청렴계약제 시행상의 문제점과 개선방향

( 2000. 11. 27 )

河 泰 權

(서울특별시 청렴계약 대표옴부즈만, 서울산업대학교 행정학과 교수)

I. 서론

1970년대 이후 미국과 독일을 비롯한 선진제국에서는 기업의 투명성을 확보하기 위한 제도를 도입하는 등 다양한 반부패정책을 적극 도입, 시행하고 있으며, 국제적으로도 OECD의 뇌물방지협약이 발효되는 등 부패한 국가와 기업에 대한 제재가 강화되고 있다. 이러한 추세에 따라, 국제투명성기구(Transparency International: TI)에서는 정부기관의 조달과 관련하여 정부기관과 기업간에 반부패협정을 맺는 것을 골자로 하는 청렴계약제를 개발하고, 각국에 청렴계약제의 실시를 권장하고 있다. 청렴계약제는 1990년대 중반에 개발되었으며, 그동안 세계은행(World Bank), 아시아개발은행(Asian Development Bank) 등의 국제금융기관, 국제상공회의소(International Chamber of Commerce), 변호사, 각국의 TI본부와의 토론을 거쳐 1999년 인도네시아에 적용할 때 최신 모델로 보완되었다. 현재 아르헨티나(부에노스 아이레스), 콜롬비아, 베닌, 파푸아뉴기니, 인도네시아, 나이지리아, 네팔 등에서 청렴계약제를 채택하고 있다.

서울특별시에서도 공공부문 계약과정의 투명성을 제고하여 공공사업의 시행과정에서 발생할 수 있는 부패와 부조리를 제도적으로 척결하기 위해서, 현행 입찰 및 계약에 TI가 제시한 청렴계약제를 도입하여, 참여연대와 공동으로 2000년 7월 10일부터 시행하고 있다. 청렴계약제는 우선 서울시 본청과 3개 본부(건설안전관리본부, 지하철건설본부, 상수도사업본부) 및 공원녹지관리사업소에서 발주하는 건설공사, 설계 및 감리 용역, 물품구매에 대하여 시범적으로 실시한 후, 2001년 1월부터는 서울시의 모든 산하기관과 25개 구청 및 지방공사를 포함하여 전면적으로 시행될 예정이다.

이 연구는 청렴계약제의 전면적 시행에 앞서, 그 동안의 실시 경험을 토대로 청렴계약제의 제도적·운영적 문제점을 검토하고 그 개선방안을 모색하기 위하여 시도되었다. 그러나 청렴계약제가 본격적으로 시행되기도 전에 그에 대하여 엄격한 평가를 하는 것은 여러 가지 한계를 지닐 수밖에 없다. 그러므로, 이 글에서는 서울시 청렴계약제의 운영 실태에 대한 객관적인 분석과 평가를 실시하기보다는, 그것의 성공적 정착을 위하여 계속 검토될 필요가 있거나 향후 해결되어야 할 쟁점을 도출하고 그에 대한 개선방안을 고찰하는데 연구의 초점을 두고자 한다.

II. 청렴계약제

1. 의의

청렴계약제는 정부의 조달구매, 건설공사, 용역계약의 입찰에 참가하는 업체와 행정기관 양당사자 모두가 입찰·계약·계약이행 과정에서 뇌물을 제공하거나 받지 않으며, 이를 위반할 경우에는 제재를 받겠다는 것을 서로 서약하는 제도를 의미한다. 청렴계약제가 적용 가능한 분야는 다음과 같다.

- 정부의 물품구매 조달, 건설공사, 용역계약

- 민영화를 위해 정부재산을 매각하는 경우

- 통신·교통·광산·유전개발·벌채사업권 등의 허가

- 입찰서류의 준비, 입찰평가, 계약이행의 감독이나감리를 맡을 기술사나 용역 업체의 선정

청렴계약제는 입찰에 참가한 모든 업체에게 다른 경쟁 업체도 뇌물을 제공하지 않는다는 점과 정부 발주부서에서도 부패방지를 위한 조치를 취하고 절차를 투명하게 한다는 점을 확신시킴으로써, 입찰에 참가한 업체가 뇌물을 제공하지 않도록 하여 정부가 발주하는 공사 및 조달부문에서의 부패와 그에 따른 정치적·경제적·사회적 비용을 감소시키는데 그 목적을 두고 있다. 이를 보다 구체적으로 제시하면, 청렴계약제는 (1) 업체에 대해서는 ⓐ 입찰에서 낙찰받거나, ⓑ 설계 또는 계약을 변경하거나(가격, 세부조건, 계약기간 등의 조정), ⓒ 세금이나 법령의 의무사항을 회피하거나 다른 혜택을 얻기 위해, 업체가 뇌물 또는 편의를 제공하는 것을 방지하고, (2) 감리업체나 발주기관에 대해서는, 업체에 대하여 금전을 요구하거나 업체로부터 금품을 수수하여 ⓐ 특정업체에 특혜를 주는 방향으로 정부공사를 설계하거나, ⓑ 입찰평가와 낙찰결정에서 부당하게 특정업체에 특혜를 주거나, ⓒ 프로젝트 수행에 대한 감독을 소홀히 하거나 계약의 세부조건 위반을 보고하지 않는 등의 부패를 방지하는 것에 초점을 두고 있다.

2. 내용 및 절차

국제투명성기구에서 제시하고 있는 청렴계약제의 내용과 절차는 다음과 같다.

1) 입찰공고

입찰공고 시에 입찰에 참가하는 업체는 공무원에게 뇌물제공 금지와 다른 업체와 담합하지 않겠다는 공식적인 서약서를 제출해야 한다는 점을 적극적으로 홍보한다.

2) 업체의 서약서 제출

입찰참가업체는 입찰신청서와 함께 뇌물제공을 하지 않겠다는 서약서에 서명하여 이를 제출하며, 필요한 경우 하도급업체와 콘소시움 파트너의 서약서도 제출하여야 한다. 이 서약은 업체의 대리인, 중개인, 하도급업체, 콘소시엄 파트너뿐만 아니라 입찰신청 업체의 관리자, 및 직원 모두에게 적용된다.

3) 기업의 윤리강령 사본 제출

입찰참가업체는 직원이나 대리인을 통해 입찰하므로, 회사의 사규로 뇌물제공을 금지하는 윤리강령을 제정하고 집행하여야 한다. 입찰신청업체는 입찰신청 시에 자체 윤리강령관련 사규와 집행계획의 사본을 제출하여야 하며, 아직 이것이 미비한 회사는 입찰예정인 프로젝트에 대해 그 이행방안을 마련해야 한다. 윤리강령 및 집행계획에는 다음과 같은 사항이 포함되어야 한다.

- 모든 형태의 뇌물과 담합에 대한 명백한 금지

- 선물, 접대, 여행, 숙박비, 기부금에 대한 규정

- 회사의 모든 관리자와 직원에 대한 윤리강령의 배부

- 윤리강령에 대한 직원교육

- 내부·외부 감사 및 위반자에 대한 제재조치(해고포함)

4) 행정기관의 서약

행정기관도 투명한 조달규칙에 따르며 관련 공무원의 부조리와 뇌물수수를 방지하겠다고 서약하며, 입찰업무와 계약이행 감독업무를 담당하는 공무원과 그 상급자는 금전이나 편의제공을 요구하거나 받지 않았다는 서약서를 제출한다. 그리고 청렴계약 관련 공무원 본인 및 가족의 재산을 정기적으로 공개한다.

5) 위탁대리인, 중개인에게 지급한 금전의 공개

업체가 대리인이나 중개인에게 지급한 커미션 가운데 뇌물이 위장되어 포함될 수 있으므로, 입찰참가업체는 그들에게 지금까지 지급한 액수와 향후 지급예정 금액을 입찰신청 단계에서 기록하여 공개한다. 낙찰 후 계약이행 과정에서, 업체는 회사 관리자의 확인서를 첨부하여 지급명세서를 분기별로 신고하고, 계약이행 종료 후에는 상세한 지급내역이 포함된 최종 지급명세서를 제출한다. 이 때, 회사는 뇌물제공이 없었음을 보증하여야 한다.

