참여사회 구상

시민참여의 새로운 실험

	최한수

서울시 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만제도 경험을 중심으로

시민참여의 새로운 실험

***밑줄 친 부분 확인해 주십시오***

1. 머리말

참여정부가 출범한 지 5개월이 지난 지금, 참여정부에 걸었던 기대는 차츰 실망으로 변하고 있다. 이는 참여정부가 북핵문제나 노사문제와 같은 사회현안 해결에 무능력할 뿐 아니라, 이러한 문제들을 바라보는 기본 관점이 이전의 권위주의적 정부와 별반 다르지 않은 데 있다. 현안 대처능력의 부재보다도 더 실망을 안겨다주는 것은 □참여정부□라는 자신의 명칭에 걸맞은 □시민참여의 비전과 계획□을 내놓지 못하는 것이다. 물론 시민참여의 과제가 몇 개월이란 짧은 시간에 성취될 수 있는 성질의 것은 아니다. 그러나 □시민참여□를 얘기하면서 이를 민원채널의 다양화나 외부인사들을 □구색맞추기□ 격으로 끼워넣는 위원회와 자문기구 설립으로 등치시키는 관료적 발상에서 제대로 된 시민참여를 기대할 수 없음은 너무나 자명하다.

이러한 상황에서 □시민참여를 통한 공공조달영역의 부패통제□라는 모토를 내걸고 지난 2000년부터 진행해 온 □청렴계약제□와 □청렴계약옴부즈만제도□는 □공치□(governance)의 선구적 모델이라는 점에서 주목할 만하다. 현재 서울시를 필두로 공공기관들이 이 제도를 앞다투어 채택·시행하고 있을 뿐 아니라, 2002년 지방자치선거시기에서는 적지 않은 지역단체들이 이 제도의 채택을 후보자들에게 요구하기도 했다. 이 글은 최근 시민참여 방식의 하나로 주목받기 시작한 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만제도의 3년의 활동과 경험을 소개하고 시민의 입장에서 이를 평가하는 것을 목적으로 하며, 이미 3년간 청렴계약제를 실시해 온 서울시의 사례를 중심으로 분석해 보고자 한다. 이를 통해 □감시□에 익숙해져 있는 한국의 시민운동이 □참여□라는 전혀 다른 질의 운동과제를 달성하기 위해 어떠한 내적 준비와 역량이 필요한지 살펴보고자 하는 것이다.

2. 서울시 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만: 제도와 운영실태

청렴계약제(integrity pact)란?

청렴계약제는 정부의 조달구매·건설공사·용역계약의 입찰에 참가하는 업체와 행정기관 양당사자 모두가 입찰·계약·계약이행의 과정에서 뇌물을 제공하거나 받지 않으며, 이의 이행 여부를 시민대표가 감독하고, 이러한 규정을 위반할 경우에는 제재를 받겠다는 것을 상호 서약하는 제도를 의미한다. 청렴계약제는 입찰에 참가한 모든 업체에게 다른 경쟁업체가 뇌물을 제공하지 않으며 정부 발주부서에서도 부패방지를 위한 조치를 취하고 절차를 투명하게 한다는 점을 확신시킴으로써, 입찰에 참가한 업체가 뇌물을 제공하지 않도록 하여 정부가 발주하는 공사 및 조달 부문에서의 부패와 그에 따른 정치적·경제적·사회적 비용을 감소시키는 데 그 목적을 두고 있다.

) 하태권, □청렴계약제 시행상의 문제점과 개선방향□, 미발표원고, 2001.

한국에서의 청렴계약제는 시민단체인 참여연대에 의해 최초로 검토되었다. 2000년 5월 17일 참여연대는 고건 서울시장과의 면담에서 청렴계약제의 필요성을 제기하였고, 서울시는 이를 검토하여 같은 해 6월 14일 그 시행을 최종 확정해서 2000년 7월부터 12월까지 시범실시한 후 2001년 1월 1일부터 본격적으로 실시하였다. 서울시의 도입을 계기로 청렴계약제는 청와대(2003. 3)·조달청(2001. 3)·철도청(2001. 3) 같은 중앙행정기관, 광주동구청(2001. 8)·서울중구청(2001. 8) 등의 지방자치단체, 한전(2003. 4)·한국마사회와 같은 공기업, 알리안츠생명(2002. 10) 같은 일반 사기업에까지 그 적용범위가 점차 확대되고 있는 추세이다.

