전국 판공비 공개 운동 워크샵을 개최하며

김익한(명지대 기록과학대학원 조교수)

프랑스 혁명 직후 혁명정부는 모든 공공기록을 시민이 열람 가능한 상태로 관리하도록 하는 정령을 공포하였다. 이미 수 백년 전에 공공기록·정보의 중요성을 자각하였고 또한 시민에게 그것을 공개하는 정신을 일깨웠다. 공공기록은 시민의 위임 아래 시민을 위해 행한 공공적 행위의 과정과 결과로 만들어지는 것이고 따라서 그 기록정보는 시민의 소유라는 개념이 초보적인 수준에서 확립되어 가고 있었다. 역시 민주주의의 발전을 이끈 대 사건이었다.

최근에 이르러서야 우리 정부는 정보공개법을 시행하였다. 법령의 공포·시행은 프랑스 혁명의 정신에 수 백년 뒤지기는 했지만 우선 환영해 마지않을 일이다. 그러나 실제로 법령의 시행상태를 보면 그리 쉽게 환영만 할 일이 아님을 곧 알 수 있다. 정보공개법은 □국민의 알권리□라는 대단히 선진적인 법 정신을 표방하고 있음에도 불구하고 법 시행을 위해 필요한 기본적인 조건은 갖추지 않고 있다. 비공개 정보에 대한 구체 규정이 허술하기 짝이 없다든지, 정보공개창구의 전문화가 전혀 이루어져 있지 않다든지, 심지어는 정보공개의 기본 수단인 목록조차 형식적 차원에서밖에 마련되어 있지 않다든지, 일일이 지적하자면 한이 없다.

공무원의 정보공개에 대한 인식의 측면에서도 지적할 일이 많다. 이상적으로는 프랑스 혁명 때처럼 공공정보가 시민의 소유라는 개념을 공무원 모두가 체득하는 것이 바람직하다. 설사 이에 미치지 못하더라도 정보공개를 둘러싸고 시민과 공무원이 서로 □적대□하는 일만은 없어야 할 것이다. 어떻게 보면 이런 이야기를 해야한다는 것 자체가 우리 사회의 민주주의의 발전 수준을 잘 말해주고 있다는 생각이 든다.

판공비 공개운동이 이러한 척박한 환경 속에서 전개되고 있음을 우리 모두는 자각해야 한다. 프랑스와는 하늘과 땅만큼의 차이가 있음에도 우리 모두가 용기 있게 나서고 있음을 알 아야 한다. 반대로 민주주의의 발전 속에서는 공공정보의 공개가 너무도 당연한 일이라는 점 역시 정확하게 확인하고 나아갈 필요가 있다. 우리가 하는 일이 마치 얼토당토 안한 일인 것처럼 말하는 사람들 앞에서 언제까지나 의연하기 위해서도 말이다. 민주주의의 발전은 민주주의의 당연한 권리를 하나씩 획득해 감으로써 이루어진다.

크고 작은 전국 30개 안팎의 지역에서 산발적으로 이루어지고 있는 판공비 공개운동은 그 어느 하나 가벼이 볼 수 없는 귀중한 민주주의의 초석이다. 오늘 이 자리가 우리 모두를 민주주의를 향한 초심으로 묶어주는 계기가 되기를 바란다. 나아가 네트워크를 통한 전문적이고도 일체화된 정보공개운동의 시작이 되기를 빌어마지 않는다. 모두에게 열려있는 진정한 민주주의를 위하여...

- 일 정 표 -

	2월 11일 (금)	2월 12일 (토)
07:00-08:00		아침 명상
08:00-09:00		아침 식사
09:00-10:00		네트워크를 위한 공동 토론
10:00-11:00
11:00-12:00
12:00-01:00PM		점심 식사
01:00-02:00		집으로...
02;00-03:00
03:00-04:00
04:00-05:00
	등록 및 숙소 배정
05:00-06:00
	일정 소개
06:00-07:00	저녁 식사
07:00-08:00	워크샵 I : 한국의 판공비 공개운동 II : 일본의 판공비 공개운동
08:00-09;00
09:00-10;00	휴 식
	판공비 공개 운동 사례 발표
10:00-11:00
11:00-12:00	참가자 소개
	친목의 시간

내용

◐ 워크샵 1(한국의 판공비 공개 운동)

발제 : 하승수 변호사 (납세자 운동 본부 실행위원장)

1) 판공비 공개 운동 방법론 점검

2) 판공비 공개 운동의 성과와 전망

◐ 워크샵 2(일본의 판공비 공개 운동)

발제 : 김진 변호사

1) 일본의 사례 발표

2) 판공비 공개 운동의 향후 방향

◐ 판공비 공개 운동 사례 발표

발표 : 대전 참여자치 시민연대, 평화와 참여로가는 인천연대, 경산 진보 연합

1) 판공비 공개 운동의 사례 축적

2) 노하우와 경험 공유

◐ 네트워크를 위한 공동 토론

1) 네트워크 운영, 결성식, 네트워크 홈페이지 운영 논의

2) 범정부 차원에서 판공비 공개 결정을 내릴 것을 촉구하는 활동(입법, 개정, 전국에서 일제히 전      개할 수 있는 이벤트)논의, 전국적으로 결의할 사항 채택

3) 전국 대회 준비 (일정, 장소, 명칭, 주최, 주관, 프로그램등)

판공비 공개운동의 평가와 전망

하승수 변호사(참여연대)

1. 판공비(업무추진비)의 개념과 분류

가. 판공비(업무추진비)의 개념

흔히 판공비라고 불리는 것은 예산서상으로는 □업무추진비□로 표시되어 있다.  □업무추진비□에 관하여는 지방자치단체의 경우에는 행정자치부가 매년도 작성하는 □지방자치단체 예산편성지침□에 의해, 중앙부처의 경우에는 기획예산처가 매년도 작성하는 □예산편성기준□과 □세출예산집행지침□에 의해 편성되고 집행된다.

나. 업무추진비의 분류

업무추진비는 다시 몇가지로 분류된다.  행정자치부의 「2000년도 지방자치단체 예산편성기본지침」(이하 □지침□이라 한다)에 의할 때에, 업무추진비는 ① □직책급 업무추진비□, ② □정원가산업무추진비□, ③ □기관운영 업무추진비□, ④ □시책추진 업무추진비□로 구분된다.  그외에 통상적인 실,과 조직운영용으로 □부서운영 업무추진비□가 편성되어 있다.

행정자치부가 각 지방자치단체에 내려보낸 지침상 각각의 업무추진비의 정의를 살펴보면, 아래와 같다.

1> □직책급 업무추진비□ : 직위별 당해 직무수행활동에 소요되는 경비로 월 정액으로 지급.

2> 정원가산업무추진비 : - 직원 사기진작을 위한 경비.

- 동호인 취미클럽, 체육대회, 생일기념품, 불우공무원 지원 등 직원 사기 진작을 위한 경비에                           한하여 편성 및 집행.  소속 공무원의 총정원수를 기준으로 하여 지급.

3> 기관운영 업무추진비 : 지방자치단체의 장과 보조기관, 사업소장의 통상적인 조직운영과 홍보 및 대민활동, 유관기관과                         의 협조, 직책수행 등 포괄적 직무수행에 소요되는 제반 경비

4> 시책추진 업무추진비 : - 지방자치단체가 시행하는 주요행사, 대단위 시책추진사업, 주요투자사업의 원활한 추진을 위                           한 경비

- 편성방법 : 단체별 예산편성기준액을 상한액으로 하여 경비의 목적에 따라 해당부서에 편                            성(일반 및 기타 특별회계를 포함한 상한액임)

- 집행관련 사항 : 행정자치부의 「2000년도 지방자치단체 예산과목구분과 설정」에서는 시                            책추진 업무추진비의 예산편성과 집행에 관하여 다음과 같이 규정하고 있음.

가. 예산에서 정한 목적대로 실제 사업에 활용될 수있도록 집행 - 본래의 목적을 벗어나 기                               관장 중심으로 운영하는 등 부적절하게 집행되는 사례가 없도록 집행

나. 시책추진업무추진비는 어떠한 경우라도 월정액으로 지급할 수없음

** 부서운영 업무추진비 : - 통상적인 실□과 조직운영에 소요되는 제잡비

- 실과소 전체 직원의 사기앙양 경비 등으로 사용

- 실과소 운영에 따른 공통경비이므로 실과소장의 활동경비로 절대 사용할 수없음

**** 1998년까지는 □일반업무추진비□와 □특수활동비□로 구분이 되어 있었으나, 1999년 예산편성부터는 □업무추진비□로 통합되었음.

2. 업무추진비의 기준액과 집행지침의 내용

가. 업무추진비의 기준액

행정자치부의 지침에 의한 업무추진비 기준액은 아래와 같다.

1> 직책급 업무추진비 : 시.도지사  810,000원(서울 923,000원)

시장.군수.구청장 (1급지역 675,000원, 2급지역 585,000원, 3급지역 585,000원)

2> 정원가산 업무추진비 : 1999. 10. 1. 소속 공무원의 총정원수를 기준으로 하여, 1인당 연간금액을 정한다.

ㅇ 시□도, 시□군, 자치구의 본청, 시□도 소방본부

정원	100명까지	101∼400명	401∼1,000명	1,000명 이상
1인당 기준액	30,000원	25,000원	20,000원	15,000원

- 도출장소(4) 포함 : 경기 북부, 강원 동해, 충북 증평, 충남 계룡 출장소

ㅇ 구□출장소 및 사업소, 소방서, 자치구가 아닌 구, 읍□면□동

정원	100명까지	101∼ 300명	301∼600명	601∼800명	801명 이상
1인당 기준액	80,000원	60,000원	45,000원	30,000원	15,000원

3> 기관운영 업무추진비

시장□도지사 : 서울 252,00,000원, 부산□경기 180,000,000원, 기타 시□도 152,000,000원

부시장□부지사 : 서울 176,000,000원, 부산□경기 126,000,000원, 기타 시□도  106,000,000원

시장 : 가군 72,000,000원(수원, 성남은 100,000,000원), 나군 53,000,000원

부시장 : 가군 51,000,000원  나군 37,000,000원(수원, 성남은 70,000,000원)

군수 : 가군 48,000,000원  나군 36,000,000원

부군수 : 가군 33,000,000원   나군 25,000,000원

자치구청장 : 서울 71,000,000원 기타 53,000,000원

부구청장 : 서울 51,000,000원 기타 37,000,000원

4> 시책추진 업무추진비

시□도기준액은 행정자치부에서 별도로 내려주고 있고, 시□군□자치구 기준액은 각 시□도에서 내려주도록 되어 있음.

97년도 이후의 시□도 기준액                                        (단위 : 백만원)

시□도별	서울	부산□경기	기타 시□도
년간금액	8,566	2,000	1,290

5> 부서운영 업무추진비

정원 20인 이하 실□과 : 월 200,000원

정원 21인 이상 1인 초과시 : 5,000원 추가

나. 판공비에 관한 예산집행지침의 내용

행정자치부의 □2000년도 지방자치단체 예산편성기본지침□에서는 III. 건전재정운용원칙중 □3. 선심성□행사성□낭비성 예산운영방지를 위한 주요경비별 예산편성□집행지침□이라는 제목하에 몇가지 경비에 대한 집행지침을 내리고 있다.  그 중 업무추진비에 관한 내용을 보면 아래와 같다.

ㅇ 업무추진비는 기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용

ㅇ 단체장 등이 지방자치단체 예산으로 관행적으로 집행해 온 격려금, 사례금, 선물 및 간담회의 규모와 횟수 축소

- 호텔 등을 이용한 회의□간담회는 억제하고 가급적 구내식당 등을 활용하는 방안을 강구하여 근검절약을 솔선실천

<예  시>

□ 경조사 축□조의금 등 과다지출 지양

□ 간담회 등 접대비(1인당) : 시도지사 30천원, 시장□군수 20천원 이하

□ 선물 : 외빈 등 불가피한 경우를 제외하고는 제작 지양

□ 각종 축하화환이나 화분 등은 받지도 않고 보내지도 않는 분위기 조성

ㅇ 연간 집행계획을 수립하고 그 계획에 근거하여 월별 또는 분기별로 균형있게 집행

ㅇ 업무추진비의 지출시는 신용카드를 사용함을 원칙으로 함

ㅇ 다만 신용카드 사용이 불가능한 지역 등 불가피한 경우는 현금으로 지출할 수있음

- 이 경우 현금지출은 업무추진비 총액의 30%범위내에서 지출하여야 함

ㅇ 업무추진비 집행시는 예산집행의 정당성을 확인할 수있도록 다음 요령에 의거 영수증 또는 집행내역확인서를 회계서류에     반드시 첨부

◇ 업무추진비를 직접 정당채권자에게 지급하는 경우

□ 채권자의 영수증을 첨부

- 접대성 경비의 경우는 신용카드 영수증

□ 다만 영수증 요구가 적당하지 않은 경우는 『그 사유, 지급일자, 지급목적, 지급상대방, 지급액』을 명시한 관계공무      원의 영수증서를 첨부

◇ 업무추진비를 현금으로 미리 지급한 경우

□현금수령자의 영수증과 집행내용 확인서를 첨부

- 집행내용 확인서에는 『지급일자, 지급금액, 지급사유, 지급상대방』을 구체적으로 기재

□ 다만 정보수집활동 등 그 사용처가 밝혀지면 경비집행의 목적 달성에 현저히 지장을 받을 우려가 있는 경우에는 집행내      용 확인서 생략 가능

그리고 지침에서는 업무추진비는 다른 비목에서 전용할 수없도록 규정하고 있다.  그 내용을 보면 아래와 같다.

ㅇ 인건비, 시설비, 상환금은 다른 비목으로, 업무추진비는 다른 비목에서 전용할 수 없음(지방재정법 시행령 제34조)

<각 목내 세목예산 변경사용원칙>

□ 목내의 세목예산을 불가피하게 변경사용하고자 할 경우에는 집행부서의 장은 변경내역서를 작성하여 예산담당부서와 사     전협의하여 변경사용할 수있다.  다만, 다음 사항에 대하여는 변경사용할 수없다.

- 세목은 법정과목이 아니므로 상호 융통하는 것이며 전용하는 것은 아님.

□ 세목간 변경할 수없는 사항(지방재정법 시행령 제34조)

- 예산을 타목으로 줄 수없는 세목 : 인건비, 시설비 등(동일사업의 설계비와 보상비에 전용할 경우 제외), 상환원리금      (원금과 이자는 상호 전용할 수있음)

- 예산을 타목에서 받을 수없는 세목 : 업무추진비

3. 업무추진비 사용내역 및 지출증빙서류 공개의 의미

업무추진비 사용에 관한 정보를 공개한다는 것은, 결국 업무추진비 사용을 투명하게 하자는 것이다.  업무추진비의 사용이 투명하게 된다는 것은 여러가지 의미를 가진다.

우선 기관장이 많이 사용하는 업무추진비는 행정기관의 예산집행관련 서류중에서도 가장 공개를 꺼려 할 부분이므로, 판공비 관련 정보가 공개된다면 다른 예산집행관련 정보들의 공개도 크게 촉진될 것이다.

둘째, 업무추진비는 예산중에서 사용용도나 지출증빙에 대한 규율이 약한 대표적인 항목에 속한다.  그만큼 낭비될 소지가 많은 예산항목인 것이다.  업무추진비와 관련된 집행지침의 내용을 보면, 사용용도가 매우 포괄적이어서 자의적으로 집행될 여지를 많이 남기고 있다.  그리고 신용카드 지출이 아닌 현금 지출의 경우에는 집행한 공무원이 작성하는 영수증과 집행내역 확인서 등의 서류만으로 지출이 된다는 문제점을 안고 있다.  따라서 업무추진비와 같은 선심성□낭비성 경비가 낭비되는 것을 막기 위해서는 먼저 그 지출의 투명성이 확보될 필요가 있는 것이다.

셋째, 업무추진비의 공개를 통해 드러나고 있고 또한 앞으로 드러날 현행 예산제도, 회계제도, 내부감사제도의 문제점은 앞으로 제도개혁을 위한 시민운동을 벌여나가는 데있어서 중요한 자료와 시사점들을 제공해 주고 있다.  지금까지 공공기관의 예산편성, 특히 경상경비와 관련된 예산편성은 전년도의 기준에 의해 관행적으로 행해져 왔고, 그렇게 편성된 예산의 상당부분은 집행과정에서 낭비되어 왔다.  또한 이러한 낭비적 지출에 대한 공공기관 내부의 내부감사제도는 유명무실한 상황이었다.  그리고 시민이 예산낭비를 감시하려고 해도 예산의 편성과 집행과 관련하여 납세자인 시민들이 접근할 수 있는 정보는 극히 제한되어 있었으므로 시민들은 공공기관의 예산집행, 회계처리에 대해 알 수가 없었다.  그러나 정보공개법을 이용한 업무추진비 관련 지출서류들의 공개는 정부의 예산집행, 회계처리, 내부감사 제도의 문제점을 분명하게 드러냄으로써 앞으로 이러한 제도들이 개선되는 계기가 될 수있을 것이다.

넷째, 일본의 예에서도 볼 수있듯이 업무추진비 공개를 위한 시민운동의 전개는 예산감시를 위한 시민운동을 본격화시키는 계기가 될 수 있을 것이다.  예산감시 시민운동이 가지는 중요성에 비해 지금까지의 예산감시 시민운동은 그렇게 활성화되지 못했다.  그 이유로는 여러 가지가 있을 수 있겠지만, 가장 큰 이유는 □정보의 부재□에 있었다.  따라서 시민에 의한 본격적인 예산감시를 위해서는 예산관련 정보의 공개가 필수적으로 요구된다.  지금 업무추진비에서 시작되고 있는 예산관련 정보공개 및 감시운동이 성과를 거둔다면 앞으로 그러한 종류의 시민운동은 더욱 확산되어 나갈 수 있을 것이다.

4. 업무추진비의 공개 및 집행실태

가. 업무추진비 공개의 실태

지금 한국에서는 업무추진비 사용내역 및 지출증빙서류에 대한 시민단체들의 정보공개청구가 각지에서 이루어지고 있다.  그러나 대부분의 지방자치단체들이나 중앙부처에서는 전면비공개나 부분비공개로 대처하고 있다.  그나마 공개된 정보의 양이나 질도 매우 낮은 수준이다.

시민단체의 정보공개청구에 대한 행정기관들의 반응을 유형화해 보면, * 전면비공개결정을 내린 경우(예 : 서울시내 25개 구청, 행정자치부 등), * 공개의 폭은 해당 기관의 전체 판공비로 넓으나 공개의 질이 불충분한 경우, 즉 국/실에 배정된 업무추진비도 공개하였으나 사용내역이 나와 있는 품의서나 내부결재서류는 비공개하고 있는 경우(예 : 기획예산처, 재정경제부) * 공개의 폭을 자의적으로 제한하여 부단체장이나 국실의 업무추진비는 비공개하면서, 지급결의서 등의 지출증빙서류도 사람이름 등을 삭제한 상태에서 부분적으로만 공개하고 있는 경우(예 : 서울특별시) * 사용내역에 대해 임의로 작성한 서류만 공표하고 실제로 행정기관 내부에 보관되어 있는 지출관련서류는 비공개하고 있는 경우(예 : 부산시, 대전시)로 나눌 수있다.

기관장이 만나서 업무추진비를 사용한 상대방의 이름을 공개해야 하는지에 대해서는 일본에서도 논란이 있으므로 그 부분은 일단 논외로 하더라도, 그 나머지 부분에 대해서는 전면적인 공개가 이루어져야 한다.  그것은 기관장이 교제한 상대방의 이름만을 가린 상태에서 모든 문서를 공개하는 것을 의미한다.  그럼에도 불구하고 현재 그 정도의 수준으로 공개하고 있는 지방자치단체는 찾아보기 어렵다.

또한 국/실의 시책추진업무추진비, 부단체장의 기관운영업무추진비 등은 공개대상에서 아예 제외하는 등 공개의 범위를 자의적으로 정하는 횡포가 이루어지고 있다.

공개방법과 관련해서도 사본의 교부는 거부하고 열람만 인정하고 있는 경우들이 많다(예 : 재정경제부, 서울시 등).  그러나 정보공개법의 규정취지에 비추어 볼 때에 무조건 사본의 교부를 거부하는 것도 정보공개법을 위반하는 것으로 볼 수밖에 없다.

또한 열람수수료에 있어서도 일정한 기준이 없다.  어떤 지방자치단체는 수수료를 아예 요구하지 않는 경우도 있다.  참고로 행정자치부에서는 시민단체의 정보공개청구에 대해서는 수수료를 50% 감면해 주도록 지침을 내렸다고 한다.

나. 업무추진비의 집행실태

1> 서울시 열람을 통해 본 판공비 집행 실태

서울시는 참여연대가 제기한 정보공개거부처분 취소청구소송이 진행중이던 지난 1999년 11월 25일 서울시장이 사용한 판공비중 일부에 대해 문서 일부를 공개하겠다는 방침을 발표하였다.  이에 참여연대에서는 서울시장이 공개한 문서사본들을 열람하였다.  열람과정에서 드러난 집행실태상의 문제점은 아래와 같다.

① 현금으로 지출한 업무추진비(1998년 이전의 특수활동비 포함)중 일부는 용도가 불분명하였다.  특히 고건 서울시장은 시책추진 업무추진비에서 1998. 8. 25. 5,000,000원, 같은달 31. 5,000,000원을 정무부시장에게 활동비 명목으로 지급했다.  그러나 정무부시장에게도 별도의 판공비가, 그것도 상당한 거액으로(1998년 예산서상 정무부시장의 기관운영업무추진비와 기관운영특수활동비만 해도 176,400,000원에 달한다) 책정되어 있다.  그럼에도 불구하고 정무부시장에게 왜 고건 서울시장이 10,000,000원을 현금으로 지급했는지, 그리고 그 용도는 무엇이었는지에 대해 의혹이 제기될 수밖에 없다.  또한 고건 서울시장은 그동안 비서실 직원들에게 불분명한 용도(의정활동추진, 관계부서 업무협의, 수행비서관 제잡비 등)로 현금을 지급해 온 사실이 밝혀졌다.   특히 올해 들어서는 비서실 직원들에게 매월 2,500,00원씩 9회에 걸쳐 22,500,000원(1998. 12. 31. 2,500,000원, 1999. 1. 30. 2,500,000원, 1999. 2. 26. 2,500,000원, 3. 30. 2,5000,000원, 4. 30. 2,500,000원, 5. 29. 2,500,000원, 6. 30. 2,500,000원, 7. 29. 2,500,000원, 8.30. 2,500,000원)을 지급해 오다가 최근들어 월 700,000원으로 그 금액을 줄여 지급해 왔다.  또한 그 이외에도 여러가지 명목으로 비서관에게 현금지급이 있었으나, 그 용도가 무엇인지는 불명확하다.

그러나 업무추진비를 시장이 임의로 직원들에게 나누어주는 것은 현행 □지방자치단체예산편성기본지침□상 허용되지 않는다.  동 지침에 의하면 업무추진비는 □기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용□하도록 되어 있으므로, 구체적인 용도도 없이 단체장이 자신의 비서실 직원들에게 정기적으로 현금을 나누어주는 행위는 업무추진비의 사용한계를 벗어난 것이다.

② 현금으로 지출된 부분에 대해서는 지출증빙이 공개되지 않았다.  담당공무원들의 주장으로는, 현금을 수령하여 관리한 공무원이 작성한 증빙서류(현금출납부 내지 내부결재서류)가 있으나 단지 비공개할 뿐이라고 한다.  그러나 현금지출 부분에 대해 일률적으로 비공개를 한 것은 납득하기 어려운 것일 뿐만 아니라, 시민의 입장에서 볼 때에는 증빙서류의 작성□보관상태에 대해 의문을 가질 수밖에 없는 것이다.

③  업무추진비를 절약해서 쓰도록 한 □지방자치단체예산편성기본지침□에도 불구하고, 과다한 지출이 많았다.  99년도 행정자치부 예산편성기본지침에서는 업무추진비에 대해 □기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용□하도록 하고, 단체장이 지방자치단체 예산으로 관행적으로 집행해 온 격려금, 사례금, 선물 및 간담회의 규모와 횟수를 축소하도록 하였다.  보다 구체적으로는 □호텔 등을 이용한 회의□간담회는 억제하고 가급적 구내식당 등을 활용하는 방안을 강구하여 근검절약을 솔선실천□하도록 하였다.  그리고 예시적이기는 하지만, 간담회 등 접대비는 시□도지사의 경우 1인당 3만원 이내로 억제하도록 하였다.

그러나 고건 서울시장의 1999년도 업무추진비 집행내역을 보면, 시청구내식당을 이용한 경우는 1999년 1월에 4회뿐이었고, 그 이후에는 전부 호텔, 일식집 등의 외부음식점을 이용하였다.  그리고 참석인원이 공개되지 않은 관계로 간담회나 식사모임에 있어서 1인당 사용액을 산정하기가 불가능하지만, 1회의 음식값이 100만원을 넘은 횟수가 상당히 많은 것을 볼 때에, 행정자치부가 예시한 기준인 □1인당 3만원□을 초과한 경우가 상당할 것으로 추정된다.

나. 중앙부처의 판공비 집행 실태

참여연대는 지난 1999년 12월 1일 기획예산처, 재정경제부, 행정자치부의 3개 중앙부처에 대해 □업무추진비 지출관련 서류□의 정보공개청구를 하였다.  그중 행정자치부는 공개를 전면거부하였고, 기획예산처와 재정경제부는 부분공개결정을 하여 현재 열람절차가 진행중에 있다.

일부 열람한 결과에 의하면, * 소위 말하는 숨은 판공비의 전모가 일부 드러나고 있고(각 국/실에 배정된 업무추진비를 장관이 사용한 사실이 일부 드러남), * 담당자들의 진술과 집행내역에 비추어 볼 때에 국회의원 및 기자들과 관련된 사용액이 상당하며, * 지방자치단체와 마찬가지로 현금지출부분에 대해서는 지출증빙을 전부 비공개하고 있어 현금지출의 용도가 매우 의심스럽다는 문제점들이 드러나고 있다.

5. 판공비 지출관련 문서 공개에 관한 법적 검토

현재 소송과정에서 법적 쟁점이 되고 있는 것은 판공비 지출관련 문서(지급결의서, 지출증빙 등)가 정보공개법 제7조 제1항 제6호 □당해 정보에 포함되어 있는 이름□주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보□ 내지 제7호 □법인, 단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보□에 해당하는지 여부이다.

이 문제에 관련한 일본의 판례들의 태도를 살펴보면, 우선 업무추진비를 지출하면서 받은 영수증, 신용카드 매출전표 등은 정보공개법 제7조 제1항 제7호에 해당하지 않는다는 것은 명확하다.  문제는 문서의 명칭을 불문하고(지급결의서나 품의서, 내부결재서류, 현금출납부 등에) 그 문서에 기재되어 있는 교제의 상대방의 이름이 공개대상인지이다.  일본의 판례도 여기에 대해서는 명확하게 정리되어 있지 못하다.  그러나 최근의 경향을 보면 점차 공개대상인 정보의 범위를 확대하여 해석하는 추세이며, 일부 지방자치단체들도 조례를 통해 공개의 범위를 명확히 하려는 시도를 하고 있다.

일본의 판례들에 대한 자세한 내용은 『일본의 판공비 공개운동』을 참조.

현재까지 판공비 관련 정보의 공개에 대하여 우리나라 법원이 내린 판결로는 지난해에 내려진 인천지방법원 행정부의 판결밖에 없다.   평화와 참여로 가는 인천연대에서는 인천시의 6개 구청장의 판공비 정보공개거부처분에 대해 행정소송을 제기하여 1999. 11. 5. 승소판결을 선고받았다.  이 판결에서 법원은 □특수활동비의 사용일시, 장소, 내역 및 영수증 일체□가 정보공개법 제7조 제1항 제7호의 정보에는 해당하지 않는다고 보았다.  그리고 제6호에의 해당여부와 관련해서도 원고가 공개청구한 정보는 공익실현을 위해 공개되어야 할 정보라고 판단하였다.  또한 □설사 특수활동비 집행내역에 장애인이나 불우계층 등 사회적 약자들에 대하여 지출된 것이 포함되어 있어 이를 공개할 경우 사회적 약자인 위 해당자들의 프라이버시권이 침해될 염려가 있다고 하여도 성명□주민등록번호 등 특정인을 식별할 수 있는 정보만 삭제하는 등의 방법으로 부분공개가 가능하다□고 판단하였다.

6. 판공비 공개운동에 대한 평가

현재 여러 시민단체에서 벌이고 있는 판공비 공개운동에 대해 평가를 하기에는 조금 이른 감이 있다.  그것은 운동 자체가 이제 출발선상에 있기 때문이기도 하다.  그러나 조금 이른 감이 있더라도 지금까지의 활동을 정리하고 앞으로의 전망을 모색하기 위해서는 평가를 해 보는 것도 의미가 있을 것이다.  여기에서는 참여연대 정보공개사업단과 □나라곳간을 지키는 사람들□의 활동을 중심으로 평가를 해 보겠다.

첫째, 예산편성과 집행과정에 대한 기본적인 이해가 없는 상태가 없는 상태에서 정보공개청구가 들어가고 소송까지 진행되다 보니 여러 가지 시행착오가 있었다.  참여연대의 경우에도 서울시에 대해서는 □숨은 판공비□라는 국/실의 시책추진 업무추진비에 대해서도 제대로 파악을 하지 못한 상태에서 정보공개청구부터 시작하였다.  결국에는 운동의 과정에서 겪은 여러 가지 경험과 직□간접적인 배움의 기회들을 통해, 이제서야 비로소 판공비를 비롯한 예산의 편성과 집행에 대한 기본적인 이해가 형성되는 과정에 있다.

둘째, 앞으로 판공비 공개운동을 시작하려는 단체들은 충분한 사전지식과 정보를 획득한 상태에서 운동을 할 수있도록 할 필요가 있다.  그러기 위해서는 먼저 판공비 공개운동을 시작한 단체들의 경험과 지식이 공유될 필요가 있는데, 지금까지는 그러한 공유시스템이 만들어지지 못했다.

셋째, 운동이 간헐적이고 분산적으로 이루어지다 보니, 투여한 노력에 비해 성과를 보지 못하고 있는 측면이 있다.  특히 즉 판공비 공개운동이 중앙부처나 지방자치단체들에게 강력한 압력으로 작용하지 못하고 있는 것이다.  이것은 결국 일본의 □전국 시민옴부즈맨 연락회의□와 같은 네트워크 결성의 필요성을 절감하게 한다.  지금 광역지방자치단체장들은 그들만의 모임이 있고, 기초자치단체장들도 협의회가 있다.  그리고 그들은 그러한 협의를 통해 담합적인 행태로 정보공개청구를 거부하고 있다.  그런데 시민운동측에서는 이러한 담합적 행태에 대해 적절한 공동대응을 하지 못해 왔다.  그에 따라 각 지역에서 들이고 있는 노력에 비해 힘이 응집되지 못하고 있다.

사실 판공비 공개 문제를 소송을 통해서만 해결하려면 너무나 오랜 시간과 많은 노력이 들어간다.  소송은 빨리 끝나도 2-3년이라는 시간이 걸린다.  그리고 소송이 끝난 후에도 구체적인 공개범위에 대해서는 분쟁이 계속될 우려가 많다.  판공비 지출관련 서류들의 양이나 종류, 작성형태는 매우 많고 다양하기 때문이다.  따라서 소송 등의 법적 수단 이외에도 네트워크 결성과 같은 방법으로 시민운동 차원에서의 압력을 조직하여 행정기관이 적극적으로 정보공개에 응하도록 할 필요가 있다.

넷째, 판공비 등 예산과 관련된 낭비를 근절하기 위해서는 여러 가지 제도적 보완이 이루어져야 한다.  * 행정기관들이 공개해야 할 기준을 명확히 설정하기 위한 범 정부차원에서의 □판공비 공개지침□ 제정 요구 * 판공비 지출과 관련된 부정과 낭비의 소지를 없애기 위한 □판공비 집행지침□ 개정 요구 * 행정기관의 자의적 해석을 가능하게 하는 정보공개법의 개정 * 낭비된 예산에 대한 환수권을 주민에게 부여하는 주민소송 제도의 도입 등을 내용으로 하는 예산낭비방지특별법의 제정 등이 현재 필요한 제도개선 과제들이다.  이를 위해서는 결국 시민운동이 제도개선을 위한 여러 가지 노력들을 해야 하는데, 지금까지의 운동은 여기에까지는 손을 대지 못하고 있다.

7. 판공비 공개운동의 전망과 과제

가. 판공비 공개운동의 전망

판공비 공개운동과 그를 통한 판공비 집행 감시운동은 매우 중요한 의미를 지닌다.  □판공비□라는 예산항목에 대해서는 시민들이 가장 많은 관심을 가지고 있기 때문에, 예산감시 시민운동을 본격화하는 훌륭한 계기가 될 수있기 때문이다.  또한 일본에서 이미 드러난 것처럼 판공비 지출관련 문서의 공개는 관관접대, 관□언유착 등의 고질적인 부조리를 만천하에 드러내는 계기가 될 가능성이 높다.  따라서 판공비 공개운동은 앞으로 더욱 심화,확산되어야 하고, 실제로도 그렇게 될 충분한 가능성이 존재한다.

문제는 판공비 공개운동이 조기에 상당한 성과를 거두어야만, 예산감시운동이 보다 심화 확대되고 다른 예산항목에 대한 감시, 나아가 지방자치단체 예산 전반에 대한 감시와 제도개선운동에 이르기가 용이해진다는 데에 있다.  그러나 한국에서 판공비 공개운동은 조기에 성공할 수 있는 여러 가지 조건을 가지고 있다.  우선 법적인 쟁점에 대해서는 일본에서 상당부분 정리되었기 때문에 한국 법원에서 판결을 받기 전이라도 공개를 요구할 수 있는 충분한 법적,논리적 근거를 가지고 있다.  또한 일본과는 달리 한국에서는 이미 중앙정부차원에서의 정보공개법이 이미 시행되고 있다는 것이다.  이것은 판공비에 대한 정보공개청구가 지방자치단체를 뛰어넘어 중앙정부 전체를 뒤흔들 수 있는 가능성을 제공한다.  그리고 일본에서의 여러 가지 경험(네트워크 결성, 지방자치단체 정보공개도 비교발표 등)도 한국에서의 운동에 많은 참고가 될 수있다.