6) 위반업체의 제재

청렴계약을 위반한 업체는 계약취소, 해지, 입찰보증금 몰수, 행정기관과 다른 입찰참가업체에 대한 손해배상 책임, 일정기간 입찰참가 배제 등의 제재를 받는다. 청렴계약 위반으로 인한 손해는 그 규모를 정확히 계산하기 어려운 경우가 많을 것이므로, 이러한 경우를 대비해 손해배상규모를 미리 서로 합의해 둔다. 그러나 손해배상액에 대해서는 국제상공회의소의 중재규정에 따른 중재 방법으로 정할 수도 있다. 국제투명성기구에서 제시하고 있는 손해배상규모는 다음과 같다:

- 행정기관에 대한 배상액은 발주한 공사 금액의 8%

- 다른 입찰참가업체에 대한 배상액은 발주한 공사 금액의 1%

이밖에, 입찰에 참가한 경쟁업체에게 중재신청을 할 수 있는 권한을 부여하여  청렴계약 위반 업체를 제재할 수 있도록 한다. 이것은 청렴계약제에 대한 신뢰성을 높이기 위한 중요한 장치이다.

7) 시민단체의 감시

입찰신청·계약체결·계약이행 과정에 대한 감시과정에 시민단체가 직접 또는 전문가를 선정하여 참여하도록 한다. 시민감시자는 덕망과 청렴성, 전문성을 갖추고 모든 공문서를 열람할 수 있어야 하며, 문제가 발견되면 행정 책임자에게 시정을 요구하고 이행되지 않을 경우에는 외부 공개한다.

부에노스 아이레스와 콜롬비아에서는 시민단체(해당국가 TI본부)가 입찰계획에 대한 공청회를 열어 행정기관의 발표, 질의 답변, 개선방안 제안을 하고 있으며, 미국의 경우 일부 행정기관에서 □민간감독관□ (Independent Private Sector Inspector General)을 고용하여 감시하고 있다.

8) 입찰과정의 정보공개

입찰신청·입찰평가·낙찰결정 과정의 모든 문서를 공개하고 누구든지 쉽게 접근하여 볼 수 있도록 정보를 제공하여 계약의 전과정을 완전히 투명하게 한다.  정보공개에는 입찰평가 요소와 기준, 입찰 신청업체 명단과 응찰금액, 입찰이 거부된 업체의 명단과 이유, 낙찰결정의 이유 등이 포함된다. 멕시코, 콜롬비아, 칠레, 한국, 오스트리아 등에서는 입찰관련 정보를 인터넷을 통해 실시간 공개하고 있다.

III. 서울특별시 청렴계약제

1. 주요 내용과 절차

서울특별시가 실시하고 있는 □청렴계약□ 은 공공사업의 입찰, 계약체결 및 이행과정에 참여하는 업체와 발주기관 양 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 아니하고 이를 위반하는 경우에는 제재를 받겠다는 것을 특수조건으로 계약을 체결하여 상호 이행하는 것을 의미한다(서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙 제3조 2항). 서울특별시 청렴계약제의 주요 내용을 그림으로 표시하면, <그림 1>과 같다.

) □공공사업□이라 함은 서울특별시 및 서울특별시 소속행정기관에서 시행하는 건설공사, 건설기술용역, 물품구매 등을 말한다(동 규칙 제3조 제1항).

1) 업체의 청렴계약이행서약서 제출

서울시는 입찰공고 시 청렴계약제의 시행을 안내하고, 입찰등록 시 서울시가 배부하는 □청렴계약이행서약서□에 업체의 대표자가 서명하여 제출한 업체에 한하여 입찰참가자격을 부여하며, 계약체결 시 서약서 내용을 그대로 계약특수조건으로 약정한다. 청렴계약이행서약서에는 ① 입찰참여업체(하도급업체와 콘소시엄파트너 포함)의 임·직원은 입찰가격이나 특정인의 낙찰을 위하여 담합 등 불공정행위를 하지 않으며, ② 입찰, 계약 및 계약이행과정에서 관련공무원에게 금품·향응을 제공하지 않고,  ③ 청렴계약옴부즈만의 활동에 적극 협조하며, ④ 청렴계약을 위반한 사실이 드러날 경우, 입찰참가제한, 계약해지 등 위반내용에 상응하는 불이익 처분을 받겠다는 조건이 규정되어 있다(<부록 2> 참조).

<그림 1> 청렴계약제 주요내용

2) 업체의 윤리강령 제출 및 인센티브 부여

입찰등록 시, 업체의 윤리강령(사본)과 집행계획 및 내부비리제보자에 대한 보호 규정을 담고 있는 사규를 제출하도록 권장하고, 윤리강령이 없는 업체는 입찰예정인 프로젝트에 대해 윤리강령과 이행방안을 마련하여 제출하도록 권장한다.

그러나, 입찰등록시 윤리강령 사본을 요구하는 것은 법적근거가 없기 때문에 윤리강령 미제출을 이유로 입찰참가를 사실상 제한하는 것은 법적인 문제를 야기할 수 있다. 따라서 윤리강령의 제출을 강제하기보다는 업체가 자발적으로 제출하도록 시민단체와 합동으로 권장하는 것이 바람직하다. 윤리강령의 제정과 실행을 적극적으로 장려하기 위하여, 적격심사에서 윤리강령이행프로그램이 우수하고 내부고발자보호 프로그램이 있는 업체에게 인센티브를 부여할 수 있도록, 재정경제부 회계예규 적격심사기준 제5조에 규정된 심사항목 및 배점기준을 개정할 필요가 있다.

) 외국의 우수한 기업에서는 기업윤리강령을 제정·운영하고 있으나, 국내에서는 기업윤리강령 제정을 강제하는 관계법령이 없어 대부분의 기업은 아직 윤리강령을 제정하지 않고 있는 실정이다. 현재 반부패특별위원회에서 기업윤리강령을 제정토록 하는 방안을 검토 중이며, 전경련에서는 기업윤리강령을 만들 수 있는 기업윤리 매뉴얼을 작성 완료하여 전경련 기업윤리위원회의 심의를 거쳐 회원사에 배부할 계획으로 있다.

기업의 윤리강령에 포함되어야 할 주요 내용은 다음과 같다.

□모든 형태의 뇌물과 담합의 금지

□선물, 접대, 여행 숙박비, 기부금 등에 대한 규정

□회사의 모든 관리자와 직원에 대한 윤리강령의 배부와 교육

□내부·외부 감사, 위반자 제재조치(해고 포함)

3) 행정기관의 청렴계약이행서약서 교부

입찰등록한 업체에 대하여 발주기관은 사업주관부서의 최종결재권자와 경리관(또는 분임경리관)이 연대서명한 청렴계약이행서약서를 교부한다. 이 서약서에는 발주기관은 ① 입찰업무, 계약이행 감독업무를 담당하는 공무원과 그 상급자가 금전이나 편의제공을 요구하거나 받지 않고, ② 시민옴부즈만의 활동에 적극 협조하며, ③ 내부비리제보자에 대하여 일체의 불이익 처분을 하지 않으며, ④ 위반사실이 드러날 경우 해당공무원에 대하여 징계 등 문책조치를 하겠다는 규정이 포함되어 있다(<부록 1> 참조).

4) 청렴계약 위반시의 입찰참가자격제한

계약체결 및 이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 준 업체는 일정기간 입찰참가자격을 제한할 것을 서약서와 계약조건에 포함시킨다. 입찰참가자격 제한조치의 구체적인 내용은 다음과 같다(<부록 2> 참조).

) 입찰참가자격 제한조치의 법적 근거는 다음과 같다.

ㅇ국가계약법제27조, 동시행령제76조제1항 7호 내지 10호, 동시행규칙 76조: 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자와, 입찰, 계약 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 준 자는 1월이상 2년이하의 입찰참가자격을 제한하여야 한다.

ㅇ동시행규칙제76조 별표2 카목(현재 개정예고중): 입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 자는 1월이상 6월미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다

ㅇ공사계약일반조건 제44조(재경부 회계예규): 계약의 수행중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법·부정행위가 있는 경우 당해 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있다.

ㅇ 공사계약특수조건제17조: 금품·향응제공을 제공하여서는 아니되고, 이를 위반시 모든 불이익에 대한 책임은 계약상대자에게 있다

□경쟁입찰에 있어서 특정인의 낙찰을 위하여 담합을 주도한 것이 사실로 드러날 경우: 2년

□경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하거나 특정         인의 낙찰을 위하여 담합을 한 사실이 드러날 경우: 1년

□입찰, 계약의 체결 또는 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공         함으로써 입찰에 유리하게 되어 계약이 체결되었거나, 시공 중 편의를 받아 부        실하게 시공한 사실이 드러날 경우: 2년

□입찰 및 계약조건이 입찰자 및 낙찰자에게 유리하게 되도록 하거나, 계약목적 물의 이행을 부실하게 할 목적으로 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 드러날 경우: 1년

□입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이         드러날 경우: 6개월

5) 청렴계약위반시 계약해지

계약체결 및 이행과정에서 관계공무원에게 뇌물을 제공할 경우, 계약의 전부 또는 일부를 해지할 수 있음을 서약서에 서명하고 이를 계약특수조건으로 상호 약정하되, 진행 중에 있는 공사는 공사의 규모와 공기 등을 감안하여 계약 해지 여부를 결정한다.

