납 세 자 소 송 법 안

검 토 보 고

2001. 6.

법제사법위원회

전문위원 김종두

이 법률안은 2001년 3월 2일 이주영의원의 대표발의로 제출되어 같은 달 3일자로 우리 위원회에 회부되었습니다.

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1. 제안이유

현재 우리나라는 중앙정부나 지방자치단체 모두 과중한 채무에 시달리고 있고, 이것은 다음 세대들에게도 상당한 부담으로 작용하고 있음.

국가가 집행하는 예산은 국민의 혈세로 마련된다는 것을 상기할 때, 예산낭비를 막기 위한 사전적인 노력과 함께 그 환수를 위한 사후적인 노력이 절실히 요구되고 있음.

특히 내부감사기관의 감사만으로는 예산낭비를 근절하거나 낭비된 예산을 환수하기 어려우므로, 납세자인 시민의 참여를 유도하고 보장하여 예산낭비를 막음으로써, 국회에서 여야 합의로 추진하고 있는 재정건전화를 위한 법률개정작업과 병행하여 재정건전화에 국민이 감시하고 참여할 수 있는 길을 열어두고자 미국·영국·일본 등 선진국에서 소위 □Taxpayer's Suit□로서 활용되고 있는 납세자소송 제도를 도입하고자 함.

2. 주요골자

가. 이 법은 공공재정의 건전성 확보와 참여민주주의 실현을 위해 국가, 지방자치단체, 공공기관의 재정에 관한 납세자의 권리를 보장하고, 납세자 소송제도의 절차에 관하여 규정함을 목적으로 함(안 제1조).

나. 국민은 국가, 지방자치단체 등의 예산의 편성·집행, 결산, 공금지출, 채권·채무현황, 재산관리현황 기타 재정관련정보를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리 및 국가 등의 재정에 손해를 끼치는 위법행위를 예방 또는 시정할 수 있는 권리를 규정함(안 제2조제1항·제2항).

다. 국가 등은 국민의 입장에서 재정의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위하여 최선의 노력을 다하여야 함(안 제2조제3항).

라. 국가 등의 위법한 공금지출, 재산의 취득·관리·처분, 계약의 체결·이행, 채무 기타의무의 부담,  공금의 부과·징수를 태만히 하는 행위, 재산의 관리를 태만히 하는 행위에 의하여 손해를 입을 염려가 있거나 손해를 입은 납세자는 그 손해의 예방, 회복을 위하여 납세자 소송을 제기할 수 있도록 함(안 제3조).

마. 납세자소송은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원 또는 대법원 소재지 행정법원이 관할하도록 함(안 제4조제1항).

바. 법원에 계속중인 사건에 대하여는 다른 국민 또는 국가 등이 다시 동일한 납세자소송을 제기하지 못하도록 하고 기존 소송에 참가할 수 있도록 함(안 제5조·제6조).

사. 납세자 소송에 대한 확정판결은 제3자에 대하여도 효력을 인정함(안 제7조).

아. 국가 등이 납세자 소송의 결과에 따라 손해발생이 사전 예방되거나 이행 또는 집행 등으로 실제로 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의 1(10억원을 한도로 함)을 소제기한 원고에게 보상금으로 지급하도록 함(안 제10조).

자. 납세자 소송을 제기한 원고가 승소한 때에는 국가 등에 대하여 법정소송비용 기타 소송으로 인한 모든 비용의 지급을 청구할 수 있도록 함(안 제13조).

차. 납세자 소송을 제기하였다는 이유로 소송의 원고가 된 국민에게 해고·징계·전보 기타의 불이익을 줄 수 없도록 함(안 제15조).

3. 검토의견

이 법률안은 공공재정의 건전성 확보와 참여민주주의 실현을 위하여 국가가 집행한 예산이 낭비된 경우에 국민이 직접 소를 제기할 수 있는 절차를 규정하려는 것입니다.

