<별첨자료> 납세자 소송제도 10문 10답

1. 납세자 소송제도란?

납세자 소송이란 국가나 지방자치단체의 예산이 위법하게 사용된 경우에 이를 환수할 수있는 소송제기권을 납세자에게 부여하는 제도이다.  미국은 주법과 연방법에서 납세자 소송제도를 두고 있으며, 일본도 지방자치법에 □주민소송□이라는 이름으로 납세자 소송제도를 인정하고 있다.

2. 우리나라에서는 납세자 소송제도가 인정되고 있나?

납세자 소송은 행정소송의 일종이기 때문에 법제도가 뒷받침되어야만 제기할 수있다.  그런데 우리나라에서는 아직까지 납세자 소송제도가 인정되지 않고 있다.  따라서 우리나라에서는 시민들이 납세자 소송을 제기하더라도 □그러한 소송제도가 인정되고 있지 않고, 시민에게 그러한 소송을 제기할 수있는 자격이 없다□는 이유로 각하당할 가능성이 높다.  따라서 우리나라에서도 납세자 소송제도를 법률로 도입하는 것이 필요하다.

3. 납세자 소송이 인정된다면, 어떤 경우에 납세자 소송을 제기할 수있나?

중앙정부나 지방자치단체와 각종 계약관계를 맺는 기업의 사기적 행위(원가 과다계상, 허위자료 제출에 의한 계약)에 대해서는 그 기업을 상대로 납세자 소송을 제기하는 것이 가능하다.  그러한 행위를 공무원이 알고 있었다면 공무원을 상대로 납세자 소송을 제기하는 것이 가능하다.

그리고 공무원의 위법한 예산집행행위에 대해서도 납세자 소송을 제기하는 것이 가능하다.  예를 들어, 사적인 용도로 판공비를 지출한 경우라든지, 공무로 볼 수없는 국.내외 여행이라든지에 대해서는 납세자 소송의 제기가 가능하다.

그리고 각종 공공사업을 무리하게 추진하는 행위에 대해서도 납세자 소송의 제기가 가능하다.  일본에서는 나고야시에서 개최된 세계디자인 박람회의 시설, 비품을 주최자인 세계디자인 박람회 협회로부터 나고야시가 구입한 것에 대해 시민이 제기한 소송에서, 그러한 물품구입행위는 □적자를 감추기 위한 것으로, 가치도 없고 필요도 없는 물건을 구입하여, 시에 손해를 입혔다□고 하여, 시민이 당시 시장을 상대로 낸, 약 10억3천6백만엔의 손해배상을 인정하는 판결이 내려지기도 했다(1996년 12월 25일 나고야 지방재판소)

4. 납세자 소송 제도는 왜 필요한가?

지금까지 우리나라는 주로 정부 내부의 통제□감시 장치에 의존해 왔다고 할 수있다.  국가나 지방자치단체의 재정과 관련된 내부 통제□감시장치로는 감사원이나 각 부처나 지방자치단체의 감사관 등을 들 수있을 것이다.  그러나 이러한 행정부 내의 통제□감시장치는 실제로 행정기관의 예산집행을 감시하고 통제하는 기능을 수행하기에는 한계가 있었다.  우선 각 행정기관 내에 존재하는 감사기구(감사관)는 공무원들이 인사에 의해 순환하는 보직중의 하나이므로 독립성과 전문성을 확보하지 못하고 있다.  또한 감사원은 대통령 직속기구이어서 행정부로부터의 독립성을 확보하지 못하고 있는 상황이고, 그나마 감사원에 소속된 인력의 숫자와 전문성도 부족한 실정이다.  이런 실정에서 외부로부터의 감시□통제장치가 갖는 의미와 역할은 중요할 수밖에 없다.

지금 예산이 위법하게 사용되는 것을 예방하고, 만약 위법한 예산지출이 있었던 경우에 이를 환수하는 1차적인 권한은 정부에 있으나, 정부의 담당공무원들이 위법행위와 관련성이 있거나 업자와 유착관계가 형성되어 있던 경우에는 위법행위가 드러나기도 어려울 뿐만 아니라 위법행위가 드러나더라도 공무원들이 낭비된 예산을 환수하기 위한 소송제기에 적극적으로 나서기를 기대하기는 어렵다.  그래서 미국이나 일본에서는 국가재정의 최종적인 부담자인 납세자들에게 소송제기권을 인정해 줌으로써 예산낭비를 막으려고 한다.