) 광주동구청(구청장 박종철)은 □함께하는광주시민행동□(공동대표 이광영·정영재)과 함께 행정과 인사·계약 등 3개부문의 지속적인 개혁을 위해 시민단체가 추천하는 전문가들로 □클린행정위원회□를 설치·운영하고 □청렴계약제□를 전면 실시하며, 인사분야에서는 승진심사기준을 공개하고 직장협의회대표를 참여시키는 등의 클린동구프로젝트를 추진하고 있다.

) 서울중구청은 일반시민과 반부패국민연대 관계자 등을 정책위원 및 청렴계약제 위원으로 위촉하는 등 NGO와 함께 □투명성 증진 공동사업□을 추진하고 있다.

서울시 청렴계약제·청렴계약옴부즈만의 제도와 현황

) 현재 청렴계약제를 실시하고 있는 대부분의 기관들이 서울시 안을 약간의 수정을 거쳐 사실상 그대로 수용하였기 때문에 이 글에서는 서울시 안만을 살펴본다.

서울시 청렴계약제의 구성요소

① 업체의 청렴계약이행서약서 제출: 서울시는 입찰공고시 청렴계약제 시행을 안내하고 입찰등록시 서울시가 배부하는 □청렴계약 이행서약서□에 업체의 대표자가 서명하여 제출한 업체에 한하여 입찰참가자격을 부여하며, 계약체결시 서약서 내용을 그대로 계약특수조건으로 약정한다.

② 업체의 윤리강령 제출 및 인센티브 부여: TI(국제투명성기구) 원안에는 윤리강령 제출을 의무화였으나 입찰등록시 윤리강령 사본을 요구할 수 있는 근거가 없는 현행법규를 고려하여 윤리강령의 제출을 강제하기보다는 업체가 자발적으로 제출하도록 권장하였다.

③ 행정기관의 청렴계약이행서약서 교부: 서약서에는 발주기관은 첫째 입찰업무, 계약이행 감독업무를 담당하는 공무원과 그 상급자가 금전이나 편의제공을 요구하거나 받지 않고, 둘째 옴부즈만의 활동에 적극 협조하며, 셋째 내부비리제보자에 대하여 일체의 불이익처분을 하지 않으며, 넷째 위반사실이 드러날 경우 해당 공무원에 대하여 징계 등 문책조치를 하겠다는 규정이 포함되어 있다.

④ 청렴계약 위반시의 입찰참가자격 제한: 계약 체결 및 이행과 관련하여 관계공무원에게 뇌물을 준 업체는 일정 기간 입찰참가자격을 제한할 것을 서약서와 계약조건에 포함시킨다. 담합, 부실시공, 뇌물제공 등의 경우 최장 2년에서 6개월까지 입찰참가자격이 제한된다.

⑤ 청렴계약위반시 계약해지: 계약 체결 및 이행과정에서 관계공무원에게 뇌물을 제공할 경우, 계약의 전부 또는 일부를 해지할 수 있음을 서약서에 서명하고 이를 계약특수조건으로 상호 약정하되, 진행중에 있는 공사는 공사의 규모와 공기 등을 감안하여 계약해지 여부를 결정한다.

⑥ 3단계평가회 실시: 청렴계약옴부즈만은 서울시에서 발주하는 50억 원 이상의 공사, 10억 원 이상의 설계·감리 용역, 2억 원 이상의 물품조달에 대해서는 사업의 발주·계약·계약이행 과정에 대한 3단계평가회를 개최할 수 있다.

⑦ 청렴계약옴부즈만제도의 운영

) 이에 대해서는 하나의 장을 할애하여 별도 검토한다.