이 법률안의 주요내용을 말씀드리면,

첫째, 국민은 예산의 편성·집행 등에 관한 정보 기타 재정관련정보를 신속·충분하게 제공받을 권리와 이에 따라 국가 등에 의하여 이루어지는 위법한 재정손실행위를 예방·시정을 할 수 있는 권리를 각각 가지고(안 제2조)

둘째, 국민은 국가·지방자치단체·대통령령이 정하는 공공기관에 의하여 이루어지는 위법한 공금지출행위·재산관리행위 등으로 인하여 손해를 입을 염려가 있거나 손해를 입은 때에는 그 손해의 예방 또는 회복을 위한 소를 제기할 수 있는 권리를 가지며(안 제3조)

셋째, 납세자소송의 확정판결에 대한 제3자효를 인정하고(안 제7조)

넷째, 국가 등은 납세자소송에 의하여 손해발생을 예방하거나 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의 1(10억원 한도)을 보상금으로 지급할 의무가 있으며(안 제10조)

다섯째, 납세자 소송을 제기한 원고가 승소한 경우 국가 등에 대하여 법정소송비용뿐만 아니라 소송으로 인한 모든 비용의 지급을 청구할 수 있는 권리(안 제13조) 등을 규정하고 있습니다.

이상 보고드린 제안취지와 주요내용에 대하여 검토한 사항을 구체적으로 보고드리겠습니다.

가. 입법취지에 대하여

(1) 이 법안은 국가나 지방자치단체 모두 상당한 채무가 있고, 국가가 집행하는 예산은 국민의 혈세로 마련된다는 것을 상기할 때 예산낭비방지를 위한 사전적인 노력과 함께 그 환수를 위한 사후적인 노력을 기할 필요가 있다는 취지에서 발의된 것으로 보입니다.

납세자소송제도의 연원은 지방자치단체의 공금과 재산의 관리작용을 일종의 신탁관계로 파악한 영국의 지방자치법(Municipal Corporation's Act of 1935)이고, 영국법을 계수한 미국에서는 일부州(New Mexico州)를 제외한 모든 州에서 州차원의 납세자소송을 인정하고 있으며, 일본 지방자치법(제242조의2제1항)의 주민소송에서도 입법되고 있는 제도입니다.

미국의 납세자소송제도는 영국의 납세자소송을 계수한 것이나 영국의 제도가 신탁원리에 따라 공무원의 위법한 공금처리를 납세자차원에서 신탁위반으로 주장하여 법원에 구조를 청구하는 것과는 달리 미국의 제도는 중앙정부의 통제제도를 대체하는 것으로 독자적인 발전을 하였습니다.

(2) 납세자소송제도를 도입할 경우 다음과 같은 기능을 기대할 수 있는 것으로 설명되고 있습니다.

첫째, 예산집행에 대한 정부의 내부적 감시·통제장치가 제대로 기능하고 있는지에 대한 평가가 어려운 상태에서는 납세자소송이라는 국민의 참여장치는 위법·부당한 예산집행에 대한 외부적 감시·통제장치로 기능하는 면이 있는 것으로 보이고,

둘째, 납세자소송의 대상인 위법한 공금지출, 재산의 취득·관리 및 처분 등에 대하여 사전 감시와 사후 납세자소송의 제기를 통하여 위법한 예산집행을 견제할 수 있는 국민의 실질적 권리를 보장함으로써 공공재정의 건전성확보와 참여민주주의의 실현을 기하는 효과가 있으며,

셋째, 현행법상 국민의 차원에서 예산의 부당집행에 대한 적절한 통제수단이 없었으나, 납세자소송제도를 통하여 국민 누구나 소를 제기할 수 있게 되고, 이에 따라 국민의 자발적인 예산집행감시로 인하여 재정감시 및 통제에 소요되는 사회적 비용을 절감할 수 있으며,

납세자 스스로도 소송이라는 제도적 방안을 새로이 가지게 됨으로써 위법행위근절을 위하여 절실히 필요한 공익정보제공으로 인하여 제보자 스스로가 입게될 사회적 불이익으로부터 이를 보호할 수 있을 것이므로 공익제보가 어느 정도 활성화되는 효과가 있을 것이고,

넷째, 납세자소송의 발전으로 인하여 국가·지방자치단체·공공기관의 행정일반에 대하여 견제하는 기능을 가지게 됨으로써 궁극적으로는 투명하고 효율적인 정부를 유지하기 위한 일종의 사법제도로서의 기능을 하게 되는 효과도 있는 것으로 보입니다.