) 공사계약일반조건 제44조 제①항 제5호: 계약담당공무원은 계약의 수행 중 뇌물수수 또는 정상적인 계약관리를 방해하는 불법·부정행위가 있는 경우 당해 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있다.

6) 3단계 평가회 실시

청렴계약옴부즈만은 서울시에서 발주하는 50억원 이상의 공사, 10억원이상의 설계·감리용역, 2억원이상의 물품조달에 대해서는 사업의 발주, 계약, 계약이행과정에 대한 3단계 평가회를 개최할 수 있다. 현재 100억원이상 대형공사는 조달사업에관한법률에 따라 조달청에서 입찰 및 계약체결하고 있어 공청회 개최는 일부단계에서 조달청의 협조가 필요하다. 그러나, 이 경우에도  서울시가 관여하는 발주, 계약이행 감독과정에 대한 평가회는 가능하다.

7) 청렴계약 옴부즈만제도의 운영

- 생략

8) 공익제보자 보호 및 보상금 지급

업체는 내부비리제보자에 대하여 일체의 불이익 처분을 하지 않는다는 사규를 제정하도록 적극 노력한다는 점을 서약서에 포함시키고, 이를 계약특수조건으로 상호 약정한다. 한 편, 서울시는 제보로 인하여 서울시의 손실을 방지하거나, 손해를 회복할 수 있게 되었거나, 공익을 현저히 증가시킨 경우, 신고자에게 소정의 보상금을 지급한다.

서울특별시부조리신고보상금지급에관한조례에 따른 부조리신고 대상별 보상금 지급기준은 다음과 같다.

□구조적이고 근본적인 비리척결에 크게 기여한 경우: 100만원

□다수의 공무원 및 민원인이 관련된 비리가 시정되는 계기가 된 경우: 30만        원

□기타 부조리 사안으로 시정발전에 공적이 인정되는 경우 : 10만원

9) 입찰과정의 정보공개

입찰신청, 입찰평가, 낙찰결정 과정의 모든 문서를 공개하고 누구든지 쉽게 접근하여 볼 수 있도록 정보를 공개한다. 이와 관련하여, 서울시에서는 사업발주단계부터 입찰, 계약 및 이행과정 등 사업의 진행과정을 누구나 쉽게 접근하여 확인할 수 있도록 인터넷을 통해 『민원처리 온라인공개시스템』에서 실시간으로 공개하고 있다. 그러나, 입찰진행과정에 대한 국내·외의 관심을 고려하여 OPEN시스템에 입찰진행과정(입찰공고∼낙찰자결정)을 별도항목으로 신설하고, 입찰공고, 업체선정, 입찰결정과정의 감시가 용이하도록 상세한 정보공개를 추진 중에 있다.

2. 청렴계약 옴부즈만

공공사업에서의 청렴계약을 보장하기 위하여, 서울특별시는 2000년 7월 10일부터 □서울특별시(서울특별시소속 행정기관 포함)에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약이행 완료까지의 모든 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가□하는 □청렴계약옴부즈만□을 설치·운영□하고 있다(서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙 제1조). 청렴계약옴부즈만의 구성과 직무를 간단히 고찰하면 다음과 같다.

) 청렵계약옴부즈만은 2000년 7월부터 설치, 운영되어 왔으나, 서울특별시 청렴계약옴부즈만 운영규칙은 동년 9월 에 제정되었다.

1) 구성, 자격 및 신분

청렴계약옴부즈만은 대표옴부즈만 1인을 포함한 5인이내로 구성하며, 다음 각호의 1에 해당하는 시민 중에서 시민단체가 추천하고 시울특별시장이 위촉한다(동규칙 제5조).

) 대표옴부즈만은 옴부즈만 중에서 호선하며, 옴부즈만을 대표하고, 옴부즈만의 운영 및 업무를 총괄한다(동 규칙 제6조).

① 토목, 건축 등 건설공사관련 분야 및 회계학, 법학, 행정학관련 분야의 조교수이상으로 4년제 대학 이상의 학교에서 1년 이상의 재직경력이 있거나 재직 중인 자.

② 변호사, 회계사, 기술사 자격이 있는 자로서 3년 이상 해당분야 실무경력이 있는 자

③ 국가, 지방자치단체에서 3급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

④ 기타 사회적 신망 및 청렴성이 높은 자

옴부즈만은 공무원이 아니라 시민의 신분으로 직무를 수행한다. 따라서 직무수행의 공정성과 일관성을 담보하기 위해서는 강력한 신분보장이 필수적이다. 청렴계약옴부즈만의 신분은 비교적 강력하게 보장되고 있다. 옴부즈만의 임기는 2년이며(다만, 시행연도에 위촉되는 자는 1년으로 함), 그 의사에 반하여 해촉되지 아니한다(동규칙 제7조1항 및 2항). 다만, 청렴계약옴부즈만의 공정성과 능률성을 위하여, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 옴부즈만을 해촉할 수 있도록 하고 있으나, 이때에도 서울특별시 청렴계약운영협의회의 협의를 거치도록 함으로써 자의적인 해촉을 방지하기 위한 장치를 두고 있다(동규칙 제7조3항).

① 업무를 태만히 하거나 업무수행 능력이 부족하다고 인정되는 경우

② 신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

③ 청렴계약옴부즈만의 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

④ 국회의원·지방의회의원, 정당의 당원이나 정치활동을 주된 목적으로 하는 단체의 구성원, 또는 공공사업의 입찰에 참가할 수 있는 업체의 임직원을 겸직하는 경우

⑤ 사회적, 도덕적으로 물의를 일으켜 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

2) 직무

가. 감시대상 사업

청렴계약은 서울특별시 및 서울특별시 소속행정기관에서 시행하는 모든 건설공사와 건설기술용역 및 물품구매를 대상으로 시행된다(동 규칙 제3조 제1항). 그러나 청렴계약옴부즈만이 청렴계약의 적용대상이 되는 모든 공공사업의 발주에서부터 계약이행 완료까지의 전과정을 감시하고 평가하는 것은 사실상 불가능하다. 따라서 청렴계약옴부즈만의 직무를 일정 규모이상이거나 특별히 관리할 필요가 있는 공공사업으로 한정하는 것이 보다 현실적일 뿐만 아니라 능률적이기도 하다. 이에 따라, 현행 운영규칙에서도 옴부즈만의 의무적인 감시대상이 되는 공공사업을 일정규모 이상이거나 특별히 필요성이 인정되는 사업으로 한정하고 있다.

청렴계약옴부즈만의 감시대상사업은 다음과 같다(동규칙 제8조1항).

① 운영규칙의 규정에 의한 의무감시대상 - 총공사비가 50억원이상인 공사, 10억원이상의 설계 및 감리용역, 2억원이상의 물품구매

② 청렴계약운영협의회에서 필요하다고 판단하여 선정한 사업

나. 직무와 권한

청렴계약옴부즈만의 직무와 권한은 다음과 같다(동규칙 제8조1항).

① 운영규칙에 의한 감시대상 사업 및 운영협의회에서 선정한 사업에 대한 발주·입찰·낙찰·계약체결·계약이행 과정에서 관련서류의 열람, 현장확인 등을 통한 감시·평가

② 서울특별시에서 발주한 사업 중 운영협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계 평가회 주관

③ 직무수행과정에서 발견한 부조리 관련사항의 시정이나 감사요구

④ 운영협의회 참여

그러나, 위의 규정에도 불구하고, ① 행정심판이나 소송이 진행중인 사항과 ② 감사원 또는 다른 행정기관, 서울특별시의 감사가 진행중인 사항은 옴부즈만의 직무 및 권한으로부터 제외된다(동규칙 제8조2항). 또한 옴부즈만이 ① 배우자 또는 직계존비속이 당해 공공사업의 계약업체 임직원이거나 주주인 경우, 또는 ② 당해 공공사업의 계약업체와 용역이나 자문역할을 하는 등 특수관계에 있었거나 있는 경우에도 당해 공공사업에 대한 직무활동에서 제척된다(동규칙 제121항). 한편, 공공사업 시행부서의 장도 옴부즈만의 공정한 감시 및 평가활동을 기대하기 어려운 사항이 있는 경우에는 대표옴부즈만에게 기피신청을 할 수 있다(동규칙 제12조2항).