또한 납세자 소송제도는 예산낭비를 막기 위한 강력한 수단일뿐만 아니라, 납세자의 참여권을 제도적으로 보장함으로써 참여민주주의를 실현하는 것이기도 하다.  납세자들에게 납세의 의무만 강요할 것이 아니라 그에 상응하는 권리를 주는 것이 새로운 참여민주주의의 모델이 될 것이다.

5. 납세자 소송은 누가 제기할 수있는가?

납세자 소송제도가 도입되기만 하면, 누구든지 위법한 예산지출행위에 대해 납세자소송을 제기할 수있다.  위법한 예산지출행위로 인해 피해를 입는 것은 국민 전체이기 때문이다.  특히 간접세 부담이 상당한 우리나라에서 모든 국민이 납세자라고 볼 수밖에 없다.  그리고 예산이 위법하게 낭비되면 그것은 국민의 세부담증가로 귀결된다.  따라서 납세자 소송의 주체는 모든 국민으로 할 필요가 있다.

그러나 실제로는 위법한 예산지출행위에 대해 어느정도의 자료가 확보되어야만 납세자 소송을 제기할 수있을 것이므로, 행정감시활동을 하는 시민이나 시민단체, 그리고 우연히 예산낭비에 관한 정보를 획득하게 된 시민, 예산낭비사실을 알 수있는 위치에 있는 기업이나 행정기관의 내부제보자가 납세자 소송을 제기하게 될 것이다.

6. 납세자 소송에서 승소하면 어떻게 되는가?

납세자 소송에서 시민이 승소하면, 돈은 국가나 지방자치단체로 들어간다.  소송을 제기한 납세자는 원칙적으로 이익이 없기 때문에 대표적인 공익소송의 하나로 분류된다.  다만 미국에서는 내부고발자에 의한 납세자소송을 활성화하기 위해 연방정부를 상대한 사기행위에 대한 납세자소송에서는 소송에서 승소한 시민에게 연방정부가 얻은 이익의 15-30%를 보상금으로 지급하고 있다.

패소한 업자나 공무원은 법원이 판결한 배상금을 국가나 지방자치단체에 납부해야 한다.  납부하지 않으면 강제집행을 할 수있다.

7. 납세자 소송제도는 어느정도 효과가 있을 것인가?

납세자 소송제도가 도입되면, 예산집행의 투명성과 책임성이 강화되고, 상당한 예산의 절감이 이루어질 것이다. 미국의 경우 1986년 FCA가 개정된 이후 $2.915billion을 넘어섰고, 1999년까지 2,981건이 넘는 □qui tam□소송이 제기되었다.  1999년에만 해도 483건이 제기되었고, $458million이 재무성으로 환수되었다.

연도별 소송건수

연도	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
소송건수	33	60	95	82	90	119	131	221	279	363	534	471	483

법무성에서 수행한 qui tam소송에 의해 환수된 금액         (단위 : 백만달러)

연도	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
환수액	15	40	72	134	173	379	244	127	625	331	458

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8. 납세자 소송제도는 효율적인 제도인가?

비용-효익 분석(cost-benefit analysis)의 관점에서 보아도 납세자 소송제도는 그 효율성이 인정된다.  실제로 정부내의 감사기구를 확충하는 것은 인건비 등 추가적인 비용부담을 가져올 수밖에 없다.  반면 납세자 소송제도는 정부의 추가적인 비용부담이 거의 없이 매우 효율적으로 재정을 감시□통제할 수있다는 장점이 있다.

또한 납세자 소송제도는 단지 비용을 절감한다는 측면뿐만 아니라, 성과달성이라는 측면에서도 매우 효율적이다.  아무리 정부내의 감사기구를 확충하더라도 은밀하게 이루어지는 부정행위를 적발해 내기는 쉽지 않다.  그러나 납세자 소송제도의 도입은 공익제보의 활성화를 통해 부정행위의 은밀성을 깬다.  이것은 부정에 대처하는 방식으로서는 매우 효율적인 방식이다.

9. 납세자 소송에서 승소한 납세자에게 보상금을 지급하는 것이 좋은가?

예산낭비를 근절하기 위해서는 공익제보의 활성화가 필연적으로 요구된다.  그리고 공익제보를 활성화하기 위해서는 자에게는 그가 받을 불이익으로부터 그를 보호해 줄 뿐만 아니라, 일정정도의 보상을 통해 경제적□심리적 안전장치를 마련해 줄 필요가 있다. 따라서 미국의 False Claims Act처럼 부정유출된 예산을 소송제기를 통해 환수한 私人(주로 공익제보자가 해당된다)에게 보상금을 지불하는 제도를 도입할 필요가 있다.