(3) 다만, 납세자소송제도의 도입에 대하여는 다음과 같은 견해도 있습니다.

첫째, 외부감사기구를 설치할 필요가 있는 지에 대하여는 현행 국정감사및조사에관한법률에 의한 국회의 국정감사제도, 지방자치법(제13조의4)에 의한 주민감사청구제도, 감사원법(제31조)에 의한 변상판정제도, 회계관계직원등의책임에관한법률(제4조)에 의한 변상책임제도등 기존의 감사청구제도가 있으므로 따로이 외부감사기구제도를 도입하는 것이 타당한지 그리고 그 도입시에는 내부감사기구와의 업무조정을 고려하여야 한다는 의견이 있고,

둘째, 소송제도를 도입함으로써 공무원의 위법한 재정행위를 견제할 수 있다는데 대하여는 소제기대상을 위법한 행위에 한정하고 있으나 그 대상에서 제외되는 부당한 행위와의 구별이 용이하지 아니하고,

이미 손해가 발생한 예산집행 행위외에 손해발생의 우려가 있는 행위도 제소대상이 됨으로써 사실상 개개의 예산집행행위마다 법원의 판단을 받게될 가능성이 있으므로 결국 국가의 정책판단에 법원이 개입하게 된다는 점은 삼권분립의 취지에 어긋나므로 부적절한 것이 아닌가 하는 의견이 있으며,

셋째, 납세자소송제도를 도입함으로써 위법하게 사용된 예산을 환수할 수 있다는데 대하여는 납세자 소송제도의 대상이나 범위가 광범위할 경우 공무원의 소극적인 행동으로 결국 전국민에게 피해를 초래할 가능성이 있다는 견해가 있고,

넷째, 납세자소송에서 보상금을 지급하는 것에 대하여는 보상금을 노린 직업적 납세자소송 전문가를 양산하고 남소를 유발하여 행정의 효율성을 저해할 가능성이 있으며,

다섯째, 납세자소송이 국민주권주의를 실현시키는 수단이라는 측면에서는 간접민주주의에 대한 보완 방안인 지방자치단체장의 소환 등을 고려함으로써 그 효과를 거둘 수 있다는 견해가 있습니다.

나. 주요내용에 대하여

(1) 제명 관련(안 제명)

납세자소송법이라는 제명은 납세자만이 아니라 국민이면 누구나 소송을 제기할 수 있는 법안의 내용과 부합하지 아니하는 면이 있는 것으로 보임.

이는 미국의 납세자소송(Tax Payers' Suit)을 그대로 받아들인 용어로 보이나 미국의 경우 각주의 입법은 국민 일반이 아니라 납세자가 소를 제기하도록 원고적격을 인정하고 있으므로, 이를 반영한 것으로 보이고,

일본의 경우는 지방자치법에서 □주민소송□으로 규정하고 있는데, 납세자소송이 지방자치단체의 주민이면 납세자의 여부를 떠나 원고적격이 인정되기 때문에 해당 법률의 용어를 그 내용에 맞추기 위하여 1963년 지방자치법을 개정하여 종래 □납세자소송□ 대신 □주민소송□으로 개정한 바 있습니다.

(2) 예산관련정보와 재정관련정보의 요구권 관련(안 제2조제1항)

안 제2조제1항은 국민이 국가 등의 예산의 편성·집행, 결산, 공금지출, 채권·채무현황, 재산관리현황 기타 재정관련정보의 공개를 요구할 수 있는 근거를 규정하고 있으나,

공공기관의정보공개에관한법률(이하 □정보공개법□이라 함)은 공공기관이 보유·관리하는 정보는 정보공개법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다는 정보공개의 원칙(제3조)을 규정하면서도 비공개대상정보를 나열(제7조)하고 있는데, 이 법에서 재정관련정보를 아무런 제한없이 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 광범위하게 인정하는 것이 바람직한지 검토하여야 할 것으로 보입니다.