다. 직무수행

청렴계약옴부즈만은 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행하는 지위를 갖는다(동규칙 제2조). 서울특별시시장은 옴부즈만의 효율적인 업무수행을 지원하기 위하여, 사무를 보조하는 공무원과 사무실 등을 지원할 수 있다. 그리고 보조업무의 원활한 수행을 위해서, 보조옴부즈만을 보조하는 공무원의 업무에 관한 사항은 행정감사규칙을 준용하도록 규정되어 있다(동규칙 제14조).

) 현재 직원 4명(5급 1명, 6급이하 2명, 사무보조 1명)과 사무실이 제공되고 있다.

라. 부조리관련 사항의 처리

옴부즈만이 직무수행과정에서 부조리 관련사항을 발견한 경우, 옴부즈만은 시장에게 그의 시정 또는 감사를 요구할 수 있다. 이 경우에는 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하여 대표옴부즈만 명의로 하여야 한다(동규칙 제9조1항). 그러나,  옴부즈만은 활동결과를 임의로 대외에 공표할 수 없으며, 활동결과를 공표하기 위해서는 운영협의회의 협의를 거쳐야 한다. 또한, 옴부즈만은 업무상 취득한 정보나 문서 등을 임의로 공표하거나 타인에게 배포할 수 없다(동규칙 제10조).

3) 수당 및 여비

옴부즈만 및 협의회의 회의에 참석한 외부전문가에 대하여는 예산의 범위 안에서 수당·여비·업무추진비 등 필요한 경비를 지급할 수 있다.

) 현재 회의참석 시 회의수당 7만원과 교통비 1만원 등 총 8만원이 지급되고 있다.

3. 청렴계약 운영협의회

청렴계약옴부즈만의 활동과 관련하여, 아래의 사항을 협의하기 위하여 청렴계약 운영협의회를 설치, 운영하고 있다. 청렴계약 운영협의회의 협의 사항은 다음과 같다(제13조).

① 제8조 제1호에서 규정하고 있는 감시대상 사업에 해당하지 아니하는 공공사업에 대한 옴부즈만의 직무활동 대상 선정

② 3단계 평가회 대상사업 선정

③ 청렴계약 이행실태에 대한 보고청취 및 관리·감독에 관한 사항

④ 청렴계약에 대한 교육·홍보에 관한 사항

⑤ 옴부즈만 해촉에 관한 사항

⑥ 기타 옴부즈만의 운영에 관하여 위원장이 부의하는 안건

청렴계약운영협의회는 대표옴부즈만, 행정(1)부시장, 행정(2)부시장, 감사관을 포함하여 안건의  협의에 필요한 옴부즈만, 관련 실·국·본부장 및 외부 전문가 등으로 구성하되, 그 인원은 10인이내로 한다. 협의회의 운영은 서울특별시 행정(1)부시장 또는 행정(2)부시장이 주관한다. 그리고 옴부즈만은 협의회에서 합의된 사항에 대하여는 성실히 이행하여야 한다.

4. 청렴계약제 시행현황

2000년 7월 10일 청렴계약제 시행 이후 10월 31일까지 약 4개월간 청렴계약제 시범실시 대상기관(서울특별시 본청, 상수도사업본부, 건설안전관리본부, 지하철건설본부, 공원녹지관리사업소)에서 시행한 청렴계약 이행실적을 보면, 시설공사 185건, 설계·감리용역 72건, 물품구매 145건 등 총 402건에 달하고 있다(<표 1> 참조).

<표 1> 청렴계약이행 실태

(단위: 건수)

기 관 별	구 분	이행실적	조달계약	비 고
계	계	402	28
	시설공사	185	7
	기술용역(감리)	72	1
	물품구매	145	20
본 청	소 계	55	15
	시설공사	7
	기술용역(감리)	22
	물품구매	26	15
상수도사업본부	소 계	206	5
	시설공사	113
	기술용역(감리)	24
	물품구매	69	5
건설안전관리본부	소 계	52	3
	시설공사	37	3
	기술용역(감리)	15
	물품구매
지하철건설본부	소 계	7	4
	시설공사	2	2
	기술용역(감리)	5	2
	물품구매
공원녹지관리사업소	소 계	82	4
	시설공사	26	4
	기술용역(감리)	6
	물품구매	50

*  조달계약은 조달청에 의뢰하여 계약을 체결한 사업으로, 시행실적에 포함됨.

** 수의계약에 의한 사업은 3천만원 이상인 사업에만 청렴계약제를 시행하고 있음

(회계과 자체방침).

청렴계약 이행실적 중에서 청렴계약옴부즈만 감시대상사업은 청렴계약운영협의회에서 선정한 시범사업 11건, 의무감시대상사업 7건, 시장이 재검토를 의뢰한 사업 1건 등 총 5건이다(<표 2> 참조). 이를 종류별로 보면, 시설공사 7건과 설계용역 2건 및 감리용역 2건으로 나타나고 있다.

<표 2> 청렴계약옴부즈만 감시대상사업현황

사 업 명	금액 (백만원)	진행과정	계약	비고
*대현산 40블럭외 1개소 배급수관 정비공사	610	공정 60% 진행 중	자체	시범
*가양·난지하수처리사업소 슬러지 처리시설공사 전면책임통합감리용역	1,157	9.21 감리용역 계약 11.20 감리착수	〃	〃
*강서지구 습지생태공원 및 체육공원 조성공사	2,871 743	10.20 실시설계 준공 11.20 공사발주 예정	〃	〃
*천호대교 보수공사	30,495	10.31 공사발주방침 11.13 입찰공고	조달	의무
*시립박물관 전시실 설치공사	30,057	10.14 조달청발주의뢰 11.8 〃 발주중지의뢰	〃	시장의뢰
영동대교 보수공사	27,970	10.31 공사발주방침 11.13 입찰공고	〃	의무
강남순환도시고속도로 건설공사 실시설계(1-8공구)	34,516	11.30 입찰예정	자체	〃
선유도 공원화 사업	14,204	10.5 공사발주방침 11.17 공사입찰	조달	〃
시정개발연구원 자료실 신축공사	10,400	11.30 실시설계준공예정 12월중 발주 예정	조달	〃
지하철 9-7공구 실시설계용역	4,723	10.26 입찰공고	자체	〃
지하철 9-7 실시설계 감리 및 전면책임 감리용역	7,696	11.10 입찰공고	〃	〃

* 현재 감시대상사업임.

□강서지구 습지생태공원 및 체육공원 조성공사 및 실시설계 예산은 생태공원 2,871

백만원(설계 191백만원, 공사 2,680백만원), 체육공원 743백만원(설계 43백만원, 공사

700백만원)임.

IV. 청렴계약제 시행상의 문제점과 개선방향

청렴계약제는 공공사업의 추진과정에 시민대표를 참여시킴으로써, 공공사업의 투명성과 공정성을 확보하고, 효과성과 능률성을 제고하며, 정부에 대한 시민의 신뢰감을 향상시킬 수 있는 바람직한 제도이다. 그러나 이 제도가 소기의 효과를 실현하기 위해서는 합리적인 제도와 함께 효율적인 운영체제를 갖추어야 한다. 실제로, 서울시가 25개 구를 대상으로 청렴계약제의 도입에 대한 의견조사를 한  바에 의하면, 23개 구가 이 제도의 도입에 찬성하는 반면, 2개 구만이 반대하는 것으로 나타났다. 그러나 청렴계약제의 시행을 찬성하는 구 중 11개구는 제도의 성공적 시행을 위한 몇가지 유보조건을 제시하고 있다. 청렴계약제의 성공적 정착을 위해서 해결되어야 할 중요한 문제점과 쟁점 및 개선방향을 고찰하면, 다음과 같다.

) 반대 이유로는 절차간소화 및 규제완화에 역행, 사업 지연 가능성, 뇌물수수행위 확인 곤란, 행정력 낭비, 형식적 운영 가능성 등이 제시되고 있다.