나. 판공비 공개운동의 향후 과제

우선 정보공유와 관료태업에 대한 공동대응을 위한 네트워크의 결성이 절실하게 요구된다.  네트워크의 결성은 분산적으로 진행되고 있는 판공비 공개운동의 힘을 하나로 모아내는 전기가 될 수있을 것이다.

네트워크가 결성된 이후에는 정부와 각 지방자치단체에 대한 정보공개요구의 강도를 보다 높일 필요가 있다.  이를 위해서는 네트워크 명의로 여러 가지의 공동사업을 할 필요가 있다.  일본의 □전국 시민옴부즈맨 연락회의□가 한 것과 같은 * 전국적인 동시 정보공개청구 *정보공개도 평가와 발표(물론 그 결과를 차기 지방선거시에 시민단체의 낙천,낙선운동에 반영할 수있을 것임)가 가능할 것이며 * 소송등의 법적 대응에 있어서도 상호간의 협력과 지원을 해 나갈 수있을 것이다.

또한 무엇보다도 중요한 것은 제도개선이다.  정보공개법 개정문제나 □판공비 공개지침□, □판공비 집행지침□의 제□개정 필요성에 대해서는 긴 설명이 필요하지 않을 것이다.  여기서 강조하고 싶은 것은 일본식 주민소송 제도나 미국식 납세자 소송제도의 도입이다.

판공비 공개운동은 곧 판공비 지출감시운동이며, 결국에는 부정지출된 판공비 환수운동으로 나아갈 수밖에 없다.  그리고 이러한 과정은 모든 예산감시활동에 공통적으로 적용될 수있을 것이다.  그런데 현재 우리나라의 법제는 예산감시 시민운동에 한쪽 날개만을 달아주고 있을 뿐, 나머지 한쪽 팔은 달아주고 있지 않다.  예산감시 시민운동의 양날개는 정보공개법제와 주민소송(주민감사청구제도를 포함)인데, 우리나라에는 정보공개법만 존재할 뿐 주민소송 제도는 도입되지 않고 있기 때문이다.  이런 상황에서는 시민이 부정지출된 판공비를 발견하더라도 문제를 저지른 그 행정기관에 대해 그 시정을 요구할 수있을 뿐, 실질적인 예산환수조치나 시정조치를 취할 수는 없다.  이것은 예산감시 시민운동의 활성화에 결정적인 장애가 될 수있다.  따라서 주민소송 제도 또는 납세자 소송제도의 법제화를 내용으로 하는 예산낭비방지특별법의 제정이 시급히 요구되는 것이다.

그리고 앞으로는 판공비 이외의 예산항목에 대해서도 예산감시의 대상을 넓혀 나가야 한다.  물론 그 주요한 수단은 정보공개청구가 될 것이다.  일본의 예를 보면, 허위출장, 허위기재에 의한 초과근무수당 수령 등이 문제가 되었다.  이 때에도 역시 네트워크를 통한 정보공유와 공동대응이 필요할 것이다.

그 이외에 변호사 등 전문가그룹의 조직을 통한 정보공개 지원활동, 일반 시민들을 상대로 한 교육활동 등이 앞으로의 과제로 대두될 것으로 보인다.

일본의 판공비 공개운동

김진 변호사(참여연대)

1. 일본의 정보공개제도

일본에서는 1999년에서야 정보공개법이 국회를 통과하였고 그 이 전에는 각 지방자치단체의 조례에 의해 정보공개제도가 운영되어 왔다. 그러나 조례에 의한 정보공개제도 하에서도 많은 사례가 축적되었고 법원에 의해 개량된 원칙들이 다시 조례(입법부를 통한 법률보다 유연한 것이 특징)에 반영되어 대단히 구체적인 조례들이 제정되어 왔다.

<일본의 정보공개관련연표>

1948      신문주간표어에 □모든 자유는 알권리로부터□라는 문구 등장

1972      □법률시보□ 1972년 6월호에 게재된 학자좌담회에서 정보공개법제도화 제창

1979      자유인권협회가 정보공개법 요강을 발표

1980      「정보공개법을 요구하는 시민운동」 결성

1982       야마가타현 카네야마정(町)가 지방자치단체 최초의 정보공개조례 제정

1983       카나가와현이 도도부현(都道府縣) 최초의 정보공개조례 제정

1994/2    최고재판소가 오오사카부 수도부(水道府) 간담회비 관계문서의 비공개 취소판결(89년 오오사카

지방재판소, 90년 오오사카 고등재판소와 같은 취지의 판결)

1995/3    행정개혁위원회 행정정보공개 부회(部會)의 제1회의, 이후 원칙적으로 1주간에 1회의 심의를 계속

1995/4    전국시민옴부즈맨연락회의가 전 도도부현(都道府縣)과 정령(政令)에서 지정한 도시에 식량비

문서의 공개를 청구, 관관접대 문제에 대한 추궁을 개시

1995/4    최고재판소가 하천계획 정보공개청구소송에서 공개용인판결

1995/12   동력로□핵연료개발사업단의 고속증식로 □몬주□에서 나트륨 냉각제가 흘러나와 화재가 발생,

정보 은폐사실이 발견됨.

1996/2    중의원 예산위원회가 주민과 전문가가 함께 조사한 결과와 융자우선실명리스트 자료제출요구를

의원증언법에 기반하여 의결. 대장성이 5일간 묵힌 끝에 공표

1996/2    후생성이 에이즈 연구반의 과장 개인파일을 간나오토 후생상의 지시로 공표

1996/3    약해(藥害) 에이즈 소송이 제소로부터 6년 11개월만에 화해성립됨

1996/7   센다이(仙台) 지방재판소가 공무에 있어서 공무원의 프라이버시를 부정, 간담회출석자의 이름을

전면 공개할 것을 명하는 판결을 내림

1999/5    정보공개법이 중의원을 통과, 2001년 4월부터 시행

2. 일본의 정보공개운동

일본에서 정보공개와 관련하여 크게 문제가 된 사건으로는 □약해(藥害) 에이즈 사건□과 관관접대 사건이 있다.

□약해(藥害) 에이즈 사건이란, 일본 후생성의 생물제재과장이 혈우병환자에게 사용되는 비가열혈액제재가 에이즈를 감염시킬 위험이 있다는 것을 알면서도 그러한 혈액제재가 환자에게 투약되도록 방치해 에이즈감염 사망자를 발생시킨 사건이다.  1984년 당시에 이미 후생성의 생물제재과장은 그러한 위험을 알고 있었지만 국내 제약업계를 보호한다며 환자들에게 그러한 사실을 알리지 않고 시판□투약을 계속하도록 방치했다.  그리고 그러한 혈액제재를 투약받았다가 에이즈에 감염된 환자들은 1989년 일본정부와 제약회사를 상대로 소송을 제기했다.  후생성은 소송진행과정에서 그러한 위험을 알지 못했고, 또한 알 수도 없었다고 주장했다.  그런데 우연히 한 후생성 직원이 그 당시의 후생성 생물제재 과장이 혈액제재가 에이즈를 감염시킬 위험성을 이미 알고 있었다는 증거가 되는 과장의 개인파일을 후생성 서고에서 찾게 되었던 것이다.  그 직후인 1996년 2월 당시의 후생성 장관이던 간 나오토가 조직 내부의 반발에도 불구하고 그 파일을 공개하고 솔직히 잘못을 인정함으로써 사건의 진상이 드러나게 되었고, 피해자들이 배상을 받을 수있게 되는 길이 열렸다.   일본 정부와 제약회사들은 1천8백6명의 피해자들에게 공식 사과하고 에이즈 감염자□사망자에게 1인당 4천5백만엔을 지급하고, 발병자에게는 별도로 월 15만원을 지급하라는 법원의 중재안을 받아들이게 되었던 것이다.  이 문제를 통해 정보공개 제도의 중요성이 새삼 인식되게 되었고, 파일을 공개한 간 나오토 후생상은 국민적 영웅이 되었다.

관관접대(그와 얽힌 가라출장, 가공접대 문제) 문제는 95년 4월 전국시민옴부즈맨연락회의의 주최로 전국 시민옴부즈맨들이 도도부현(都道府縣)과 일부 시에 대해 자치단체의 지출항목인 식량비에 관한 정보공개청구를 행하여 그 조사결과를 발표함으로써 전면화되었다.  당시 연락회의가 추계한 95년 관관접대 비용은 300억엔에 이르렀고, 나아가 96년중에 발각한 도도부현(都道府縣)의 공금 부정유용은 후쿠오카현의 57억 8천8백만엔(94년 4월에서 96년 9월까지)을 최고로 해서 20개 도도부현(都道府縣)의 합계가 137억 6404만엔을 웃돌았다(96년 12월 28일자 요미우리 신문조간).

약해 에이즈 사건이나 관관접대 문제에 있어서 정보공개의 중요성은 매우 부각되었고, 이것은 일본이 정보공개법을 입법하는 커다란 계기가 되었다.  특히 관관접대 추궁의 무기가 됐던 것은 지방자치단체의 정보공개를 의무화하고 주민에게 정보공개청구권을 인정하고 있는 지방자치단체의 정보공개조례였기 때문에 국가차원에서 정보공개법을 입법화할 필요성이 명백해졌던 것이다.  이와 관련된 일본책자의 내용을 소개하면 아래와 같다.

藥害 에이즈나 관관접대 문제의 진상을 보여주는 정보는 물론 관료측이 적극적으로 공표할까닭이 없는 것들이다.  다시 말해 정보를 숨겨 공개하지 않는 행정에는 부정이 숨어있을 가능성이 높다고 말할 수있다.  그러한 불명확한 행정의 실태를 백일하에 드러내는 커다란 파워를 발휘한 요소는 시민들의 힘이었다.

전후 민주주의 사회로 출발한 일본에서 국민의 행정불신이 지금처럼 높았던 적은 없었을 것이다.  현재 추진되고 있는 행정개혁은 일본 경제성장의 조건중 하나였던 행정에 의한 경제적 규제와 그에 기반한 관료의 행정지도 등의 재량적 행정이 지금은 일본의 활력을 억제하는 요인으로 전환되었다는 인식에 기반하고 있고, 그에 따라 행정의 불투명성을 제거하는 것이 커다란 과제라고 인식되기에 이르렀다.

약해 에이즈나 관관접대 문제는 그러한 행정개혁과제 가운데서도 특히, 정보공개가 일반 국민에게 매우 친근한 필수문제라는 것을 강하게 인식시켰다.  생명이 걸린 스스로의 체험을 교훈삼아 카와타군(에이즈 소송 원고)은 이렇게 말한다.  □국가나 후생성의 사람들, 그리고 제약회사.  이 사람들이 대부분 지금의 상황을 반성하고 있다면, 철저한 정보공개제도를 만들 것을 약속해야만 한다고 나는 생각한다□(『관관접대□약해에이즈와 정보공개』, 동경변호사회 기성회)  또한 전국 시민옴부즈맨 연락회의 대표간사인 다카하시 변호사는 □정보가 대등하다면 수상이나 수장, 정부고관도 권력자의 의자에서 내려와 공복의 의자에 앉히게 하는 것이 가능하다. 이 사람들이 진실로 시민과 주민을 위해 일하고, 관료가 주인공인 관주도사회를 타파하며, 시민과 주민이 진실로 국가와 자치단체의 주인공이 되기 위해서는 무엇보다도 행정정보가 공개되지 않으면 안된다□라고 지적했다(앞의 책).

물론 관료만이 자기에게 불리한 정보를 숨기고자 하는 속성을 가지고 있는 것은 아니다.  특히 정보공개를 요구받은 담당관은 부서에 불리한 정보를 공개할 경우 상사의 질책 등 조직에 있어서의 책임을 의식하지 않으면 안될 것이다.  결국 정보공개에는 소극적이 되지 않을 수없는 것이다.  그런 점에서 볼 때에 정보공개법은 관료에게 있어서는 불리한 정보를 공개하더라도 자신의 정당성을 주장할 수있는 근거가 될 수 있다.  □법률이 생긴다면 안심하고 공무원은 정보를 공개할 것이다□라고 총무청 간부가 행정정보공개부회의 발족전에 말했던 것도 그때문이다.  그러한 의미에 있어서도 정보공개법은 관료의 의식도 관본위로부터 국민본위로 전환시키는 계기로 기능할 것을 기대할 수있다.  지금은 중앙정부 수준에서 정보공개법을, 그것도 단순히 정보공개법이라고 하는 이름만 붙인 법률이 아니라 진실로 공개도가 높고 실효성이 있는 정보공개법을 제정해야 하는 시기이다(『일본의 정보공개법』, 쯔루오카 겐이찌외1 지음).

3. 일본의 교제비, 식량비, 회의비 정보공개 관련 판례

가. 개 요

일본에서 관관접대에 대한 본격적인 문제제기가 이루어진 것은 □전국 시민옴부즈맨 연락회의□가 발족한 이후이지만, 그 이전부터 지방자치단체의 교제비, 식량비에 대한 정보공개청구와 소송이 이루어져 왔다.

일본에서는 □교제비□란 예산항목이 인정되고 있었는데, □교제비□란 □대외적으로 활동하는 지방자치단체장 기타 집행기관이 그 집행을 위하여 필요한 외부와의 교제를 위해 필요로 하는 경비□라고 정의된다.  교제비는 지방공공단체의 장 기타 집행기관이 직무집행상 필요로하는 대외적 활동을 위해 외부와 교제를 할 때에 쓰는 경비이고, □교제비□라는 예산과목으로부터 지출되는 것이다.  당연히 직무집행과의 관련성을 객관적으로 결여한 교제에 교제비를 지출하는 것은 허용되지 않는다.

식량비란 일반적으로는 소모적 경비에 속하고, 회의용 또는 기념일용 다과, 접대용 다과, 도시락, 병원□요양소 등의 환자 식량 등에 사용하게 되어 있지만, 어느새 본래의 회의용 식량비로부터 일탈하여 접대용으로 다액이 사용되게 되었고, 교제비에 부족한 부분을 보충하는 등으로 발전하여 문제가 되고 있다.  교제비는 예산과목의 節의 일종으로 확실한 위치를 차지하고 있는데 비해, 식량비는 수용비로 세분된 사항(細節이라고도 한다)의 하나로 교제비와 동일하게 취급되지는 않는다.

오래된 자료이기는 하지만 1994년 4월까지 조례를 가진 약 220의 자치체 중 약 22개의 都道府縣을 포함하여 적어도 4분의 1 정도에서, 교제비(또는 유사한 성격을 가지는 식량비, 회의비) 관계문서에 대해 정보공개청구가 행해지고 있었다. 또한 비공개결정에 대해 10건 이상의 취소소송이 제기되었다(1994년 이후에도 수많은 하급심 판결들이 양산되고 있다).

) 平岡久, 交際費□情報公開(□□□□□ 增刊 「情報公開·個人情報保護」 1994. 5.)

최고재판소(우리나라의 대법원에 해당)까지 가서 최종적으로 확정된 사례는 모두 3가지로 많지 않지만, 일본의 재판이 대부분 지방재판소나 고등재판소 단계에서 종결되는 것을 고려하면 재판을 통해서는 어느 정도의 원칙이 수립되고 일정한 성과가 있었다고 볼 수 있다.

나. 일본 법원이 확인한 공개의 원칙

최고재판소 판결과 하급심 판결을 통해서 일본 법원이 판단한 공개/비공개 정보의 경계는 다음과 같다.

1) 교제사무에 지장이 있는지 유무에 대한 개별·구체적 판단

비공개 대상정보에 해당하는지 여부를 다룸에 있어서, 일본의 법원은 교제의 내용에 따라 개별·구체적으로 판단하는 것을 원칙으로 삼는다. 이는 대부분의 조례가 단순히 □교섭사무□라고 하여 모두 비공개해도 된다고 하는 것이 아니라, (우리 법과 마찬가지로) □해당 사무의 성질상 공개에 의해 해당 사무 또는 동종의 사무의 실시 목적이 상실되고 또는 이러한 사무의 공정 또는 적절한 실시를 현저하게 곤란하게 할 우려가 있는 것(토치키 현 조례 제6조 제5호 등)□만 비공개할 수 있는 것으로 하여 그 내용에 대한 평가를 요하기 때문이다.

) 오사카부의 조례는 제8조 제4호에서는 □부의 기관 등이 행한 기획·조정에 관한 정보로서 공표하는 경우 해당 또는 동종의 사무를 공정한 동시에 적절하게 행하는 것에 현저한 지장을 미칠 우려가 있는 것□이라 정하고, 다시 제5호에서 □부의 기관등이 행한 교섭, 섭외, 쟁송등의 사무에 관한 정보이고 공표하는 것에 의하여 해당 또는 동종의 사무의 목적이 달성할 수 없게 되고, 또는 이러한 사무의 공정한 동시에 적절한 집행에 현저한 지장을 미칠 우려가 있는 것□을 비공개 대상 정보로 규정하고 있다.

따라서 법원이 문서의 공개·비공개를 결정하는 기준은 □이러한 정보를 알리는 것에 의해 이와 같은 동종의 교섭 등 교제사무의 목적이 달성될수 없게 될 우려가 있는가 여부, 또는 교제사무를 공정·적정하게 행하는 것에 현저한 지장을 미칠 우려가 있는가 여부에 의해 결정된다□는 것이다.

2) 비공개사유의 주장·입증책임

일본의 조례들도 우리 정보공개법 제3조와 마찬가지로 정보공개가 원칙이고 비공개가 예외임을 명확히 하고 있기 때문에 법원은 비공개사유에 대한 주장·입증책임을 비공개결정을 한 처분청에 부담시키고 있다. 즉 개인정보 해당성을 이유로 비공개처분을 하였다면 □본건 문서에 기재된 정보에 대해 그 기재 내용자체로부터 또는 다른 관련정보와 조합하여, 간담회등의 상대방등을 알 수 있는 가능성이 있다는 것을 주장·입증할 필요가 있다(最高裁判所 平成 6. 1. 27. 平成 3 (行□) 18)□는 것이다.

) 토치키현 조례 제3조 □실시기관은 현민(縣民)의 공문서 공개를 구할 권리가 충분히 보장되도록 이 조례를 해석하고 운용하여야 한다□

그리고 간담회비에 대한 리딩 케이스로 되어 있는 최고재판소 1994년 2월 8일(오오사카부 수도사업관리자 간담회비) 판결도 「비밀스러운 협의를 목적으로 이루어진 간담회」라는 것과 「상대방을 알 수 있는 가능성이 있다는 것」의 주장, 입증책임을 행정측에 지우고 있다.

3) 부분공개의 원칙

일본의 조례들은 우리 정보공개법 제12조 (부분공개) 규정과 마찬가지로 □실시기관은 전조에 규정된 공문서에 비공개대상정보 외의 정보가 기록되어 있고, 해당부분을 용이하고 공개청구의 취지를 잃어버리지 않을 정도로 분리가능한 경우에는, 해당부분을 공개해야 한다(토치키 현 조례 제7조, 오사카 부 조레 제10조 등)□는 규정을 두고 있다.

이에 기하여 판결들은 □교제의 상대방의 성명 등의 부분만을 숨기고 복사한 사본을 교부하는 등 용이하게 분리공개할 수 있으므로 교제의 상대방 이외의 부분은 공개해야 할 것(大阪 高等裁判所 平成 8. 6. 25. 平六 行(□) 7)이라고 판단하고 있다.  .

다. 쟁점이 된 부분들

1) 법인정보·사업정보 해당성 :

) 우리 정보공개법에서는 제7호의 □법인·단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보□ 에 해당하는 비공개사유

채권자의 청구서·영수증 등의 문서가 정보공개조례에 규정된 □법인·개인사업정보□에 해당하는지가 문제되었다. 간담회등에서 외부의 음식점 등을 이용할 때의 청구서 등에는 간담등의 일시·장소·출석인수·음식비용·비용의 청구 및 지불연월일이 기재되어 있다. 최고재판소는 □업자의 영업상의 비밀·노하우 등 그 업자와의 대항관계상 특히 숨겨야 하는 정보는 기재되어 있지 않고, 이용의 사실이 공개되어도 특히 위 업자의 사회적 평가가 저하되는 등의 불이익을 입는 것은 인정되지 않는다□라고 하여 □법인□개인사업정보□에는 해당하지 않는다고 하였다(最高裁判所 平成 6. 1. 27. 平三 行(□) 18). 단, 업자의 금융기관 구좌번호에 관하여는 하급심에 있어서 그 판단을 달리한 것도 있다(東京地判 平成 7. 10. 27. 判例 地方自治 148□).

2) 교제한 상대방을 식별할 수 있는 정보로 비공개대상정보인지 여부

교제비 정보공개에 있어서 가장 자주 문제가 된 비공개사유는 바로 □개인정보 또는 개인식별가능성□에 관한 것이다. 일본의 지방자치단체 조례에서는 개인정보의 예로서 □사상, 종교, 신체적 특징, 건강상태, 가족구성, 직업, 학력, 출신, 주소, 소속단체, 재산, 소득등에 관한 정보를 예시하고 있다. 1994년 1월 27일 최고재판소는 □지사(知事)의 교제는 私人인 상대방에게 있어서는 사적인 행동□이라고 하면서, 간담회 출석자나 경조등의 상대방에 관한 개인정보는 □교제내용 등이 일반적으로 공표·폭로되는 것이 원래 예정되어 있는 경우를 제외하고는 비공개사유에 해당한다□고 하였다.

최고재판소가 이 비공개사유를 긍정한 이유는 ① 상대방이 간담 참석사실이 공개되는 것을 불쾌하게 여기거나 불신의 감정을 갖게 되어 이후 비슷한 모임의 출석을 피하는 사태 등이 생겨 상대방과의 사이의 신뢰 관계 또는 우호 관계를 손상시킬 우려가 있어 교제 그 자체의 목적에 반하고, ② 집행권자인 지사도 그러한 사태를 우려하여 필요한 교제비의 지출을 삼가거나 지출을 획일적으로 강요당할 것도 우려되기 때문이라고 한다. 이러한 이유로 파기·환송받은 오오사카 고등재판소는 최고재판소의 판결 내용에 따라 공개청구된 정보를 분류하여 공개대상인 정보와 그렇지 않은 정보를 아주 구체적으로 구별하고 있는데, ① 장례식에 보내는 화환(공개되는 것이 예정되어 있음) 단체회비(단체들이 지사가 회원이라는 것을 비밀로 하고자 하지 않음), 축하금(지사의 참석 자체가 비밀이 아닌 이상) 단체에의 의례적인 축하금(현저한 지장의 우려가 없음) 등은 전부 공개해야 한다고 하고, ② 문안(병 등 바람직하지 않은 사람들에 대한 것이므로), 장례식의 향로(일반적으로 공개되지 않는 것, 단 일자는 공개되어야 한다), 간담회, 전별, 찬조, 원조(찬조·원조 신청만으로는 공개까지 승낙하였다고 볼 수 없다), 개인에의 축하금(불쾌한 생각을 품을 수도 있음) 등은 교제의 상대방 이외의 부분에 대해서는 공개를 해야 한다고 하였다(大阪 高等裁判所大阪 高等裁判所 平成 8. 6. 25. 平六 行(□) 7).

그러나 하급심 중에는 일정한 목적을 위한 간담회에 출석하는 것은 사회적 활동의 하나이고, 경조사의 상대방이 된다는 것도 사회적활동에 해당한다고 보면서 □공금지출의 대상이 된 사회적 활동에 관한 개인정보에 대해서는 개인정보해당성의 최후의 요건 - 알려지는 것을 원하지 않는 것이 정당할 것 -에 해당하지 않는다(大阪地方裁判所 平成 9. 3. 2. 行集 48卷 3□)□고 하여 부정한 예들도 나오고 있다.

결국 이 문제에 있어서는 일본법원의 태도도 형성과정에 있는 것으로 보아야 할 것이다.  그리고 무엇보다도 주목할 것은 교제의 상대방의 이름 만을 가리고 현금출납부나 지출증명서 등의 문서 자체는 공개해야 한다고 판단했다는 것이다.

3) 교제의 상대방이 공무원인 경우(관관접대의 문제)

개인정보 공개여부에 대한 문제의 경계선에 서 있는 것이 교제의 상대방이 공무원인 경우이다. 물론 문제가 되고 있는 해당 지방자치단체의 관계 직원이 포함된 경우라면 당연히 비공개대상이 되는 '개인'에 해당하지 않는 것이 분명하다. 그런데 일본에서는 이른바 '官官接待'가 문제가 되어 지방자치단체 공무원이 중앙부처 공무원을 접대하는 등 공무원을 상대방으로 하는 접대가 널리 행해진 결과, 접대의 상대방이 된 공무원 또는 공무에 준하는 행위를 하는 사람도 비공개사유가 예정하고 있는 프라이버시권의 주체인가가 문제가 되었다. 하급심 판결에서 조례상의 문언을 들어 □상대방이 공무원인 경우에도 그 프라이버시는 보호받는 것이 당연하고 본조의 법문 중에 공무원을 적용제외라고 한 취지의 문구가 존재하지 않는 이상, 법문해석의 일반원칙에 비추어 보거나 본건 조례 제3조 후단의 □개인의 프라이버시의 보호□의 취지에서 보아도, 해석상 공무원을 달리 취급할 수 없다□고 판단한 예가 있고,(東京 高等裁判所 平成 3. 1. 21. 判決, 東京 地方裁判所 平成 4. 10. 15. 判決) 최고재판소도 이를 시인하기도 하였지만, 최근들어서는 반대의 입장에 선 판례들이 잇달아 나오고 있다.

1996년 7월 29일 센다이(仙台) 지방재판소는 □공무원의 직무집행에 있어서 기록된 정보에 포함되어 있는 당해 공무원의 이름은 당해 공무를 수행한 자를 특정하고, 경우에 따라서는 책임의 소재를 명시하기 위해 표시된 것에 지나지 않는 것이기에 그 이상으로 위 공무원의 개인으로서의 행동 또는 생활에 관한 의미를 포함하지 않고 있다.  ……  그와 같은 정보는 원칙적으로 개인정보에는 해당하지 않는다고 해석해야 할 것□이라고 하여, 처음으로 공무원의 이름 등의 공개성을 정면으로 인정하였다.  이 판결후 동경고등재판소는 1997년 2월 27일에 □회의, 간담회 등에 공무원이 직무로서 출석한 경우에는 공무원의 사인으로서의 프라이버시 보호를 배려할 필요는 없다□고 판단하였고, 그것이 확정되어 실무에 큰 영향을 주고 있다.

더우기 오오사카 지방재판소는 1997년 3월 25일에 간담의 상대방이 공무원이 아니라 심의회나 보도관계자인 경우에까지 공개성을 확장하여, □상대방이 공무나 회사의 임무로서 회의에 참가한 경우, 프라이버시 보호대상이 되지 않는다□고 판단하였다.

나아가 동경지방재판소 1996년 8월 29일 판결과 같이 문서가운데에 상대방의 이름이 기재되어 있지 않은 케이스나 浦和지방재판소 1997년 9월 22일과 같이 문서에는 참가자의 소속 성청명이나 직종조차 기재되어 있지 않은 케이스에 대해서는 비공개처분이 취소되는 것은 당연하다고 하였다.

또한 정보공개소송이 아니라, 식량비의 과대지출을 문제로 한 주민소송에 있어서 오오사카고등재판소 1996년 11월 24일 판결은 □상대방의 이름이 공개되지 않은 경우는 일반 직원으로 간주하여, 접대의 상한을 6000엔으로 한다□는 취지의 판결을 내렸다.  이것은 정보비공개에 대한 일종의 페널티의 의미를 가진다고 말할 수있을 것이다.

라. 퍈결의 영향

현재 몇몇 지방자치단체에서는 조례에 명시적으로 □공무원 등□ 이나 □공적지위·입장에 있는 사람□을 프리이버시 보호대상에서 제외하고 있기도 하고(町田市, 蒲原町 등) 보호대상을 엄격하게 해석하여 공직자인지를 불문하고 공적 교제라 하기 어려운 경우(관혼상제나 병문안 등)의 경우에 한하여 상대방 이름을 비공개로 하는 경우도 있다고 한다.

4. 일본의 주민감사청구제도·주민소송

) 이 부분에 대해서는 宮元義雄, 官官接待□監査, 學陽書房 1997 참조

일본의 지방자치법에는 주민감사청구제도와 주민소송제도가 있어 지방자치단체의 재정에 대한 주민의 감시·통제 권리를 보장하고 있다.

가. 주민감사청구제도

1) 감사위원

일본 지방자치법상 주민감사청구가 있을 경우 감사위원이 감사를 하도록 되어 있는데,  감사위원은 지방자치단체의 장이 의회의 동의를 얻어 선임하고, 자치단체의 재무에 관한 사무집행 및 경영에 관계된 사업의 관리를 감사할 뿐 아니라 필요한 범위내에서는 지자체 장이나 위원회의 권한에 속하는 사무집행에 대해서 감사할 수 있게 되어 있다.  감사위원은 감사를 위해 필요한 때에는 관계인에 대해 조사하거나 서류등의 제출을 명할 수 있고, 감사결과에 대한 보고가 있는 경우 지자체의 장 등은 그 감사결과에 근거하여(또는 참고하여) 조치를 강구하고 그 취지를 통지해야 한다.

2) 주민감사청구제도

주민 1사람만으로도 지자체의 장, 의원 등의 위법·부당한 행위에 대해 감사위원에게 감사를 청구할 수 있다. 그 대상은 크게 ① 위법·부당한 재무회계상의 행위(공금지출, 재산의 취득·관리·처분, 계약의 체결·이행, 채무 기타 의무의 부담)과 ② 재무에 관하여 직무를 태만히 한 경우(공금의 부과·징수태만, 재산의 관리 태만)로 나누어진다.

주민감사청구가 있는 경우 감사위원은 60일 내에  감사를 해야 하고, 청구인에게 증거제출 및 진술기회를 부여해야 한다. 감사결과 청구가 이유없다고 인정되는 경우에는 청구인에게 이유를 붙여 통지하고 공표하여야 하며, 이유있는 경우에는 해당 지자체 의회·장·기타 집행기관 장에 대하여 필요한 조치의 강구를 권고함과 동시에 그 권고내용도 청구인에게 통지·공표해야 한다. 권고를 받은 집행기관은 필요한 조치를 강구하고 이를 감사위원에게 통지하며, 감사위원은 이를 다시 청구인에게 통지하고 공표해야 한다.

3) 평가

감사위원에게는 법적 구속력이 없는 권고를 할 수 있는 권한밖에는 없기 때문에, 일반적으로 주민감사제도 그 자체로는 큰 의미가 없다고 말해진다. 그러나 주민소송제도에 의해 뒷받침되기 때문에 실효성 있는 제도로 작동하게 된다.

나. 주민소송제도

1) 연혁·의의

일본의 주민소송제도는 1948년 미국의 납세자소송(납세자가 자신을 위하여 또는 동일과세지역 내에 거주하는 납세자집단의 대표로서 납세자의 공동이익을 침해하는 공공단체·공무원의 위법행위에 대해 구제를 구하는 목적으로 제기하는 소송)을 모델로 하여 지방자치법 개정시 도입되었다. 위에서 본 주민감사청구를 거쳐도 위법한 재무행위가 시정되지 않는 경우 당해 행위의 금지, 행위의 취소 또는 무효확인, 태만사실의 위법확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 청구할 수 있는 소송제도이다.

2) 원고적격·대상

지자체의 주민으로서 주민감사청구를 신청했던 주민이 ① 감사위원의 감사결과나 권고에 불복이 있을 때, ② 권고를 받은 집행기관의 조치에 불복이 있을 때, ③ 감사청구 60일 경과후에도 감사나 권고를 하지 않았을 때, ④ 권고를 받은 집행기관이 권고에 표시된 기간에 조치를 하지 않을 때 제기할 수 있고, 주민감사청구를 할 수 있는 재무행위에 대하여 소송을 제기할 수 있다. 다만 감사청구는 부당한 행위도 그 대상이 되지만, 주민소송은 위법한 행위에 대해서만 할 수 있다.

3) 소송의 유형·절차

주민소송의 유형은 위에서 본 바와 같이 ① 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구, ② 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인 청구, ③ 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 태만사실의 위법확인 청구, ④ 지자체에 대신하여 행하는 당해 직원에 대한 손해배상·부당이득반환 청구, 당해 위법행위나 태만사실에 관계된 상대방에 대한 법률관계부존재확인청구, 손해배상청구, 부당이득반환청구, 원상회복청구 또는 방해배제청구의 4가지로 구분되어 있다.

주민소송은 반드시 주민감사청구를 거쳐야 제기할 수 있고, 일단 소송이 계속되어 있으면 같은 지자체의 다른 주민은 별도의 소로 동일한 청구를 할 수 없고 다만 참가할 수 있을 뿐이다.

4) 주민소송의 현황

일본의 주민소송은 최근 증가하는 추세에 있으며 1992. 3. 31.부터 1995. 3. 31. 까지 3년간 상황을 보면 都道府縣에서는 감사청구 174건 주민소송 71건, 市町村에서는 감사청구 911건 주민소송 263건이다. 소송유형 중에는 대위청구가 가장 많다. 사례를 몇가지 들어보면 ① 정보비공개처분 취소소송에서 패소했는데도 변호사 보수를 지급한 것은 위법하다는 소송, ② 재정과 직원에 대한 위법한 식량비 지출에 대한 손해배상청구, ③ 시장의 간담회비용 등 공금지출 위법을 주장한 손해배상청구, ④ 구청장·구의회장에 대한 교제비 관계 손해배상청구, ⑤ 현저하게 싼 가격에 토지를 매각한 처분에 대해 前시장과 건설회사 상대로 손해배상대위청구 등이 있다. 교제비에 관한 것 2가지와 식량비 관련 판례만 소개한다.

㉮ 最高裁判所 昭和 61. 3. 13. 判決

琴丘町의 町長 Y는 관할구 검찰청의 검찰관 A등 3명과 방범문제로 요정에서 간담회를 가지면서 식사를 하고 2차로 다른 음식점에 가서 음식을 먹은 다음, A와 둘이서만 3차로 스낵바에서 음식을 먹고 나서 그 비용을 모두 町長 交際費에서 제출하였다. 이에 대하여 주민 X가 3차로 간 스낵바의 음식값을 교제비로 지출한 것은 위법이라며, 町長을 상대로 손해배상청구를 하였다. 최고재판소는 이를 받아들여 □접대는 원활한 인간관계를 육성하기 위해 행해지는 것으로서 공무로서의 간담회가 행해진 기회에 그 출석자와 원활한 인간관계를 육성하기 위한 접대를 행하는 경우에 있어서는 직무집행과의 관련성이 인정되지만, 이 사건에 있어서는 a. 접대를 받은 사람이 구 검찰청의 검찰관으로 町政과는 별로 관계가 없는 기관 직원이고, b. 게다가 접대받은 사람이 町長과 개인적으로 친분이 있는 사람으로, 직무집행의 관련성이 부정된다□고 판단하였다.