10. 외국에는 납세자 소송제도가 존재하는가?

미국과 일본 모두, 납세자(주민)가 직접 국가나 지방자치단체를 대신하여 공공재정에 손해를 끼친 자를 상대로 소송을 제기할 수있는 권리를 인정하고 있다는 것이

남북전쟁 당시에 연방보급품 구매과정에서의 예산부정을 막기 위해 1863년 제정된 The Federal False Claims Act(이하 FCA라 한다)는 개인이 정부를 상대로 사기를 행한 자를 상대로 소송(FCA에 의한 소송을 "qui tam"소송이라 한다)을 하여 피고로부터 환수한 금액의 최고 50%까지를 보상받을 수있도록 하였다.  이 법은 1943년 군수업계의 로비로 인한 개정으로 상당부분 약화되었고, 1986년까지는 □법은 존재하나 실질적으로 이용되지 못하는 상태□가 지속되었다.

그러나 1980년대에 들어서면서 정부에 대한 사기(Fraud)가 만연하고 있음이 여러 자료들을 통해 드러났다.  특히 군수품 거래관계에 있어서 군납비리가 심하였다.  이에 레이건 행정부 시절인 1986년 법을 개정하여 FCA를 활성화시키기에 이르렀다.

"qui tam"은 라틴어로 □자기자신을 위해서 뿐만아니라 왕을 위해서 소송을 제기하는 사람□이라는 뜻이다.  □qui tam□은 연방정부에 대해 사기적 행위를 한 것에 대한 증거를 가진 사람으로 하여금, 연방정부를 위해 부정행위자를 상대로 소송을 할 수 있게 하는 FCA의 독특한 매카니즘을 나타내는 법률용어이다.  □qui tam□ 소송은 실제로 내부의 공익제보자에 의해 제기되는 경우가 많기 때문에 종종 □whistleblower lawsuit"라고도 불린다.

소송에서 납세자가 승고하면, 납세자는 승소금액의 최소 15%, 최대 30%의 보상금을 받는다.

일본의 주민소송 제도는 1948년 지방자치법 개정시 미국의 납세자소송을 모델로 하여 도입되었다.  일본 지방자치법상의 주민소송 제도는 보통지방공공단체의 주민이 주민감사청구를 거쳐도 지방자치단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우에 당해 행위의 금지, 행위의 취소 또는 무효확인, 당해 태만사실의 위법확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 청구할 수 있는 소송제도이다

최근 주민소송이 제기되어 주민측이 승소한 사례를 몇가지 소개한다.

1> 市내의 자치회장회의에서 지출한 홍보민원비가 실제로는 접대성으로 지출되었다고 하여  손해배상을 명한 판결(浦和우라와－지방재판소　1998. 12. 21. 판결)

판결요지 : 川口市，가와구치시－가 마을 자치회장과 자치회 임원들을 데리고 1박2일 일정으로 합동회의 명목으로 멀리 떨어진 곳으로 회의를 갔는데, 실제 회의는 1시간도 안되어 끝나고 의사록 작성도 이루어지지 않았으며, 오히려 각종 견학 등이 일정에 포함되어 있었던 것으로 보아 회의에 들어간 비용중 교통비, 숙박비 등을 시의 공금으로 지출한 것을 위법하다고 한 판결

2> 일본에서는 우리나라의 □업무추진비□와 유사한 예산항목으로 □식량비□, □교제비□가 있는데 이러한 경비의 지출이 위법하다고 하여 손해배상명령을 내린 판결(동경지방재판소 1998. 8. 27. 판결　平成8년 (行□－259호 사건)

판결요지 : 도의 수도국이 주최한 회의에 있어서 지출된 경비중, 노래방에서 행해진 2차비용, 시찰지에 있어서 술값０참가자에 준 토산물 비용 등은 하수도 사업의 경영에 관계된 사무 또는 이것과 합리적인 관련성을 갖는 대접등이라고 할 수없어 위법하다고 한 판결.  특히 이 판결은 간담회후 2차 노래방을 간 것에 대해, 본건 노래방에서의 2차는０당초부터 전원의 참가는 예정하고 있지 않았던 것０방에 들어가지 않고 방의 밖에서 이야기하고 있던 자도 있던 것０그러한 혼잡한 방 가운데에서 가라오케를 즐기는 자도 있었던 것０위스키 등 상당한 술과 음식이 제공된 것 등에 비추어 볼 때에 단순한 사적인 회합에 지나지 않고０그 비용은 참가자 개인의 부담에 되돌려 보내는 것이 당연한 것이라고 인정되므로, 본건 2차 비용을 공금에서 지출한 것은 위법하다고 보았다２