) 이들이 제시하고 있는 유보조건 중 중요한 것으로는 문제점 보완 후 자치구에 점진적 시행(3), 행정절차 간소화 및 규제완화에 역행(3), 청렴계약 적용대상을 계약업체로 한정(2), 현재 시행 중인 반부패관련 제도와의 통합적 운영방안 강구(2), 공사의 중단이나 해지시의 정산 문제(2),  연1회 입찰참가등록 시 서약서 교환(1), 구의 경우에는 청렴계약 대상금액 하향 조정(1) 등을 들 수 있다.

1. 운영적 측면

1) 형식적 시행

청렴계약 대상이 되는 거의 대부분의 공공사업은 옴부즈만의 감시대상에서 제외된다. 이 경우에도 업체가 청렴계약의 성실한 이행과 위반에 대한 제재조치의 감수를 서약하기 때문에 그에 따른 심리적 효과를 기대할 수도 있으며, 위반 시 제재가 용이하다. 그러나, 현재 우리의 사회적 풍토와 관행을 고려할 때, 일상적인 감사활동의 강화와 내부비리고발자에 대한 보호와 보상 등 청렴계약의 이행을 효과적으로 감시하고 권장할 수 있는 제도적 장치가 강화되지 않는 한, 청렴계약이행서약서의 상호 교환만으로 소기의 효과를 기대하기는 거의 불가능하다. 이와 같이 될 경우, 이 제도는 기존의 행정절차에 문서만 하나 새로 추가하는 부작용을 초래하게 되며, 행정인력과 예산만 낭비한다는 비판을 받게 될 것이다.

2) 3단계 평가회

사회적 관심이 큰 주요 공공사업에 대하여 관련 시민, 입찰 참여기업, 관련 이익단체 및 시민단체, 관계 공무원, 기타 일반시민에게 해당 사업의 진행경과를  공개하고 그들의 참여를 보장하기 위하여, 옴부즈만은 서울특별시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대하여 발주과정·계약체결과정·계약이행과정의 3단계 평가회를 주관하도록(제8조2항) 되어 있다.

) 현재 100억원이상 대형공사는 조달사업에관한법률에 따라 조달청에서 입찰 및 계약체결하고 있으므로, 계약체결단계에 대한 평가회 개최는 조달청의 협조가 필요하다. 그러나, 이 경우에도 발주과정과 계약이행과정에 대한 공청회는 가능하다.

그러나 대규모 공사의 경우, 이미 1-2년에 걸쳐 기본계획과 실시설계가 완료된 상태이며 실시설계단계에서 사업의 내역과 규모·공법과 자재의 선정·소요 예산 등에 대하여 계속적이 내부 검토와 수차례의 자문회의를 거쳤기 때문에, 1단계  평가회에서 그와 같은 사항에 대하여 다시 전문적인 검토를 하는 것은 큰 효과가 없을 수 있다. 뿐만 아니라, 3단계 평가회에 대하여, 현재 민원처리 온라인 시스템에서 입찰공고에서부터 준공까지의 전과정이 공개되고 있고, 사업내역과 타당성 등에 대한 내부 검토와 연구용역 및 자문회의 등 기존의 행정절차와 중복되는 측면이 있으며, 평가회 개최에 따른 업무량의 증가와 행정비용의 발생 및 사업의 지연 등이 우려된다는 지적도 제기되고 있다.

그러나, 이러한 지적에도 불구하고, 기본계획과 실시설계와 차이가 있을 경우 그 차이가 타당한 것인지의 여부와 입찰방법 및 입찰참가자격제한의 타당성, 자문회의 등 적절한 절차의 준수 및 그 결과의 반영 여부 등을 시민의 입장에서 점검하는 것 역시 매우 중요한 의미가 있다.

3) 옴부즈만 관련 쟁점

가. 목표의 불명확

현행 청렴계약제는 주요 목표를 어디에 두고 있는 지가 분명하지 않다. 다시 말하면, 청렴계약제가 공공사업의 공정성과 투명성을 우선적으로 지향하는 제도인지, 아니면 적정성과 타당성에 초점을 두는 것인지가 명확하지 않아 옴부즈만의 직무수행에 혼란을 초래하고 있다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

서울시가 실시하고 있는 청렴계약은 □공공사업의 입찰, 계약체결 및 계약이행과정에 참여하는 업체와 발주기관 양 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 아니하고 이를 위반하는 경우에는 제재를 받겠다는 것을 특수조건으로 계약을 체결하여 상호 이행하는 것□(서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙 제3조)으로서, 공공사업의 추진 및 집행과정에서 나타날 수 있는 뇌물수수행위의 금지를 위한 제도임을 밝히고 있다. 청렴계약제 도입에 대한 보도자료에서도 □서울시에서는 공공사업 시행과정에서 발생될 수 있는 부패와 부조리를 제도적으로 없애기 위해 ······ 청렴계약제를 도입하여 ····· 시행하기로 하였다□고 적시하고  있다. 청렴계약제의 실효성을 담보하기 위하여 시행되고 있는 청렴계약옴부즈만 역시 □서울특별시에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약이행완료까지의 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기□ 위하여 도입된 것으로(동규칙 제1조), 옴부즈만의 목적이 공공사업에서의 부조리 방지(투명성 제고)임을 선언하고 있다.

그러나 옴부즈만의 직무와 관련하여, 동 규칙에서는 옴부즈만은 일정규모이상의 공공사업과 운영협의회에서 선정한 사업에 대한 발주·입찰·낙찰·계약체결·계약이행 과정에서 관련서류의 열람, 현장확인 등을 통한 감시·평가(제8조1항)를 하며, □서울특별시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정의 3단계 평가회□를 주관하도록(제8조2항) 규정하고 있다. 이에 따라 옴부즈만은 계약체결 및 이행과정에 대한 감시뿐만 아니라 발주과정에 감시업무까지를 수행하여야 한다.

시설공사의 경우, 발주과정은 실시설계가 완료된 이후부터 진행된다. 따라서 발주과정에서는 공공사업의 선정과 입안은 제외하고, 주로 공공사업의 규모와 예산산출의 적정성, 실시설계의 타당성, 입찰방법의 공정성 등을 평가하게 되며, 결국 발주과정에 대한 평가는 부조리에 대한 감시보다는 사업시행과 관련된 주요사항의 적정성과 타당성에 대한 검토에 중점을 두게 된다. 그러나, 사업의 타당성과 적정성에 대한 평가는 상당한 전문성과 시간을 요하게 되며, 자칫하면 관련 자료의 제출 및 그에 대한 해명 등 이미 사업의 입안 및 설계단계에서 거쳤던 절차를 다시 반복하고 사업시행을 지연시키는 결과만을 초래할 개연성이 높다. 또한 충분한 시간과 인력을 가지고 깊이 있게 검토를 하지 못한 채 평가회를 마칠 경우, 사업자체의 타당성을 시민대표가 형식적으로 검증해주는 결과만 초래할 가능성도 있다. 물론, 옴부즈만이 공공사업의 투명성과 타당성을 모두 효율적으로 감시하고 평가할 수 있으면 가장 이상적이겠으나, 현재의 구성과 근무형태를 가지고 두가지 목표를 동시에 추구하는 것은 현실적으로 무리라 하지 않을 수 없다.

나. 구성 및 직무수행 관련 쟁점

) 서울시가 25개 구를 대상으로 청렴계약옴부즈만의 도입에 대한 의견조사를 한 바에 의하면, 21개 구가 도입에 반대하는 반면 찬성하는 구는 4개에 불과한 것으로 나타났다. 도입에 대한 반대 이유로는 주로 옴부즈만 구성 및 운영 곤란 (11)과 형식적·비능율적 운영 가능성(8)을 들고 있으며, 5개 구에서는 옴부즈만의 구성과 운영을 시에서 총괄하도록 하자는 의견도 제시하고 있다.

① 구성

현재 전문분야별로 위촉된 5명의 옴부즈만이 비상임으로 근무하고 있다. <표 3>에서 보는 바와 같이, 교수 3명(행정학, 건축학, 회계학), 기술사 1명, 감사전문가 1명으로 구성되어 있다. 그러나 <표 2>에서 보듯이 현 감시대상사업은 시설공사가 4건, 설계·감리용역이 1건이며, 금년내에 예정되어 있는 감시대상사업까지 추가하면 공사가 7건, 설계·감리용역이 4건이 된다. 이는 토목관련 옴부즈만의 필요성을 잘 보여준다. 더욱이, 서울시가 발주하는 공공사업의 대부분이 시설공사와 설계·감리용역임을 감안하면, 옴부즈만에 관련 전문가, 특히 토목전문가를 추가로 위촉해야 할 필요성은 계속 증가할 것이다.