참고로 미국의 False Claims Act에서는 정보공개법상의 비공개대상정보에 대하여는 공개하지 아니하도록 하는 규정을 두고 있습니다.

(3) 원고적격 관련(안 제3조제1항)

안 제3조제1항은 납세자소송의 원고적격을 아무런 제한 없이 모든 국민에게(다만, 지방자치단체의 주민의 경우 당해 지방자치단체에 주소를 두고 있을 것을 요구함)인정하고 있습니다.

다만, 안 제3조는 국가 등의 위법한 행위로 인하여 손해를 입은 국민만이 아니라 손해를 입을 염려가 있는 국민도 원고적격이 있으므로 결과적으로 개인의 이익추구와 아무런 관련이 없는 자도 소를 제기할 수 있는 민중소송의 형태가 되고, 그 결과 소권의 남용이 우려되는 면이 있습니다.

이러한 입법태도는 국민의 재판을 받을 권리의 보장에는 충실한 면이 있으나, 원고적격요건에 의한 원고의 제한이 없어지므로 소제기의 급증이 우려되고 이는 한정된 사법자원이 효율적으로 배분되지 못하는 결과를 초래할 가능성이 있습니다.

참고로, 일본 지방자치법(제242조)의 경우 감사청구전치주의를 채택하여 감사를 청구한 주민만이 소를 제기할 수 있도록 규정하고 있고, 미국의 경우 보증금의 납부를 명할 수 있도록 하며, 다만 상당한 증거를 제출하는 경우 보증금의 납부를 유예할 수 있도록 규정하고 있습니다.

(4) 피고적격 관련

이 법안은 피고적격에 대하여 명확히 규정하지 아니하고 있는 바, 법안이 인정하는 다양한 소송의 유형을 고려하여 각 소송유형에 따른 피고적격을 법률에 명확히 규정하는 것이 타당한 것으로 보입니다.

참고로 일본의 지방자치법(제242조의2제1항)의 납세자소송에서는 소송유형에 따라 먼저 금지청구는 집행기관 또는 직원을, 취소 및 무효확인청구는 행정처분을 한 행정청을, 위법확인청구는 공금의 부과·징수 또는 재산의 관리를 위법하게 해태하고 있는 집행기관 또는 직원을, 대위청구는 당해 직원·위법행위 및 태만한 사실에 관계된 상대방을 피고로 한다는 것을 규정하고 있습니다.

(5) 소의 제기 대상행위 관련(안 제3조제1항제5호)

안 제3조제1항제5호는 □공금의 부과·징수를 태만히 하는 행위□의 경우에 국민은 납세자소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있으나,

납세자소송의 취지는 예산의 집행이라는 작위와 관련된 국가예산의 낭비를 방지하기 위하여 제기된 것이지 국가 등의 부작위를 통제하려는 제도로는 보기 어렵고, 또한 □공금의 부과·징수를 태만히 하는 행위□라는 표현은 그 개념이 불명확한 점이 있습니다.

또한, 공금의 부과·징수의무의 해태(부작위)는 형법 제122조의 직무유기죄, 조세범처벌절차법 제16조의 포상금 지급규정에 의하여 어느 정도 그 견제가 가능한 것으로 보입니다.

조세범처벌절차법

제16조(포상금의 지급) 국세청장은 조세범처벌법에 위반한 자의 포탈세액 또는 환급·공제받은 세액을 산정하거나 처벌을 함에 있어서 중요한 자료를 제공한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 1억원의 범위안에서 포상금을 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 그 직무와 관련하여 자료를 제공한 때에는 포상금을 지급하지 아니한다.

(6) 소송의 유형관련(안 제3조제2항)

안 제3조제2항제1호는 납세자소송의 유형으로 □당해행위의 전부 또는 일부의 금지청구□에 관하여 규정하고 있으나,

행정에 직접 관여하는 금지청구는 권력분립의 원칙상 인정하기 곤란하다는 것이 일반적인 견해이고 우리나라의 행정소송법도 의무이행소송이나 금지청구소송을 인정하지 않고 있습니다.