⑧ 공익제보자 보호 및 보상금지급: 업체는 내부비리제보자에 대하여 일체의 불이익처분을 하지 않는다는 사규를 제정하도록 적극 노력한다는 점을 서약서에 포함시키고, 이를 계약특수조건으로 상호 약정한다. 한편 서울시는 제보로 인하여 서울시의 손실을 방지하거나 손해를 회복할 수 있게 되었거나 공익을 현저히 증가시킨 경우, 신고자에게 소정의 보상금을 지급한다.

) 이 경우 최고 100만 원 포상금을 지급받을 수 있다. 이와 별도로 부패방지법에 근거하여 예산을 절감한 공익제보로 인정되면 최고 2억 원의 보상금이 지급된다.

⑨ 입찰과정의 정보공개: 입찰신청·입찰평가·낙찰결정 과정의 모든 문서를 공개하고 누구든지 쉽게 접근하여 볼 수 있도록 정보를 공개한다. 현재 서울시에서는 사업발주단계부터 입찰·계약 및 이행 과정 등 사업의 진행과정을 누구나 쉽게 접근하여 확인할 수 있도록 인터넷을 통해 □민원처리 온라인공개시스템□에서 실시간으로 공개하고 있다.

서울시 청렴계약옴부즈만제도

) 한편 청렴계약옴부즈만의 활동과 관련하여, 옴부즈만, 옴부즈만을 추천한 시민단체, 서울시가 주요 사항에 대해 협의하기 위해 청렴계약운영협의회를 두고 있다. 청렴게약운영협의회에 관한 자세한 설명은 생략한다.

서울특별시(서울특별시소속 행정기관 포함)에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약이행 완료까지의 모든 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위해 □청렴계약옴부즈만□을 설치·운영하고 있다. 청렴계약옴부즈만의 구성과 직무를 간단히 살펴보면 다음과 같다.

청렴계약옴부즈만은 대표옴부즈만 1인을 포함한 5인 이내로 구성하며, 다음 각호의 1에 해당하는 시민 중에서 시민단체가 추천하고 시울특별시장이 위촉한다.

① 토목·건축 등 건설공사 관련분야 및 회계학·법학·행정학 관련분야의 조교수 이상으로 4년제대학 이상의 학교에서 1년 이상의 재직경력이 있는 자

② 변호사·회계사·기술사 자격이 있는 자로서 3년 이상 해당 분야 실무경력이 있는 자

③ 국가·지방자치단체에서 3급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

④ 기타 사회적 신망 및 청렴성이 높은 자 (서울특별시 청렴계약 옴부즈만 설치및 운영규칙 5조)

옴부즈만은 공무원이 아니라 시민의 신분으로 직무를 수행한다. 따라서 직무수행의 공정성과 일관성을 담보하기 위해서는 강력한 신분보장이 필수적인데, 청렴계약옴부즈만의 신분은 비교적 강력하게 보장되고 있다. 옴부즈만의 임기는 2년이며(다만 제1기 옴부즈만은 1년으로 하였다), 그 의사에 반하여 해촉되지 아니한다. 이러한 청렴계약옴부즈만들은 다음과 같은 직무를 수행하게 된다.

가. 청렴계약옴부즈만의 감시대상사업

청렴계약은 서울특별시 및 서울특별시 소속행정기관에서 시행하는 모든 건설공사와 건설기술용역 및 물품구매를 대상으로 시행된다. 그러나 청렴계약옴부즈만이 청렴계약의 적용대상이 되는 모든 공공사업의 발주부터 계약이행 완료까지의 과정을 감시하고 평가하는 것은 물리적으로 불가능하다. 따라서 청렴계약옴부즈만의 직무를 일정 규모 이상이거나 특별히 관리할 필요가 있는 공공사업으로 한정하였다. 청렴계약옴부즈만의 감시대상사업은 다음과 같다.