옴부즈만의 직무수행을 보조하기 위해서 4명의 직원(5급 행정직 1명, 6급 기술직 1명, 6급 행정직 1명, 사무보조 여직원 1명)을 배치하고는 있으나, 이들도 아직은 감시·평가업무에 대한 보조역할 보다는 주로 사무보조 역할을 수행하고 있는 형편이다.

② 직무수행방법

지금까지는 감시대상사업이 얼마간의 시차를 두고 시행된 관계로 감시대상사업에 대한 설명 청취, 관련 자료의 검토, 현장 점검 등 모든 직무를 전체 옴부즈만이 공동으로 수행하였다. 그러나 감시대상사업이 5개로 증가함에 따라, 앞으로는 직무수행의 효율성을 위하여 감시대상사업별로 책임옴부즈만을 지정하여 운영하기로 하고, 감시대상사업별로 책임옴부즈만을 지정하였다. 책임옴부즈만은 담당사업에 대하여 1차적인 감시와 평가를 수행하고, 그 결과를 전체회의에 보고한다. 각 옴부즈만이 보고한 평가내용은 매주 금요일 개최되는 전체옴부즈만회의에서 다시 검토된다. 따라서 감시대상사업의 감시와 평가에 대한 책임은 전체 옴부즈만이 공동으로 지게 된다.

<표 3> 옴부즈만의 구성

구분	전문분야	주요 경력	담당사업수
1	행정학	교수(행정학)	-
2	전기분야	기술사	1
3	감사업무	감사원 근무, 현 서울시 시민감사관	1
4	건축학	교수(건축학), 건축사	2
5	회계학	교수(회계학), 미국·한국 회계사	1

<표 4> 옴부즈만 활동 실적

구분	활동실적 (회수)	활동 내용
전체 회의	20	개별 근무는 제외.
현장확인	3	대현산 40블럭외 1개소 배급수관 정비공사 현장확인 1회, 현장감시 2회
사업 설명회	8	대현산 40블럭외 1개소 배급수관 정비공사 3회, 천호대교 보수공사 2회, 기타 사업 각 1회
3단계 평가회	1	천호대교 1단계(발주과정) 평가회

③ 활동실적

2000. 7. 10∼2000. 11. 17까지 옴부즈만의 주요 활동실적은 다음과 같다. 그러나 2001년부터 청렴계약제가 전면적으로 실시되는 2001년부터는 감시대상업무가 급속히 증가하여, 전체적으로는 40∼50건(1인당 8∼10건)에 달할 것으로 예상된다. 더욱이 감시대상 공사는 대부분 2년 이상의 기간이 소요되기 때문에 향후 2∼3년간은 감시대상업무가 누적적으로 증가하게 될 것이다.

④ 문제점

위에서 지적한 바와 같이, 현재의 옴부즈만 구성과 근무형태는 인력, 근무시간 및 전문성의 측면에서 감시대상사업에 대하여 체계적인 감시와 평가를 하기에는 근본적인 한계를 지니고 있다. 특히, 향후 예상되는 감시대상사업의 증가속도를 고려하면, 이러한 한계는 점차 확대될 것이다.

4) 개선방향

① 목표의 명확화

옴부즈만의 직무범위는 현재와 같이 유지하되, 시행초기에는  공공사업의 타당성보다는 추진과정에서의 부패와 부조리 감시에 초점을 두고 발주과정과 계약과정(담합 여부, 예정가 유출 여부 등)보다는 계약이행과정(시공상의 문제점, 부실 공사)에 직무수행의 초점을 두는 것이 보다 현실적일 것이다.

) 첨렴계약제의 도입에 대한 의견조사에서도 계약관련 정보의 온라인 공개, 상시입찰 적격심사제, 소액공사 입찰제 등의 실시로 담합 등 계약과정에서의 부조리가 발생할 가능성은 거의 없다는 의견이 제시되었다.

② 옴부즈만의 구성

현재 5명으로 구성되어 있는 옴부즈만을 토목직을 중심으로 확대할 필요가 있다. 그러나 공공사업과 관련된 모든 분야의 전문가를 위촉하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 책임성의 저하 등의 부작용을 초래할 수도 있다. 따라서 옴부즈만의 증원은 필요한 범위내에서 최소한으로 억제하고, 보조옴부즈만이나 전문분야별 자문위원회를 활용하는 것이 바람직할 것이다. 이와 관련하여 현재 주로 사무보조 수준에 머무르고 있는 직원들의 역할을 감시·평가업무에 대한 보조 역할로 확대하는 방안도 고려할 필요가 있다. 이와 같이, 옴부즈만의 인력과 전문성이 보강되면, 옴부즈만의 직무수행과 3단계 평가회와 관련하여 지적된 많은 문제들이 완화될 수 있을 것이다.

③ 감시대상의 선정

현재 옴부즈만의 감시대상은 일정 규모 이상의 의무감시대상과 청렴계약운영협의회에서 선정한 사업으로 한정되어 있으나, 옴부즈만도 자율적으로 감시대상을 선정할 수 있도록 재량을 주는 것이 바람직하다. 규모가 작은 사업 중에서도 경우에 따라서는 부패가 발생할 개연성이 높은 사업이 있을 수 있기 때문이다.

④ 운영 및 평가시스템 확립

옴부즈만의 효율적인 업무수행을 위하여는, 감시·평가업무를 위한 운영절차와 평가방법·평가요소·평가기준 등 옴부즈만의 운영 및 평가시스템을 확립하여야 한다.

2. 제도적 측면에서의  쟁점 사항

1) 근거 법령 미비

서울시 청렴계약제는 □서울특별시 청렴계약옴부즈만 설치 및 운영규칙□에 근거하여 운영되고 있다. 그러나 이 규칙은 청렴계약옴부즈만의 구성과 직무 및 청렴계약운영협의회에 대하여 규정하고 있을 뿐, 청렴계약의 운영에 대하여는 규정하고 있지 않다. 이 규칙 중에서 청렴계약과 관련된 조항은 청렴계약에 대한 정의를 규정하고 있는 제3조2항뿐이다. 결국, 서울시 청렴계약제는 이 조항과 이에 근거한 청렴계약이행서약서(<부록 1>과 <부록 2> 참조) 및 계약이행특수조건(<부록 3>참조)에 의하여 이행되고 있다고 볼 수 있다.

) 제3조 2항: □청렴계약□이라함은 공공사업의 입찰, 계약체결 및 이행과정에 참여하는 업체와 발주기관 양 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 아니하고 이를 위반하는 경우에는 제재를 받겠다는 것을 특수조건으로 계약을 체결하여 상호 이행하는 것을 말한다.

이와 관련하여, 서울시는 시범실시결과를 지켜 본 후에 미비점을 보완하여 2001년도에 조례를 제정할 예정이라고 밝히고 있다.

2) 공익제보자에 대한 보호 및 보상

청렴계약제가 성공적으로 정착되기 위해서는, 무엇보다도 내부제보에 크게 의존할 수 밖에 없으며 내부제보를 활성화하기 위해서는 내부제보자에 대한 신분보장과 함께 충분한 보상이 전제되어야 한다. 그러나 현행 청렴계약제는 이에 대한 규정이 미흡하다.

현행 규정에 의하면, ① 업체는 내부비리제보자에 대하여 일체의 불이익 처분을 하지 않는다는 사규를 제정하도록 노력한다는 점을 서약서에 포함시키고, 이를 계약특수조건(제5조 ①항)으로 상호 약정하도록 되어 있어, □내부제보자의 보호를 위한 노력□에 대한 서약을 받는데 그치고 있을 뿐,  □내부비리자의 보호에 대한 의무□를 규정하지 못하고 있으며, ② 더욱이 서울시의 경우에는 내부비리 공무원의 보호에 대한 아무런 규정이 없는 실정이다. 공익제보자에 대한 보상 역시 서울특별시부조리신고보상금지급에관한조례에서 부조리신고 대상별로 각각 10만원, 30만원, 100만원의 보상금을 지급할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이다.

) 내부비리제보자에 대한 보호 및 보상과 관련하여 공직비리보호등에관한특별법안(제19조)과 반부패기본법안(제35조)이 제15대 국회에 제출되었으나, 국회의 임기만료로 자동 폐기되었다. 이와 관련하여, 현재는 정부가 제출한 반부패기본법안과 시민단체가 연대하여 제출한 부패방지법안이 국회에 게류중에 있다.