㉯ 最高裁判所 昭和 63. 11. 25. 判決

市川市는 昭和 55년에 시민수영장, 향토자료관, 육상경기장, 종합복지센터 등 4개의 큰 사업을 계획하여 千葉縣으로부터의 지원이 절실하였는데, 마침 현직원이 공무상 시를 방문하자 시장인 Y가 위 사업들의 보충설명 및 의견조정의 필요가 있다면서 이를 겸하여 요정 등에 술자리를 만들어 2회에 거쳐 접대하였다. 당시 접대에 들어간 돈은 요정에서의 1차가 요리값 96,000엔, 토산품 값 10,000엔, 기타 술값 등이 113,970엔이었고, 호텔에서의 2차가 요리값 85,000엔, 기타 술값 등이 80,806엔이었는데 이 돈은 모두 시장의 교제비로 승인을 얻어 집행되었다. 이에 대해 한 시민인 X가 시를 대위하여 시장에게 손해배상 청구를 한 사안인데, 1심과 항소심은 □지방공공단체도 그 집행기관의 직무집행상 대외활동을 행하기 위해 필요한 외부의 교제에 있어서 사회통념상 상당하다고 인정되는 범위의 접대를 행하는 것은 허용되고, 그 접대의 시기, 정도, 내용에 대해서는 비용의 지출권한을 가진 직원의 자유재량에 위임되어야 하는바, 이 사건 접대는 그 목적, 출석자의 면면, 회장, 시기, 접대의 내용, 소요경비 등을 고려하면, 사회통념상 상당한 범위라고 인정되는 것이 상당하므로 위법하다고 할 수 없다□고 청구를 기각하였다. 最高裁判所도 자신의 적극적인 견해를 밝히지 않고 단지 이러한 항소심의 판단을 시인할 수 있다고 함에 그쳤다. 이 판결은 한편으로는 지자체의 접대비의 실체를 인정한 것이기도 하지만, 다른 한편으로는 접대가 사회통념상 상당한 범위를 일탈하는 경우에는 이 사건 소송에 의한 주민소송에서 위법하다고 인정되는 경우도 있음을 명백히 하였다는 점에서 중요한 의미를 찾을 수 있다.

이외에도 상급관청 공무원에 대한 접대의 적부가 문제가 된 사안에서 법원은 지자체의 접대가 사회통념상 상당한 범위인지 판단하기 위해서는 a. 직무집행과의 관련성, b. 접대를 필요로 하는 사정, c. 접대의 상대방, d. 접대의 내용 (특히 금액, 접대부의 동석 여부, 경비적 이익의 공여 유무 등) 등의 요소가 문제된다고 한다.

㉰ 식량비에 관한 주민소송 판례

최고재판소 판례 2개가 있는데, 그 중 하나는 식량비 지출이 위법이라고 판단하였고(1989. 9. 5. 최고재판소 판결), 나머지 하나(1989. 10. 3. 최고재판소 판결)는 위법이 아니라고 판단하였다.  이 판결들에서는 사회가 인정하는 통상적인 접대범위를 금액기준으로 정하여 1인당 금액이 2만엔 이상보다 높은 것은 위법한 지출이고, 1인당 금액이 그보다 낮은 것은 위법지출이 아니라고 하였다.

5. 일본의 판공비 공개운동 - 전국 시민옴부즈맨 연락회의를 중심으로

일본에서는 시민옴부즈맨들에 의한 예산감시 운동이 확산되고 있으며, 그 대표적인 사례로 꼽히는 것이 관관접대를 밝혀내기 위한 정보공개청구, 감사청구, 주민소송 제기 등의 활동이다.

가. 시민옴부즈맨이란

옴부즈맨이란 보통 시민옴부즈맨이라고 불린다.  옴부즈맨이란, 시민의 입장에 서서 정부에 대한 고충을 처리하고 그것을 감찰하는 제도로서 스웨덴에서 시작하여 지금은 영국등 세계 각국 약 40개 나라에서 실시되고 있는 제도이다.

일본에서도 아직 옴부즈맨은 국가차원에서 제도화되어 있지 않다.  다만, 일부 지방자치단체에서 조례를 통해 시민옴부즈맨 제도를 도입하고 있을 뿐이다.  예를 들어 카와자키시가 전국에서는 선구적으로 조례를 제정하고 있지만 강력한 권한까지 이른 것은 아니다.

현재 기본적으로 시민옴부즈맨은 시민의 자주.자율에 의해 자발적으로 생겨난 것이다.  만약 중앙정부나 지방자치단체에서 옴부즈맨 제도가 생기더라도., 주민에게 불만이 있다면 별도로 시민옴부즈맨의 존재가 부상할 것은 분명하다.

시민옴부즈맨이 부상하게 된 것은 주민들이 알고자 하는 세금의 용도가 의회나 감사위원에 의해 제대로 밝혀지지 않았기 때문이다.  그에 따라 주민스스로의 손으로 세금의 사용처를 감시하고 그 사용의 적정화를 구하는 수법으로 등장하여 요원의 불길같이 널리 퍼진 것이 바로 시민옴부즈맨인 것이다.  그리고 그들이 더 활동하기 쉽게 만든 것이 정보공개조례에 의한 정보의 제공이다.  시민옴부즈맨이 주축이 되어 제기한 정보공개를 둘러싼 재판이 관관접대에 미친 영향은 크고 더우기 정부의 관관접대의 자숙, 금지까지 이어졌다.

나. 시민옴부즈맨의 활약

시민옴부즈맨의 활동과 그 성과는 모든 국민들이 인정하고 있는 것이다.  단 이제까지의 활동을 보면 지역에 따라 차이가 눈에 띈다.  즉 시민옴부즈맨의 조직은 도도부현에 따라 아직 취약한 점이 보인다.  특히 정보공개가 제도화되어 있지 않은 시,정,촌에 있어서는 그 존재가 아직 멀게 느껴진다.  다행히 최근 시민옴부즈맨 전국조직인 연락회의가 동일한 보조를 취해 전개를 시작함으로써 활동이 활성화되고 있다.

다. □전국 시민옴부즈맨 연락회의□의 결성과 활동

시민옴부즈맨의 전국조직으로서 전국시민옴부즈맨 연락회의가 발족(1996년 7월 29일 센다이시에서)하고 그 후 연락회의가 점점더 커지고 있다.  연락회의에서는 감사청구나 주민소송을 통해 열린 행정의 실현을 목적으로 각지에서 틀을 만들고 있다.  그리고 정보, 의견교환을 하면서 연대를 모색하는 활동을 시작하고 있다.  지방자치단체의 식량비(음식비) 공개를 전국에서 일제히 청구하여 청구한 실태를 분석하는 활동을 하고 있다.

센다이 지방재판소, 浦和지방재판소, 동경고등재판소의 정보공개소송의 승소도 도움이 되어 크게 주목받고 있다.

전국 시민옴부즈맨 연락회의는 1996년 10월에 전국 일제히 정보공개청구한 결과에 기반하여 1997년 2월 3일 「제1회 전국정보공개도 랭킹」을 발표했다.  주요한 포인트는 1. 간담회비에 대해 출석자 이름이 공개되어 있는가 2. 출장여비에 대해 출장자 이름, 출장목적이 공개되어 있는가의 두가지였다.

두번째에 대해서는 3분의2의 현이 공개한 것에 반해, 첫번째의 경우 상대방의 이름을 포함해서 공개한 것은 미야기, 오까야마의 2현 뿐이었다.

그 후 공개로 돌아선 지방공공단체가 증가했지만, 일반적으로는 과거분에 대하여는 省廳명을 공표할 뿐이었고, 장래에 대해서는 개인명도 공표한다는 방침을 취한 지방공공단체가 많았다.

하지만, 동경고등재판소 1997. 2. 27. 판결을 받아들여 동경도는 회의비의 정보공개에 관한 공개기준을 발표(1997년 4월 11일)하고 상대방의 직위, 개인명에 대해서는 과거분에 대해서도 공무원이나 의원은 전면공개하는 것으로 하고 민간인의 경우에는 소속단체를 공개하는 것으로 하였다.  단 가공지출인 것이 판명되는 경우는 직위나 이름도 비공개하는 것으로 하고, 이 기준의 실시까지는 2-3개월의 주지기간을 설정했다.

라. 그 밖의 활동

일본에서는 초과근무수당이나 출장여비에 대한 정보공개청구도 많이 제기되었다.  이와 관련하여

나고야 지방재판소 1997년 3월 26일 판결은 공무에 관한 정보는 보호되어야만 하는 개인정보에는 해당하지 않는다라는 판단을 내렸다.  또한 동경지방재판소 1997년 2월 4일 판결은 초과근무명령부의 사람이름, 초과근무시간을 공개하더라도 프라이버시 침해의 위험이 없다는 판단을 내리고 있다.  전국 시민옴부즈맨연락회의의 조사결과에서도 출장자명, 출장목적에 대해서는 대부분의 지방공공단체에서 공개되고 있다.

6. 일본과 한국의 비교

일본의 경우에는 정보공개법이 제정되지 않은 상태에서 정보공개조례에 의해 활발한 정보공개운동이 벌어지고 있고, 특히 교제비, 식량비에 대한 정보공개운동이 두드러진 성과를 보이고 있다.  또한 일본의 경우에는 단순히 정보공개에 그치는 것이 아니라, 주민감사청구제도와 주민소송 제도에 의해 실질적인 세금환수 효과를 낼 수있게 되어 있다.  또한 행정기관들의 태도도 한국보다는 나은 편이다.  최소한 부분공개의 원칙은 지키고 있으며, 특히 문제가 되고 있는 교제의 상대방 이름은 비공개로 하더라도 지출증명서나 현금출납부 등의 문서 자체는 공개하고 있기 때문이다.

반면 한국에는 정보공개법이 제정되어 시행되고 있는 상태이지만, 오히려 행정기관의 공개실태는 일본에 훨씬 못미치고 있는 실정이다.  부분공개의 원칙이 무시되고, 판공비 정보공개청구를 받은 행정기관이 아예 전면비공개로 나오는 경우가 허다한 상황인 것이다.  또한 판공비의 부정지출 사실이 밝혀지더라도 주민소송 제도가 인정되지 않기 때문에 시민이 개입하는 데에는 한계가 있는 상황이다.

대전광역시 19개 행정기관장 판공비 분석

대전광역시 5개 구청장 판공비를 중심으로

작성 / 대전참여자치시민연대

1. 행정기관장 판공비 행정정보공개 목적

20세기가 끝나갈 무렵 행정기관장에 대한 판공비 행정정보공개 요청이 빗발치고 있다. 대전지역 시민단체뿐만이 아니라 서울, 부산, 대구, 인천등 많은 지역에서 행정기관장에 대한 판공비 내역을 공개하라며, 시민의 목소리를 대변한 공개 요구가 강력하게 제기되고 있다.

판공비는 공(空)돈이 아니다. 개인도 회사도 사업을 위해 판공비를 사용하고 있지만, 최소 비용으로 최대의 효과를 내려는 개인 사업가나 회사는 속성상 판공비를 절약하게 된다. 그러나 자치단체는 자신들의 돈이 아니기 때문에 스스로 통제할 수 있는 기능이 지금까지는 거의 없었다. 따라서 판공비의 투명한 사용과 절감을 위한 예산감시운동은 어쩌면, 시민의 혈세를 확인하는 당연한 절차이기도 하다.

판공비는 분명 공(公)적인 용도다. 따라서 철저한 공공의식으로 판공비를 사용해야 하며, 적정한 판공비, 허례허식 없는 올바른 사용처, 투명한 공개 등은 시민모두가 납세자로서 주인행세를 할 때만이 가능한 일이다.

판공비에 대한 정확한 분석과 실태에 대한 시민단체의 감시활동은 너무나도 당연한 시민의 권리이다.

2. 판공비 행정정보공개 경과

판공비 공개에 대한 요구는 우리나라 뿐만이 아니라 외국의 경우 오래전부터 활발하게 진행되고 있는 것이 현실이다. 일본이나 독일, 미국 등의 선진국에서는 일찌기 부터 행정기관장에 대한 판공비 내역공개운동이 있어왔으며, 특히 일본의 경우, 판공비만을 대상으로 전문으로 공개하고 투명하게 쓰이도록 촉구하는 시민단체가 수백개나 될 정도로 활발하게 활동을 펼치고 있는 것이 현실이다.

대전참여자치시민연대가 지난 9월 6일부터 대전지역 19개 행정기관장에 대한 판공비 행정정보공개를 요구하였으며, 현재 19개 기관중에 대전광역시의회와 충남도교육청(2개 기관 열람통보)을 제외한 17개 기관이 부분공개 한 상태이다.

3. 판공비에 대한 개념

판공비는 정부부처와 지방자치단체장의 경우 조금씩 다르나, 지방자치단체장의 경우 98년까지는 업무추진비와 특수활동비로 크게 분류가 되었으나 99년도 부터는 기관운영추진비와 시책추진 업무추진비로 구분되어 집행되고 있다. 업무추진비는 조직운영과 홍보 및 대민활동, 유관기관간의 협조, 직책수행 등에 사용하는 것으로 행정자치부에서 시·도규모에 따라 정해준다. 그런데 각종 행사나 주요투자·시책사업의 원활한 추진을 위한 경비로 쓰이는 시책추진비는 각 실·국 예산에 나뉘어 편성돼 있다. 실제로는 이 가운데 일정부문을 단체장 몫으로 떼어내 사용하기 때문에 숨겨놓은 판공비로 불리기도 한다. 또 현금으로 지출 할 수 있고 의무적으로 영

수증을 첨부하지 않아도 되는 특수활동비가 있다.

한마디로 판공비는 예산편성된 것, 기준보다 많이 섰는지 여부만 따질 뿐 어디에 썼는지는 문제가 되지 않는다. 공기업체 기관장의 경우 업무추진비보다 더 비밀이 보장되는 기밀비도 있다. 국정감사에서 조차 감사되지 않은 분야가 바로 판공비이며, OECD국가중에 유일하게 우리나라에만 있는 제도이다.

) 한겨레 21 11월 26일 □어디에 썻는지 묻지마□

그렇다보니, 자치단체 판공비의 경우 지방의회의 의결로 편성되므로 일정한 기준에 따라 집행되는 정부부처의 판공비 보다 허술하게 관리될 가능성이 높다.

4. 대전지역 19개 행정기관 판공비 공개 실태

대전참여자치시민연대가 지난 9월 대전지역 19개 기관에 대한 판공비 내역에 대한 행정정보공개 요구에 대해 19개 기관중에 비공개를 한 기관은 하나도 없었으나 충남도교육청과 대전광역시의회의 경우는 열람을 통보해왔으며, 지출결의서와 영수증을 완전첨부한 사례는 한 개의 기관도 없었다.

대전참여자치시민연대의 판공비 공개요구(총액, 지출결의서, 영수증 첨부)에 대해 행정기관장의 공개행태는 한마디로 천차만별이다. 충남도와 대전시는 A4용지 한 장에 『연도별 업무추진비 및 특수활동비 집행내역』이란 이름으로 97년도부터 99년도 8월까지의 판공비 내역을 요약해서 공개했으며, 대전시 교육청(본청, 동부, 서부)은 『기관장업무추진비 집행내역』이란 이름으로 A4 한 장에 정리하여 공개하였다.

반면에 서구청장은 특수활동비를 제외한 나머지 항목에 대해 영수증과 지출결의서 등을 비교적 자세하게 공개하였으나, 중구청장, 동구청장, 유성구청장, 대덕구청장, 충남도경찰청장의 경우 판공비 항목별로 정리하여 공개하였다.

대전광역시의회와 충남도교육청은 열람통보 이후, 서울고건시장의 공개와 인천구청장에 대한 행정법원의 공개판결에 따른 시·도지사가 총액공개를 하였음에도 불구하고 대전시와 교육청이 이후에 공개한 반면, 아직까지 추가공개를 하지않고 있다.

특히 특수활동비가 전체 판공비의 절반을 넘어서고 있음에도 불구하고 이를 공개하지 않는 것은 부당한 집행내역을 기관장 스스로 인정하거나 아니면 집행내역에 대한 감시활동을 제한하고 있는 것을 반증하는 것이다.

거의모든 기관장들이 사생활 침해, 영업비밀 침해 등의 이유로 판공비에 대한 완전공개를 꺼리고 있으나 이는 개인정보에 관한법률(영수증에 명시된 상호명이 개인정보가 될 수는

없음)을 악용하는 것이며, 특히 주민의 알권리를 제한하는 위법행위로밖에 볼 수 없다.

5. 대전지역 17개 기관장 판공비 분석

◆ 19개 기관장 판공비 공개 내역

행 정 기 관 명	공 개 유 형	행 정 기 관 명	공 개 유 형
대전광역시	총액공개	유성구청	항목정리후 공개
대전광역시의회	열 람	대덕구청	항목정리후 공개
대전시교육청	총액공개	중구의회	항목정리후 공개
동부교육청	총액공개	동구의회	사본(지출결의서 부분첨부, 특수활동비 제외)
서부교육청	총액공개	서구의회	사본(지출결의서 부분첨부, 특수활동비 제외)
충남도청	총액공개	유성구의회	사본(지출결의서 부분첨부, 특수활동비 제외)
충남도교육청	열 람	대덕구의회	사본(지출결의서 부분첨부, 특수활동비 제외)
중구청	항목정리후 공개	충남도경찰청	항목정리후 공개
동구청	항목정리후 공개	대전교도서	사본(지출결의 부분 첨부)
서구청	사본(특수활동비 제외)	이상 19개 기관

◆ 17개 행정기관 판공비 총액(1997년∼1999년 8월)                     (단위 / 원)

구 분	1997년	1998년	1999년(∼8월)	총 계
대전시장	466,214,000	472,190,000	165,179,000	1,103,583,000
충남도지사	595,964,000	563,388,000	218,748,000	1,378,100,000
대전시교육청장	98,400,000	83,160,000	80,000,000	177,102,820
서부교육청장	29,464,100	17,684,650	6,902,000	54,050,750
동부교육청장	17,743,100	6,415,000	3,679,000	27,837,100
충남도교육청장	열람통보
중구청장	150,315,000	111,389,000	38,411,000	300,115,000
동구청장	118,699,130	102,981,480	68,879,172	290,559,782
서구청장	138,318,000	100,496,000	50,610,000	289,424,000
유성구청장	129,197,000	102,246,000	71,369,000	302,812,000
대덕구청장	129,807,640	75,385,600	47,234,460	252,427,700
대전시의회의장	열람통보
중구의회의장	16,227,740	12,599,810	7,758,050	36,585,600
동구의회의장	14,992,550	12,419,600	8,704,100	36,116,250
서구의회의장	18,001,590	13,207,800	11,097,500	42,306,890
유성구의회의장	14,363,240	10,854,920	7,038,880	32,257,040
대덕구의회의장	17,796,810	13,008,000	8,745,000	39,549,810
경찰청장	84,097,000	80,751,000	47,823,000	212,671,000
대전교도소장	2,935,810	4,505,000	872,000	8,312,810
계	2042536710	1782681860	843050162	4,583,811,552

◆ 대전시, 충남도 판공비 항목별 집행내역(1997년∼1999년 8월)

구분	연도	집 행 액	집 행 내 역	집 행 액
대전시	97	466,214,000	- 간 담 회 비 - 기념품 구입 등 - 행 사 경 비 - 애 경 사 - 성 금 - 기 타	301,083,000(27.3%) 49,119,000(4.5%) 54,367,000(4.9%) 17,250,000(1.6%) 6,880,000(0.6%) 674,116,000(61.1%)
	98	472,190,000
	99	165,179,000
	계	1,103,583,000		1,103,583,000(100%)
충남도	97	595,964,000	- 간 담 회 비 - 기념품 구입 등 - 행 사 경 비 - 애 경 사 - 성 금 - 기 타	492,469,000(35.7%) 68,042,000(4.9%) 82,283,000(5.9%) 20,150,000(1.5%) 10,320,000(0.8%) 704,836,000(51.2%)
	98	563,388,000
	99	218,748,000
	계	1,378,100,000		1,378,100,000(100%)

판공비 행정정보공개에 응한 17개 행정기관장이 1997년부터 1999년 8월까지 사용한 판공비는 총 45억8천3백82만원으로 나타났다. 가장많은 판공비를 사용한 기관장은 심대평 충남도지사로 13억7천8백만원을 지출하였으며, 다음으로 홍선기 대전시장이 11억3백5십만원을 지출하였다. 구청장가운데는 송석찬구청장이 3억2백만원을 지출해 가장많은 판공비를 사용한 것으로 나타났으며, 가장적게 판공비를 사용한 구청장은 오희중 대덕구청장으로 2억5천2백만원을 지출한 것으로 드러났다.

의회의장 가운데는 서구의회의장이 4천2백만원을 지출해 가장많은 판공비를 사용한 것으로 나타났으며, 유성구청장이 3천2백만원을 지출한 것으로 드러났다.

이외에 대전광역시교육청 홍성표 교육감이 1억8천만원을 사용하였으며, 충남도경찰청장이 2억1천만원의 판공비를 지출한 것으로 나타났다. 반면에 대전교도소 소장의 경우 2년8개월동안 8백3십만원에 그쳐, 17개 기관장 가운데 가장적은 판공비를 사용한 것으로 드러났다.

대전시장과 충남도지사의 판공비 집행내역을 보면, 대전시장의 경우 간담회비가 판공비 총지출액 11억3백만원의 27.3%에 해당되는 3억1백만원이었으며, 다음으로 행사성경비가 4.9%인 5천4백만원으로 나타났다.

충남도지사의 경우는 간담회비가 판공비 총액의 35.7%인 4억9천만원이었으며, 행사성경비가 5.9%인 8천2백만원으로 나타났다.

대전시와 충남도의 경우, 판공비의 자세한 내역을 공개치 않아, 판공비 세부내역에 대한 분석을 전혀 할 수 없었다.

6. 대전시 5개 구청 판공비 분석

1997년부터 1999년 8월까지의 중구청을 비롯한 5개 구청장에 대한 판공비를 분석한 결과 5개구청장이 사용한 판공비는 14억3천5백34만원을 사용한 것으로 드러났다.

또한 업무추진비는 7억3천6백99만원으로 판공비 총액의 51.3%를 차지했으며, 특수활동비의 경우 6억9천8백35만원으로 나타나 판공비 총액의 48.7%를 차지했다. 그동안 단체장들은 판공비의 일부인 업무추진비만 공개하고 사업의 원할한 추진 명목으로 쓰는 특수활동비 액수를 밝히지 않았으나 이번 분석결과 드러났다.

1997년부터 1999년 8월까지(2년 8개월) 대전지역 5개 구청장이 사용한 일반업무추진비와 특수업무 추진비는 다음표와 같다.

구 분	내 역	1997년	1998년	1999(∼8월)
중 구	업 무 추 진 비	47,415,000	49,641,000	38,411,000
	특 수 활 동 비	102,900,000	61,748,000
	계	150,315,000	111,389,000	38,411,000
소 계		300,115,000
동 구	업 무 추 진 비	52,670,530	35,557,100	68,879,172
	특 수 활 동 비	66,028,600	67,424,380
	계	118,699,130	102,981,480	68,879,172
소 계		290,559,782
서 구	업 무 추 진 비	62,073,000	50,524,000	50,610,000
	특 수 활 동 비	76,245,000	49,972,000
	계	138,318,000	100,496,000	50,610,000
소 계		289,424,000
유성구	업 무 추 진 비	36,690,000	50,843,000	71,369,000
	특 수 활 동 비	92,507,000	51,403,000
	계	129,197,000	102,246,000	71,369,000
소 계		302,812,000
대덕구	업 무 추 진 비	39,787,640	35,285,600	47,234,460
	특 수 활 동 비	90,020,000	40,100,000
	계	129,807,640	75,385,600	47,234,460
소 계		252,427,700
총 계		666,336,770	492,498,080	276,503,632
	- 총 액 : 1,435,338,482(100%) - 업무추진비 : 736,990,502(51.3%) 특수활동비 / 698,347,980(48.7%) - 매월 평균 : 8,970,865 - 매년 평균 : 107,650,386

◆ 5개 구청장 판공비 집행내역(1997년∼1999년 8월)                   (단위 / 원)

5개 구청장 가운데 가장많은 판공비를 사용한 구청장은 유성구청장으로서 97년도 이후부터 99년 8월까지(이하 동기간) 총 3억2백81만원을 사용했으며, 다음으로 중구청장으로 3억원을 사용했다. 반면에 가장적게 판공비를 사용한 구청장은 대덕구청장으로 같은기간 2억5천2백43만원을 사용하였다.

동기간 동안 5개 구청장의 매월평균 판공비는 8백97만원으로 나타났으며, 매년 평균 1억8백만원을 사용한 것으로 나타났다.

인구 15만명의 유성구의 97년 이후 판공비가 3억2백81만원으로 인구수가 46만명인 서구청장의 2억8천9백만원 보다  1천3백8십만원이 많아 판공비 액수는 구별인구 규모와는 관계가 전혀 없는 것으로 나타났다.

① 식대(간담)비 분석

◆ 5개 구청장 식대(간담)비 지출비용(1997년∼1999년 8월)                (단위 / 원)

구 분	1997년	1998년	1999년(∼8월)	총계(판공비총액대비)
대 덕 구	26,258050	19,624,500	28,293,060	74,175,610(29.4%)
동 구	47,064,130	49,731,680	40,867,572	137,663,382(47.3%)
서 구	30,621,380	24,125,600	17,841,300	72,588,280(25.1%)
유 성 구	26,535,000	34,218,000	40,802,000	101,555,000(33.5%)
중 구	28,638,000	35,885,000	13,268,000	77,791,000(25.9%)
총 계	159,116,560	163,584,780	141,071,932	463,773,272(32.3%)
5개 구청장 식대(간담) 1회 지출비용 : 255,100원 5개 구청장 식대간담 횟수 : 1,818회

5개 구청장이 1997년부터 1999년 8월까지 사용한 총 식대(간담)비는 4억6천4백만원으로 총판공비 지출 14억3천5백만원의 32.3%로 나타났다. 가장많은 식대(간담)비를 지출한 구청장은 동구청장으로 1억3천8백만원(판공비 총액의 47.3%)이었으며, 다음은 유성구청장이 1억2백만원(판공비 총액의 33.5%)을 지출했다. 반면에 서구청장은 7천3백만에 그쳐 판공비 총액의 25.1%로 가장낮게 나타났다.

특히 5개 구청장이 식대(간담) 횟수는 1,818회로 1회 식대(간담)비 지출비용은 25만5천원으로 나타났다. 식대비 지출의 대상자는 주로 지역유지나 관변단체 등 힘있고 표되는 지역주민들을 자주 접대하는 것으로 드러났으며, 대전시내 유명음식점이 상당수 포함되어 있다.

이런 판공비 지출행태는 자치행정을 위한 상식적인 행정행태라기 보다는 차기 선거를 의식한 의도적인 행정행태로밖에 볼 수 없다.

② 지출결의서 및 영수증 분석

5개 구청장이 공개한 지출결의서와 영수증에 대한 공개는 한마디로 행정정보공개법에 따른 공개가 아니라 자치단체장 마음대로 였다.

지출결의서와 영수증을 공개한 서구청의 경우 이름을 삭제한채 공개하였나 다른 구청의 지출결의서와 영수증은 그대로 사본을 공개하였으며, 나머지 구청장의 경우 항목별로 정리해서 공개하고 지출결의서와 영수증은 전혀 첨부하지 않았다.

특히 지출결의서를 분석해본결과 특수활동비의 경우 시책추진비라는 명목의 어디에 어떻게 사용하였는지를 전혀모르게 작성된 것이 있는가하면, 간담회의 경우 간담회 참석인원이 몇 명인지가 구체적으로 명시되어있지 않은 경우도 거의 대부분이 있다.

③ 기타 문제점

이번 기관장에 대한 판공비내역조사에서 밝혀진 것처럼, 판공비 규모도 일반인들의 상상을 초월하지만, 일부에서 편법으로 사용하고 있는 것으로 조사되었다.

실재, 행정기관 전체에 대한 업무추진비(기관운영/시책추진/정원가산금/직책급 등)는 공개된 판공비보다 많게는 10배 이상 된다는 것이 이번 조사과정에서 만난, 관련 공무원들의 주장이다. 특히 대전시의 경우 실과국에 숨겨져있는 1년 판공비가 총 55억원이 넘는데, 이가운데 공개된 액수 이상으로 지출 된다는 것이다.

뿐만아니라, 올해부터 판공비에 대한 부당한 지출을 금지하기 위해 특수업무추진비는 반드시 신용카드로 사용하도록 한다고는 하지만, 행정기관 주변 상가에서는 카드깡으로 현금화하는 편법까지 공공연히 동원되는 탈법이 판치고 있다는 얘기까지 나오고 있는 실정이다.

7. 종합평가

행정기관의 판공비의 운영실태는 시민들의 상식과 거리 차이는 말할 수 없을 정도로 큰 것 같다. 국제경영개발연구원의 보고서 가운데 공무원 청렴도는 조사대상 46개국 가운데서 꼴지라고 하는 표현을 빌리지 않더라도 다음 한 단면을 들어다보면 얼마나 예산감시가 지난한 일인가 짐작이 된다.

가계, 자영업이나 기업의 판공비는 절약하는 것이 상식인데 기관장들을 비롯한 공무원 사회의 관행은 예산대로 다 쓰는 것이 당연하다고 인식하는 것이다. 자기 돈 낼 때는 삼겹살이지만, 공금은 불고기, 고급요리는 되어야 한다는 판공비에 대한 저변에 깔려있는 인식 들이다. 이러한 인식 차이는 시민들이 세금을 낼 때 돈에 대한 인식과  그 돈이 쓰일 때, 인식의 공백이 얼마나 큰가 되묻게 한다.

덧붙여서 판공비의 쓰임새가 접대, 경조사비에 치우친 것은 두말할 나위도 없고, 불우이웃돕기나 복지 관련하여 사회의 소외된 계층을 위해 쓰이는 비용은 극히 미미하다는 점이다. 이는 단적으로 기관장이 판공비를 누굴위해 쓰는가라는 점도 반드시 시민들이 짚어야 될 점이라고 여긴다.

두 번째 참여인원이 정확히 기재되어 있지 않은 점도 문제지만 과연 1인당 어느 정도의 비용을 들이는 것이 합당한가라는 여론도 형성되어야 할 것이다. 또한 □1998년까지 관행처럼 되었던 기관장의 특수활동비를 보자면 300만원이든, 200만원이든 아무런 내역없이 쓰이는 것도 시민들이 도저히 납득하지 못할 것이다.

셋째 판공비를 포함하여 세금운영에 관한 감시는 꾸준히 지속되어야 한다는 점이다. 일회성으로 끝날 경우, 알면서도 행동하지 않는 우리가 많은 한 우리 시민의 책임과 피해로 고스란히 돌아온다는 점이다.

마지막으로 비공개 정보가 지나치게 폭넓게 규정되어 있고, 해당기관에 이의를 제기하는 단계가 복잡한 것은 크나큰 문제이어서 신속한 결정을 내릴 수 있는 법개정 노력도 병행되어야 할 것이다.

8. 국내 판공비(업무추진비) 감시 사례

판공비에 대한 문제점의 지적은 감시·감사 기능을 갖는 여러 기관에서 진행되고 있다. 국회에서 정부출연기관장의 영수증 미첨부를 지적하는 초보적 수준부터, 행정자치부의 □부채비율도 높고 재정자립도도 낮아지는 상황에서 단체기관장들이 1억원 이상을 판공비로 사용하고 그 액수는 늘어난다.□는 내부 지적에 이르기까지 그 문제는 보통 수준을 이미 넘어섰다. 감사원도 행자부의 정부청사 간이판매소 수익금을 판공비로 전용하는 사례를 지적하고 공무원 범죄는 갈수록 지능화, 대형화하는 것에 대해 개탄하고 있다. 하지만 국회나, 감사원, 행정자치부의 감시 기능은 지극히 한정되어 있어 문제점에 대해 일회적으로 조치하는데 그치는 느낌이 많다. 자체 자정 노력을 강화하기 위해 판공비의 운영 방향이나, 대안 제시를 향한 움직임이 전혀 보이지 않는데 행정 기관들의 문제가 있다.

이런 정부기관의 내부 목소리, 사회단체의 활동을 바탕으로 언론도 여러 사설, 기사, 보도매체를 통해 판공비 공화국의 실태를 심화시키고 파헤치고 있지만, 일선 행정기관들의 관행이 개선되었는가?라고 반문해보면 해당 기관들의 행태는 여전히 시민의 변화에 대한 갈망과 무관하게 대응하고 있다. 이러한 구태는 행정기관들이 행정정보공개법의 공개 예외조항(국가안보나 개인사생활 침해)을 확대해석하여 대응하는데서 여실히 나타나고 있다.

한편 여러 시민사회단체는 각 지역에서 지속적으로 감시 기능을 강화하고 일상화시키려는 노력을 끊임없이 전개하고 있다. 서울 참여연대의 □나라곳간을 지키는 사람들□, 인천연대, 대구 참여연대, 마산·창원·진해 참여연대, 경산진보연합, 광주·전남 정치개혁포럼, 순천경실련, 고양여성민우회,  강동송파시민단체협의회 등 전국 곳곳의 시민사회단체들은 기관운영과 시책추진을 위해 지출하는 비용들이 분석 결과를 밝히고, 미진한 결과에 대해 행정심판, 소송을 거쳐 부분적으로 성과를 얻어내고 있다. 경조사비, 간담회비, 행사비, 격려물품, 축하물품 등으로 분석하여 그 결과를 밝히고 있으나, 영수증의 첨부 비율, 예산집행의 사용일시와 장소, 내역에 대해 공개수준은 지극히 낮은 수준이다.

9. 외국의 판공비 정보공개운동과 우리가 배울점

나고야 시민 옴부즈만은 1990년 발족한 이래 행정에 대한 감시활동을 지속적으로 하였는데 이 단체를 비롯한 많은 시민사회단체(전국 시민옴부즈만 연락회의)들은 1997년부터 45개 현의 전국 정보공개도 랭킹 조사결과를 발표하고 있다. 조사대상도 간담회비, 접대비에 그치는 것이 아니라 출장여비, 입찰정보, 제도운영에 대한 사항도 덧붙이고 있다. 우리의 수준은 영수증 첨부 여부가 쟁점이 되지만 그것뿐만이 아니라 간담회의 경우 쌍방 출석자명, 장소와 목적 기재유무, 청구서 내역기재 여부, 접대비의 경우 교제상대의 정보 외, 출장비의 경우 출장자, 복명서, 업무내용의 기재여부에 따라 배점을 달리하여 지속적인 감시와 운영의 투명화에 많은 성과를 거두고 있다.