그 외에도 최고재판소에서까지 손해배상판결이 난 사례도 있다.  판결이 난 사례는  町의 町長이 관할 구검찰청의 검찰관등 3명과 방범문제로 요정에서 간담회를 가지면서 음식을 먹고, 2차로 다른 음식점에 가서 음식을 먹은 다음, 평소에 친분이 있던 검찰관만 데리고 3차를 가서 스낵바에서 음식을 먹었는데, 町長이 그 음식대를 町長교제비에서 지출한 경우였다.  그런데 그 町의 주민이 3차로 간 스낵바에서의 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라며 町을 대위해서 町長을 상대로 손해배상을 청구한 것이다.  주민소송을 제기한 논리는 3차 스낵바에서 음식을 먹은 것은 Y가 사적인 교제를 한 것이지 직무와의 관련성이 없기 때문에 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라는 것이었다.  지방재판소, 고등재판소, 최고재판소는 모두 주민의 논리를 받아들여 Y로 하여금 町에 손해배상을 하라는 판결을 내렸다(소화 61년 3월 13일 최고재판소 판결).  이 판결은 당연히 일본에서 전국적인 파문을 불러일으켰다.

) 宮元義雄, 앞의 책, 47쪽 참조

3> 경영이 파탄상태에 있던 제７섹터，sector－에 대해 시가 보조금을 교부 한 것이 위법하다고 하여０보조금 교부 당시의 시장 개인에 대해 제기한 손해배상청구소송이 인용된 사례(山口(야마구찌－ 지방재판소　판결 1＝＝＜. ：. 2＝. 선고

4> 1989년에 나고야 시에서 개최된 세계디자인 박람회의 시설, 비품을 주최자인 (재)세계디자인 박람회 협회로부터 나고야시가 구입한 것에 대해 □적자를 감추기 위한 것으로, 가치도 없고 필요도 없는 물건을 구입하여, 시에 손해를 입혔다□고 하여, 시민이 당시 시장을 상대로 낸 주민소송에서 약 10억3천6백만엔의 손해배상청구를 인용한 판결(名古屋，나고야－지방재판소　판결 ５＝＝：. ５６. ６９.)

판결요지 : 나고야시가 시장이 대표자로 있는 재단법인 세계디자인박람회 협회와의 사이에 체결한 계약은 민법 ５４＜조에 정한 쌍방대리의 금지의 규정에 위반한 것으로서 위법하다고 하여 시장 등에 대한 손해배상청구를 인용하였음.

5> 수의계약에 의한 정유지(町有地)의 매각이０예외적으로 수의계약을 할 수 있는 사유를 정한 지방자치법시행령 ５：；조 ５항 각호에 해당하지 않아 위법하다고 하여 계약의 체결 및 이행 행위의 금지를 청구한 주민소송이 인용된 사례(岡山，오카야마－ 지방재판소　판결

５＝＝＜. ９. ６４.)

6> 지방의원 등의 시찰 연수 여행이 오로지 골프플레이의 유흥 목적으로 계획, 실시된 것으로０시찰 연수의 실체를 갖지 않는 위법한 것이다고 판결한 사례(鉀府(고후－ 지방재판소 ５＝＝＜. ７. ７５. 판결)

7> 토지개발 공사와 시와의 사이에서 상당액을 초과한 가격으로 토지 매매계약의 체결 및 매매대금의 지출을 한 것의 금지 청구가 인정된 사례(大阪(오사카－ 고등재판소　５＝＝；. ５４. ６４. 판결)

8> 가공의 회합의 비용의 명목으로 시의 공금이 지출된 경우에 공금 지출 결정을 한 전결 권자에 대해 이루어진 손해배상청구소송에서 허위 가공의 사실에 근거하고 회계 처리가 행해지고０공금이 지출된 경우, 그 공금 지출은 그것만으로 당연히 위법이라고 하여 손해배상청구를 인용한 사례(大阪，오사카－ 고등재판소　판결５＝＝；. ９. ６６. 판결)

9> 愛媛縣，에히메현－현이 야스쿠니 신사가 매년 행하는 축제 등에 즈음하여 공금을 지출하여 봉납을 한 것이 헌법상의 정교분리의 원칙에 위반된다고 하여 지사에게 손해배상을 명한 사례(最高裁 ５＝＝；. ８. ６. 판결)