부조리 신고의 활성화를 위해서는, ① 업체는 물론 서울시에 대해서도 내부비리제보자에 인사상의 불이익을 금지하는 법적 근거를 시급히 마련하고, ② 서울시 부조리 신고 보상금지급 조례를 개정하여, 공익제보로 인한 환수액의 10%-30%까지 보상금을 지급할 수 있도록 조례를 개정할 필요가 있다.

3) 청렴계약위반 업체에 대한 제제

현행 청렴계약제에서는 청렴계약을 위반한 업체에 대하여 계약취소·해지 및  일정기간 입찰참가 배제 등의 제재를 가할 수 있다. 그러나 TI는, 청렴계약제 권고안에서, 청렴계약제에 대한 신뢰성을 높이기 위하여 위의 제재 이외에 입찰보증금을 몰수하고, 발주기관과 다른 입찰참가업체에 대하여 손해배상을 하도록 권고하고 있다. 이와 관련하여, 서울시 청렴계약제의 추진과정에서 참여연대는 TI의 권고안을 시행할 것을 주장하였으나, 서울시와의 협의과정에서 몇가지 문제점이 지적되어 아직 시행되지 않고 있다. 이와 관련된 쟁점들을 정리하면 다음과 같다.

가. 청렴계약위반시 입찰보증금 몰수

입찰·계약체결과정에서 업체가 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 들어날 경우, 입찰참여업체가 발주기관에 납부한 일찰보증금을 몰수한다는 조건을 서약서에 서명하여 제출토록 하고, 이를 계약특수조건으로 상호 약정하도록 하자는 주장이 제시되고 있다.

그러나 이에 대하여 ① 대부분 업체는 회계예규에 따라 입찰보증금 납부를 면제받고 있으며, ②  청렴계약위반시 입찰보증금을 몰수하는 것은 입찰보증금의 성격에 반할 뿐만 아니라, ③ 뇌물제공시 입찰보증금 몰수는 입찰참가제한 및 공정거래위원회 과징금 부과 등 다른 제재조치와 중복되기 때문에 과도한 처벌이라는  비판적 견해도 제기되고 있다.

) 회계예규 공사입찰유의서 제7조:

- 입찰에 참가하고자 하는 자는 입찰참가신청마감일까지 입찰금액의 100분의5이상에 상당하는 입찰보증금을 현금 또는 보증서등으로 발주기관에 납부.

- 낙찰되지 아니한 입찰자의 입찰보증금은 낙찰자가 결정된 후 이를 즉시 반환 하고, 낙찰자의 입찰보증금은 계약체결후 즉시 반환.

- 건설산업기본법, 전기공사법등에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 면허·인가 등을 받아 입찰참가신청일 현재 1년이상 당해사업을 영위하고 있는 법인이 입찰에 참가하는 경우 입찰보증금의 납부를 면제할 수 있다.

- 보증서등에 의한 입찰보증금의 보증기간은 입찰서 제출마감일이전부터 입찰서 제출마감일 30일이후까지 이어야 한다(대형공사계약의 경우 90일).

나. 청렴계약위반시 발주기관에 대한 손해배상

청렴계약을 위반하여 뇌물을 제공한 사실이 들어날 경우, 뇌물제공금액의 10배를 발주기관에 배상하도록 하는 내용을 서약서에 서명하여 제출토록 하고, 계약특수조건으로 약정하자는 주장도 있으나, 이에 대해서는 계약특수조건에 뇌물제공업체가 뇌물 제공금액의 일정 비율을 발주기관에 배상토록 하는 조건에 자발적으로 동의하여 상호 약정하면 도입이 가능하나, 자발적으로 동의하지 않을 경우에는 법령에 근거가 없기 때문에 위와 같은 규정을 도입하기는 곤란하다는 견해가 제기되고 있다.

다. 입찰담합시 경쟁업체에 손해배상

입찰과정에서 특정업체가 계약을 유리하게 할 목적으로 담합 또는 관계공무원에게 뇌물을 제공하여 계약된 사실이 드러날 경우, 입찰에 참여한 다른 업체에 계약금액의 1%를 배상토록 참여업체 모두 서약서에 서명하여 입찰토록 하고, 이를 계약특수조건에 명기하여 상호 약정하도록 하자는 주장이 제기되고 있다.

그러나 이 주장에 대해서는 ① 입찰담합 등 부정행위시 국가계약법에 의한 입찰참가자격제한, 독점규제및공정거래에관한법률에 따른 과징금 부과 등의 제재조치를 부과할 수 있도록 되어 있으며, ② 입찰담합 또는 관계공무원에게 뇌물을 제공한 업체가 입찰에 참여한 다른업체에 손해를 배상토록 하는 것은 법령에 근거가 없으며, ③ 뇌물제공으로 다른업체에 끼친 직접적인 손해액을 산정하기가 어려울 뿐만 아니라, 행정기관이 사인간 배상금을 지급토록 강제하는 것은 과도한 간섭이라는 비판적 견해가 제기되고 있다.

) 관련 법령은 다음과 같다.

ㅇ국가를당사자로하는계약에관한법률시행령제76조제1항제7호: 경쟁입찰에 있어서 일찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자는 당해 사실이 있는 후 지체없이 1월이상 2년이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다.

ㅇ회계예규 공사입찰유의서제15조제8호: 담합하거나 타인의 경쟁을 방해 또는 관계공무원의 공무집행을 방해한 자의 입찰은 무효로 한다.

ㅇ독점규제및공정거래에관한법률제19조, 22조, 66조:

- 제19조: 사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로든 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 할 것을 합의하여서는 아니된다.

- 제22조: 공정거래위원회는 제19조의 규정에 위반한 사업자에 대해 매출액의 100분의 5를 곱합 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다.

- 제66조에 제19조 규정에 위반하여 부당한 공동행위를 한자는 3년이하의 징역 또는 2억원이하의 벌금에 처한다.

라. 입찰참가제한기간

현행 제도에 의하면, 계약체결 및 이행과 관련하여 담합을 하거나 관계공무원에게 뇌물을 준 업체는 위반 유형에 따라 6개월에서 2년까지 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있다. 이에 대해서, 공공사업 관련 부조리를 척결하기 위해서는  입찰참가자격제한을 최장 5년까지로 연장해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 그러나, 이 주장에 대해서는 2년을 초과하는 입찰참가자격제한은 관련 법령에 위배되므로 불가하다는 견해와 청렴계약은 사인간의 계약으로 볼 수 있으므로 가능하다는 견해가 대립되고 있다.

) 관련 법령에 대해서는 주 3) 참조.

4) 업체의 대리인에 대한 금전지급내역 신고

서울시 청렴계약제의 추진과정에서, 참여연대는 TI의 권고안에 따라 업체가 그의 대리인과 중개인 및 현장소장에게 지급한 금전내역과 사용내역을 ① 입찰등록단계에서 당시까지 지급한 액수와 향후 지급예정액을 신고하고, ② 계약이행과정에서 회사의 관리자 확인서를 첨부하여 분기별로 신고하며, ③ 계약이행 종료 후 최종 지급 및 사용명세서를 제출하고, 뇌물제공이 없었음을 보증하도록 하는 내용을 서약서에 명기하고, 이를 계약특수조건으로 상호 약정하도록 하자고 주장하였다.

그러나, 이에 대하여, ① 행정기관이 스스로 확보해야 할 청렴의무를 위하여 입찰참가업체에 필요이상의 부담을 주고, ② 업체의 영업비밀을 침해할 소지가 있으며, ③ 업체의 대리인, 중개인, 공사현장소장 등의 판공비 등 금전지급과 사용내역을 실제 내용과 다르게 신고할 가능성이 많을 뿐만 아니라, ④ 신고를 거부할 경우, 신고불이행에 대한 제재를 할 수 있는 법령의 규정이 없다는 비판이 제기되고 있다.