아키다현 생활과 건강을 지키는 회의연합회도 정보공개 활동과 년 20여건의 소송 처리를 지속적으로 해 나가고있는데 지난 □98년 10월 9일 아키다 지방 재판소의 관련 판결이 있었다.  간담회 출석자의 상대방 이름을 비공개로 한 현지사의 처분을 위법으로 하고 공개 판결을 내렸는데  □상대방이 개인으로서 자격을 떠나, 공무로서 또는 소속하는 단체의 직무로서 증정을 받거나 간담회에 출석했다는 사실 자체는 사생활침해와 무관하다□는 요지였다. 이는 우리 대부분 행정기관이 하나같이 비공개사유로 들고 있는 점과 비교해볼 때 하나의 본보기가 될 수 있을 것이다.

또한 아키다 지방재판소는 □99년 6월 25일 현의회 위원들에게 접대한 교육청 기관장들에게 약 200만엔을 반환하라는 판결을 내렸다. 유관 기관과 원활한 의견 교환과 의사소통을 위해 간담회가 필요하지만 요리, 음식대금의 합계액이 일차에 한정해 1인당 1만 4천엔의 고액에 미치는 것은 사회 통념상 의례를 일탈한 위법 지출임을 밝혀 시민의 의식과 행정기관의 인식 차이를 줄이는 중요한 판결이었다.

미국의 경우도 단체장이 접대비를 비용으로 인정받으려면 업무상 관련이 있다는 사실을 증명하는 서류를 국세청 등에 제출해야만 하고 모두 납세자인 주민들이 지자체에 대해 예산집행 과정을 공개하라고 요구하고 비리가 있다고 판단하면 감사 및 예산 환수를 청구할 수 있는 □주민소송제도□, □납세자소송 제도□를 각각 운영하고 있는 것이 현실이다.

비단 이 몇가지의 사례만 빌리더라도 외국의 경우와 우리의 행정기관의 문제점은 말할 것도 없고 생활인의 감각과 동떨어진 정부, 지자체를 비롯한 행정기관이 어떤 모습으로 예산을 투명하게 운영해야되는지 명백히 알 수 있고, 노력해야 되는지 자각할 수 있을 것이다.

판공비는 세금의 일부분일 뿐이다. 공공기관이 투명해지지 않는 이상, 학교, 기업체들은 공생을 위해 미적지근한 운영을 계속할 것이다. 우리 서민의 상식선과 너무나 벗어나 있는 현실과 청렴도 꼴지의 불명예에서 벗어나기 위해 얼마나 각고의 노력이 쌓여야 하는 지는 재삼재사 되짚을 필요는 없을 것이다.

10. 올바른 판공비 지출을 위한 제언

행정기관장의 판공비가 필요하냐, 아니면 필요하지 않느냐는식의 논란은 접어두려 한다. 다만, 현재 판공비의 사용이 상식선에서 시민들로부터 신뢰를 못받는 것이 현실이고, 판공비가 공개되기 시작한 것이 겨우 몇 달이 채 되지않은 현실에서 올바른 판공비 지출에 대한 몇가지 제언을 시민의 시각에서 해보고자 한다.

먼저, 판공비가 시민의 혈세에서 나오는것처럼, 기관장뿐만이 아니라 모든 행정기관 판공비는 완전공개 되어야 한다. 고건서울시장 판공비 공개이후 많은 시민들은 기관장이 실/과/국에 배정해놓은 판공비를 갖다쓰지 않았는냐는 의혹을 제기하고 있다. 따라서 이런 시민들의 의혹을 풀어주기 위해서라도 기관장의 판공비 뿐만이 아니라 실/과/국에 숨겨져있는 판공비까지 완전공개되어야 한다.

둘째, 기관장 및 공무원들의 판공비에 대한 잘못된 인식을 버려야 한다. 지난 9월 판공비 행정정보공개 청구 이후 19개 기관의 판공비 공개가 더디게 진행되었던 이유는 기관장의 편협된 시각때문이었다. 비공개 이유로 개인정보에 관한법률을 들먹였으나 실재 판공비 지출내역의 공개는 개인정보에 관한법률에 해당되지않다는 것이 법조계의 의견이다. 말로만 공개하겠다고 할 것이 아니라 모든 시민의 믿을 수 있는 공개와 투명한 판공비 집행이 이루어 져야 한다.

일부 기관장이 간담회 석상에서 공개적으로 판공비 공개가 어려운 것은, 정보기관, 유관기관, 감사, 언론 등의 부득이한 접대가 많았기 때문에 공개가 어려웠다고 밝힌 것을 보면, 공무원들의 삐뚤어진 인식이 투명행정, 공개행정, 열린행정을 가로막는 걸림돌이었음을 보여주는 것이다.

셋째, 시민의식의 변화는 새로운 판공비 문화를 만들어 낸다. 대부분의 행정기관장들이 현재의 업무추진방식과 시민의식이 바뀌지 않는한 지금의 판공비 문화를 바꾸기 어렵다고 말한다. 그것은 바로 잘못된 시민의식이 낳은 부산물일 수 있다는 것이다.

넷째, 판공비 지출에 대한 제도적 법적인 재규정이 필요하다. 판공비 지출중에 식대의 경우 천차만별임을 5개 구청의 판공비 분석에서 확인되었다. 지출결의서의 자세하고도 정확한 작성이 필요하다. 누구와 식사를 했는지, 몇 명이 어떤목적으로 식사를 했는지는 밝혀야 한다. 지출결의서와 영수증 첨부 이외에도 일본의 경우처럼 자세한 지출목적의 기재 등 업무내용의 자세한 기재를 유도 투명한 판공비 지출이 되도록 해야 한다.

다섯째, 투명한 판공비 지출을 위해, 명확한 지출기준을 만들어야 한다.

여섯째, 행정기관 스스로의 감시기능 강화와 상부기관의 철저한 감시와 지도감독을 실시해야 한다. 지방자치제이후에도 상급기관의 감사에서 조차 판공비와 관련해서는 봐주기식의 감사가 진행되었다는 것은 투명한 판공비 집행을 방행하는 행위임을 행정기관 스스로 알아야 할 것이다.

11. 이후 대응 및 몇가지 제언

몇몇 행정기관에 대한 판공비 공개로 촉발된 판공비 공개요구운동은 이제 전국적인 운동으로 발전되어가고 있으며, 이런 행정기관에 대한 판공비 공개 요구는 행정기관의 예산편성과 사용에 대한 국민적 관심촉발은 물론, 투명한 판공비 사용을 이끌어 낼 것으로 기대된다.

행정기관의 판공비가 시민들의 혈세에서 지출된다는 점에서 판공비는 한점의혹없이 완전공개 되어야 한다. 특히 판공비 내역조사 과정에서 관련공무원들이 주장하는 것처럼, 실재 기관장의 판공비 사용금액은 공개된 것 보다 최소한 2∼3배 된다는 것은 지속적인 시민감시를 요구 받고 있는 것이다.

따라서 대전참여자치시민연대는 첫째, 판공비를 비롯한 투명한 지방자치행정을 위해 교수, 변호사, 시민등이 참여하는 행정정보공개단을 내년 2월까지 구성하고 자치단체와 지방의회 등에 대한 본격적인 감시활동을 전개할 것이다.

둘째, 실/과/국에 숨겨놓은 업무추진비에 대한 행정정보공개 요구는 물론, 기관장 판공비에 대한 완전공개를 위해 판공비공개를 거부하는 행정기관에 대해서는 추가적인 정보공개 압력을 전개한다.

셋째, 내년 1월부터 5월 30일까지 대전시와 충남도 그리고 5개구청을 비롯한 지역행정기관에 대한 판공비 행정정보공개 신청을 6월 1일 다시 실시할 것이다.

넷째, □내호주머니에서 나오는 돈은 칼국수이고 관공서 돈은 갈비□라는 자치단체장의 잘못된 인식을 타파하기 위한 범 시민적 판공비 감시운동을 전개하고, 또한 투명한 판공비 지출을 위해 지출결의서 및 영수증에 대한 정확한 지출결의서 작성을 요구할 것이다.

※ 참고-자료 / 중구청장 판공비 세부분석

1. 행사 관련 지출비

1.1 대외 행사 관련 지출

- 시장연두 방문 다과회비

- 시장 초도순방에 따른 구간부와 간담

- 전국체전참가이사 간담

- 시장기 골프대회

- 식목일 행사 참여단체 격려

- 불우어린이돕기 알뜰마당 참석

- 국토대청결운동, 해빙기 재난예방, 자연보호캠페인전개, 학교폭력근절대책, 실업대책 추진(특수활동비 100만원, 200만원 - 내역없음.)

- 수재민 돕기

- 자연보호헌장 선포기념식, 환경가족산업시찰, 대전시 생활체육대회, 국제사진대전

- 민선2기 1주년 맞이 간담

- 단오, 광복절 행사

1.2 대내 행사 관련 지출

- 부속실 운영비 개산급

- 부서직원 격려 간담

- 대내 업무 추진 성격의 행사

2. 간담회 단체

2.1 시책추진 업무추진비

-  삼남발전협의회원, 새마을 부녀회원, 자율방범대, , 바르게살기협의회, 청소년지킴이협의회, 마라본공원관리위원, 부녀자원봉사회원, 자녀안심하고 학교보내기위원, 동단체장(월 1회)

- 평통자문위원, 중구자원봉사회, 한국부인회, 생활체육회장단, 여성단체회장단, 모니터회원, 테미공원 발전협의회, 공직자윤리위원, 체육회 이사회

- 시책추진, 기관운영 추진비의 카드결재가 많은데 대부분이 관변단체나 지정된 단체가 동일하게 반복되어 지출됨

3. 격려(물품 구입 외)

- 시계, 음료수, 기념품 구입, 상패제작, 자연보호설명회 참가 기념품

4. 특이사항

□98. 1. 22 구정협조유관기관격려를 위한 특수활동비 340만원

□99. 4. 10 제63회 중구의회 임시회 간담비 70만원을 지출

□99. 9. 11 각종행사참여격려 50만원 지출(모호하게 기재)

□97-8년  특수활동비 내역에 대외 행사 관련비로 지출내역을 밝혔으나 영수증 첨부 전무 (집행액이 100만원에서 300만원 정액 지출)

인천 광역시 및 8개구청 판공비 공개운동

작성 / 평화와 참여로 가는 인천연대

1.구청장특수활동비(판공비) 공개 청구 취지

♤ 구청장 앞으로 편성된 일명 "판공비"가 구청장 개인의 사금고처럼 사용되고 있다는 의혹이 제기됨.

♤ 구청장 앞으로 편성된 업무추진비.특수활동비등의 예산이 객관적이고 투명하게 집행되고 있는지에 대한 감시는 시민의 권리.

♤ 올바른 지방자치를 정착시키고, 아름다운 지역공동체를 만들기 위해 , 자치구의 예산을 감시하고 부당한 예산집행에 대해서는 시민적 대응을 하기 위함.

2.구청장 특수활동비(판공비) 공개 청구 경과

♤ 1999.1.21 강화,옹진군을 제외한 8개 구청에 98년1월1일 - 98년12월 31일까지 기관운영업무추진비,직책급업무추진비,대민활동비,시책업무추진비,특수활동비등 구청장 명의로 집행된 예산에 대해 공개할 것을 요구하는 정보 공개 신청

♤ 1999.2.25  계양구청.서구청.부평구청 특수활동비 공개 거부 통보

♤ 1999.2.26  중구청 특수활동비 공개 통보 남구청 특수활동비 공개 거부 통보

♤ 1999.2.27  남동구청.연수구청 특수활동비 공개거부 통보

♤ 1999.3.8  특수활동비공개 거부에 대한 이의신청서 제출

♤ 1999.3.16  이의신청서 기각

♤ 1999.5.11  정보공개거부처분 취소 소송

♤ 1999.3.18 현재 6개 구청 특수활동비 공개 촉구 피켙팅 및 공개 촉구 서명

♤ 1999.7.9   인천지법 109호 법정 오전 10시 , 1차 변론1.특수활동비(판공비)공개 거부에 따른 인천연대 입장

(1)공공기관의 정보공개에 관한 법률 제 7조 제1항,제6호의 "당해 정보에 포함되어 있는 이름,주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보"가 포함되어 있어 공개거부를 한 이유에 대한 "인천연대의 입장"

인천연대가 정보공개를 요구한 것은 업무추진비 및 특수활동비의 사용일시,장소,내역,영수증등 지출을 객관적으로 증명할 수 있는 자료를 요구하였습니다. 특히 영수증이란 각종 사업체가 발행하는 세금계산서,신용카드 매출전표와 같은 지출증빙서류를 말하고 있습니다.

여기에 기재되는 인적사항은 당해 지출증빙서류를 발행한 사업체의 명칭과 사업자의 등록번호뿐입니다.

현재 대부분의 사업체는 세무서에서 발급받은 사업자등록증이나 관할 관청에서 발급받은 영업허가증을 사업장내에 비치하도록 게시하고 있는바, 이처럼 사업자 등록증이나 영업허가증 등을 통해 널리 알려져 있는 사업자등록번호와 성명을 가지고 위법 조항에서 말하는 "특정인을 식별하 수 있는 개인에 관한 정보"라고 말할 수는 없습니다.

⑵공개거부사유인 공공기관의 정보공개에 관한 법 제7조 7호의 비공개 사유에 대한 인천연대 입장

공공기관의 정보공개에 관한 법률 제7조 제7호의 "법인.단체 또는 개인의 영업상의 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보"라는 이유를 들어 정보공개를 거부하고 있습니다.

구청장의 특수활동비가 공개되면 영업상의 이익에 피해를 보게 될 법인이 어떤 유형인지 알 수 없으나 구청장이 어떤 사업체에 대하여 얼마의 경비를 지출하였다는 사실이 공개된다고 하여 그 사업체의 영업상의 비밀이나 노하우가 노출되는 것도 아니고, 그업체의 사회적 평가가 저하되는 것도 아닐진대 그업체의 "부당한 이익"이라면 모를까 "정당한 이익"이 피해를 보게 될 지는 매우 의문이라 하지 않을 수 없습니다.

예시1:

일본의 경우 "본 정보공개청구"사안과 비슷한 사례에 대해서, 도지사가 교제비로 쓴 식당의 영수증등은 공개대상정보임을 분명히 하고 있음

예시2:

행정정보공개이행청구행정심판(98년 8.24신청,98년 9.25일 의결)

주   문:

피청구인(대구광역시)은 청구인이 1998.7.15. 피청구인에 대하여 한 행정정보공개청구를 이행하라

사건개요:

1998년 7.15일 피청구인(대구광역시장)에 대하여 중소기업육성자금 7,280억원 지원 기업 906개 업체 명단과 지원내역의 공개를 요구하는 행정정보공개청구서를 제출하였는바, 피청구인(대구광역시)은 이의 공개를 거부하였다.

피청구인(대구광역시)의 주장:

공공기관의정보공개에 관한법률 제7조1항제7호의 규정에 의하면,법인.단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있도록 되어 있는바, 청구인이 공개를 요구하는 정보의 내용은 법인 또는 개인업체의 신용.금융정보.경리와 관련이 있는 영업상의 정보이고 , 이를 공개할 경우 사업을 하는 법인 또는 개인업체의 채무상환과 금융거래상황이 드러나 사업운영사 정당한 이익을 해할 우려가 있다.

I.M.F관리체제하에서 시와 정부의 정책자금을 이용한다는 점이 대외적으로 드러나는 경우 해당기업의 어려운 자금사정을 대외에 노출시켜 기업경영에 부정적인 영향을 미칠 수 있으므로 청구인의 요구하는 정보는 공개되어서는 아니된다.

이 건 처분의 위법.부당여부

국민이 행정기관에 대하여 갖는 정보공개청구권은 국민의 헌법상의 기본권인 알권리의 실현을 위한 구체적인 권리라 하 것이므로 정보공개청구를 받은 행정기관은 당해 정보가 관계법령의 규정에 의하여 비공개정보로 분류되고 있지 아니하는 이상 이를 공개할 의무가 있다고 할 것인바, 청구인이 공개를 요구하는 정보는 피청구인이 중소기업육성자금을 지원한 건전한 중소기업의 명단과 각 기업이 지원받은 지원금의 액수로서, 각 기업체의 경영방침,신용상태 및 경리상태와 직접적으로 관련되는 정보가 아니라 할 것이고, 중소기업육성자금의 지원을 받은 법인 또는 개인업체가 지원받은 자금액이 공개된다 하더라도 바로 당해 법인 또는 개인업체의 재무 상황과 금융거래상황이 드러난다고 볼 수 없으며, 중소기업육성자금은 우량 중소기업에 대하여 지원되는 사실을 고려할 때, 중소기업육성자금의 지원을 받은 사실이 해당 법인 또는 개인업체의 자금상황의 어려움을 대외적으로 드러내어 기업경영에 부정적인 영향을 미친다고 할 수 없고, 지원내역인 사업자등록번호,대표자성명,전화번호,소재지,종업원수,주거래은행,생산품목,업종,담보내용(신용보증서),창립일자 등이 각 법인과 개인업체의 영업상의 비밀사항이라고 볼 수 없어 중소기업자금지원을 받은 업체의 명단과 지원금액이 관계 법률이 정한 비공개대상정보에 해당한다고 할 수 없고, 이 건 정보를 공개함으로서 피청구인의 직무수행이 곤란하게 된다고 볼 수 없어 정보공개거부사유에 해당한다고볼 수 없으므로 정보공개거부한 피청구인의 이건 처분은 위법.부당하다고 할 것이다.

즉, 식당의 영수증 등에 기재된 것은 면담 등에 사용된 식당 등의 장소 , 명칭과 그 음식요금의 매상 단가 및 그 합계금일뿐이고 그 이상 특히 당해 음식점 경영 내지 개인의 영업상 유.무형의 비밀 , 노하우 등이 기재되어 있다는 뜻이 아니기 때문에 그 정보가 공개되더라도 그에 의하여 특히 당해 음식점업자의 경쟁상의 지위를 해하는 것이라고는 생각되지 않으며, 또한 지방공공단체에 의한 이용사실이 밝혀졌다고 해서 그에 의해 당해 식당업자가 사회적 평가의 저하등 기존의 정당한 이익을 해하게 된다고는 인정할 수 없으며, 비공개로 보호될 정보 또한 아닙니다.

⑶."장애인,불우계층등 사회적 약자에 대한 판공비 지급"에 따른 "특정인을 식별할 수 있는 주소.성명"이 유출된다는 우려에 대해

구청장 특수활동비가 "장애인,불우계층"등에 사용된 예산의 액수는 중구청과 동구청의 경우를 보았을 때 , 극히 일부분이며, 특히 "개인의 주소,성명"등이 공개되기 때문에 "공개하기 어렵다"라는 이유는 "장애인,불우계층"등에 지출된 내역에 한해서는 "성명.주소등 특정인을 식별할 수 있는 사항"을 삭제.열람등으로 제한공개하는 방식이 있음에도 불구하고 "위의 이유를 들어 공개하지 않는다라고 주장"하는 것은 납득할 수 없습니다.

따라서 인천연대는 6개 구청이 특수활동비를 공개하지 않는 것에 대해 "구민의 세금으로 조성된 특수활동비는 어떠한 이유를 막론하고 투명하고 공정하게 공개"되어야 하며, 6개구청은 지방자치제의 근간을 부정하는 행위에 대해 즉각 중지할 것을 요청합니다.

3.중구청.동구청 업무추진비/특수활동비 분석자료

1998년도 "행정자치부의 지방자치단체 예산편성기본지침"에 의하면, 일반업무추진비.특수활동비등은 기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용하게 되어 있음.

기관운영특수활동비는 지방행정의 원활한 추진을 위한 대시민활동에 소요되는 제잡비이며, 시책추진특수활동비는 사업의 원활한 추진을 위한 대민활동에 소요되는 제잡비로 정의되어 있음.

특히, 업무추진비와 특수활동비를 기관장 중심으로 운영하지 말 것, 시책추진활동비는 어떤한 경우라도 월정액으로 지급할 수 없도록 되고 있고 "호텔.고급식당등을 이용한 회의와 간담회는 억제하고 가급적 구내식당등을 활용하는 방안을 강구하여 근검절약을 실천할 것과 행사의 간소화를 통한 예산낭비를 하지 않도록 권장하고 있음.

또한 용도에 따라 현금지출이 가능하나 용도가 지정되어 있는 경우에는 신용카드 또는 그에 합당한 영수증을 첨부하고 , 경비의 성격에 따라 영수증첨부가 어렵고 포괄적으로 공무원에게 지급하는 경우에는 지급받은 공무원은 지출내역을 정리하여 보관하도록 규정하고 있으며 특히 특수활동비 집행시 격려금.홍보비 전달확인을 당사자 영수증 없이 수행비서의 전달확인서로 가름하여 첨부하지 말 것등에 에 대한 규정 적시.

자치단체 예산편성 및 운영지침의 뼈대를 제시하는 `98 예산편성지침에 따르면, [기관운영 일반업무추진비]란 '각급 기관의 운영 및 유관기관의 업무유대를 위하여 소요되는 제잡비'로 정의된다. [기관운영 특수활동비]는 '지방행정수행의 원활한 추진을 위한 대민활동등에 소요되는 제잡비'를 뜻한다. 이와 같이 정의된 목적에 맞게 예산이 쓰여졌는지 분석하여 보기로 한다.

4.동구청 기관운영업무추진비/ 특수활동비 분석 결과

표1> 동구청장 명의로 집행한 98년 업무추진비예산

구      분 예 산 액 집 행 액 잔  액

총      계 37,100,000 36,797,060 302,940

업무추진비 18,550,000 18,249,560 300,440

특수활동비 18,550,000 18,547,500 2,500

열람과정에서 중구청의 경우와 동일한 2가지 중요한 문제점과 업무추진 명목으로 "구청장"이 예산을 낭비한 사례를 확인할 수 있었다.

첫째, 시책추진업무추진비가 누락된 채 공개되었다.

중구청과 마찬가지로 공개내역 중에는 시책추진 업무추진비,시책추진 특수활동비 항목이 누락되어 있었다. "담당공무원"은 실과별로 분산된 예산이라 열람을 준비하기에 실무적인 어려움이 있음을 토로하였다. 한 언론사의 자료에 의하면 시책추진업무추진비/특수활동비의 규모가 동구청에서 공개한 기관운영업무추진비/특수활동비의 규모에 거의 육박한다. 문제의 소지가 있어 공개하지 않았을 의혹을 충분히 할 수 있다.

둘째,일치하지 않는 예산집행내역

특수활동비 월별집행내역과 비서실장이 기재하는 출납부 항목이 일부 일치하지 않는 것이 발견되었다. 이 또한 중구청과 마찬가지다. 동구청 예산 담당공무원이 제출한 "98특수활동비(기관)집행현황"에 의하면 간담회의비 총액이 1,001,000원이지만, 함께 공개한 월별집행내역의 눈에 띄는 간담회식사비만 합하더라도 180만원 가량에 달한다.

표2> 목적별 예산집행 현황

집행용도 회수계 소계 총액대비비율

간담회식사비 43 10,725,800 29.1%

격려/축하금 13,570,810 36.9%

퇴임공무원격려 8 5,600,000 15.2%

경조관련 80 3,210,000 8.7%

민원내빈접대용품구입 15 2,024,950 5.5%

기타 1,665,500 4.5%

합계 36,797,060

추가파악된간담식사비(근거 :특수활동비월별 1,789,500

집행내역 - 8/3, 12/4, 12/8일자 총5회)

재계산한 간담식사비 12,515,300 34.0%

세번째로 , 단란주점에서 무슨 특수업무추진을 하나?

이번 동구청 자료를 분석하던 도중 , 구민의 세금이 "구민의 대표"라고 할 수 있는 구청장과 구의원등에 의해 "단란주점"에서 사용된 내역을 보고 경악을 금치 못했다. 특수활동비(판공비).업무추진비가 과연 단란주점에서 사용해도 되는 돈인가?

†.단란주점 이용사례

♤ 8월 21일 292,000원, 황제단란주점

♤ 8월 3일, 560,000원, 뉴황제가요주점,

참석:구청장,구의회의장,부의장,정00,송00의원참석

특수활동비 사용 명목:과소동 통폐합을 위한 의원과의 대담.

♤ 12월 4일 480,000원(술값 18만원, 봉사료 3십원) 뉴황제단란주점

특수활동비 사용목적:자치행정발전을 위한 간담.

5.중구청 기관운영업무추진비/ 특수활동비 분석 결과

98년 1월 1일에서 12월 31일 사이 중구청장 명의로 지출된 업무추진비와 특수활동비로 구청측에서 요약,정리하여 공개한 결과는 아래 <표1>과 같다.

표1> 중구청장 명의로 집행한 98년 업무추진비예산

구분 예산액     집행액A    잔액 월별내역 차액A-B

합계액B

총계 47,700,000  47,479,120 220,880    46,232,050     1,247,070

업무추진비23,850,000  23,850,000 0       22,715,020     1,134,980

특수활동비23,850,000 23,629,120 220,880    23,517,030     112,090

중구청에서 공개한 자료는 크게 4가지였다. 첫째는 집행내역별 지출내역으로, 업무추진비 및 특수활동비의 지출목적을 8가지로 분류하여 각 사용목적별 내역과 소계를 정리한 것이다. 둘째는 월별 지출 세부내역이고 세 번째로는 위 지출내역의 증빙서류철이다. 네 번째로, 구청장 비서실장이 정리한 특수활동비 현금출납부이다.

첫째, 둘째 내역은 정보공개를 위해 급하게 내역을 정리한 것이었다는 사실이 어처구니없게도 간단하게 확인되었다. 위 표1을 보자. '월별내역 합계액'이란 중구청에서 제시한 월별 지출 세부내역을 복사해온 것을 다시 합산한 것인데, 구청에서 낸 합계액과 110만원 가량 차이가 난다. 문제는 여기서 그치지 않는다.

문제1. 지방자치단체 예산편성지침을 무시하고 있다.

98년 예산편성 기본지침서 41쪽 「주요 경비별 예산집행지침 - 라. 업무추진비」항목에서는  "관행적으로 집행해온 격려금, 사례금, 선물 및 간담회 규모와 횟수 축소"하고, "각종 축하화환이나 화분 등은 받지도 않고 보내지도 않는 분위기 조성"할 것을 특별히 강조하고 있다.

구청에서 정리하여 공개한 기관운영 업무추진비 지출내역서에서 제시한 집행용도별 지출내역은 다음의 <표2>와 같다.

표2> 목적별 예산집행 현황

집행용도                회수   금액    비율

간담회식비                57회     1829만원    38.5%

물품구입비                          844만원    17.8%

격려금                              835만원    17.6%

난 및 조화구입 122회                612만원    12.9%

부속실 및 구민대화의 방 운영  13회 245만원 5.2%

축조의금                   69회       207만원 4.4%

잡비                             135만원 2.9%

헌금                          4회 40만원 0.8%

예산편성 기본지침이 자제하라는 격려금이 전체의 17.6%, 아예 금하도록 하는 꽃과 화분구입에는 12.9%가 소요되었다. 중구청은 구내식당이 없으니 식비가 많이 들 수 밖에 없다고 우기면 할말은 없지만 밥값이 업무추진비의 38.5%나 차지하는 것은 그냥 넘어가 질 수가 없다. 구청장님이 기독교신자인지, 아닌지는 모르지만 헌금도 4번이나 하셨다. 헌금을 내는 것이 공적인 쓰임에 해당하는가? 4번의 헌금 지출의 명목은 "구정업무 수행을 위한 대민활

동비"라는데, 대민활동 차원이라면 타 종교에 헌금하지 않는가?

「기관운영 특수활동비」는 '지방행정수행의 원활한 추진을 위한 대민활동 등에 소요되는 제잡비'로 예산편성지침에서 규정하고 있다. 비서실장 현금출납부를 분석하여 보면 "구청장 비서실(시비서실장포함)등에 8회에 걸쳐 2,100,000원","잡비 명목으로 11회에 걸쳐 681,000원"을 지급한 것으로 나타나 있다.  특수활동비는 말그대로 "대민활동에 필요한 예산"이다. 구청장이 "자신이 데리고 있는 비서실직원에게 상여금 형식"으로 지급할 수 있는 예산의 성격은 결코 아니다. 비서실직원은 무보수 봉사를 하는 자원봉사자인가?

비서실 직원도 공무원일진대 "월정액으로 받는 월급과 상여금으로 모잘라 가윗돈을 챙기는 것"은 상식적으로 납득이 가지 않는다. 또한 "잡비"처럼 사용목적이 불분명하게 사용되어도 않되는 예산이다.

문제2.  정보공개를 위해 서류를 급조한 의혹이 있다.

공개자료와 현금 출납부가 일치하지 않는 경우, 영수증이 없는 경우, 영수증은 있는데 지출한 내역이 정리되지 않은 경우 등이 다수 있다. 가계부를 쓸때도 영수증과 장부상 숫자는 맞출 것이다. 예산편성 기본지침은 "용도에 따라 현금지출 가능, 용도가 지정된 경우에는 신용카드나 그에 합당한 영수증을 첨부하고 영수증 첨부가 어렵고 포괄적으로 공무원에게 지급하는 경우는 지출내역을 정리보관"하도록 규정하고 있다.

중구청에서 제시한 특수활동비자료와 비서실장이 기록한 특수활동비 현금출납부를 비교하여 보면, 구청총무과에서는 7월달에 "구정수행을 위한 대민활동비 명목으로 15만원 2차례,백만원 1차례,3십만원 1차례,4십만원 1차례,5만원 1차례, 총 2,050,000원"을 구청장에게 지급한 것으로 나타나 있다. 그러나 비서실장의 장부의 수입목에는 "15만원"이 누락되어 있음을 발견할 수 있다.

두 번째로 , 영수증 처리가 불명확하다.

중구청 비서실장이 준 자료중 영수증 목록철이 있다. 영수증 관리의 원칙이 있는지, 누락된 영수증이 있는지 또는 영수증은 있는데 지출항목이 기재되지 않은 경우가 있는지 등등을 확인할 수 있는 유용한 근거자료이다. 다만, 영수증 목록을 손으로 배껴온것이라 의혹을 집어내는 '물증'의 역할로는 부족하다.(엑셀 출력자료 참조)

큰 액수는 아니지만, 호텔에서 지출한 차값은 대부분 잡비에서 처리한 듯하나 확실치 않으며 (3/20일 뉴스타 호텔 영수증은 있으나 지출내역이 없음), 2/18일 부산밀물회관(연안부두)에서 지출한 394,000원 영수증에 해당하는 지출내역이 없다.

그밖에는 대체로 큰 액수의 식대에 대한 영수증은 보관하고 있다. 다만, 몇십만원의 액수라 하더라도 영수증은 있는데 그에 따르는 지출내역이 없다는 점은 그냥 넘어갈 문제가 아니다. 자료 전체의 신뢰성에 커다란 의문을 제기하는 대목이다.

세 번째로,  비서실장의 현금출납부상의 판공비 지출일시가 엉망이다.

비서실장지출내역을 꼼꼼히 볼 때 어처구니 없는 것이 하나 더 있으니, 날짜 순으로 정리가 되지 않았다. 날짜 순으로  정리되지 않았다는 것은 "비서실장의 특수활동비 현금출납부의 신빙성"을 의심할 수 있는 증거이다.

네 번째로, 공직선거 및 선거부정방지법에 위반한 소지가 있다.

공직선거및선거부정방지법 제117조의2(축의.부의금등의 상시제한)및 공직선거관리규칙 제 50조의2(축의.부의금품등의 상시제한)에 의하면 국회의원.지방의회의원.지방자치단체의 장.정당의 지구장 대표자.후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함) 및 그배우자는 선거에 관한 여부를 불문하고 당해 선거구안에 있는 자나 기관.단체.시설 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도  그 선거구민과 연고가 있는 자에게 금품.물품을 제공할 수 없다라고 규정되어 있다. 단, 친족외인 경우 경조품의 가액범위를 일만오천원으로 규정하고 있다.

그러나 특수활동비 및 기관운영일반업무추진비가 위의 법에 저촉받을 소지가 있음에도 불구하고 사용된 흔적이 종종 발견된다. 7월 25일 고려대 교우회 간담회 식비지출,난구입,결혼축의금등 현금으로 지급할 수 없거나, 물품인 경우 일만오천을 넘을 수 없음에도 이를 넘긴 사례가 나타나 있다.

중구청의 경우, 작년 12월 31일로 마감된 장부에 영수증은 물론, 사용내역조차 정리되어 있지 않았다. 나아가 합계조차 맞지 않는 내역을 보았을 때, 구민이 세금이 주먹구구식의 회계처리가 되고 있다는 반증이다. 또한 각종 자료의 예산액과 집행액이 일치하지 않는 것은 "정보공개를 위해 급조한 의혹이 증폭된다."

6.행정정보공개거부처분취소소송 판결문

사 건 : 99구1536  정보공개거부취소

원 고 : 평화와 참여로 가는 인천연대

소송대리인 : 법무법인 부평종합법률사무소

피 고 : 인천광역시 계양구청장, 남구청장,남동구청장,부평구청장,서구청장,연수구청장

변론종결 : 99 . 10. 15

주 문

1.원고에 대하여

가. 피고 인천광역시 계양구청장이 99년 2.25에 한 1998년 7월 1일부터 98년. 12.31까지 피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시,장소,내역 및 영수증 일체에 대한

나.피고 인천광역시 남구청장,서구청장,부평구청장이 각 99.2.26에 한 98.1.1부터 98년 12.31까지  각  피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시,장소,내역 및 영수증 일체에 대한

다. 피고 인천광역시 남동구청장,연수구청장 이 각 99.2.27에 한 98.1.1부터 98.12.31까지 피고 명의로 집행한 특수활동비의 사용일시,장소,내역 및 영수증 일체에 대한

각 정보공개 거부처분은 이를 취소한다.

청구취지 : 주문과 같다.

이유

1.이사건 각 거부처분의 경위

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증,갑 제2호증의 1내지 6의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.