안 제3조제2항제4호는 국민이 국가등을 대위하여 제3자를 상대로 손해배상청구등의 소를 제기할 수 있는 것으로 규정하고 있으나,

채권자대위는 채무자가 자력이 없는 경우에 가능한 데 무자력자가 아닌 국가를 대위하여 손해배상청구 등을 인정하는 것은 민법의 일반원리에 어긋나고, 제소를 당하는 제3자의 불이익도 충분히 고려하여야 한다는 점, 그리고 직원에 대한 부당이득반환청구는 당해 직원에게 이익이 있는 한도에 제한하는 것으로 하여야 한다는 견해가 있습니다.

참고로 일본 지방자치법(제242조의2제1항 단서)의 납세자소송제도에서 부당이득의 반환한도에 관하여 동일한 규정을 두고 있습니다.

(7) 제소기간 관련(안 제3조제3항)

안 제3조제3항은 무효확인청구의 경우에는 그 행위가 있은 날부터 3년이내, 손해배상청구등의 경우에는 그 행위가 종결된 날부터 5년이내에 소를 제기할 수 있도록 납세자소송의 제기기간에 대하여 규정하고 있습니다.

먼저 무효확인청구의 경우 일반 무효확인의 소에는 제소기간의 제한이 없음에도 이 법안에서 제소기간의 제한을 두는 것은 혼란을 초래할 가능성이 있다는 견해가 있고,

또한, 제소기간의 제한을 둘 경우에도 일반 행정소송의 경우에 비하여 행정처분의 효력을 장기간 불확정상태에 두는 것은 바람직하지 않으므로 그 기간을 단축하는 것이 타당하다는 의견이 있습니다.

참고로 일본의 지방자치법(제242조)은 당해행위가 있은 날이나 종료된 때부터 1년이 경과한 때에는 주민소송의 전치요건인 주민감사청구를 할 수 없도록 규정하고, 납세자소송은 원칙적으로 그 결과를 통지받은 날부터 30일 이내에 제기하도록 규정하고 있습니다.

(8) 납세자소송의 인지대 관련(안 제4조)

안 제4조는 □납세자소송은 민사소송등인지법 제2조제4항의 소가를 산출할 수 없는 소송으로 본다□라고 규정하고 있습니다.

이는 납세자소송의 소가에 대하여 민사소송등인지법 제2조제4항중  소가를 산출할 수 없는 재산권에 관한 소의 소송가액인 1천만100원으로 의제함으로써 납세자소송을 제기하는 당사자의 인지대 등 소송비용의 부담을 줄여 납세자소송의 활성화를 기하려는 취지인 것으로 보입니다.

그러나 납세자소송을 일괄적으로 □소가를 산출할 수 없는 소송□으로 의제하는 것은 원고적격의 제한이 없는 것과 결합하여 남소를 조장할 우려가 있으므로 소가를 산정하도록 하는 것이 바람직하다는 견해가 있습니다.

(9) 보상금지급 관련(안 제10조)

안 제10조는 납세자소송으로 국가 등의 손해발생을 예방하거나 실제적인 경제적 이익을 얻도록 한 경우에 그 이익의 10분의 1(10억원을 한도로 함)에 해당하는 보상금을 지급하도록 하는 의무규정을 두고 있으나,

첫째, □경제적 이익□의 의미가 명확하지 아니하고

둘째, 보상금지급비율을 일정한 범위로 설정하지 않고 이익의 10분의 1로 고정시킨 것은 소송사건의 난이·복잡 및 소송수행과정에서의 당사자의 열의 등 구체적·개별적 소송상황과 당사자의 노력을 제대로 반영하지 못하게 되는 점이 있다고 보입니다.

※ 유사입법례 참고

유실물법

제4조(보상금) 물건의 반환을 받는 자는 물건가액의 100분의 5 내지 100분의 20의 범위내에서 보상금을 습득자에게 지급하여야 한다. 다만, 국가·지방자치단체 기타 대통령령이 정하는 공공기관은 보상금을 청구할 수 없다. <개정 95.1.5>

이상 검토보고를 마칩니다.