<부록 1> 청렴계약 이행서약서(행정기관교부용)

청렴계약 이행서약서

소 속 :

직 급 :         성 명 :

위 본인은 서울특별시에서 부패없는 투명한 행정이 사회발전과 국가경쟁력에 중요한 관건이 됨을 깊이 인식하여 유리알처럼 맑고 깨끗한 시정을 구현하고자 우리시에서 시행하는 모든 공사, 용역, 물품구매의 입찰, 계약 및 계약이행에 있어

관계법령의 규정된 절차에 따라 공정하고 투명하게 집행함은 물론 그 내용을 실시간으로 공개하고 청렴계약 시민옴부즈만 활동에 적극 협조하겠으며

또한 입찰, 계약 및 계약이행과정에서 이유여하를 막론하고 금품, 향응이나 부당한 이익 제공을 요구하지 않고, 받지 않겠으며 이를 위반 할 시에는 징계 등 관계법에 따라 책임질 것을 서약합니다.

2000.    .    .

위 본인 :            (인)

서울특별시장 귀하

<부록 2> 청렴계약이행서약서(업체제출용)

청렴계약이행서약서

당사는 부패없는 투명한 기업경영과 공정한 행정이 사회발전과 국가 경쟁력에 중요한 관건이 됨을 깊이 인식하며, 국제적으로도 OECD뇌물방지 협약이 발효되고 부패기업 및 국가에 대한 제재가 강화되는 추세에 맞추어 청렴계약제 시행 취지에 적극 호응하여 서울시에서 시행하는 ○○공사(용역, 물품) 입찰에 참여함에 있어 당사 및 하도급 업체의 임직원과 대리인은

1. 입찰가격의 유지나 특정인의 낙찰을 위한 담합을 하거나 다른업체와 협정, 결의, 합의하여 입찰의 자유경쟁을 부당하게 저해하는 일체의 불공정한 행위를 않겠습니다

이를 위반하여

경쟁입찰에 있어서 특정인의 낙찰을 위하여 담합을 주도한 것이 사실로 드러날 경우 서울시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날로부터 2년동안 참여하지 않겠으며

경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합을 한 사실이 드러날 경우 서울시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날로부터 1년동안 참여하지 않고

위와같이 담합등 불공정행위를 한 사실이 드러날 경우 독점규제 및 공정거래에관한법률에 따라 공정거래위원회에 발주관서가 고발하여 과징금등을 부과토록 하는데 이의를 제기하지 않겠습니다

2. 입찰, 계약체결 및 계약이행 과정에서 관계공무원에게 직·간접적으로 금품·향응 등의 뇌물이나 부당한 이익을 제공하지 않겠습니다

이를 위반하여

입찰, 계약의 체결 또는 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공함으로써 입찰에 유리하게 되어 계약이 체결되었거나 시공중  편의를 받아 부실하게 시공한 사실이 드러날 경우에는 서울시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날로부터 2년동안 참여하지 않겠으며

입찰 및 계약조건이 입찰자 및 낙찰자에게 유리하게 되도록 하거나, 계약목적물의 이행을 부실하게 할 목적으로 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 드러날 경우에는 서울시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날로부터 1년동안 참여하지 않고

입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 드러날 경우에는 서울시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날로부터 6개월동안 참여하지 않겠습니다

3. 입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 사실이 드러날 경우에는 계약체결 이전의 경우에는 낙찰자결정 취소, 공사착공전에는 계약취소, 공사착공이후에는 발주처에서 전체 또는 일부계약을 해지하여도 감수하고 민·형사상 이의를 제기하지 않겠습니다

4. 회사 임·직원이 관계 공무원에게 뇌물을 제공하거나 담합등 불공정 행위를 하지 않도록 하는 회사윤리강령과 내부비리 제보자에 대해서도 일체의 불이익처분을 하지 않는 사규를 제정토록 노력하겠습니다.

5. 본건 입찰, 계약체결, 계약이행, 준공과 관련하여 서울시에서 시행하는 청렴계약 옴부즈만이 요구하는 자료제출, 서류 열람, 현장확인 등 활동에 적극 협조하겠습니다

위 청렴계약이행서약은 상호신뢰를 바탕으로 한 약속으로서 반드시 지킬 것이며, 낙찰자로 결정될 시 본 서약내용을 그대로 계약특수조건으로 계약하여 이행하고, 입찰참가자격제한, 계약해지등 서울시의 조치와 관련하여 당사가 서울시를 상대로 손해배상을 청구하거나 당사를 배제하는 입찰에 관하여 민·형사상 이의를 제기하지 않을 것을 서약합니다.

2000.   .   .

서약자 상호 :            대표        (인)

<부록 3> 청렴계약이행특수조건

청렴계약이행특수조건

제1조(목적)  이 청렴계약이행특수조건은 서울특별시 계약담당공무원과 계약상대자가 체결하는 공사·용역·물품구매 등(본부 및 사업소 포함)의 도급계약에 있어 계약일반조건 외에 청렴계약을 위한 내용을 특별히 규정함을 목적으로 한다.

제2조(청렴계약이행 준수의무)  ① 공사·용역·물품구매 등의 입찰에 청렴계약 이행서약서를 제출하고 참가하여 낙찰된 계약상대자는 계약체결 및 이행과 관련하여 어떠한 명분으로도 관계공무원에게 직·간접적으로 금품·향응 등의 뇌물이나 부당한 이익을 제공하여서는 아니된다.

제3조(부정당업자의 입찰참가자격제한)  ① 입찰에 참가하는 자가 입찰가격이나 특정인의 낙찰을 위하여 담합 등 불공정 행위를 하였을때에는 다음 각호의 1에서 정하는 바에 의하여 서울특별시에서 시행하는 입찰에 참가제한을 받게 된다.

1. 경쟁입찰에 있어서 특정인의 낙찰을 위하여 담합을 주도한 자는 서울특별시에서 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날부터 2년동안 참가하지 못한다.

2. 경쟁입찰에 있어서 입찰가격을 서로 상의하여 미리 입찰가격협정을 주도하거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 경우에는 서울특별시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날부터 1년동안 참가하지 못한다.

② 입찰담합 등 불공정행위를 한 경우에는 제1항과 병행하여 독점규제및공정거래에관한법령에 따라 공정거래위원회에 고발 등 조치를 하는데 일체 이의를 제기하지 않는다.

③ 입찰·계약체결 및 계약이행 과정에서 관계공무원에게 직·간접적으로 금품, 향응 등의 뇌물이나 부당한 이익을 제공하지 않으며, 이를 위반하였을 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 기간동안 서울특별시에서 시행하는 입찰에 참가제한을 받게 된다.

1. 입찰·계약체결 및 계약이행 과정에서 관계공무원에게 뇌물을 제공하므로서 입찰을 유리하게 하여 계약이 체결되었거나 시공 중 편의를 받아 부실시공한 자는 서울특별시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날부터 2년동안 참가하지 못한다.

2. 입찰 및 계약조건이 입찰자 및 낙찰자에게 유리하게 되도록 하거나, 계약이행을 부실하게 할 목적으로 관계공무원에게 뇌물을 제공한 자는 서울특별시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날부터 1년동안 참가하지 못한다.

3. 입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 자는 서울특별시가 발주하는 입찰에 입찰참가자격제한 처분을 받는 날부터 6개월동안 참가하지 못한다.

④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 입찰참가자격을 제한하는 서울특별시 처분을 받는 자는 서울특별시를 상대로 손해배상을 청구하거나 배제하는 입찰에 관하여 민·형사상 이의를 제기하지 않는다.

제4조(계약해지 등)  ① 입찰, 계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 제공한 자는 다음 각호의 1에서 정하는 바에 의하여 당해 계약에 대한 조치를 받는다.

1. 계약체결 전의 경우에는 적격낙찰자 결정대상에서 제외 또는 결정통보를 취소한다.

2. 계약체결 이후 공사착공 전의 경우에는 당해 계약을 해제한다.

3. 공사착공 이후에는 발주처에서 전체 또는 일부 계약해지 한다.  다만, 공사성격, 진도(進度), 규모, 공사기간 등을 감안하여 발주처에서 그러하지 아니할 수 있다.

4. 계약상대자는 제1호 내지 제3호의 처리에 대하여 민·형사상 일체 이의를 제기하지 않는다.

제5조(기타사항)  ① 업체의 임·직원(하도급업체 포함)과 대리인이 관계공무원에게 뇌물을 제공하거나 담합 등 불공정행위를 하지 않도록 하는 업체윤리강령과 내부비리 제보자에 대하여도 일체의 불이익 처분을 하지 않는 사규를 제정하도록 적극 노력한다.

② 본건 입찰, 계약체결, 계약이행, 준공과 관련하여 서울특별시에서 시행하는 청렴계약 옴부즈만이 요구하는 자료제출, 서류열람, 현장 확인 등 활동에 적극 협력하여야 한다.