가. 원고는 98년 6.10경 인천지역 주민과 함께 참여민주주의를 실현함으로써 아름다운 지역공동체를 형성하는데 기여함을 목적으로 결성된 단체로서,99.1.21. 피고들에 대하여 19998.1.1부터 같은해 12.31까지 각 피고 명의로 집행된 기관운영업무추진비,직책급업무추진비,대민활동비,시책추진업무추진비,특수활동비 등의 예산이 낭비되고 있다는 의혹을 해소하고, 위 예산들이 올바르게 집행되고 있는지의 여부를 감시함으로써 부당한 예산집행을 방지하기 위하여 필요하다고 주장하면서, 열람 및 사본교부방법에 의하여 각 피고 명의로 집행된 위 각 예산의 사용일시,장소,내역 및 영수증 일체에 대한 정보를 공개할 것을 청구하였다.

나.이에 대하여 피고 인천광역시 계양구청장은 99.2.25. 공개청구된 위 각 예산 항목에 대한 98.1.1부터 같은해 6.13.까지의 집행내역은 이에 대하여 인천지방검찰청의 수사가 진행중인 사항으로서 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 법이라고 한다)제 7조 제1항 제4호에 해당하고,이에 98.7.1부터 같은해12.31까지의 특수활동비 집행내역은 그 성격상 대부분 현금으로 지출되는 것으로 공개청구된 정보내에 개인등 특정인에 관한 정보가 많아 법 제7조 제1항 제6호,7호에 해당한다는 이유로,피고  인천광역시 남구청장,부평구청장,서구청장은 각 99.2.26. 특수활동비는 공개청구된 정보내에 특정인을 식별할 수 있는 개인정보가 포함되어 있어 법 제7조 제1항 제6,7호에 해당한다는 이유로,피고 인천광역시 남동구청장은 99.2.27.특수활동비 집행내역이 법 제7조 제1항 제6호에 해당하나는 이유로, 피고 인천광역시 연수구청장은 99.2.27. 특수활동비는 공개청구된 정보내에 개인 등 특정인에 관한 정보가 포함되어 있어 법 제7조 제1항 제6,7호에 해당한다는 이유로 각 그 공개를 거부하였다.(이하 피고 인천광역시 계양구청장의 98.7.1부터 같은해 12.31까지 특수활동비 집행내역과 다른 피고의 98.1.1부터 같은해 12.31.까지 특수활동비 집행내역을 이 사건 각 특수활동비집행내역이라고 하고, 이 사건 각 특수활동비 집행내역에 대한 피고들의 각 공개거부를 이 사건 각 거부처분이라고 한다.)

2.이 사건 각 거부처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고들은 위 처분사유와 관계 법령의 규정을 들어 이 사건 각 거부처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는 특수활동비는 예산의 한 항목이고 그 집행내역은 공공기관인 피고들이 보유.관리하는 정보로서 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 제정된 법이 정하는 바에 따라 원칙적으로 이를 공개하여야 하며, 이 사건 각 특수활동비 집행내역이 정보공개법 제7조 제1항 제6호,7호의 소정의 비공개 사유에 해당하지 아니함에도, 피고들이 이와 달리 보고 한 이 사건 각 거부처분은 위법하다고 주장한다.

나.관계법령

법 제3조는 공공기관이 보유.관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다고 규정　고 있고, 그 제7조 제1항은 공공기관은 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다고 규정하면서,  그 제6호에서 당해 정보에 포함되어 있는 이름.주민등록번호등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관하 정보(다만, 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개한느 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 등은 제외)를, 그 제7호에서 법인,단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 상당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 각 들고 있다.

다. 판단

⑴.법 제7조 제1항 제6호의 비공개 사유에 해당하는지 여부

법 제7조 제1항 제6호는 공공기관이 보유.관리하는 정보는 공개한다는 대원칙을 전제로, 당해 정보에 포함되어 있는 이름이나 주민등록번호등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보는 그 개인의 프라이버시권을 존중하여 이를 공개하지 아니할 수 있는 예외를 인정하는 한편, 그것이 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 개인의 프라이버시권이 다소 침해되더라도 국민의 알권리 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보라는 공익적 차원에서 이를 공개하도록 하고 있다.

그러므로 이 사건 각 특수활동비 집행내역이 법 제7조 제1항 제6호 소정의 비공개 사유에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제8호증의 기재에 의하면, 특수활동비는 지방행정의 원활한 사업추진 및 원활한 사어추진을 위한 대민활동 등에 소요되는 제잡비로서 공적인 용도로만 지출하도록 그 용도가 제한되어 있고, 지정된 용도에 지출하는 경우에는 신용카드 또는 이에 합당한 영수증을 첨부하며, 경비의 성격에 따라 영수증 첨부가 어렵고 포괄적으로 공무원에게 지급하는 경우에는 지급받은 공무원이 지출내역을 정리하여 보관하여야 하는바, 그 취지는 특수활동비 집행의 합법성과 효율성을 확보하고 자치단체장 등이 특수활동비를 사적인 용도에 사용하거나 공적인 용도에 사용하더라도 방만하게 사용하는 것을 방지하여 예산낭비를 막고 그 집행의 효율성을 제고하는 한편, 그 집행내역을 정리.보관함으로써 감사원이나 지방의회 등의 행정사무감사 및 다음해 예산편성에 그 기초자료로 활용하는 등 공익적 목적에 제공하기 위함이라고 할 것이다.

따라서 특수활동비 집행의 합법성과 효율성 여부를 판단할수 있는 기초자료들이 포함되어 있는 이 사건 각 특수활동비 집행내역은 헌법 및 법 제7조 제1항 6호 다목에 의하여 보장된 국민의 알권리 보장과 예산집행의 합법성.효율성 확보라는 공익을 실현하고 국민들의 행정에 대한 관심과 참여정신을 고양하여 지방자치제도의 활성화를 도모하는 한편, 특수활동비가 사적인 용도에 집행되거나 낭비되고 있을지도 모른다는 국민들의 의혹을 해소하고 행정절차의 투명성을 제고한다는 측면에서도 그 집행내역을 일반 국민에게 공개할 필요성이 크다고 할 것이고, 피고들이 주장과 같이 이 사건 각 특수활동비 집행내역에 장애인이나 불우계층 등 사회적 약자들에 대하여 지출된 특수활동비 기재가 포함되어 있어 이를 공개할 경우 사회적 약자인 위 해당자들에 관한 개인적 정보가 공개되어 그들의 프라이버시권이 침해될 염려가 있다거 하더라도, 그러한 경우에는 그 해당자들의 성명.주민등록번호 등 특정인을 식별할 수 있는 사항은 삭제하고 그 해당자들에 대한 특수활동비 집행내역만을 열람하게 하거나 그 사본을 교부하는 등 제한 공개방식에 의한 공개가 가능하다고 할 것이므로,피고가 주장하는 개인에 관한 정보라는 사정만으로 위와 같은 공개의 필요성을 배제하고 이 사건 각 특수활동비 집행내역의 공개를 거부할 근거가 될 수 없다고 할 것이다.

⑵.법 제7조 제1항 제7호의 비공개사유에 해당하는지 여부

피고들이 이 사건 각 특수활동비의 집행내역에 법인 등의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 정보가 포함되어 있다고 주장하지만, 이 사건 각 특수활동비 집행내역에 영업상의 비밀에 관한 정보가 포함되어 있는지 여부에 관하여 보건대, 특수활동비는 지방자치단체장인 피고들이 지방행정의 원활한 추진 및 원활한 사업추진을 위한 대민활동을 전개하는 과정에서 많은 사람들과 함께 식사를 하거나 특정 단체나 개인을 격려하는 등 공적인 활동에 소요되는 경비를 조달할 목적으로 책정된 예산으로서, 그 집행내역에 자치단체장인 피고들이 면담장소 등으로 이용한 식당 등의 위치,명칭과 음식요금,면담대상자 등 특정 법인 단체 또는 개인에 관한 정보가 기재되어 있다고 하더라도, 그 정보가 그 법인 등의 영업상 유.무형의 비밀이나 노하우에 관한 사항을 포함하고 있어 이를 공개할 경우 그 법인등의 영업상의 지위가 위협받는다가나 그 법인등에 대한 사회적 평가가 저하하는등 기존의 정당한 이익이 현저히 침해받는다고 인정할 만한 아무런 근거가 없는 반면,오히려 지방행정수행 및 원활한 사업추진을 위한 대민활동이라는 매

우 포괄적이고 애매한 용도에 지출될 것이 예상되어 있는 특수활동비에 있어서는 본래의 목적을 벗어나 기관장 임의로 운영되는 등 자의적이고 방만한 예산집행의 여지를 미리 차단하고 시민들의 참여와 감시를 보장함으로써 그 집행의 합법성과 효율성을 확보하기 위하여서　도 그 집행내역을 공개할 필요성이 크다고 할 것인바, 위와 같은 제반 사정을 종합하여 보면 이 사건 각 특수활동비의 집행내역이 법인등의 영업상 비밀에 관한 정보를 포함하고 있어 법 제7조 제1항 제7호의 비공개 사유에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이므로 피고인들의 위 주장도 이유 없다.

3.결론

그렇다면, 이 사건 각 거부처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 모두 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고들의 부담으로 하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

1999.11.5

재판장 판사 조 승 곤 판사 김 영 규 판 사 강병훈

경산시장 판공비 집행내역 분석 보고서

작성 / 경산진보연합

- 취지와 개요 -

1. 취지

지난 4월말 대구참여연대에서 대구광역시 8개 구·군 단체장 활동비 집행내역을 분석 발표를 보고 현재 기초자치단체장의 판공비 집행에 있어 심각한 문제점이 있음을 느끼고 경산진보연합이 활동하고 있는 경산시의 판공비 사용내역을 검토 분석하게 되었다. 이는 자치단체장의 판공비 예산을 감시함으로써 공무원들이 시민의 혈세를 쓰면서 예산절감 및 예산집행의 투명성을 제고하기 위한 노력을 강화하는 방향으로 공직사회에 긴장감을 조성하고자 하는 것과 함께 지역에서 시민감시와 참여의 모델을 만들어 지속적이고 상시적인 활동을 이룰 수 있는 구조를 만들기 위한 출발점으로 삼고자 함이다. 앞으로도 경산진보연합은 우리의 세금이 헛되이 사용되는 것을 막고 시민 위에 군림하는 경산시가 아니라 시민과 함께 만들어 가는 경산시를 만들고자 노력할 것이다.

2. 개요

2-1) 정보공개청구일 : 1999년 5월 11일

2-2) 공개청구 정보내용

경산시장의 98년 1월부터 99년 4월까지의 기관운영업무추진비, 시책추진업무추진비, 기관운영특수활동비, 시책추진특수활동비에 대한 예산편성지침과 집행내역, 회계증빙서류

2-3) 정보공개자료 열람 : 6월9일부터 6월12까지

2-4) 분석틀

□ 현황분석

- 판공비 총괄분석

- 세목별 분석

- 성격별 분석

□ 지출특징 세부분석

- 사용내역의 투명성

- 사용목적

- 지출대상

- 업무추진비 중 식대비

- 화환 / 화분 (이전, 축하, 쾌유, 개소, 조의 등) - 조화 제외

- 선물, 격려품 등

- 전별금 지급

- 현황 분석 -

1. 판공비 총괄분석

1-1) 98년

분 류	건 수	금 액	비 율
1 월	63	13309200	8.8
2 월	49	15571150	10.3
3 월	49	11910710	7.8
4 월	28	6058450	4
5 월	4	404000	0.3
6 월	13	3695350	2.4
7 월	38	16231400	10.7
8 월	51	14473950	9.6
9 월	50	20305650	13.4
10 월	25	15645040	10.3
11 월	32	14173560	9.4
12 월	45	19735600	13
합 계	447	151,514,060	100

※ 월 평균 지출건수(37.3건), 월 평균 지출금액(12,626,172원), 건당 평균 지출금액(338,958원)

1-2) 99년

분 류	건 수	금 액	비 율
1 월	6	2,535,600	6.9
2 월	42	11,603,500	31.4
3 월	40	13,312,950	36
4 월	37	9,499,800	25.7
합 계	125	36,951,850	100

※ 월 평균 지출건수(31.3건), 월 평균 지출금액(9,237,963원), 건당 평균 지출금액(295,615원)

1-3) 분석

98년도에 경산시장의 판공비는 총 151,514,060을 사용한 것으로 확인되었다. 지출건수는 총 447건으로 건당 평균 34만원 정도를 지출한 것으로 나타났다. 월평균 37건에 12,626,172원을 지출하였고 가장 많이 지출한 달은 9월달로 13.4%인 20,305,650원을 지출하여 가장 적게 사용한 5월의 404,000원 보다 50배가 넘는 것으로 나타났다. 4,5,6월달은 선거관계로 다른 달과 엄청난 차이를 보이고 있다.

2. 세목별 분석

2-1) 98년

분류	기관운영업무추진비		시책추진업무추진비		기관운영특수활동비		시책추진특수활동비		계		비율
	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수
1월	10	2,823,000	7	2,571,200	24	2,815,000	22	5,100,000	63	13,309,200	8.8
2월	13	3,067,150	7	5,139,000	14	2,365,000	15	5,000,000	49	15,571,150	10.3
3월	10	2,058,710	7	3,967,000	14	1,885,000	18	4,000,000	49	11,910,710	7.8
4월	5	1,060,950	7	1,997,500	11	1,000,000	5	2,000,000	28	6,058,450	4
5월	0	0	1	214,000	0	0	3	190,000	4	404,000	0.3
6월	5	1,015,350	0	0	4	380,000	4	2,300,000	13	3,695,350	2.4
소계	43	10,025,160	29	13,888,700	67	8,445,000	67	18,590,000	206	50,948,860	33.6
7월	9	4,415,900	11	4,885,500	15	4,130,000	3	2,800,000	38	16,231,400	10.7
8월	12	3,085,750	21	6,035,200	4	1,290,000	14	4,063,000	51	14,473,950	9.6
9월	13	1,877,650	19	7,348,000	7	2,780,000	11	8,300,000	50	20,305,650	13.4
10월	6	1,246,940	12	10,510,100	4	1,208,000	3	2,680,000	25	15,645,040	10.3
11월	11	1,214,060	10	5,684,500	6	1,475,000	5	5,800,000	32	14,173,560	9.4
12월	13	3,346,700	13	6,244,900	10	4,000,000	9	6,144,000	45	19,735,600	13
소계	64	15,187,000	86	40,708,200	46	14,883,000	45	29,787,000	241	100,565,200	66.4
총계	107	25,212,160	115	54,596,900	113	23,328,000	112	48,377,000	447	151,514,060	100
비율		16.6		36		15.4		32		100

2-2) 99년

분류	기관운영업무추진비		시책추진업무추진비		계		비율
	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수
1월	6	2,535,600	0	0	6	2,535,600	6.9
2월	13	2,320,800	29	9,282,700	42	11,603,500	31.4
3월	12	3,243,050	28	10,069,900	40	13,312,950	36
4월	19	2,005,300	18	7,494,500	37	9,499,800	25.7
총계	50	10,104,750	75	26,847,100	125	36,951,850	100
비율		27.3		72.7		100

2-3) 분석

98년 판공비를 세목별로 살펴보면 시책추진업무추진비가 36%인 54,596,900원으로 가장 많이 차지하고 있으며 그 다음이 시책추진특수활동비가 48,377,000원으로 32%, 기관운영업무추진비가 25,212,160원으로 16.6%, 기관운영특수활동비가 23,328,000원으로 15.4% 차지하고 있는 것으로 나타났다.

업무추진비가 52.6%로 특수활동비에 비해 상대적으로 조금 높게 차지하고 있는 것으로 나타났다.

3. 성격별 분석

3-1) 98년

분류	접대성경비		경조사비		선물,기념품		격려,지원,위문등		기 타		계		비율
	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수
1월	14	4,018,200	7	1,570,000	2	556,000	40	7,165,000	0	0	63	13,309,200	8.8
2월	19	4,449,150	10	2,150,000	0	0	19	8,772,000	1	200,000	49	15,571,150	10.3
3월	9	4,354,710	13	2,120,000	0	0	27	5,436,000	0	0	49	11,910,710	7.8
4월	11	2,660,450	8	1,220,000	0	0	8	2,078,000	1	100,000	28	6,058,450	4
5월	4	404,000	0	0	0	0	0	0	0	0	4	404,000	0.3
6월	6	1,066,350	0	0	0	0	7	2,629,000	0	0	13	3,695,350	2.4
소계	63	16,952,860	38	7,060,000	2	556,000	101	26,080,000	2	300,000	206	50,948,860	33.6
7월	13	4,757,400	4	4,150,000	0	0	21	7,324,000	0	0	38	16,231,400	10.7
8월	27	6,241,150	5	1,940,000	1	261,000	18	6,031,800	0	0	51	14,473,950	9.6
9월	19	3,565,650	5	350,000	8	4,859,000	17	11,050,000	1	481,000	50	20,305,650	13.4
10월	18	12,381,040	0	0	2	464,000	5	2,800,000	0	0	25	15,645,040	10.3
11월	6	4,369,560	4	300,000	8	3,386,500	13	6,017,500	1	100,000	32	14,173,560	9.4
12월	22	8,083,600	4	350,000	3	1,910,000	16	9,392,000	0	0	45	19,735,600	13
소계	105	39,398,400	22	7,090,000	22	10,880,500	90	42,615,300	2,	581,000	241	100,565,200	66.4
총계	168	56,351,260	60	14,150,000	24	11,436,500	191	68,695,300	4	881,000	447	151,514,060	100
비율		37.2		9.3		7.6		45.3		0.6		100

3-2) 99년

분류	접대성경비		경조사비		선물,기념품		격려,지원,위문등		기 타		계		비율
	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수	건수	액 수
1월	1	135,600	0	0	0	0	5	2,400,000	0	0	6	2,535,600	6.9
2월	20	3,690,500	3	250,000	3	889,000	15	6,474,000	1	300,000	42	11,603,500	31.4
3월	14	5,358,450	6	2,000,000	10	2,532,000	9	3,322,500	1	100,000	40	13,312,950	36
4월	17	3,131,800	1	100,000	4	1,735,000	13	4,133,000	2	400,000	37	9,499,800	25.7
총계	52	12,316,350	10	2,350,000	17	5,156,000	42	16,329,500	4	800,000	125	36,951,850	100
비율		33.3		6.4		13.9		44.2		2.2		100

3-3) 분석

98년 판공비를 성격별로 접대성경비(간담회, 식사비, 접대성 물품 구입 등), 경조사비(축조의금, 화환, 조화, 각종 축하 등), 선물·기념품, 격려·지원·위문, 기타(회비 등)로 나누어 분석해 보았다.

그 결과 격려·지원·위문 경비가 45.3%인 68,695,300원으로 가장 많이 지출되었고 그 다음이 접대성경비 56,351,260원으로 37.2%, 경조사비가 9.34%, 선물,기념품비가 7.55%, 기타가 0.6%로 나타났다.

- 지출특징 세부분석 -

1. 사용내역의 투명성

1-1) 98년 영수증 구비 현황

구 분	업 무 추 진 비			특 수 활 동 비			계
	건수	금 액	비율	건수	금 액	비율	건수	금 액	비율
영수증 구비	212	77,659,060	97.3	53	12,781,000	17.8	265	90,440,060	59.7
영수증 미구비	10	2,150,000	2.7	172	58,924,000	82.2	182	61,074,000	40.3
계	222	79,809,060	100	225	71,705,000	100	447	151,514,060	100

1-2) 99년 영수증 구비 현황

구 분	건 수	금 액	비 율
영수증 구비	96	25,611,850	69.3
영수증 미구비	29	11,340,000	30.7
계	125	36,951,850	100

1-3) 분석

98년 전체 판공비의 지출내역 중 40.3%가 영수증이 없는 것으로 나타났다.

업무추진비의 경우 비교적 지출내역이 구체적이고 영수증도 97.3%를 구비하고 있었다. 하지만 특수활동비의 경우 82.2%가 영수증이 없이 지출되었고 지출내역도 구체적이지 못하다. 몰론 특수활동비가 아무리 현금지출이 가능하고 영수증을 첨부하는 것이 의무적 규정이 아니라 하나 지출증빙서류가 거의 없이 지출되는 것은 아주 큰 문제이다.

2. 사용목적

전체적으로 추상적 목적으로 많이 지출되었다. 시정협조자 격려나 단순 격려의 목적으로 많이 사용되었고 또한 주요시책언론홍보나 자매결연사업에 대한 지출도 많았다.

3. 지출대상

3-1) 98년

구 분	업 무 추 진 비		특 수 활 동 비		계
	건수	금 액	건수	금 액	건수	금 액	비율
협조자	46	23,635,700	38	13,696,500	84	37,332,200	24.6
지역유지, 지역모임, 관변단체	43	11,183,400	71	13,017,000	114	24,200,400	16
기관장, 공무원	42	11,258,960	44	11,413,500	86	22,672,460	15
경찰, 공안기관	13	3,257,000	26	11,826,000	39	15,083,000	10
언론, 기자	9	2,103,500	17	13,095,000	26	15,198,500	10
의회, 의원	17	5,975,400	6	2,663,000	23	8,638,400	5.7
시민단체, 복지단체	1	280,000	7	1,956,000	8	2,236,000	1.5
서민, 불우이웃	0	0	9	1,070,000	9	1,070,000	0.7
타도시(자매결연)	21	15,409,600	3	2,500,000	24	17,909,600	11.8
기 타	30	6,705,500	4	468,000	34	7,173,500	4.7
계	222	79,809,060	225	71,705,000	447	151,514,060	100

3-2) 99년

구 분	건 수	금 액	비 율
협조자	22	6,233,200	16.9
지역유지, 지역모임, 관변단체	15	3,605,400	9.8
기관장, 공무원	25	6,276,500	17
경찰, 공안기관	11	4,829,000	13
언론, 기자	11	5,453,000	14.8
의회, 의원	6	762,200	2
시민단체, 복지단체	2	400,000	1.1
서민, 불우이웃	3	272,000	0.7
타도시(자매결연)	19	6,095,500	16.5
기 타	11	3,025,050	8.2
계	125	36,951,850	100

3-3) 분석

98년 판공비를 지출대상에 따라 살펴보면 지역유지와 지역의 각종 모임, 관변단체에 16%인 24,200,400원이 지출되었다. 시정협조자에 대한 지출이 24.6%로 가장 많이 지출된 것으로 나타나지만 이들 협조자 대부분이 지역의 유지나 지역모임의 회원들임을 감안할 때 지역유지·지역의 각종 모임·관변단체에 지출된 판공비 수치는 더욱 높다고 봐야할 것이다. 그 다음으로는 각종 기관장 및 공무원이15%, 경찰·공안기관이 10%, 언론·기자가 10%, 의회·의원이 5.7% 순서로 나타났다. 이들을 다 합하면 총 81.3%로 지출대상이 과도하게 특정부위에 집중되어 있음을 알 수가 있다. 반면에 서민이나 시민단체·복지단체에 지출된 것은 2.2%에 불과해 큰 대조를 보이고 있다.

4. 업무추진비 중 식대비

4-1) 98년

구 분		금 액	건 수	인 원
카드결재	인원명시	24,913,300	71	1,350
	인원불명	1,353,000	2
	합 계	26,266,300	73
카드비결재	인원명시	12,979,500	34	948
	인원불명	1,093,300	2
	합 계	14,072,800	36
계	인원명시	37,892,800	105	2,298
	인원불명	2,446,300	4
	합 계	40,339,100	109

※ 1인당 평균식비 : 16,489원,  1건당 평균식비 : 370,083원,  1건당 평균 식사명수 : 21.9명

카드결재 비율 : 65.1%

4-2) 99년

구 분		금 액	건 수	인 원
카드결재	인원명시	8,377,800	33	573
	인원불명	1,026,900	2
	합 계	9,404,700	35
카드비결재	인원명시	1,952,600	10	186
	인원불명	447,000	4
	합 계	2,399,600	14
계	인원명시	10,330,400	43	759
	인원불명	1,473,900	6
	합 계	11,804,300	49

※ 1인당 평균식비 : 13,610원,  1건당 평균식비 : 240,904원,  1건당 평균 식사명수 : 17.7명

카드결재 비율 : 79.7%

4-3) 분석

98년 업무추진비중 식대비는 총 109건에 40,339,100원 지출하였으며 1인당 평균 식비는 16,489원으로 나타나 1인당 한도액인 20,000원을 넘지는 않았다. 하지만 실제 참석인원을 확인할 수가 없으므로 정확한 판단을 할 수가 없다. 카드결재 비율은 65.1%로 부족한 것으로 나타났다.

5. 화환 / 화분 (이전, 축하, 쾌유, 개소, 조의 등) - 조화 제외

5-1) 98년

구 분	개 수	금 액	개당 평균금액
기 관 운 영 비	96	5,370,000	55,938
시 책 추 진 비	23	1,270,000	55,217
계	119	6,640,000	55,798

5-2) 99년

구 분	개 수	금 액	개당 평균금액
기 관 운 영 비	28	1,450,000	51,786
시 책 추 진 비	3	140,000	46,667
계	31	1,590,000	51,290

5-3) 분석

98년도의 화환·화분 구입비는 총 119개에 6,640,000원이 지급되었다. 조화 구입비 3,150,000원을 합치면 화환, 화분, 조화 구입에 지출되는 금액이 8,520,000원으로 전체 기관운영비(48,540,160원) 중 17.5%나 차지하게 된다.

6. 선물, 격려품 등

구 분	금 액	수 량	개당 단가
9 8 년	15,457,800	536	28,839
9 9 년	9,530,500	368	25,898

7. 전별금 지급

표

구 분	금 액	인 원	1인 평균 지급액
9 8 년	2,800,000	10	280,000
9 9 년	1,200,000	4	300,000

- 최종 분석 및 의견-

1. 거액의 판공비를 파행적으로 지출하고 있는 한 지자체 선거는 공정한 경쟁이 될 수가 없다.

민선단체장이 출범한 이후 거액의 판공비가 선거를 의식한 사적용도로 지출되는 등 그 집행내역이 불투명하다는 점이 꾸준히 제기되어 왔다. 경산시장은 작년 한해동안 판공비의 80%에 해당하는 1억2천여만원을 지역유지, 각종 지역모임, 관변단체, 기관장, 공무원, 경찰, 언론, 의원 등 특정부위에 집중적으로 사용하였다. 이런 선심성 지출이 있는 상황에서는 지자체 선거의 공정한 경쟁은 기대하기가 힘들다.

반면 서민이나 시민단체·복지단체에 지출된 것은 2.2%에 불과해 큰 대조를 보이고 있다. 서민위주의 대민활동으로 지출대상의 형평성이 제고 되어야 하며 판공비를 과감히 삭감하여야 한다.

2. 지출증빙서류없이 지출된 판공비는 공금횡령이다.

지출내역을 구체적으로 기록하는 것이야말로 예산집행의 투명성을 보여주는 가장 핵심적 기준이다. 하지만 전체 판공비 중 영수증이 없는 지출이 40.3%나 되며 특히 특수활동비의 경우 82.2%나 된다. 물론 특수활동비의 경우 현금지출이 가능하고 영수증을 첨부하는 것이 의무적 규정이 아니지만 사용용도가 지정되어 지출되는 경우에는 영수증을 첨부하도록 되어 있다. 그런데도 지출증빙서류가 거의 없이 본래의 목적을 벗어나 기관장 중심으로 운영되는 판공비를 공적용도의 지출이 아니라 횡령이라고 볼 수밖에 없다.

판공비의 지출내역을 상세히 기록하고 100% 영수증을 첨부해야 한다.

3. 시민의 혈세를 더 이상 낭비하지 말라

아이엠에프 상황이었음에도 불구하고 예산절감을 위한 노력이 전무할 뿐만 아니라 일회성 의례적 행사에 과도한 세금을 낭비하고 있다. 98년 한해동안 판공비중 식대비만 4천만원, 화환·화분 구입에 8백만원, 선물·격려품 구입에 천오백만원이 지출되어 전체 판공비의 절반을 차지하고 있다. 식대비의 경우 1인당 평균 16,500원으로 일반적인 식사비 수준을 넘어서고 있으며 개당 54만원의 격려품은 너무나 과다한 지출이다. 그리고 개인적인 개업이나 개소에까지 판공비로 화환이나 화분을 지급하는 것은 엄연한 선거법 위반이다.

경산시는 소모성 경비를 과감히 줄여 예산을 절감하기 위한 노력을 기울여야 한다.

4. 전별금, 격려금 지급을 즉각 중단하라.

전별금과 격려금의 명목으로 지출된 판공비가 많이 나타나고 있다. 전별금의 경우 작년부터 99년 4월 현재까지 총 4백만원이 지급되었다. 이는 어떠한 이유에서든 즉각 중단되어야 한다. 그리고 구체적인 이유없이 단순 격려 차원의 격려금은 더 이상 지급되어서는 안되며 격려해야할 타당한 이유가 있더라도 소액의 격려품으로 대체해야 한다.

5. 예산서 따로 집행 따로

판공비를 예산서와는 무관하게 집행하는 부분이 너무나 많아 아예 예산서는 무시되고 전체 총액만 맞게 지출하면 되는 것으로 되어버렸다. 예산서를 좀 더 구체적으로 작성하여야 하며 최대한 그에 따라 집행해야 한다.

※ 우리의 요구

1. 경산시장은 판공비의 무분별한 지출과 낭비에 대하여 시민에게 공개적으로 사과하라

1. 판공비 지출의 공정성과 투명성을 확립하라

- 판공비 전체적인 지출대상이 과도하게 특정한 부위에 집중되어 있다.

- 소모성 경비를 줄이고 예산절감 노력이 필요하다

- 지출내역이 너무 추상적이고 모호하다 구체적으로 명시하라

- 영수증을 100% 구비하라

- 접대의 경우 실제 참가인원을 정확하게 명시하고 카드로 결재하라(지출결의서)

♠ 1인당 한도액을 초과하는 지출은 거의 없으나 인원으로 조정이 가능하므로 그 지출

내역이 의심스럽다.

- 세목의 구분 없이 중복되는 지출이 많다

- 전별금, 격려금 지급을 중단하라

♠ 단체의 경우 대외적 행사격려로 제한하고 그 한도액도 정할 것

♠ 선행이나 기타 타당한 이유가 있는 경우에 한하여 개인이나 단체에 소액의 격려품

으로 할 것 그리고 그 이유를 구체적으로 명시할 것

1. 행정서비스 개선과 주민참여를 위한 시스템을 구축하라

- 주민 감사 청구제도 조례안 제정

- 시민 의식개혁을 위한 교육 프로그램을 마련한다.

- 실제 운영 가능한 옴부즈만(시민고충처리) 제도 상설화

□(가칭)판공비 공개 운동 전국 네트워크□ 구성(안)

1. 네트워크 구성의 목적

- 전국 각지에서 산발적으로 벌이고 있는 판공비 공개 운동의 경험과 자료를 공유

- 전국단위의 네트워크를 통해 지방자치단체들의 담합적 행태에 공동대응

- 판공비 공개문제에 대해 범 정부적 차원에서의 입장표명을 촉구하고, 시민에 의한 예산감시를 보장하기

위한 각종 제도개선을 공동요구

- 네트워크의 점진적 확대를 통해 판공비 공개 운동을 보다 더 많은 지역으로 확산

- 판공비 이외의 예산감시에 대한 추가적인 연대 모색

2. 네트워크의 활동내용(안)

가. 판공비 공개 확대를 위한 공동대응

- 발족과 동시에 판공비 공개문제에 대한 현 정부의 입장을 밝힐 것을 촉구하는 공동 이벤트(미정) 실행

- 각 지방자치단체들의 판공비 공개 성실도를 평가하여 발표

나. 정보공유사업

- 네트워크 명의의 인터넷 홈페이지를 개설하여 판공비 관련 자료공개 및 경험공유(홈페이지 구성은 ·참        가단체의 간략한 소개 ·판공비 공개 운동현황 소개 □ 정보공개법 개정안, 예산낭비방지특별법 등 홍보       · 판공비 자료실 □ 판공비 Q&A · 자유게시판 ·국내외 연관 단체 링크)

- 참여연대가 추진중인 □정보공개 소송 매뉴얼북□과 각종 소송서면(소장, 준비서면 등)의 공유를 통해 각 지역      에서의 소송지원

다. 제도개선 운동

- 불명확한 정보비공개사유를 정비하는 등 정보공개법 개정운동

- 주민소송 제도의 도입 등 예산낭비방지특별법 제정운동

- 시민의 입장에서 만든 □판공비 공개지침□ 및 □판공비 집행지침□ 제정운동

라. 예산감시를 위한 추가적인 연대모색

특정 예산항목에 대한 공동감시 운동 등

** 토론사항 :

- 네트워크의 발족시기 및 발족식 개최여부

- 발족과 동시에 행할 공동이벤트

- 공동사업의 내용에 대한 논의(판공비 공개 성실도 평가 등)

- 인터넷 홈페이지의 개설(작업담당주체, 시기, 홈페이지 구성 등)

- 추가적인 연대모색 문제

- 전체적인 일정계획

- 기타

3. 네트워크 운영(안)

- 기본적인 연락 업무와 발족준비 등의 실무를 담당할 총괄간사단체를 두고, 홈페이지 관리 등의 나머지 실무는 가능한 단체가 나누어 맡는다.  그리고 각 시.도별로도 당해 시.도를 담당할 간사단체를 둔다.

- 별도 사무국이나 대표 등은 두지 않는다.

- 공동사업이 있을 경우에는 각 지역에서의 실무는 각 지역단체가 책임진다.  그리고 전체적인 작업을 위해 필요할 경우에는 각 지역단체가 간사단체에 인력을 지원한다.

** 이 부분에 대해서는 전반적인 토론이 필요할 것같습니다.

서울시장 판공비 공개에 대한 참여연대의 평가서

1. 그동안의 경과

- 1998. 11. 24. 서울시에 대해 정보공개청구

- 1998. 12. 8. 서울시의 비공개결정

- 1999. 1. 15. 행정심판청구

- 1999. 4. 1. 행정심판 기각

- 1999. 4. 8. 서울행정법원에 행정소송(정보공개거부처분 취소청구 소송) 제기.  소송은 6차변론기일이 2000.      1. 14. 진행될 예정

- 1999. 11. 25. 서울시가 일부 공개발표

- 1999. 11. 26. 참여연대가 서울시에 대해 공개발표한 정보의 열람청구

- 1999. 12. 1. 참여연대가 기획예산처, 행정자치부, 재정경제부에 대해 판공비 사용내역 및 지출증빙서류에       대해 정보공개청구.

- 1999. 12. 7. 참여연대가 서울시에 가서 1차 열람함.

