	장흥배 간사 02-723-5052 space@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2012 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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