- 1999. 12. 14. 2차 열람

2. 열람과정과 사용내역 집계

참여연대는 1999. 12. 7. 서울시 총무과에서 서울시가 공개한 판공비 지출증빙서류 사본들을 열람하였다. 참여연대는 열람 과정에서 1,000건 정도 되는 지출증빙서류를 일일이 메모하였다. 그리고 메모한 자료를 입력하여 집계하였으며, 1차 열람 메모 상으로 의문이 있는 부분에 대해서는 1999. 12. 14. 2차 열람을 통해 정리하였다.  참여연대가 열람을 통해 집계한 서울시장의 판공비 사용내역은 아래와 같다(자세한 것은 별첨 표와 그림 참조).

사용내역을 보면, 전반적으로는 격려금, 후원금 등으로 지출된 현금 지출과 식대가 업무추진비 지출의 대부분을 차지하고 있었다.  식대의 경우에는 신용카드 매출전표는 공개했으나, 그 모임의 목적이나 참석인원수는 공개되지 않았다. 그리고 현금지출 부분의 지출증빙서류들은 거의 비공개 됨으로써 투명성이 보장되지 않고 있다.

지출증빙으로 구분해 보면, 식대나 물품 구입은 거의 신용카드로 결재되었다.  격려금, 후원금 등의 현금 지출에 대해서는 담당 공무원이 작성한 서류가 지출증빙으로 첨부되어 있고, 일부에 대해서는 현금 수령자가 작성한 영수증이 첨부되어 있다고 하나, 비공개로 인해 확인할 수 없었다.

** 기관운영업무추진비(1998년의 경우에는 기관운영업무추진비와 기관운영특수활동비의 2가지로 나누어져 있었으나, 1999년부터는 기관운영업무추진비로 통일되었다)

결재수단	금액	비율
신용카드	76,173,878원	44.0%
비공개	83,814,750	48.5%
기타(무통장입금, 영수증 등)	12,865,360원	7.4%
계	172,853,988원

구분	금액	비율
식대	135,267,560원	48.2%
물품구입	16,295,000원	5.8%
현금지출(격려금, 후원금 등)	129,224,320원	46.0%
계	280,786,880원

** 시책추진업무추진비(서울시는 이번에 시책추진업무추진비중 극히 일부만을 공개 하였는 바, 이번에 공개한 부분은 예산서의 산출 기초상 □시정주요시책업무추진 350,000,000원(10,000,000원*35회)□이다)

구분	금액	비율
식대	68,465,758원	39.6%
물품구입	10,999,920원	6.4%
현금지출(격려금, 후원금 등)	93,388,310원	54.0%
계	172,853,988원

결제수단	금액	비율
신용카드	130,165,260원	46.4%
비공개	127,169,440원	45.2%
기타(무통장입금증,영수증 등)	23,452,180원	8.4%
계	280,786,880원

** 그 외에 시책추진업무추진비중 41,563,000원이 터키지진 난민돕기성금 등의 명목으로 총무과 이외의 타부서에서 집행되었다.

3. 열람 결과 드러난 문제점

1> 서울시의 공개범위와 공개수준, 공개방법은 정보공개법의 근본취지에 어긋난다.

- 공개범위

이번에 서울시가 공개하겠다고 한 범위는 것은 참여연대가 당초 정보공개청구한 범위에 크게 못미치는 것이다.  참여연대는 시장뿐만 아니라 서울시 부시장, 국 실장들의 판공비까지 정보공개청구했으나, 이번에 서울시는 시장 판공비만 공개하겠다고 밝혔다.  또한 참여연대는 97년 이후의 판공비 사용내역을 공개청구했는데, 서울시는 고건 시장 취임이후인 98년 7월 이후만 공개하겠다고 밝혔다.

1999년 예산서상 서울시에 배정된 업무추진비는 기관운영업무추진비(서울시장에 대해 176,400,000원, 부시장3명에 대해 각 123,200,000원 등) 575,372,000원, 시책추진업무추진비 59억여원으로 합계 60억원이 넘는 규모이다.   그런데 이번에 서울시가 공개한 것은 기관운영업무추진비 176,400,000원과 시책추진업무추진비중 350,000,000원으로 예산서상 합계액이 526,400,000원에 불과하다.  이는 서울시 전체의 업무추진비의 1/10에도 못미치는 것이다.

- 공개수준

서울시는 이번에 서울시장과 식사나 모임을 같이 한 상대방의 이름, 직책, 인원수에 대해 원칙적으로 비공개하였고, 서울시장이 현금 지출을 한 상대방의 이름, 직책, 인원수도 원칙적으로 비공개하였다.  그러나 열람을 통해 일부 확인된 바에 의하면, 서울시장이 만난 상대방이나 현금 지출을 한 상대방중 상당수는 공무원이다.  서울시장이 만나거나 돈을 지급한 상대방이 공무원인 경우에는 그 직무상 만나거나 돈을 지급 받은 것이므로 해당 공무원의 직책은 프라이버시의 보호대상이 되지 않는다.  따라서 상대방이 공무원인 경우에는 그 직책까지 모두 공개되어야 마땅하다.

또한 서울시장이 서울시에서 공식적으로 위촉한 위원회의 위원을 만난 경우도 마찬가지이다.  그 위원회의 위원이 그 업무를 위해 서울시장을 만난 것은 □프라이버시□ 보호와는 아무런 관련이 없다.  그럼에도 불구하고, 서울시가 일률적으로 서울시장이 만나거나 돈을 지급한 상대방에 대한 정보를 비공개하고 있는 것은, 그 비공개이유에 대해 의심을 불러일으킨다.

또한 서울시는 서울시장이 만난 상대방의 이름, 직책 뿐만 아니라, 모임의 구체적인 목적, 참석 인원수와 같은 기본적인 사항도 밝히지 않고 있다.  그에 따라 1인당 사용액수와 같은 기본적인 정보마저도 알 수가 없었다.  그리고 □예산집행과 지급결의서□나 비서실 직원이 작성한 □사용내역□에 모임의 목적을 단지 □시정간담회□, □시정설명간담회□ 등이라고만 기재한 경우가 많았으며, 심지어 □만찬□, □오찬□이라고만 밝혀 놓은 경우도 많았다.  이처럼 모임의 구체적인 목적이 기재되지 않은 경우가 많은 것은 과연 판공비를 공무에 쓴 것은 맞는지에 대한 의문을 불러일으킨다.

- 공개방법

서울시는 이번에 판공비 사용내역과 지출증빙 일부를 공개하겠다고 하면서, 열람만 가능할 뿐 사본요구에는 응할 수없다고 하였다.  그러나 정보공개법에 의할 때에, 국민들은 공개청구한 문서를 열람할 수있을 뿐만 아니라 사본청구까지도 할 수있음이 명백하다.  그럼에도 서울시가 자의적으로 공개방법을 열람으로 제한하고 있는 것은 정보공개법의 규정을 무시한 것이다.

2> 시장이 사용한 판공비는 서울시가 밝힌 것 이외에 더 있으며 서울시의 공개는 축소공개임이 명백하다.

이번에 서울시는 □고건 서울시장이 취임 이후 사용한 판공비가 올해 10월말까지 16개월 동안 4억9천3백35만5천원□이라고 밝혔다. 그러나 고건 서울시장이 사용한 판공비는 그 이상이며, 서울시는 시장이 사용한 판공비 규모를 축소해서 밝힌 것이 명백하다.  고건 서울시장은 이번에 밝힌 것 외에도 각 실, 국에 배정된 시책추진업무추진비와 총무과에 배정된 시책추진업무추진비를 사용해 왔다.  그런데 이번에 판공비 사용액수를 밝히면서는 이를 완전히 제외하였고, 공개도 거부하고 있다.

참여연대는 고건 서울시장이 사용해 놓고도 이번에 판공비 사용액수를 밝히면서는 누락시킨 부분에 대해 sample을 가지고 있다.   참여연대는 행정심판과정을 통해서 고건 서울시장이 지출한 지급결의서와 지출증빙서류 sample을 1부 받은 바 있다.  그것은 고건시장이 1998. 11. 20. 시정개혁실무위원회 위원들과 간담회를 가지면서 지출한 식대(신라호텔 중식당 1,369,500원)에 대한 것이다.  그런데 이 지출부분은 서울시가 이번에 공개한 범위에 포함되어 있지 않았다.  참여연대의 열람과정에서, 서울시는 이 지출부분이 시장업무추진비가 아니라 □의전행사비□조로 지출된 것이라고 해명하였다.  그러나 그러한 서울시의 해명은 성립될 수 없는 것이다.

문제가 된 1998. 11. 20.자 지출의 명목은 □간담회□이다.  그리고 행사 계획서 등을 볼 때에, 이 모임은 서울시장이 주최한 간담회이다.  이번에 서울시가 공개한 업무추진비 사용내역을 보면, □간담회□ 명목으로 지출된 돈이 상당하다.  그런데 똑같이 서울시장이 주최한 □간담회□인데 어떤 것은 시장이 사용한 것으로 처리하고, 어떤 것은 □의전행사비□라는 것은 전혀 설득력이 없다.  그리고 □간담회□는 주요의전행사도 아니다.  서울시는 시장이 사용한 판공비 규모를 축소하지 말고, 있는 그대로를 투명하게 밝혀야 할 것이다.

3> 서울시장이 현금으로 지출한 업무추진비중 일부는 용도가 불분명하며, 비서실 직원들에 대해 하사금조로 지급한 금액은 정당한 지출로 볼 수 없다.

고건 서울시장은 시책추진 업무추진비에서 1998. 8. 25. 5,000,000원, 같은 달 31일 5,000,000원을 정무부시장에게 활동비 명목으로 지급했다.  그러나 정무부시장에게도 별도의 판공비가, 그것도 상당한 거액으로(1998년 예산서상 정무부시장의 기관운영업무추진비와 기관운영특수활동비만 해도 176,400,000원에 달한다) 책정되어 있다. 그럼에도 불구하고 정무부시장에게 왜 고건 서울시장이 10,000,000원을 현금으로 지급했는지, 그리고 그 용도는 무엇이었는지에 대해 의혹이 제기될 수 밖에 없다.

또한 이번 열람을 통해 고건 서울시장이 그 동안 비서실 직원들에게 불분명한 용도(의정활동추진, 관계 부서 업무협의, 수행비서관 제잡비 등)로 현금을 지급해 온 사실이 밝혀졌다. 특히 올해 들어서는 비서실 직원들에게 매월 2,500,00원씩 9회에 걸쳐 22,500,000원(1998. 12. 31. 2,500,000원, 1999. 1. 30. 2,500,000원, 1999. 2. 26. 2,500,000원, 3. 30. 2,5000,000원, 4. 30. 2,500,000원, 5. 29. 2,500,000원, 6. 30. 2,500,000원, 7. 29. 2,500,000원, 8.30. 2,500,000원)을 지급해 오다가 최근 들어 월 700,000원으로 그 금액을 줄여 지급해 왔다.  또한 그 이외에도 여러 가지 명목으로 비서관에게 현금 지급이 있었으나, 그 용도가 무엇인지는 불명확하다.

그러나 업무추진비를 시장이 임의로 직원들에게 나누어주는 것은 현행 □지방자치단체예산편성기본지침□상 허용되지 않는다. 동 지침에 의하면 업무추진비는 □기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용□하도록 되어 있으므로, 구체적인 용도도 없이 단체장이 자신의 비서실 직원들에게 정기적으로 현금을 나누어주는 행위는 업무추진비의 사용한계를 벗어난 것이다.  또한 동 지침에 의하면 법령에 의하지 아니하고는 어떠한 금전 또는 유가물도 공무원에게 지급할 수 없도록 되어 있다.

4> 업무추진비를 절약해서 쓰도록 한 □지방자치단체예산편성기본지침□에도 불구하고, 과다한 지출이 많았다.

99년도 행정자치부 예산편성기본지침에서는 업무추진비에 대해 □기관운영과 행정활동에 필요한 공적인 용도로만 사용□하도록 하고, 단체장이 지방자치단체 예산으로 관행적으로 집행해 온 격려금, 사례금, 선물 및 간담회의 규모와 횟수를 축소하도록 하였다.  보다 구체적으로는 □호텔 등을 이용한 회의□간담회는 억제하고 가급적 구내식당 등을 활용하는 방안을 강구하여 근검절약을 솔선실천□하도록 하였다.  그리고 예시적이기는 하지만, 간담회 등 접대비는 시□도지사의 경우 1인당 3만원 이내로 억제하도록 하였다.

그러나 고건 서울시장의 1999년도 업무추진비 집행 내역을 보면, 시청 구내식당을 이용한 경우는 1999년 1월에 4회뿐이었고, 그 이후에는 전부 호텔, 일식집 등의 외부 음식점을 이용하였다. 그리고 참석인원이 공개되지 않은 관계로 간담회나 식사모임에 있어서 1인당 사용액을 산정하기가 불가능하지만, 1회의 음식값이 100만원을 넘은 횟수가 상당히 많은 것을 볼 때에, 행정자치부가 예시한 기준인 □1인당 3만원□을 초과한 경우가 상당할 것으로 추정된다.

** 시책추진업무추진비에서 지출된 음식값의 1회당 사용금액

1998년

구간	횟수(비율)
30만원 이하	33(34.7%)
30만원초과 50만원 이하	25(26.3%)
50만원초과 100만원 이하	24(25.2%)
100만원 초과	13(13.7%)

1999년

구간	횟수(비율)
30만원 이하	54(38.8%)
30만원초과 50만원 이하	30(21.6%)
50만원초과 100만원 이하	33(23.7%)
100만원 초과	23(16.5%)

기관운영업무추진비의 경우에는 비서실 직원들의 식대로 지출된 부분이 많고, 그것과 시장이 직접 사용한 부분의 구분이 어려워서 구간별로 집계할 수 없었다.

5> 사용목적이 불분명한 경우가 다수 존재한다.

99년도 □지방자치단체예산편성기본지침□에 의하면 □업무추진비를 포함한 모든 경비의 집행시는 반드시 지출증빙서류를 첨부하거나 지출내역을 회계서류에 첨부하여야 하며 용도가 불분명한 막연한 목적으로의 지출은 불가하며, 용도가 분명하지 않은 예산집행은 사적 용도사용으로 간주□한다고 되어 있다.

그런데 각종 격려금 중에서 수령자나 지급목적이 불분명한 경우들이 다수 존재하고, 식대중에서도 모임의 목적이 구체적이지 않은 경우들이 다수 존재한다.

6> 지출증빙에 의문점이 있는 경우가 있었다.

공개한 지출증빙중 몇개에는 아래와 같은 의문점이 있었다.

- 식대지출중에서 신용카드 매출전표에 의하지 않고 현금으로 개인 앞으로 송금된 경우가 있었다. 1998. 9. 1.자 만찬 3,245,000원중 1,100,000원은 현금으로 특정개인 앞으로 송금되었다.

- 1998. 9. 10. 지출된 것으로 기록되어 있는 호텔신라 프레스클럽에서의 646,800원의 실제 신용카드 사용일시는 1998. 8. 18.이다.  뒤늦게 지출 처리된 이유에 대한 설명이, □담당 실무자의 실수로 관용 카드 아닌 개인 카드로 결제한 후에 입금 조치한 것□이라고 하나 석연치 않다.  이날의 모임은 모 월간지 기자들과의 만찬이었다고 한다.

- 1999. 5. 10. 태평로클럽(신라호텔)에서 법률고문변호사와 오찬간담회를 가지면서 700,000원을 신용카드로 지출하였는 바, 호텔의 경우에는 봉사료와 부가가치세 때문에 금액이 이렇게 딱 떨어질 수가 없지 않느냐고 묻자, 담당실무자는 할인했기 때문이라고 답변했다.

- 시책추진업무추진비에서 지출된 1999. 3. 12. 2002년 메트로폴리스 총회 유치 서울시 대표단의 활동비 2,519,440원, 1999. 10. 서울시장의 제9차 국제반부패회의 참석활동경비 3,681,180원의 경우에는, 별도의 여비(항공료, 숙박비, 일비, 식비 포함)가 책정되어 있었다.  서울시는 위 돈의 사용처에 대해 격려금조로 사용하였다고 할 뿐, 돈의 수령자, 수령인별 수령금액은 비공개 하였다.

7> 기타 지출상의 문제점

- 고건 서울시장은 출판기념회에 참석하여 후원금으로 1,000,000원(98. 11. 25.)을 내 놓은 바있고, 그 이외도 200,000원이나 300,000원 단위의 출판기념회 후원금을 여러 차례에 걸쳐서 내 놓은 바 있다.  출판기념회 후원금은 기관운영업무추진비에서 지출된 경우도 있으나, 시책추진업무추진비에서 지출된 경우도 여러 차례있다.  위의 1,000,000원 짜리 출판기념회 후원금은 시책추진업무추진비에서 지출된 것이다.

그러나 통상 출판기념회는 개인적인 친분에 의해 초청되는 경우가 많다. 따라서 후원금을 내놓은 출판기념회가 고건 서울시장의 개인적인 친분 관계에서 참석한 것인지, 아니면 정말 서울시장으로서의 업무추진상의 필요에 의해 참석한 것인지에 따라 정당한 지출인지 여부가 결정된다. 서울시가 출판 기념회를 연 상대방을 밝히지 않아서 확인할 수는 없으나, 그 중에는 고건 서울시장의 기존의 친분관계에 의해 지출된 것이 있을 가능성도 있다.

또한 출판기념회 후원금이 시책추진업무추진비에서 지출된 것은 □시책추진업무추진비□의 본래적 사용용도에 비추어 볼 때에 문제가 있다.  시책추진업무추진비의 사용용도는 □대단위사업, 주요투자사업, 주요행사 등 원활한 사업추진을 위한 제잡비□로 되어 있다.  그러나 사업추진을 위해 출판기념회에 참석하여 후원금을 냈다는 것은 상식적으로 생각하기 어렵다.  서울시는 □서울시장이 어떤 사업이나 행사의 추진을 위해 누구의 출판기념회에 참석했는지□를 밝힐 수 있어야 할 것이다.

- 서울시장이 업무추진비에서 지출한 각종 단체에의 회비 중에서 시장 개인 자격으로 가입하고 있는 단체는 없는지 의문이다.  당연히 각종 단체에 내는 회비나 후원금도 시장이 개인적으로 가입한 것이라면 시장이 자신의 급여에서 부담하는 것이 마땅하다.

8> 행정자치부 지침의 문제점

기관운영업무추진비나 시책추진업무추진비의 사용용도나 집행기준이 명확하지 않음으로 인해, 업무추진비에 대한 규율이 제대로 이루어지지 않고 있다.

기관운영업무추진비의 사용용도는 □1999년도 지방자치단체 예산과목 구분과 설정□에 의할 때, □각급 기관의 운영 및 유관기관의 업무유대를 위하여 소요되는 제 잡비□라고 매우 추상적으로 규정되어 있다.  또한 시책추진업무추진비의 사용 용도는 □대단위사업, 주요투자사업, 주요행사 등 원활한 사업추진을 위한 제잡비□로 되어 있다.  그러나 □유관기관□, □업무유대□, □사업추진□의 개념은 자의적인 해석의 여지를 낳고 있으며, 그로 인해 판공비가 쓰여져야 할 곳과 쓰여져서는 안될 곳이 전혀 구분되지 않고 있는 상태이다.

또한 지출의 과정에 대한 원칙도 없었다.  서울시 서류를 열람한 결과, 1998년에는 지출에 대해 결재를 받은 서류(예산집행과 지급결의서)도 없었다.  다만, 비서실 직원이 사용한 내역을 정리해 놓은 서류가 있었을 뿐이다.  즉 1998년까지는 우선 집행하고 사후에 내역만 정리하는 방식으로 판공비가 지출되었던 것이다.  이와 같은 점은 1999년 들어서 일부 개선되어 1999년부터는 예산집행과 지급결의서를 작성하고 있었다.

4. 결    론

1> 업무추진비도 국민이 낸 세금으로부터 편성되는 예산항목중의 일부이고, 공적인 용도로 적정하게 사용되어야 하는 돈이다.  그리고 납세자는 당연히 자신이 낸 세금이 어떻게 쓰여지는지를 알 권리가 있다.  그러나 서울시의 판공비 공개범위와 수준은 기대에 매우 못미치는 것이었다.  또한 판공비 규모의 축소공개는 판공비에 대한 의혹만 증폭시키고 있다.

우리는 □서울시가 사용한 판공비□라는 빙산전체를 보고자 정보공개청구를 한 것이지, 서울시가 선택한 빙산의 일각만 보고자 정보공개청구를 한 것이 아니다.  왜 서울시가 스스로 투명한 행정을 표방하면서도 판공비에 대해서는 불투명한 자세를 유지하는지, 그리고 스스로 깨끗하게 돈을 사용했다고 하면서도 왜 판공비를 전면공개하지 못하는지 의문이다.

정보공개청구권은 국민의 당연한 권리이다.  그리고 정보공개는 행정기관의 의무이지, 행정기관이 국민에게 베푸는 시혜가 아니다.  그런데도 □어느 것은 공개하고 어느 것은 공개못하겠다□는 것은 도저히 납득할 수 없다.  서울시는 서울시 예산서상 책정된 모든 업무추진비 항목을 공개해야 할 것이다.

2> 열람을 통해 일부 드러난 것처럼, 서울시를 비롯한 각 지방자치단체장들의 판공비는 상당부분 낭비되어 왔음이 분명하다.  시민의 세금인 판공비로 비서실 직원들에게 정기적으로 돈을 지급하고, 정무부시장 활동비 등의 불분명한 명목으로 현금이 지출된 것은 판공비의 사용목적에 맞는 적정한 지출이라고 볼 수 없다.  그리고 모임의 목적도 분명하지 않은 각종 모임에서 음식값을 과다하게 지출해 온 것도 문제이다.  만약 그러한 모임 중에서 공적인 업무와 연관성이 결여된 것이 있었다면, 그 부분은 적법한 지출이라고 볼 수 없다.

그러나 지금으로서는 서울시장이 지출한 업무추진비중에서 과연 적법하고 적정하지 않은 지출이 얼마였는지에 대해 결론을 내릴 수 없다.  그것은 서울시가 모든 판공비를 공개하고, 모임과 현금지출에 관한 구체적인 내역까지 밝힐 할 때에만 가능할 것이다.

3> 따라서 우리는 서울시에 대해 다음과 같은 사항을 요구한다.

첫째, 이번에 공개범위에서 제외된 ①서울시의 각 국□실과 총무과의 시책추진업무추진비, ②부시장 이하 간부의 기관운영업무추진비를 모두 공개하라.

둘째, 서울시장이 업무추진비로 음식값을 지불한 모임의 목적과 참석인원, 참석자 명단을 공개하라.  부득이하게 공개하지 못할 이유가 있다면, 그 이유를 납득 가능하도록 설명하라.

셋째, 비서실직원과 정무부시장에게 현금으로 지출된 업무추진비의 지급근거, 사용용도, 사용에 관한 증빙서류를 공개하고, 앞으로는 그러한 지출이 없도록 하라.

넷째, 시장이 솔선수범 하여 불필요한 식사 모임을 억제하고, 꼭 필요한 식사시에도 호텔, 고급음식점 등을 이용하는 것을 최대한 줄이라.

4> 아울러 우리는 우리가 제기한 문제들에 대해 서울시측의 성실한 답변을 듣고자 한다.  이에 별첨한 10가지 사항들에 대해 서울시에 공개질의를 하는 바이다.

서울시장 판공비와 관련된 10가지 공개 질의사항

1. 1998. 7. 1.이후의 업무추진비는 공개하면서 그 이전의 업무추진비는 공개하지 못하는 이유가 무엇입니까.  그리고 시장의 업무추진비는 공개하면서 부시장이나 실, 국에 배정된 업무추진비는 공개하지 못하는 이유가 무엇입니까.

2. 서울시 총무과와 각 실,국에 배정된 업무추진비 중에서 고건 서울시장이 실제로 사용한 액수는 얼마입니까.

3. 시장이 참석한 식사모임의 목적 참석자를 공개하지 못하는 이유는 무엇입니까.  최소한 모임의 목적과 참석인원수라도 공개해야 하지 않습니까.

4. 서울시장이 만난 상대방들이 모두 공인이 아닌 사인(私人)입니까.  시장이 식사를 하거나 돈을 준 상대방이 공무원이거나 공식적으로 위촉된 서울시 소속 위원회의 위원이라면, 그 신분이 프라이버시의 보호대상이 될 수는 없는데, 해당 공무원의 직책을 공개하지 않는 이유는 무엇입니까.

5. 서울시장이 간담회를 가진 유관 기관은 도대체 어디입니까.  그리고 유관 기관이 공공 기관이라면 왜 떳떳하게 밝히지 못하는 이유는 무엇입니까.

6. 서울시장이 만나서 업무추진비로 음식값을 지출한 □시정협조인사□의 선정 기준은 무엇이고 시정 협조 인사의 명단은 있습니까.  선정기준과 명단이 없다면, 서울시장이 만나서 밥을 먹는 사람은 모두 □시정협조인사□가 될 수 있는 것입니까.

7. 서울시장이 내는 불우 이웃 돕기 성금, 수재의연금, 후원금, 회비는 결국 시민이 낸 세금으로부터 나오는 것인데, 앞으로 서울시장이 업무추진비에서 이러한 돈을 지출할 때에는 □서울시장 고건□ 명의로 하지 않고 □서울시민 일동□으로 해야 하는 것은 아닙니까.

8. 별도로 판공비가 책정되어 있는 정무부시장에게 2차례에 걸쳐서 1,000만원을 활동비로 지급한 이유가 무엇입니까.  그리고 정무부시장은 그 돈을 어디에 어떻게 사용했습니까.

9. 고생하는 것으로 따지면, 더 고생하는 공무원들이 많을 텐데, 유독 비서실 직원들에게 정기적으로 돈을 지급해 온 이유는 무엇입니까.

10. 서울시장이 참석하여 시민의 세금으로 후원금을 낸 출판기념회가 서울시장의 업무추진과 어떻게 관련되는 것입니까.

예산부정□예산낭비의 방지와 시민참여

하승수 변호사(참여연대)

1. 왜 시민참여인가?

가. 시민참여형 예산부정□예산낭비 방지 장치의 필요성

) 국가, 지방자치단체 등의 재정이 위법□부당한 방법에 의하여 손해를 입게 되는 경우를  □예산부정□과 □예산낭비□로 구분한다.  보통 광의로 □예산낭비□라고 하지만, 이글에서 □예산부정□과 □예산낭비□를 구분하는 것은 이유가 있다.

이 글에서 □예산부정□이란 사기, 횡령 등의 위법한 방법에 의하여 국가, 지방자치단체, 기타 공공기관의 재정에 손해를 가하는 경우를 말한다.  주된 것으로는 국가□지방자치단체 기타 공공기관의 물품거래계약, 보조금 지급, 재산관리, 융자, 비용청구 등에 있어서 원가 과다계상, 허위 자료제출, 허위 보고 등의 부정한 방법이 사용되는 경우를 상정할 수있다.

□예산낭비□란 정책판단의 착오, 잘못된 제도나 관행 등 위법하다고까지는 할 수없지만 부당하다고는 할 수있는 행위에 의하여 국가, 지방자치단체 등의 재정이 손해를 입게 되는 경우를 의미한다.

□예산부정□과 □예산낭비□의 개념을 구분하는 실익은 행위의 위법성 여부에 있고, 행위의 위법성 여부는 사법적 통제의 가능성과 연결된다.  현행 행정소송법상 위법한 행위에 대해서는 사법적 통제가 가능하나, 부당한 행위에 대해서는 사법적 통제까지는 할 수없는 것으로 되어 있기 때문이다.  이 글의 마지막에서 제안하고자 하는 □예산부정 및 예산낭비 방지를 위한 특별법(안)□에서도 위법성이 인정되는 □예산부정□에 대해서는 시민감사청구외에도 납세자소송, 주민소송까지 가능한 것으로 되어 있지만, 위법성에까지 이르지 못하는 예산낭비에 대해서는 시민감사청구만을 할 수있는 데에 그친다.

우리나라에서 정부가 국민의 세금을 효율적으로 사용하고 있다고 믿는 사람을 별로 없을 것이다.  지금까지 드러난 예산부정, 예산낭비 사례는 빙산의 일각에 불과하지만, 드러난 사례들만 보아도 그 규모와 심각성을 짐작할 수있다.

1998년도에 드러난 범죄형 예산부정 사례를 몇가지 살펴보자

* 경기도 소재 아동복지시설에서 입소인원을 부풀려 보고하는 등으로 생계보호비. 간호사 인건비 등 1억 130만원을 과다교부받아 시설장이 개인용도 등에 사용.

* 부산광역시 소재 사회복지법인에서 허위 공사계약서를 작성하여 시설증축 보조금 중 1억 7,300만원을 사회복지법인의 대표가 개인용도에 사용.

* 업무추진비를 개인용도로 유용한 이후 허위의 신용카드매출전표나 허위세금계산서를 첨부한 경우

* 한국교육방송원(EBS)에서 교재출판사와 방송교재 제작,판매계약을 체결하고 동 교재의 정가책정을 위한 원가계산을 하면서, 정당한 원가보다도 과다한 금액으로 원가계산을 하여 교재의 정가를 과다하게 책정.판매케 한 경우

* 농어촌 구조개선사업중에 허위영수증, 허위 거래명세표 등을 이용해 사업비를 부풀려 보조금을 가로챈 행위.  감사원에 따르면, 가짜영수증과 허위거래명세표 등을 이용, 사업비를 부풀려 보조금을 가로채거나 융자금을 다른 용도로 전용한 사례가 108건, 82억6,700만원이 적발되었다고 함

시민단체인 □함께하는 시민행동□에 의하면, 이번 국감에서 지적된 예산낭비사례만 모아도 43건에 3조8천억원이라고 한다.  사실 정책판단의 잘못, 잘못된 관행과 제도 등으로 인한 예산낭비 액수는 밝혀지지 않아서 그렇지 우리의 상상을 초월하는 액수일 것이다.

그런데 이제 우리나라는 적자재정시대로 진입했고, 국가와 지방자치단체들은 빚에 허덕이고 있다.  더이상 예산부정과 예산낭비를 방치하다가는 재정위기를 극복할 길이 없을 것이다.  현재 재정적자해소를 위한 특별법 제정이 논의되고 있으나, 광범위하게 퍼져있는 예산부정과 예산낭비를 방치한 상태에서 예산증가를 총량에서 규제해 보아야 실효성이 없을 것이다.

일반적으로 행정을 통제하고 감시하는 장치로는 행정 내부의 통제□감시장치와 외부로부터의 통제□감시장치가 있을 수있다.  당연히 예산부정과 예산낭비를 감시하고 통제하는 장치로도 정부 내부의 통제□감시장치와 외부로부터의 통제□감시장치가 있을 수있다.

지금까지 우리나라는 주로 정부 내부의 통제□감시 장치에 의존해 왔다고 할 수있다.  국가나 지방자치단체의 재정과 관련된 내부 통제□감시장치로는 감사원이나 각 부처나 지방자치단체의 감사관 등을 들 수있을 것이다.  그러나 이러한 행정부 내의 통제□감시장치는 실제로 행정기관의 예산집행을 감시하고 통제하는 기능을 수행하기에는 한계가 있었다.  우선 각 행정기관 내에 존재하는 감사기구(감사관)는 공무원들이 인사에 의해 순환하는 보직중의 하나이므로 독립성과 전문성을 확보하지 못하고 있다.  또한 감사원은 대통령 직속기구이어서 행정부로부터의 독립성을 확보하지 못하고 있는 상황이고, 그나마 감사원에 소속된 인력의 숫자와 전문성도 부족한 실정이다.  이런 실정에서 외부로부터의 감시□통제장치가 갖는 의미와 역할은 중요할 수밖에 없다.

재정에 대한 외부로부터의 감시□통제장치란 결국 □시민(납세자)에 의한 감시□통제장치□를 의미한다.  □시민(납세자)에 의한 감시□통제장치□란 시민이 정부지출을 감시할 수있는 정보획득 수단으로서의 정보공개청구제도, 정부지출의 적법성□타당성이 의심되는 경우에 독립적 감사기구에 감사청구를 할 수있는 시민감사청구제도, 위법행위로 인해 국가나 지방자치단체 등이 입게 될 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위해 시민이 국가나 지방자치단체를 대위하여 소송을 제기할 수있는 납세자소송 내지 주민소송 제도, 공익제보를 한 시민을 보호하는 공익제보자 보호제도 등을 의미한다.

정부내의 감시□통제장치가 비교적 잘 마련되어 있는 미국에서도 외부로부터의 감시□통제장치의 중요성은 더욱 강조되고 있다.  미국에는 독립성과 전문성을 갖춘 회계검사원(GAO)이 존재하고, 각 부처내의 감사기능도 실질화되어 있지만 오히려 시민이 예산부정을 막기 위해 참여할 수있는 통로를 보장하고 있다.  정보공개제도와 공익제보자 보호제도가 비교적 잘 정비되어 있고, 납세자가 연방정부나 지방자치단체를 위해 소송을 제기할 수있는 납세자소송제도나 Qui Tam소송제도가 존재한다.  특히 중요한 것은 지방차원의 납세자소송제도와 연방차원의 Qui Tam소송제도이다.  미국에서는 납세자가 예산부정으로 인한 연방정부의 손해를 환수하기 위해 소송을 제기하는 제도가 인정되고 있고, 지방자치단체의 경우에는 아예 손해의 예방을 위해 행정처분 등을 금지시키는 소송까지 가능하다.  그리고 연방차원에서는 이러한 소송의 활성화를 위하여 환수된 예산의 일부를 보상금으로 지불하고 있다.

이렇게 미국에서 예산집행에 대한 시민의 감시와 통제가 중요시되는 까닭은 여러가지가 있을 수있지만, 그 중에 중요한 한 가지는 아무리 행정부 내의 통제□감시 장치를 강화하더라도 예산부정을 막기에는 역부족이기 때문이다.  특히 주목할 만한 것은 공익제보자 보호제도가 어느정도 갖추어져 있음에도 불구하고 환수된 예산액의 일정부분을 보상금으로 지급하는 제도를 두고 있는 점이다.  이것은 공익제보의 활성화를 위한 것으로 볼 수있다.  이런 제도를 만든 이유는, 정부지출과 관련된 부정과 비리는 그 은밀성 때문에 내부의 공익제보자없이는 쉽게 드러나지 않는다는 특성을 가지고 있기 때문이다.

또한 우리와 비슷한 법제도를 가진 일본에도 주민감사청구제도와 주민소송제도가 인정되어 지방자치단체의 주민이 직접 예산부정과 예산낭비를 막기 위해 참여하는 것이 실질적 권리로 인정되고 있다.

그런데 정작 예산부정과 예산낭비가 횡행하고 있는 우리나라에서는 예산부정과 예산낭비를 막기 위해 시민이 참여할 수있는 통로, 행사할 수있는 권리란 것이 거의 인정되지 않고 있다.  보다 정확하게 지적하자면, 우리나라는 시민의 참여를 활성화시키기 보다는 시민의 참여를 가로막는데에 주안점을 두고 있었다고 해도 과언이 아니다.  이렇게 예산감시를 위한 시민참여를 인정하지 않고 있었던 것이 예산부정과 예산낭비가 만연해 있는 지금의 현실을 초래한 중요한 원인이라고 볼 수밖에 없다.  우리나라의 시민참여 현실에 대해서는 뒤에서 정리하기로 한다.

나. 납세자소송 내지 주민소송 도입의 필요성

특히 주목할 만한 것은 미국과 일본 모두, 납세자(주민)가 직접 국가나 지방자치단체를 대신하여 공공재정에 손해를 끼친 자를 상대로 소송을 제기할 수있는 권리를 인정하고 있다는 것이다.  이것이 오늘 중점적으로 논의할 예산부정방지제도의 핵심이다.

납세자가 국가나 지방자치단체를 대신해서 소송을 제기한다는 것이 낯설게 느껴질 수도 있을 것이다.  그러나 이러한 제도가 우리나라에서도 꼭 낯설다고만 할 수는 없다.

간단한 예로, 최근 우리나라에서도 활성화되고 있는 주주대표소송제도를 들 수있다.  주식회사내에는 감사가 존재하고, 자산규모가 일정액 이상(현행 주식회사의외부감사에관한법률 시행령상으로는 직전 사업연도말 자산총액이 70억원 이상)이면 공인회계사로부터 외부감사까지 받게 되어 있다.  그렇지만, 미국, 일본, 우리나라의 상법은 주주들이 회사경영을 감시하고 나아가 부실경영에 대한 책임까지 물을 수있게 하는 여러가지 제도들을 두고 있다.  그 이유는 아무리 회사 내부에 감시□통제장치를 마련해 놓더라도 독립성에 한계가 있기 때문이다.  또한 회사의 소유주인 주주들이 회사를 감시하고 부실경영을 추궁할 수있는 권리를 가지는 것은 주식회사의 본질상 너무나 당연한 것이기 때문이다.  주주들이 회사경영을 감시하는 것을 허용하지 않는다면, 주주들은 주식회사 제도를 불신하게 될 것이고 그렇다면 그 추종자들로부터 □인류 최고의 창작품□이라고 추앙받고 있는 주식회사 제도는 무너지게 되고 말 것이다.  반면, 주주들의 감시권을 충분히 보장한다면, 주식회사 제도의 정당성은 매우 강화될 수있는 것이다.  또 한가지 고려할 것은 주주들에게 감시권과 통제권(소제기권 포함)을 인정하더라도 회사의 입장에서 추가적인 비용부담은 거의 없다는 것이다.  그러나 회사내부의 감사기구를 확대하는 데에는 훨씬 많은 비용이 들 수밖에 없는 것이다.

특히 주주의 경영감시□통제권은 최종적으로 부실경영의 책임자에 대해 손해배상을 청구할 수있는 주주대표소송 제도에 의해 확보된다.  이러한 제도가 없으면 주주는 단지 비판만 할 수있을 뿐, 아무런 실질적인 조치를 취할 수가 없다.  주주대표소송제도가 없다면, 주주로서는 회사경영자가 자신의 비판을 들어주기를 막연히 기대할 수밖에 없는 것이다.  그러나 주주가 부실경영의 책임자에 대해 손해배상청구소송을 제기할 수있게 하면, 회사경영자는 최종적으로 자신이 주주에 대해 책임을 져야 한다는 사실을 명백하게 의식할 수밖에 없다.

종래에도 관련제도로 감사원법상 변상판정을 할 수있는 제도와 공무원범죄에관한 몰수특례법에 의한 몰수□추징 규정이 있었지만, 감사원법상 변상판정제도는 그 대상이 회계관계직원으로 한정되는 데다가 감사원의 감사에 의해 책임소재가 밝혀진 후에라야 가능하다는 점에서 한계가 있고, 공무원범죄에관한몰수특례법도 공무원의 범죄행위가 밝혀져 형사처벌을 받게 된 경우에만 적용된다는 점에서 예산부정과 예산낭비를 막기에는 한계가 뚜렷했다고 할 수있다.

다. 재정에 대한 시민참여 제도의 기능

(1) 예산부정□예산낭비에 대한 외부적 감시□통제장치

정부내의 감시□통제장치가 제대로 기능하지 못하고 있는 상황에서 시민참여는

예산부정과 예산낭비에 대한 유효한 외부적 감시□통제장치로서 기능한다.

(2) 효율적인 예산부정□예산낭비 방지책

비용-효익 분석(cost-benefit analysis)의 관점에서 보아도 재정에 대한 시민참여 제도는 그 효율성이 인정된다.

실제로 정부내의 감사기구를 확충하는 것은 인건비 등 추가적인 비용부담을 가져올 수밖에 없다.  반면 시민참여 제도는 추가적인 비용부담이 거의 없이 매우 효율적으로 재정을 감시□통제할 수있다는 장점이 있다.

또한 시민에 의한 정부지출 감시는 단지 비용을 절감한다는 측면뿐만 아니라, 성과달성이라는 측면에서도 매우 효율적이다.  아무리 정부내의 감사기구를 확충하더라도 은밀하게 이루어지는 부정행위를 적발해 내기는 쉽지 않다.  그러나 시민참여의 보장은 공익제보의 활성화를 통해 부정행위의 은밀성을 깬다.  이것은 예산부정에 대처하는 방식으로서는 매우 효율적인 방식이다.

결국 재정에 대한 시민참여 제도는 비용 대비 효익이라는 관점에서 보아도 매우 효율적인 장치인 셈이다.

(3) 공익제보의 활성화

예산부정과 예산낭비를 근절하기 위해서는 그 행위에 근접해 있는 공익제보자의 제보가 절실하게 필요하다.  그러나 공익제보자는 제보로 인해 자신이 입게 될 사회적 불이익(불이익처분을 당할 위협, 기존의 인간관계가 단절될 위협등)을 감내하기가 쉽지 않다.  그래서 공익제보가 실제로 이루어지는데에는 상당한 어려움이 있다.

그러나 예산부정과 예산낭비를 근절하기 위해서는 공익제보의 활성화가 필연적으로 요구된다.  그리고 공익제보를 활성화하기 위해서는 자에게는 그가 받을 불이익으로부터 그를 보호해 줄 뿐만 아니라, 일정정도의 보상을 통해 경제적□심리적 안전장치를 마련해 줄 필요가 있다. 따라서 예산부정□예산낭비를 막기 위해서는 미국의 False Claims Act처럼 부정유출된 예산을 소송제기를 통해 환수한 私人(주로 공익제보자가 해당된다)에게 보상금을 지불하는 제도를 도입할 필요가 있다.

(4) 참여민주주의의 실현

국가와 지방자치단체의 재정을 부담하는 납세자가 예산부정과 예산낭비가 횡행하는 것을 보면서도, 자신에게 아무런 권리가 없기 때문에 그것을 방치할 수밖에 없는 것이 과연 민주주의인지 의문을 던질 수밖에 없다.  참여민주주의는 주권자인 국민에게 보다 적극적이고 능동적인 참여기회를 보장할 것을 요구한다.  특히 지방분권 시대에는 당연히 주민이 지방자치단체의 행정에 대해 적극적이고 능동적으로 참여할 수있어야 한다.  그리고 재정분야에 있어서 참여민주주의는, 납세자에게 자신이 낸 세금이 어떻게 쓰여지는 지 감시하고, 나아가 납세자소송 내지 주민소송제도를 통해 국가나 지방자치단체의 재정상 손해를 예방, 방지하고 부정유출된 예산을 환수할 수있는 실질적 권리까지 보장하는 것을 의미한다.

2. 시민참여 제도의 입법례

가. 미국의 The Federal False Claims Act

(1) 연  혁

남북전쟁 당시에 연방보급품 구매과정에서의 예산부정을 막기 위해 1863년 제정된 The Federal False Claims Act(이하 FCA라 한다)는 개인이 정부를 상대로 사기를 행한 자를 상대로 소송(FCA에 의한 소송을 "qui tam"소송이라 한다)을 하여 피고로부터 환수한 금액의 최고 50%까지를 보상받을 수있도록 하였다.  이 법은 1943년 군수업계의 로비로 인한 개정으로 상당부분 약화되었고, 1986년까지는 □법은 존재하나 실질적으로 이용되지 못하는 상태□가 지속되었다.

) 1943년의 개정내용은, ① □새로운 정보□ 요건을 추가하여, 소제기 당시에 이미 정부가 그 내용을 알고 있었을 경우에는 본법상 소송을 제기할 수없다는 요건을 추가하였다.  이때 소제기자가 정부에 대한 최초정보제공자였을 지라도 마찬가지라고 하였다.  ② 50% 고정비율의 보상금을 정부개입시 최대 10% 이내, 정부 미개입 단독소송시 25% 이내로 보상비율을 낮추었다.  한편 법원도 FCA에 의한 소송허용에 엄격한 기준을 적용하였다.  즉 원고(국가나 사인을 불문하고)는 사기의 명백하고 확실한 증거를 제시하여야 한다고 하였고, 피고의 □특정한 편취의사□를 입증하여야만 한다는 원칙 등을 내세웠다.

그러나 1980년대에 들어서면서 정부에 대한 사기(Fraud)가 만연하고 있음이 여러 자료들을 통해 드러났다.  특히 군수품 거래관계에 있어서 군납비리가 심하였다.  이에 레이건 행정부 시절인 1986년 법을 개정하여 FCA를 활성화시키기에 이르렀다.

) 1986년의 개정사항은, ① □특정한 편취의사□의 입증과 같은 과중한 입증책임 부담을 막기 위하여 □고의로(knowingly)□의 의미에 대한 정의조항을 마련하였다.  즉 □고의로□란 □실제로 알았거나, 의도적으로 진실을 무시하거나, 진실에 전혀 무관심하게 행동한 경우□라고 명시하였다.  ② 패소시에 피고가 물어야 하는 민사벌금을 정부가 입은 손해의 3배로 하였다.  ③ 원고 승소시에 변호사 비용 및 소송비용을 피고가 물게 하였다.  ④ 피고용인이 본 소송과 관련된 행동을 이유로 해고, 강등 기타 인사상 불이익을 당했을 경우 이의 회복을 청구할 수있는 권리를 명시하였다.  ⑤ 소송제기기한을 연장하였다.

"qui tam"은 라틴어로 □자기자신을 위해서 뿐만아니라 왕을 위해서 소송을 제기하는 사람□이라는 뜻이다.  □qui tam□은 연방정부에 대해 사기적 행위를 한 것에 대한 증거를 가진 사람으로 하여금, 연방정부를 위해 부정행위자를 상대로 소송을 할 수 있게 하는 FCA의 독특한 매카니즘을 나타내는 법률용어이다.  □qui tam□ 소송은 실제로 내부의 공익제보자에 의해 제기되는 경우가 많기 때문에 종종 □whistleblower lawsuit"라고도 불린다.

(2) FCA에 대한 설명

① 적용대상

미국의 FCA는 다음과 같은 행위를 한 자에 대하여 적용이 된다.

(1) 고의로(knowingly)/ 공무원 또는 미정부 고용원, 미 군대의 일원에게/ 지급 또는 승인을 받기 위하여/ 허      위 또는 사기적 주장을 통하여/ 지급이나 승인을 청구하거나 청구되게 한 자

(2) 고의로(knowingly)/ 미정부로부터/ 허위 또는 사기적 주장에 대한 지불 또는 승인을 받기 위하여/ 허위       의 기록이나 진술을/ 제작, 사용하거나 또는 제작, 사용되도록 한 자

(3) 허위 또는 사기적인 주장을 받아들여지게 하거나 지불케 하여 미정부를 편취하려고 모의한 자

(4) 미정부가 사용하였거나 사용할 물건 또는 돈을 소유, 관리, 보관하고 있는 자로서/ 미정부를 편취하거나      재산을 은닉할 목적으로/ 자신이 받은 증명서, 영수증에 기재된 양보다 적은 양을/ 배달하거나 배달되도록      한 자.

(5) 미정부가 사용하였거나 사용할 물건의 영수사실을 증명하는 문서를 만들거나 배달할 권한이 부여된 자로     서 미정부를 편취할 목적으로/ 영수증 상의 정보가 사실인지 여부를 확인하지 아니한 채 위 문서를 만들거     나 배달한 자

(6) 고의로(knowingly)/ 공무원 또는 미정부의 고용원으로부터/ 팔거나 담보제공할 수 없는 공공재산을 사거     나 담보로 제공받은 자

(7) 고의로(knowingly)/ 미정부에게 금전이나 재산을 지불 또는 전달하여야 할 의무를/ 감추거나 회피하거나     줄이기 위하여/ 허위의 기록이나 진술을 제작, 사용하거나 제작, 사용되도록 한 자

다만, FCA는 조세포탈(tax fraud), 낭비(waste), 부실운영(mismanagement)에는 적용되지 않는다.

② 손해배상책임

위와 같은 행동을 한 자는 미 정부에 대하여 자신의 행동으로 인하여 미 정부가 입은 손해의 3배에 해당하는 금액에 최소 5,000$ 최대 10,000$의 금액을 추가한 민사벌금을 물어야 할 책임이 있다.

③ 소송의 과정

사인(私人)도 FCA위반에 대해서 민사소송을 제기할 수있다.  소제기는 연방지역법원에 하게 되고, 소제기시에 원고가 소지한 실질적 물증 및 정보에 관한 서면이 소장과 함께 제출된다.  소장은 최소 60일간 비밀로 유지되고 법원의 명령없이는 피고에게 전달되지 아니한다.  소장사본과 원고가 소지한 실질적 물증 및 정보에 관한 서면은 미정부에게 제출되며, 미정부는 소장사본과 증거들을 받은 날로부터 60일 이내(정부의 요청에 의해 연장될 수있다)에 위 소송에 참가(intervene)하여 소송을 수행할 수있다.  미정부는 60일 또는 연장된 기간이 경과되기 전에 (a) 정부가 소송을 수행하거나(이 경우 소송수행의 주된 책임은 정부가 지게 되나, 최초 소송제기자도 제한된 범위내에서 당사자로서 소송수행을 계속할 권리를 갖는다), (b) 위 소송승계를 거부하는 의사를 법원에 통지해야 한다.

④ 보상규정

FCA에 의해 私人이 제기한 소송을 미정부가 수행한 경우, 소송을 제기한 私人은 자신이 그 소송의 수행에 실질적으로 기여한 정도에 따라 승소금액중 최소 15% 최대 25%의 보상금을 받는다.

만약 FCA에 의해 사인이 제기한 소송을 미정부가 수행하지 않은 경우, 그 소송제기자는 승소금액의 25-30%에 해당하는 보상금을 받는다.

그러나 최초소송제기자가 FCA위반을 계획하였거나 시작하였다고 법원에 의하여 밝혀진 경우에는 법원은 보상금을 감액할 수있으며, 만약 최초소송제기자가 FCA위반과 관련하여 형사범죄를 저지른 경우에는 전혀 보상금을 받지 못한다.

⑤ 소제기 기한

FCA 위반행위후 6년이 경과한 경우나, 사건에 대한 조치를 취할 의무가 있는 미 정부요원이 소송제기권이 있음을 안 날로부터 또는 알았을 것으로 합리적으로 추정된 날로부터 3년이 경과한 경우중 나중에 완성되는 시한 이후에는 소송제기가 불가능하다.  또한, 그 위반행위가 범해진 날로부터 10년이 경과하면 소송제기는 무조건 불가능하다.

(3) Qui tam 소송의 유형

qui tam소송의 대상이 되는 행위의 유형으로는 부당대금청구건(mischarging case), 허위계약(false negotiation)이나 부당가격책정(defective pricing), 허위증명(false certification) 등이 있다.

일반적으로 FCA는 연방차원에서 자금을 대는 계약이나 계획에 관련된 사기를 다루는데, 최근까지는 정부계약 특히 국방부의 계약을 많이 다루었으나 근래에는 의료관계사기(Health Care Fraud) 사건이 증가하고 있다.

아래의 표는 전체 qui tam소송에서 HHS(the Department of Health and Human Services)가 관여되어 있는 사건들의 비율을 나타내고 있는데,  최근들어 급격히 증가하고 있는 것을 알 수있다.

) 미국의 의료보험제도는 사적보험과 공공 보험으로 나뉘는데, 공공보험이 모든 국민에게 적용되는 것이 아니라 그 범위가 제한되어 있다.  공공보험은 다시 Medicare와 Medicaid로 나뉘는데 전자는 주로 고령층 시민을 위한 것이고, 후자는 저소득층을 위한 것이다.  문제는 의사들이 노인, 저소득층의 무지 등을 이용하여 허위 진료기록을 만들어 국가에 대해 청구를 하는 경우가 많다는 데에 있다.  이러한 Health Care Fraud문제에 있어서 qui tam소송이 광범위하에 제기되고 있다.

연도	1987	1988-92	1993	1994	1995	1996	1997
percentage	12%	15%	30%	36%	34%	56%	54%

(4) 환수에 관한 통계

1986년 FCA가 개정된 이후 □qui tam소송□에 의하여 환수된 총액은 $1.83billion을 넘어섰고, 2,000건이 넘는 □qui tam□소송이 제기되었다(1997년까지의 통계).  1997년에만 530건이 제기되었고, $625million이 미국 재무성으로 환수되었다.

연도	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
소송건수	33	60	95	82	90	119	131	221	279	363	530

환수가 이루어진 모든 qui tam사건들에 있어서 평균 환수액은 $7.2million이다.  그리고 소송을 제기한 私人에 대한 평균 보상액은 1.005million이다.  법무성이 수행하거나 참가한 사건에 있어서 보상액은 총 $244million(환수액의 16%)이다.  그리고 법무성이 소송수행을 거부한 사건에 있어서 보상액은 총 $8.9million(환수액의 29%)이다.

(5) 남소의 가능성에 대하여

이 제도에 대해서는 소송이 남발될 우려가 있다는 비판이 있다.  특히 보상금 지급규정이 남소(濫訴)를 조장할 수있다는 것이다.  그러나 FCA에 의한 qui tam소송의 경우에는 소송기간에 수년이 소요되는데다가, 본인의 많은 노력과 비용, 변호사의 조력이 없이는 수행이 어려운 소송이다.  또한 패소할 경우에는 소송비용을 소송제기한 私人이 물어야 한다.  따라서 소송이 남발될 가능성은 매우 희박하다.

나. 일본의 주민감사청구제도와 주민소송 제도

일본의 지방자치법에는 주민감사청구제도와 주민소송제도가 있어 지방자치단체 재정에 대한 주민의 감시와 통제를 권리로 보장하고 있다.  일본의 주민감사청구제도를 이해하기 위해서는 먼저 일본 지방자치법상의 감사위원 제도에 대해 알 필요가 있다.

(1) 일본 지방자치법상의 감사위원 제도

일본 지방자치법상 주민감사청구는 감사위원에게 하도록 되어 있다.  일본의 지방자치법에 의하면, 보통지방공공단체에는 감사위원을 두게 되어 있다.  감사위원의 정원은 都道府縣 및 일부 市(인구 25만명 이상)에서는 4명, 기타 市에서는 조례에서 정하는 바에 따라 2명 또는 3명이고, 町村에 있어서는 2명이다(일본 지방자치법 제195조 제2항).

① 감사위원의 선임

감사위원은 보통지방공공단체의 장이 의회의 동의를 얻어 인격이 고결하고, 보통지방공공단체의 재무관리, 사업의 경영관리 기타 행정운영에 관하여 깊은 식견을 가진 사람(이하 □식견이 있는 사람□이라고 한다)이나 지방의회 의원중에서 선임한다. 이 경우에 있어서 의원중에서 선임된 감사위원의 수는 감사위원의 정원이 4명일 때에는 2명 또는 1명, 3명이내일 때에는 1명이다(일본 지방자치법 제196조 제1항).

② 감사위원의 독립성 보장을 위한 규정과 직무상 의무

보통지방공공단체장 또는 부지사 내지 助役과 친자, 부부 또는 형제자매의 관계에 있는 자는 감사위원이 될 수없다.  감사위원은 그와 같은 관계가 발생할 때에는 그 직을 상실한다.  또한 감사위원은 자기 또는 부모, 조부모, 배우자, 자, 손 또는 형제자매의 일신상에 관한 사건 또는 그러한 사람들이 종사하는 업무에 직접 이해관계가 있는 사건에 대하여는 감사할 수없다.

감사위원의 독립성을 보장하기 위해 지방의회 의원이 아닌 감사위원의 수가 3명인 보통지방공공단체에 있어서는 적어도 2명이상이, 2명인 보통지방공공단체에 있어서는 적어도 1명이상은 당해 보통지방공공단체의 직원으로서 政令에서 정한 자가 아니었어야 한다(일본 지방자치법 제196조 제2항).

그리고 감사위원은 지방공공단체의 상근직원을 겸임할 수없다(일본 지방자치법 제196조 제3항).  다만, 식견이 있는 자 중에서 선임된 감사위원은 감사위원으로 상근할 수 있고, 특히 都道府縣 및 政令에 정한 시(市)에 있어서는 식견을 가진 자중에서 선임된 감사위원중 적어도 1인 이상은 상근해야 한다.

감사위원은 그 직무를 수행함에 있어서 항상 공정불편의 태도를 견지하고 감사를 해야 한다(제198조의3 제1항).  감사위원은 직무상 알게 된 비밀을 누설해서는 아니된다.  그 직에서 물러난 이후에도 같다(동조 제2항).

③ 감사위원의 직무

감사위원은 보통지방공공단체의 재무에 관한 사무의 집행 및 보통지방공공단체의 경영에 관계된 사업의 관리를 감사한다.  감사위원은 전항에 정한 것외에 필요하다고 인정되는 때에는 보통지방공공단체의 사무 또는 보통지방공공단체 장 또는 위원회 또는 위원의 권한에 속하는 사무(政令에서 정하는 것을 제외한다)의 집행에 대하여 감사를 할 수있다.  이 경우에 있어서, 당해 감사의 실시에 관하여 필요한 사항은 政令에서 정한다.

감사위원은 매회계연도에 적어도 1회이상 날짜를 정하여 감사를 실시해야 하며, 그 외에도 필요하다고 인정되는 때에는 감사를 할 수있다(동조 제5항).

감사위원은 주무대신 또는 都道府縣 지사 또는 당해 보통지방공공단체장으로부터 당해 보통지방공공단체의 사무 또는 당해 지방공공단체장, 위원회, 위원의 권한에 속하는 사무의 집행에 관하여 감사요구가 있는 때에는 그 요구에 의하여 관계되는 사항에 대하여 감사를 해야 한다.  감사위원은 필요가 있다고 인정되는 때, 또는 보통지방공공단체장의 요구가 있는 때에는 당해 보통지방공공단체가 보조금, 교부금, 부담금, 대부금, 손실보상, 이자지급 기타 재정적 원조를 주고 있는 상대방의 출납 기타 사무의 집행에서 당해 재정적 원조에 관계되는 것을 감사할 수있다.

감사위원은 감사를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는, 관계인의 출두를 요구하거나 관계인에 대하여 조사하거나 관계인에 대하여 장부, 서류 기타 기록의 제출을 요구할 수 있다.

감사위원은 감사의 결과에 관한 보고를 결정하고, 그것을 주무대신 또는 都道府현 지사 또는 보통지방공공단체의 의회 및 장, 교육위원회, 선거관리위원회, 인사위원회 또는 공평위원회, 공안위원회, 지방노동위원회, 농업위원회 기타 법령 또는 조례에 근거한 위원회 또는 위원에 제출하고, 공표하여야 한다.

감사위원은 감사의 결과에 근거하여 필요가 있다고 인정하는 때에는, 당해 보통지방공공단체의 조직 및 운영의 합리화에 자료로 하기 위하여 전항의 규정에 의한 감사의 결과에 관한 보고에 첨부하여 그 의견을 제출할 수있다.

감사위원은 기본적으로 단독으로 업무집행을 하지만, 감사의 결과에 관한 보고의 결정 또는 의견의 결정은 감사위원의 합의에 의한다.

감사위원으로부터 감사의 결과에 관한 보고가 있는 경우에는, 당해 감사결과에 관한 보고를 제출받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 교육위원회,선거관리위원회, 인사위원회 또는 공평위원회, 공안위원회, 지방노동위원회 또는 농업위원회 기타 법령 또는 조례에 근거한 위원회 또는 위원은 당해 감사결과에 근거하여 또는 당해 감사결과를 참고하여 조치를 강구한 때에는 그 취지를 감사위원에게 통지해야 한다.  그리고 감사위원은 당해 통지에 관계된 사항을 공표해야 한다.

④ 감사위원의 신분보장

감사위원의 임기는 식견을 가진자중에서 선임된 자에 있어서는 4년이고, 의원중에서 선임된 자에 있어서는 의원의 임기로 한다.  다만, 후임자가 선임될 때까지는 그 직무를 행할 수 있다.

감사위원이 심신의 고장으로 인하여 직무수행이 심히 곤란한 경우 또는 감사위원에 직무상의 의무위반 기타 감사위원에 적합하지 않은 비행이 있다고 인정되는 때에는 보통지방공공단체의 장은 의회의 동의를 얻어 파면할 수있다.  이 경우에 있어서는 의회의 상임위원회 또는 특별위원회에서 공청회를 개최해야 한다.  감사위원은 위 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 파면되지 아니한다.

감사위원은 퇴직하려 할 때에는 보통지방공공단체 장의 승인을 얻어야 한다.

⑤ 대표감사위원과 사무국

감사위원은 그 정원이 4인 또는 3인인 경우에 있어서는 식견을 가진 자 중에서 선임된 감사위원중 1인을, 2인의 경우에 있어서는 식견을 가진 자 중에서 선임된 감사위원을 대표감사위원으로 해야 한다.  대표감사위원은 감사위원에 관한 서무를 처리한다.

都道府縣의 감사위원에는 사무국을 둔다.  市町村의 감사위원에는 조례가 정하는 바에 의하여 사무국을 설치할 수있다.  사무국에는 사무국장과 서기, 기타 직원을 둔다.  사무국장, 서기 기타 직원은 대표감사위원이 임면한다

⑥ 감사위원 제도의 전망

일본에서 감사위원 제도에 대한 평가는 긍정적인 편이다.  그래서 감사위원 제도를 보다 강화하자는 논의가 진행중에 있다.  그래서 감사위원의 상근이 의무화되어 있는 지방자치단체의 범위를 넓혀 상근범위를 확대하고, 감사위원 사무국의 설치 의무화 범위도 넓혀 감사위원 제도가 보다 활성화될 수있도록 하자는 의견이 제시되고 있다.  또한 감사위원은 독립성이 생명인데, 감사위원의 독립성 보장이 현재의 제도로서는 불충분하다고 보아 독립성을 더욱 강화해야 한다는 의견이 제시되고 있다.  그래서 감사위원을 지방자치단체장이 임명하게 할 것이 아니라, 의회에서 직접 선거하자는 의견도 제시되고 있다.

(2) 주민감사청구제도

일본 지방자치법상 주민감사청구제도는 지방자치단체의 위법, 부당한 행위를 방지하고 재정과 관련된 사무처리의 적정성을 실현하기 위한 제도이다.  주민감사청구권자는 당해 지방자치단체의 주민이며, 1명도 가능하다.

① 감사의 청구

보통지방공공단체의 주민은 당해 보통지방공공단체의 장, 위원회, 위원 또는 당해 지방공공단체의 직원에 대하여, 위법 또는 부당한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무 기타 의무의 부담 ⑤ 공금의 부과 또는 징수, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 증명하는 서면을 첨부하여 감사위원에 대하여 감사를 청구할 수 있다.  감사를 청구함에 있어서는 당해 행위의 방지□시정, 당해 태만사실의 개선, 당해 행위 또는 태만사실에 의하여 보통지방공공단체가 입은 손해를 보전하기 위하여 필요한 조치를 강구할 것을 청구할 수있다(일본 지방자치법 제242조 제1항).

② 감사청구의 대상

주민감사청구의 대상은 크게 보면, ① 위법 또는 부당한 재무회계상의 행위(공금지출, 재산의 취득□관리□처분, 계약의 체결□이행, 채무 기타 의무의 부담)과 ② 재무에 관하여 직무를 태만히 한 경우(공금의 부과□징수를 태만히 한 경우, 재산의 관리를 태만히 한 경우)로 나누어진다.  ①의 예를 들면, 위법□부당한 보조금의 지출, 고가로 물품을 구입하거나 지방자치단체의 재산을 적정한 대가를 받지 않고 양도하는 행위가 있고, ②의 예를 들면, 특정인의 지방세를 근거없이 면제해 주거나 공유재산을 불법점유하는 자를 방치하는 경우가 있을 수있다.

③ 감사청구의 기한

주민감사청구는 당해 행위가 있은 날 또는 종결된 날로부터 1년을 경과한 때에는 할 수 없다. 다만, 정당한 이유가 있는 때에는 예외로 한다.

④ 감사의 실시 및 조치

주민감사청구가 있는 경우에는 감사위원은 감사를 해야 한다.  감사위원은 감사를 행함에 있어서, 청구인에게 증거의 제출 및 진술의 기회를 부여해야 한다.

감사결과 감사청구가 이유없다고 인정되는 때에는 이유를 붙여 그 취지를 서면에 의하여 청구인에게 통지함과 동시에 그것을 공표한다.  그리고 감사청구가 이유있다고 인정되는 때에는 당해 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관 또는 직원에 대하여 기간을 정하여 필요한 조치를 강구할 것을 권고함과 동시에 당해 권고의 내용을 청구인에게 통지하고, 그것을 공표해야 한다.

감사위원의 감사 및 권고는 주민감사청구가 있었던 날로부터 60일 이내에 이루어져야 한다.  감사위원의 감사 및 권고는 감사위원의 합의에 의한다.  감사위원의 권고가 있었던 때에는, 당해 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장(長), 기타의 집행기관 또는 직원은, 당해 권고에 적힌 기간내에 필요한 조치를 강구해야 하고, 그 조치를 취했다는 것을 감사위원에게 통지해야 한다.  통지를 받은 감사위원은 당해 통지에 관한 사항을 청구인에게 통지하고, 그것을 공표해야 한다.

⑤ 주민감사청구 제도에 대한 평가

주민감사청구 제도 그 자체로는 큰 실효성이 없다고 할 수있다.  주민감사청구가 이유있다고 인정되더라도 감사위원이 할 수있는 것은 법적 구속력이 없는 권고(勸告)에 지나지 않기 때문이다.  그러나 주민감사청구 제도는 지금부터 설명하는 주민소송 제도에 의해 뒷받침이 되기 때문에 실효성있는 제도로 작동하고 있다.

(3) 주민소송 제도

① 연혁

일본의 주민소송 제도는 1948년 지방자치법 개정시 미국의 납세자소송을 모델로 하여 도입되었다.  일본 지방자치법상의 주민소송 제도는 보통지방공공단체의 주민이 주민감사청구를 거쳐도 지방자치단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우에 당해 행위의 금지, 행위의 취소 또는 무효확인, 당해 태만사실의 위법확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 청구할 수 있는 소송제도이다.

)   미국의 주법은 납세자소송을 인정하고 있다.  납세자소송이란 납세자가 자신을 위하여 또는 동일피과세구역(taxing district or area)에 거주하는 납세자집단의 대표로서 납세자의 공동이익을 침해하는 공공단체 또는 그 소속 공무원의 위법행위 내지 權限踰越의 행위에 대하여 구제를 구하는 목적으로 제기하는 소송 또는 납세자의 집단을 대표하는 1인 또는 복수의 자가 공금 및 공공재산의 오용□남용□횡령으로 납세자의 이익을 침해하는 위법한 행위에 대하여 납세자로서의 구제를 구하는 소송으로 정의된다(김명윤, 「주민소송의 입법화방향에 관한 연구」, 10면, 한국법제연구원, 1998.12.).

미국의 납세자소송은 재무사항뿐만 아니라 비재무적 사항(지방자치단체의 조직변경, 시청사 등의 입지선정 및 이전, 공기록의 검사, 공무원 조합비의 사전공제 등)도 대상으로 하고 있다.  납세자소송에 있어서도 납세자는 지방자치단체가 손해배상 원상회복 등 실체법상 청구권이 있음에도 불구하고 이를 행사하지 않는 경우에 지방자치단체의 대리인으로서 지방자치단체의 실체법상 청구권을 지방자치단체를 대위하여 행사할 수있다.

) 일본의 주민소송은 주민이 자신의 법률상 이익이나 권리의 구제를 위해서가 아니라 주민전체의 이익을 보호하기 위해 지방자치단체의 집행기관이나 직원의 행위를 문제삼아 제기하는 소송이라는 점에서 민중소송□객관소송에 해당한다

② 원고적격

주민소송의 원고가 될 수있는 자는 지방자치단체의 주민으로서 감사청구를 한 자이다.  감사청구를 한 보통지방공공단체의 주민은 ① 감사위원의 감사의 결과나 권고에 불복이 있을 때, ② 감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관, 직원의 조치에 불복이 있을 때, ③ 감사위원이 감사청구가 있은 날로부터 60일 이내에 감사 또는 권고를 행하지 않았을 때, ④ 감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관, 직원이 권고에 표시된 기간안에 필요한 조치를 강구하지 않은 때에 주민소송을 제기할 수 있다.

주민감사청구와 마찬가지로 주민은 단 1명이라도 주민소송을 제기할 수있다.

③ 주민소송의 대상

주민소송의 대상이 되는 행위는 위법한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무, 기타 의무의 부담, ⑤ 공금의 부과□징수를 해태한 사실, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실이다.  주민감사청구는 부당한 행위도 대상이 되지만, 주민소송에 있어서는 위법한 행위만이 대상이 된다.

④ 소송유형

주민이 주민소송을 통해 청구할 수있는 청구의 유형은 일본 지방자치법상 아래의 4가지로 구분되어 있다.  다만, 제1호의 청구는 당해 행위에 의하여 보통지방공공단체에 회복이 곤란한 손해를 발생하지 않은 경우에 한하여, 제4호의 청구중 직원에 대한 부당이득의 반환청구는 당해 직원에게 이익이 존재하는 한도에 한한다(일본 지방자치법 제242조의2 제1항).

1. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구

2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인의 청구

3. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 태만사실의 위법확인의 청구

4. 보통지방공공단체에 대신하여 행하는 당해 직원에 대한 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 당해 위법행위나 태만한 사실에 관계된 상대방에 대한 법률관계부존재확인청구, 손해배상청구, 부당이득반환청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구

⑤ 소송절차

i) 감사청구 전치주의

일본 지방자치법상 주민소송은 주민감사청구절차를 먼저 거친 이후에만 제기할 수있도록 하고 있다.

ii) 제소기간

주민소송은 다음 각호에 적힌 기간내에 제기해야 한다.

1. 감사위원의 감사결과 또는 권고에 불복하는 경우에는 당해 감사결과 또는 당해 권고 내용의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

2. 감사위원의 권고를 받은 의회, 장 기타 집행기관 또는 직원의 조치에 불복이 있는 경우에는, 당해 조치에 관한 감사위원의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

3. 감사위원이 청구를 한 날로부터 60일이 경과하도록 감사 또는 권고를 행하지 않은 경우에는, 당해 60일을 경과한 날로부터 30일 이내

4. 감사위원의 권고를 받은 의회, 장, 기타 집행기관 또는 직원이 조치를 강구하지 않은 경우, 당해 권고에 적힌 기간이 경과한 날로부터 30일 이내

iii) 別訴의 금지

주민소송이 계속되어 있을 때에는 당해 보통지방공공단체의 다른 주민은 별도의 소에 의하여 동일한 청구를 할 수없다.  다만, 다른 주민은 소송참가를 할 수있다.

iv) 관할법원 등

주민소송은 당해 보통지방공공단체의 사무소의 소재지를 관할하는 지방재판소의 관할에 전속한다.

주민소송을 제기한 주민이 승소(일부승소 포함)한 경우에 있어서, 변호사 보수를 지불해야할 때에는 보통지방공공단체에 대하여 그 보수액의 범위내에서 상당하다고 인정되는 액수의 지급을 청구할 수있다.

⑥ 주민소송의 현황

일본의 주민소송은 최근 증가하는 추세에 있다.  1992년 3월31일부터 1995년 3월 31일까지의 3년간의 주민소송의 상황을 보면, 都道府縣에 있어서는 감사청구 174건에 대하여 71건, 市町村에 있어서는 감사청구 911건에 대하여 263건의 주민소송이 제기되었다.  소송유형중에서는 주민에 의한 대위청구가 압도적으로 많은 양상이다.

최근 주민소송의 사례를 몇가지 소개하면,

) 宮元義雄, 官官接待□監査, 學陽書房, 1997, 205쪽부터 207쪽까지 참조

1> 공문서 비공개처분의 취소를 청구한 소송에서 패소하였는데도 변호사에게 사례금을 지급한 것은 위법하다고 주장한 사례

2> 재정과 직원에 대한 위법한 식량비(食糧費) 지출에 대해 손해배상대위청구를 한 사례(1,898만3,000엔)

3> 시장 등에 대한 간단회비용 공금지출의 위법을 주장한 손해배상청구 사례(주민측 1심승소)

4> 구청장, 구의회의장에 대한 교제비 관계 손해배상청구사건(45만엔, 주민측 1심승소)

5> 현저하게 싼 가격에 토지를 매각한 처분에 대해 전(前)시장과 건설회사 등을 상대로 손해배상대위청구를 한 사건(소액 121억6천만엔, 1심 주민측 승소) 등이 있었다.

특히 주목을 끄는 것은 최근 우리나라에서도 문제가 되고 있는 판공비 관련 주민소송에서 일본 최고재판소가 내린 판결이다.  일본에서는 □교제비□란 예산항목이 인정되고 있었는데, □교제비□란 □대외적으로 활동하는 지방자치단체장 기타 집행기관이 그 집행을 위하여 필요한 외부와의 교제를 위해 필요로 하는 경비□라고 정의된다.  교제비는 지방공공단체의 장 기타 집행기관이 직무집행상 필요로하는 대외적 활동을 위해 외부와 교제를 할 때에 쓰는 경비이고, □교제비□라는 예산과목으로부터 지출되는 것이다.  당연히 직무집행과의 관련성을 객관적으로 결여한 교제에 교제비를 지출하는 것은 허용되지 않는다.

그런데 주민소송을 통해 문제된 사안은 어떤 町의 町長Y가 관할 구검찰청의 검찰관A등 3명과 방범문제로 요정에서 간담회를 가지면서 음식을 먹고, 2차로 다른 음식점에 가서 음식을 먹은 다음, Y와 A만 3차를 가서 스낵바에서 음식을 먹었는데, 町長이 그 음식대를 町長교제비에서 지출한 경우였다.  그런데 그 町의 주민이 3차로 간 스낵바에서의 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라며 町을 대위해서 町長을 상대로 손해배상을 청구한 것이다.  주민소송을 제기한 논리는 3차 스낵바에서 음식을 먹은 것은 Y가 사적인 교제를 한 것이지 직무와의 관련성이 없기 때문에 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라는 것이었다.  지방재판소, 고등재판소, 최고재판소는 모두 주민의 논리를 받아들여 Y로 하여금 町에 손해배상을 하라는 판결을 내렸다(소화 61년 3월 13일 최고재판소 판결).  이 판결은 당연히 일본에서 전국적인 파문을 불러일으켰다.

) 宮元義雄, 앞의 책, 47쪽 참조

다. 1994년 민주당이 제안한 □예산부정방지에 관한 특별법안□

민주당이 의원발의로 1994년에 제안한 □예산부정방지에 관한 특별법안□의 주요골자는 ① 모든 국민이 납세자로서 예산집행을 비롯한 국가자산운용의 부정행위에 대해 감사원에 그 조사의 청구를 할 수 있도록 하고, ② 감사원은 예산부정행위를 발견한 자가 청구를 한 때에 이를 60일 이내에 조사하여 청구인에게 통고하여야 하며, ③ 청구에 의해 정부가 예산부정행위에 따라 발생한 손해를 회수할 때 청구인은 회수액의 100분의 15이하에 상당한 금액을 교부받도록 하고, ④ 청구인이 청구를 하였다는 사실로 인해 어떠한 신분상의 불이익을 당하지 않다록 한다는 것을 그 내용으로 하였다.

민주당 법안의 주요골자중에서 ①②③은 부정사용된 예산을 환수하기 위한 절차를 규정하고는 있으나, 미국의 False Claims Act나 일본 지방자치법상의 주민소송제도처럼 국민이 소송을 제기할 수있도록 하지 않고, 단지 국민이 감사원에 조사청구를 할 수있도록 한 것에 불과하다는 특징을 가지고 있다.  그리고 ④는 일종의 내부고발자 보호장치를 규정한 것으로 생각되나 매우 불충분한 규정이었다.

결국 민주당 법안은, ① 대통령 직속기관이어서 독립성이 보장되지 않고 있는 감사원에게 조사청구를 하게 하였다는 점, ② 국민의 조사청구를 받고도 감사원이 적극적으로 조사를 하지 않는 경우에 청구를 한 국민이 불복할 방법이 없다는 점, ③ 내부고발자에 대한 보호□보상장치가 미비하다는 점 등에서 근본적인 한계를 안고 있었다.  물론 그나마 이 법안조차도 국회를 통과하지 못하고 폐기되었다.

3. 예산부정□예산낭비 방지를 위한 시민참여 제도 도입의 원칙

가. 현재 한국에 존재하는 시민참여제도

지금까지 우리나라의 시민참여제도는 제도로서의 존재의미가 의심될 정도로 미미한 실정이다.  현재 중앙정부 차원에서 법제도로서 인정되고 있는 예산부정□예산낭비 방지를 위한 시민참여제도는 전무한 실정이다(정보공개청구제도를 제외하면).  지방자치단체의 경우에는 각 시도의 조례나 규칙에 시민감사청구제도에 대한 규정들이 존재해 왔고, 올해 8. 31. 지방자치법이 개정되면서 주민감사청구에 대한 규정이 신설되었다(다만 시행은 2000. 3. 1.이후부터이다).  그러나 그 내용을 보면, 일본의 주민감사청구제도와는 본질적으로 차이가 있고, 실효성이 극히 의심스럽게 되어 있다.

앞서 살펴본 것처럼, 일본 지방자치법상 주민감사청구 제도의 핵심은 두가지이다.  우선 시민감사청구를 수리하여 감사를 실시하기 위한 중립적 기관으로 □감사위원□ 제도가 있다.  감사위원은 신분보장이 될 뿐만 아니라 지방정부로부터 독립성을 확보하기 위해 여러가지 장치가 마련되어 있는 독립기관이다.    또한 일본의 시민감사청구제도는 곧바로 주민소송제도와 연결된다.  일본 지방자치법은 시민감사청구를 한 주민이 감사위원의 감사의 결과, 권고, 그에 따른 지방의회, 지방자치단체장 기타 집행기관, 직원의 조치에 불복이 있을 때에는 직접 소송을 제기할 수있도록 하고 있다.  이처럼 시민감사청구제도는 종국적으로 주민소송제도에 의해 뒷받침이 되기 때문에 실효성이 보장되는 것이다.

그런데 우리나라의 경우에는 주민소송 제도가 없다.  또한 감사기관의 독립성도 보장되어 있지 않다.  □서울특별시 행정감사규칙□에 의해 시행되고 있는 시민감사청구제도를 보면, 서울특별시장이 감사의 실시주체로 되어 있다.  다만, 서울특별시는 자체훈령(서울특별시 시민감사관 운영규정)에 의해 시민감사관 제도를 도입하고는 있다.  그러나 시민감사관은 서울특별시장 밑에 소속된 지방전문직 공무원일 뿐이므로 독립성이 보장되어 있다고는 할 수없다.  또한 시민감사관의 자격도 주로 퇴직공무원에 촛점이 맞추어져 있다.  또한 □서울특별시 행정감사규칙□은 개인이 청구하는 경우 300인 이상의 연서를 요구하는 제한을 가하고 있다.  그리고 일본 지방자치법에는 없는 감사청구 사항에 대한 제한을 두어 □쟁송중인 사항□이나 □개인의 사생활 등에 관한 사항□은 감사청구 대상에서 제외시키고 있다.  또한 시민감사청구가 있더라도 감사의 실시여부는 서울시장의 판단에 의해 결정된다.  따라서 □서울특별시 행정감사규칙□에 의한 시민감사청구제도는 단어만 일본 지방자치법상의 □주민감사청구제도□와 유사할 뿐 전혀 다른 제도인 것이다.  지방자치법에 도입된 주민감사청구제도는 더욱 내용이 부실하다.  지방자치법상으로 주민감사청구에 의한 감사기관은 시,도에 있어서는 주무부장관, 시□군□자치구에 있어서는 시□도지사이다.  결국 피감사기관의 상급관청이 감사를 실시하는 것에 불과한 것이다.  뿐만 아니라, 지방자치법은 주민감사청구제도가 행여라도 활용될 것을 두려워한 탓인지, 여러가지 제한을 가하고 있다.  우선 청구인도 당해 지방자치단체의 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위안에서 조례가 정하는 숫자 이상일 것을 요구한다.  주민감사청구를 하는데에 주민총수의 50분의1의 연서를 요구한다면(서울시민이 1,000만명이라면 서울시에 대해 주민감사청구를 하려면 20만명의 서명을 받아야 한다는 말이다) 주민감사청구제도를 이용하지 말라는 것에 다름아니다.  또한 □수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항□, □개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항□, □다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항□은 아예 감사청구 대상에서 제외하고 있다.

) 현재 시민감사관의 자격은, ①감사원에서 3급이상 감사직공무원으로 재직한 자, ②대검찰청 등에서 3급이상 검찰직 공무원으로 재직한 자, ③국가 또는 지방공무원으로 1년 이상 감사분야에 근무경험이 있는 3급이상 공무원으로 재직한 자, ④변호사 자격이 있는 자, ⑤사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로 주요사회단체로부터 추천을 받은 자로 되어 있다.  결국 ①②③은 나이많은 퇴직공무원이 대상이 될 수밖에 없다.  그리고 감사 및 재무회계 전문가인 공인회계사를 자격요건에서 배제한 것도 이해하기 어렵다.

) 단체로서 ① 공익추구를 목적으로 설립된 시민운동단체, ② 시민의 안전과 관련된 연구□학술 등을 목적으로 설립된 전문가단체, ③ 시민생활과 밀접히 관련된 각종 직능단체의 경우에는 단체의 청구인 자격을 인정하고 있다.

결국 우리나라 지방자치법이나 조례, 규칙상의 □주민감사청구제도□ 또는 □시민감사청구제도□는 일본의 지방자치법에서 이름만 따온 것이지 그 핵심내용은 전혀 따오지 않은 것이다.  이것은 무엇을 의미하는가.  결국 우리나라 관료들은 실효성있는 시민참여제도, 시민들이 실제로 활용하여 성과를 낼 수있는 시민참여 제도의 도입은 원치않는다는 것이다.

그렇기 때문에 그나마 시행중인 정보공개청구 제도마저도 왜곡되고 있다.  현재 판공비에 대한 정보공개청구를 전국의 지방자치단체장들이 거부하고 있는 것도 결국 지방재정에 대한 시민참여를 원천적으로 봉쇄하겠다는 의도이다.  일본에서도 판공비(일본에서는 □교제비□, □식량비□가 정확하다) 문제는 시민참여에 있어서 상징적인 의미를 지녔었다.  그래서 많은 주민감사청구와 주민소송, 정보공개거부처분 취소송이 판공비에 집중되었었다.  우리나라의 지방자치단체장들도 그러한 사실을 모르지는 않을 것이다.

납세자인 국민(주민)은 자신이 속한 국가, 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비가 자신의 조세부담에 직접적인 영향을 미치기 때문에 이를 감시하고, 문제점이 발견될 경우에 시정할 권리를 가지는 것이 마땅하다.  자신이 낸 세금의 쓰임새를 감시하는 것은 납세자의 당연한 권리이다(단순히 선언적 의미에서가 아니라 실제로도).  그러나 우리나라의 납세자에게는 그러한 권리가 보장되어 있지 않은 것이다.

나. 정부가 추진중인 방안에 대한 평가

최근 정부가 추진중인 반부패기본법에서도 일부 시민참여 제도의 도입방안이 검토되고 있다.  그러나 그 내용을 보면, □생색내기□라고 볼 수밖에 없을 정도로 매우 형식적이다.

시민감사청구제도를 중앙정부차원에서도 도입하는 것으로 되어 있지만, 감사의 실시기관은 감사원이나 주무관청이고, 그나마 감사청구를 한다고 하여 반드시 감사를 실시하는 것도 아니다(감사의 실시여부도 시민감사청구심사위원회에서 결정하도록 되어 있다).  또한 감사청구의 대상도 극도로 제한하여, 지방자치법상에 제한된 사항 이외에도 □기타 감사실시가 부적절한 정당한 사유가 있는 경우로 대통령령이 정하는 사항□에 대해서는 감사청구 대상에서 제외하는 방안이 검토되고 있다.

그리고 부패행위 신고자에 대해 보상금을 지급할 수있도록 되어 있지만, 임의규정이기 때문에 신고자에게 보상금 지급청구권은 인정되지 않는다.  또한 대통령령에 포괄위임된 요건도 매우 제한적으로 정해질 가능성이 높다.   현재 조세범처벌법에도 보상금 지급규정이 있지만, 요건이 극히 제한적이고 지급여부가 행정청의 재량사항으로 되어 있어 실제로 지급된 예가 전무한 실정이다.  이번 반부패기본법의 보상금 지급규정도 그렇게 될 수밖에 없다.

시민참여 제도란 시민참여를 보장하기 위한 제도인데, 지금 우리의 현실을 보면 시민참여를 제한하기 위한 제도로 볼 수밖에 없다.  그러면 예산부정□예산낭비를 막기 위한 시민참여 제도는 어떻게 입법화되어야 할 것인가.

국가나 지방자치단체의 재정을 시민이 감시하고 참여한다는 것은 쉬운 일이 아니다.  시민은 정보도 부족하고, 감사권한도 없다.  또한 실제로 예산부정이나 예산낭비에 대한 정보를 가지고 있는 내부제보자는 신분의 위협 등으로 인해 적극적으로 나서기를 꺼려하기 마련이다.

따라서 시민의 참여가 실제로 가능하기 위해서는 시민참여가 독립적인 감사기구에 대한 감사청구권, 소송제기권 등 실질적 권리로 보장되어야 한다.

특히 납세자소송제도 또는 주민소송제도는 재무회계상의 위법행위를 방지하여 법률에 의한 행정을 실현하는 강력한 수단이다.

4. 예산부정과 예산낭비 방지를 위한 시민참여 제도의 도입방안

가. 시민감사청구제도

현재 일부 지방자치단체의 조례,규칙과 지방자치법상에 존재하는 시민감사청구제도의 문제점에 대해서는 이미 앞에서 충분히 지적하였다.  그리고 반부패기본법(안에서 논의되고 있는 시민감사청구제도의 형식적 내용에 대해서도 이미 언급하였다.    문제는 이름이 중요한 것이 아니라, 어떤 내용으로 도입해서 제도의 실효성을 확보할 것인가이다.  그런 점에서 볼 때에는 뒤에서 보는 납세자소송 또는 주민소송의 뒷받침이 필요하고, 감사기관의 독립성 확보가 필요하다.  납세자소송 또는 주민소송에 대해서는 뒤에서 살펴보기로 하고, 어떻게 하면 감사기관의 독립성을 확보할 수있을 지에 대해 검토해 보자.

이 문제를 해결하는 방법으로 독립성과 전문성을 갖춘 외부인으로 구성된 □시민감사관□ 제도를 도입하는 방법을 고려해 볼 수있다.  참고로 이 □시민감사관□ 제도는 앞에서도 언급한 서울특별시 훈령에 의한 □시민감사관□ 제도와는 전혀 다른 것이다.  여기에서 제안하려는 □시민감사관□은 중앙행정기관이나 지방자치단체로부터의 명실상부하게 독립성이 보장된 독립기관이다.  일본 지방자치법상의 □감사위원□과 유사하나, 독립성의 보장은 일본보다도 더 강화할 필요가 있을 것이다.  일본에서도 □감사위원□의 독립성을 더욱 강화하자는 논의가 있기 때문이다.

그리고 중앙정부에는 중앙시민감사관을 두고, 지방자치단체의 경우에는 지방시민감사관을 두는 방식이 가능할 것이다.  중앙시민감사관은 상근으로 하고, 지방시민감사관의 경우에는 지방자치단체의 규모에 따라 상근숫자를 결정하되, 최소한 1명은 상근하도록 할 필요가 있을 것이다.

□시민감사관□의 자격은 재무회계 및 감사에 관한 전문지식을 갖춘 사람으로 하고, 신분보장이 이루어져야 할 것이다.  그리고 공무원으로 근무하다가 퇴직한 후 일정기간이 경과하지 않은 사람은 □시민감사관□이 될 수없도록 해야 할 것이다.  그리고   시민감사관은 기본적으로 단독 행정기관으로서 개별적인 시민감사관이 단독으로 직무권한을 행사할 수있도록 해야 할 것이다.

) 이 점은 현행 일본 지방자치법상의 감사위원과 유사하다.

□시민감사관□과 같이 독립성이 보장된 기관에 시민감사청구를 맡기지 않는다면, 시민감사청구제도는 여러가지 문제점을 낳을 것이다.  특히 시민참여 제도의 완성판으로 납세자소송 또는 주민소송을 도입하려면, 감사기관의 독립성 보장은 필수적이다.  만약 감사기관의 독립성이 보장되지 않는다면, ① 감사의 공정성□객관성이 보장되지 않음으로써 시간과 비용만 낭비하게 되는 결과를 가져올 수 있고, ② 실제로 예산부정이나 예산낭비에 대해 중요한 정보를 가지고 있는 내부제보자가 자신의 신원노출을 우려하여 제보를 꺼려할 가능성이 높으며, ③ 위법행위에 연루된 국가기관이나 지방자치단체에게 납세자소송이나 주민소송에 대비하기 위한 시간적 여유만을 주게 되는 결과를 초래하게 될 것이다.

물론 □시민감사관□이라는 새로운 기구의 창설은 그에 수반하여 비용을 증가시킬 것이라는 비판이 있을 수 있으나, 오히려 현재 유명무실화되어 있는 내부감사기구에 투입되고 있는 비용을 생각하면 □시민감사관□ 제도의 신설에 드는 비용이 많다고 할 수는 없을 것이다.  그리고 시민감사청구제도를 신설하는 이상 어차피 비용의 투입은 불가피하다.  시민감사청구에 응하여 감사를 할 기관의 신설□확충은 불가피하기 때문이다.  특히 □시민감사관□ 제도의 운영에 의하여 절약할 수 있는 예산의 액수를 생각하면, 비용부담때문에 □시민감사관□ 제도의 도입을 반대할 수는 없다.

그리고 시민감사청구의 대상이나 절차 등에 대해서는 일본 지방자치법상의 규정을 원용할 수있을 것이다.

나. 납세자소송 및 주민소송제도

(1) 기본 틀

이미 여러번 강조한 것처럼, 납세자소송 또는 주민소송 제도는 시민참여 제도의 결정판이라고 할 수있다.  시민감사청구권도 납세자소송 또는 주민소송 제도가 인정되지 않으면 반쪽 절름발이에 불과하다.  재정에 대한 시민참여, 진정한 재정민주주의의 실현은 납세자 소송 또는 주민소송 제도의 도입에 의해 완성될 수있는 것이다.

미국의 qui tam소송이나 납세자소송, 일본의 주민소송제도는 대표적인 공익소송이다.  이러한 소송제도는 사법적 방법에 의한 시민의 직접참여를 통해 정부의 효율성과 책임성을 유지하는 기능을 수행한다.

일본 최고재판소는 주민소송을 □보통지방공공단체의 주민의 손에 의하여 지방자치운영의 부패를 방지 교정하고 그 공정을 확보하기 위하여 인정된 주민참정조치의 하나□로서, 그리고 □지방자치단체의 구성원인 주민 전체의 이익을 보호하고 지방자치재정의 적정한 운영을 확보하여 공공의 이익을 보호하기 위해 법에 의해 특별히 인정된 제도□로 보고 있다.

문제는 중앙정부와 지방자치단체에 대해 동일한 내용의 소송절차를 인정할 것인지인데, 일단 발제자는 중앙정부와 지방자치단체, 그리고 일정한 공공기관(특수법인, 공기업 등)에게 기본적인 사항에 있어서 동일하게 방식으로 예산부정방지에관한특별법(안)을 작성하였다.  다만, 명칭에 있어서는 중앙정부와 중앙의 공공기관의 재정과 관련된 소송은 납세자소송으로, 지방자치단체와 지방공공기관의 재정과 관련된 소송은 주민소송으로 이름짓고자 한다.

(2) 원고적격

예산부정의 직접적인 피해자는 바로 국민(주민) 전체이다.  간접세 부담이 상당한 우리나라에서 모든 국민(주민)이 납세자라고 볼 수밖에 없다.  그리고 예산부정은 곧 국민의 세부담증가로 귀결된다.  따라서 납세자 소송의 주체는 모든 국민(주민)으로 할 필요가 있다.

그리고 1명의 국민이라도 소송을 제기할 수있도록 할 것인가 아니면 일정 숫자이상의 국민(주민)이라야 소송을 제기할 수있도록 할 것인지가 문제될 수있으나, 미국의 False Claims Act나 일본의 지방자치법처럼 1명의 국민(주민)이라도 소송을 제기할 수있도록 하는 것이 제도의 취지에 맞을 것이다.

(3) 시민감사청구제도와 납세자소송, 주민소송의 관계

납세자소송이나 주민소송을 제기하기 전에 시민감사청구를 반드시 거치도록 □시민감사청구 전치주의□를 택할 것인지가 문제된다.  이미 행정소송에서 행정심판전치주의는 원칙적으로 폐지된 상태이다.  그런데 납세자소송, 주민소송을 제기하기 전에 반드시 시민감사청구를 거치도록 할 경우에는 소송의 제기를 지연시키고, 시민감사청구를 통한 감사과정에서 내부제보자의 신원이 노출되게 되는 등의 부작용이 있을 수 있다.

반면에, 시민감사청구제도가 실효성있게 작동될 수만 있다면, 국가나 지방자치단체에게 잘못을 스스로 시정할 기회를 주고, 소송에 비해 간이□신속하게 사건을 처리할 수있다는 장점이 있음을 무시할 수없다.

따라서 □시민감사청구 전치주의□를 취하려면, 그 전제로 시민감사청구는 독립적인 감사기관에서 취급하도록 하는 것이 필요하다.  그래서 앞에서 □시민감사관□ 제도의 도입을 제안한 바있다.  사실 일본 지방자치법상 □감사위원□은 우리나라의 입장에서 보면 상당한 수준의 독립성이 보장되어 있지만, 일본내에서는 감사의 객관성에 대한 의문이 제기되고 있고, 시민감사청구에 대해서는 외부인에게 감사를 맡기자는 논의가 일어나고 있다.  시민감사청구제도에 있어서 감사기관의 독립성이 얼마나 중요한 지를 보여주는 대목이다.  따라서 우리나라에서도 □시민감사청구 전치주의□를 취하려면, 감사기관의 독립성보장이 필수전제조건일 수밖에 없다.

일단 이 글에서는 독립성이 보장되는 □시민감사관 제도□가 도입되는 것을 전제로 하여 □시민감사청구 전치주의□를 받아들이는 방향으로 제안을 하고자 한다.

(4) 소송의 대상

납세자소송 또는 주민소송의 대상이 되는 행위는 일본 지방자치법과 같이 위법한 재무상 행위, 즉 위법한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무, 기타 의무의 부담, ⑤ 공금의 부과□징수를 해태한 사실, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실로 하면 될 것이다.

(5) 소송유형

소송의 유형으로는 일본 지방자치법상 인정되고 있는 소송의 유형을 모두 인정하는 방법이 바람직할 것으로 본다.  즉 지방자치단체가 위법행위에 관련된 직원이나 거래상대방에 대해 가지는 청구권(손해배상청구권, 부당이득반환청구권 등)을 대위행사하는 대위청구소송외에도 손해의 예방□확산방지를 위한 금지청구소송, 취소□무효확인소송, 법률관계의 정리를 위한 위법확인소송이나 부존재확인소송 등 다양한 유형의 소송을 인정할 필요가 있다.

(6) 소송절차에 관한 사항

① 출소기간

납세자소송 또는 주민소송의 전(前)단계로서 시민감사청구를 할 수 있는 기간은 소송의 유형별로 구분하여 손해의 예방, 확산방지를 위한 소송유형, 즉 금지청구나 취소, 무효확인청구 소송 등의 경우에는 그 행위가 있은 날, 또는 종결된 날로부터 1년간으로 하되, 손해의 회복을 위한 소송유형의 경우에는 예산회계법과 지방재정법상의 소멸시효(5년)를 적용하면 될 것이다.

② 소송참가 및 별소금지 등

다른 주민이나 국가, 지방자치단체의 소송참가는 인정될 수있을 것이다.  다만, 구체적인 참가형태는 소송의 유형에 따라 달라질 것이다.  그리고 납세자소송이나 주민소송이 제기된 이후에 다른 국민(주민)이 동일한 청구를 하는 것은 허용되지 않는다.  소송의 관할법원은 국가나 중앙공공기관의 경우에는 피고 소재지 또는 대법원 소재지의 법원으로 하면 될 것이고, 지방자치단체 또는 지방공공기관의 경우에는 당해 지방자치단체 또는 지방공공기관의 소재지를 관할하는 법원으로 하면 될 것이다.

(7)  내부제보 활성화를 위한 보상금 지급

한편 예산부정이나 예산낭비는 그 폐쇄성과 은밀성 때문에 외부에서 알기가 쉽지않다.  그래서 필요한 것이 내부제보자이다.  문제는 내부제보자가 감수해야 할 각종 불이익에 대해 어떻게 보호하고 보상할 것인지의 문제이다.

특히 실제로 예산의 절감효과가 큰 납세자소송 또는 주민소송의 원고는 내부제보자가 되기 쉬운데, 이 경우 납세자소송 또는 주민소송의 원고에게 보상금지급청구권을 권리로 인정할 것인지가 문제로 된다.  납세자소송 또는 주민소송의 도입취지로 볼 때에는 미국의 False Claims Act처럼 보상금지급 청구권을 원고에게 인정해 주는 것이 바람직하다고 본다.  보상금지급청구권의 인정은 공익소송의 제기를 촉진하고, 내부제보자에게 실질적인 생활보장을 해 주는 의미가 있기 때문이다.

특히 원고가 내부제보자인 경우에 보상금은 제보자가 자신의 직장 및 그 직장에서의 장래를 포기하는 대가로 볼 수있다.  왜냐하면 피고용인이 고용인의 정보를 제보하였을 경우에는 공익제보자 보호규정에도 불구하고 실제로 계속 근무하기는 어렵기 때문이다.

또한 보상금을 지급함으로써 관련 정보에 가장 가까운 자가 공익을 위한 소제기를 하도록 유인할 수있다.  정부계약의 문제점 중에 하나는 정부기관들은 아무리 애를 써도 충분한 정보를 얻기 어렵다는 데에 있다.  그러나 내부 피고용인들은 비용 과다상정, 필요한 검사누락 등의 구체적 사실까지 잘 알고 있다.

그리고 국가나 지방자치단체의 입장에서 볼 때에도, 내부 공무원들을 동원하여 감사나 수사에 착수하였다가 실패할 경우에는 예산만 낭비되지만, 납세자 소송 또는 주민소송의 경우에는 무료로 정보를 취득할 뿐만 아니라, 승소를 통해 얻은 경제적 이익의 일정비율을 보상금으로 지급할 뿐이므로, 정부의 입장에서 볼 때에도 적은 비용으로 최대의 효과를 얻을 수있다는 장점이 있다.

다. 기    타

이 글에서는 다루지 않았지만, 일본의 일부 지방자치단체에서 조례로 도입하고 있는 시민옴부즈만 제도의 도입도 앞으로는 검토해 볼 필요가 있다.

예산부정 및 예산낭비 방지를 위한 특별법(안)

<일명 □나라곳간을 지키는 법□>

I. 제안이유

ㅇ 현재 국가와 지방자치단체가 과중한 채무에 시달리고 있음에도 불구하고, 여전히 광범위한 예산부정과 예산낭비가 행해지고 있음.  반면에 이를 예방하고 부정사용된 예산과 낭비된 예산을 환수하려는 노력은 매우 부족한 실정임.

ㅇ 국가가 집행하는 예산은 국민의 혈세로 마련된다는 것을 상기할 때, 예산부정과 예산낭비를 막기 위한 사전적인 노력과 부정사용 또는 낭비된 예산을 환수하기 위한 사후적인 노력이 절실하게 요구되는 시점임.

ㅇ 내부감사기관만으로는 예산부정이나 예산낭비를 근절할 수없으므로 시민의 참여를 보장할 필요가 있음.  특히 참여민주주의의 실현이라는 관점에서 볼 때에는, 납세자인 시민이 예산부정과 예산낭비 근절을 위해 적극적이고 능동적인 권리를 가지는 것이 당연함.

ㅇ 특히 미국의 False Claims Act나 일본의 주민소송 제도와 같이 국가나 지방자치단체의 재정에 시민이 소송제기권과 같은 강력한 권리를 가지고 직접 참여할 수있도록 할 필요가 있음.

II. 주요골자

1. 재정에 있어서 납세자 및 주민의 권리선언

가. 납세자와 주민은 국가, 지방자치단체, 대통령령이 정하는 공공기관으로부터 그 재정에 관한 충분한 정보를 제공받을 권리가 있음.  이를 위해 국가와 지방자치단체는 재정정보 제공을 위한 계획을 수립할 의무가 있음.

나. 국가, 지방자치단체, 대통령령이 정하는 공공기관은 납세자와 주민의 입장에서 재정의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다할 의무가 있음.

2. 시민감사청구제도의 실효성 확보

가. 국가 및 대통령령으로 정한 중앙공공기관의 위법□부당한 재무상 행위에 대해 시민이 독립적인 중앙시민감사관에게 감사청구를 할 수있도록 함.

나. 지방자치단체 및 대통령령이 정하는 지방공공기관의 위법□부당한 재무상 행위에 대해 시민이 독립적인 지방시민감사관에게 감사청구를 할 수있도록 함.

다. 시민감사관은 독립성 확보를 위해 공무원이 아닌 자로서 재무분야에 대한 전문지식과 식견이 있는 자 중에서 임명함.  중앙시민감사관은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하고, 지방시민감사관은 당해 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 임명.  시민감사관의 임기(4년)는 보장되며, 시민감사관의 업무수행을 위해 사무국을 둘 수있음.  사무국의 직원은 대표시민감사관이 임명함.

3. 납세자소송 및 주민소송 제도의 도입

가. 국가 및 대통령령이 정한 중앙공공기관의 위법한 재무상 행위에 대해 국민이 국가 등이 입을 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위한 소송(□납세자 소송□이라 한다)을 제기할 수있도록 함.

나. 지방자치단체 및 대통령령이 정한 지방공공기관의 위법한 재무상 행위에 대해 당해 지방자치단체의 주민이 지방자치단체 등이 입을 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위한 소송(□주민소송□이란 한다)을 제기할 수있도록 함.

다. 주민소송과 납세자소송을 제기하기 전에 시민감사청구를 거치도록 함.

라. 국가, 지방자치단체, 중앙공공기관, 지방공공기관은 납세자소송 또는 주민소송에 참가할 수있음.

4. 보상금의 지급

가. 납세자소송 또는 주민소송에 의해 국가 등이 얻은 경제적 이익의 10%(10억원을 한도로 함)를 소송의 원고가 된 국민 또는 주민에게 보상금으로 지급하도록 함.

나. 시민감사청구에 의해 국가 등이 얻은 경제적 이익의 5%(5억원을 한도로 함)를 시민감사청구의 청구인이 된 국민 또는 주민에게 보상금으로 지급하도록 함.

다. 청문회, 감사, 조사, 수사, 재판과정에서 이미 국가 등이 소송이나 시민감사청구의 대상이 된 구체적 사실관계를 인지하고 있었던 경우에는 보상금을 지급하지 아니하거나 경감할 수 있음.  다만, 그 경우에도 그러한 절차가 시작될 수있도록 국가 등에 최초로 정보제공을 한 최초정보제공자는 보상금을 지급받을 수있음.

라. 이미 구체적 사실관계를 인지하고 있었음에도 불구하고 시민감사청구나 납세자소송, 주민소송의 제기를 늦춤으로써 국가 등이 입은 손해가 확대된 경우에는 전체 손해에서 확대된 손해의 비율만큼 보상금을 경감할 수있음.

마. 납세자소송과 주민소송에서 원고가 승소한 경우, 소송비용을 포함한 실비용(변호사 비용 포함)은 상환받을 수있도록 함.