① 운영규칙의 규정에 의한 의무감시대상: 총공사비가 50억 원 이상인 공사, 10억 원 이상의 설계 및 감리 용역, 2억 원 이상의 물품구매

② 청렴계약운영협의회에서 필요하다고 판단하여 선정한 사업(서울특별시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영규칙 8조1항)

) 부패는 공사규모가 작은 사업에서도 발생할 수 있다는 의견이 있었고 2001년 2월 운영협의회에서는 50억 미만의 소규모공사에 대해서도 운영협의회 의결 없이도 옴부즈만이 임의 선정할 있도록 개선하였다.

나. 청렴계약옴부즈만의 직무와 권한

청렴계약 옴부즈만의 직무와 권한은 다음과 같다

① 운영규칙에 의한 감시대상 업 및 운영협의회에서 선정한 사업에 대한 발주·입찰·낙찰·계약체결·계약이행 과정에서 관련서류의 열람, 현장확인 등을 통한 감시·평가

② 서울특별시에서 발주한 사업 중 운영협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계평가회 주관

③ 직무수행과정에서 발견하거나 접수한 부패 관련사항의 시정이나 감사 요구

④ 운영협의회 참여(서울특별시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영규칙 8조1항)

이러한 청렴계약옴부즈만은 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행하는 지위를 갖는다. 서울특별시시장은 옴부즈만의 효율적인 업무수행을 지원하기 위하여, 사무를 보조하는 공무원과 사무실 등을 지원할 수 있다. 그리고 보조업무의 원활한 수행을 위해서, 보조옴부즈만 채용이 가능하다. 옴부즈만이 직무수행과정에서 부조리 관련사항을 발견한 경우, 옴부즈만은 시장에게 그의 시정 또는 감사를 요구할 수 있다. 이 경우에는 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하여 대표옴부즈만 명의로 하여야 한다. 또한 옴부즈만 및 협의회의 회의에 참석한 외부전문가에 대하여는 예산범위 안에서 수당·여비·업무추진비 등 필요한 경비를 지급할 수 있도록 되어 있다.

통계로 살펴본 서울시 청렴계약제 운영 및 옴부즈만 활동현황(2000. 7∼2003. 7. 7)

서울시 청렴계약제의 운영실태

·청렴계약제 운영실적(2000. 7∼2002. 12. 31): 10만 2328회

·청렴계약운영협의회 개최: 총 5회(상반기·하반기 연 2회 실시)

·청렴계약옴부즈만 웹사이트 구축 운영: 2만 9012명 열람(2003. 4. 14 현재)

·위반사항 제보내용: 7건(일반사항)

) 부정부패척결(무면허기사에 의한 도로공사), 지하철역사 매장임대의 불공정 시정, 주정차 위반과태료부과 이의신청 등으로 청렴계약제 위반에 대한 제보는 단 한 건도 없다.

·예산: 2280만 원(2003년 기준)

서울시 청렴계약제옴부즈만 활동실태

·3단계평가회 실시: 9회

·현장감시: 총 41개 현장 47회

·옴부즈만에게 지급되는 수당: 회의 1회 참석 시 회의수당 7만원과 교통비 1만원

) 보통 한달에 주 1회 회의를 개최하므로 옴부즈만 1인당 실제로 한달에 약 30만원정도의 활동비를 받는다.

·청렴계약제 위반사항에 대한 감사 요구: 0건

·청렴계약제 운영실태 점검: 총 2회(연 1회 실시)

·청렴계약담당자 교육실시: 총 3회(연 1회)

<표 1> 서울시 청렴계약제 운영실적(2000. 7∼2002. 12. 31)

기관별	구분	합계(건수)	건설공사	기술용역	물품구매
계	총계	102,328	15,416	8,205	78,707
	2000년	644	292	144	208
	2001년	55,528	7,752	3,659	44,117
	2002년	46,156	7,372	4,402	34,382
본청	계	7,318	716	965	5,637
	2000년	142	30	64	48
	2001년	4,420	336	420	3,664
	2002년	2,756	350	481	1,925
본부	계	7,260	1,916	1,013	4,331
	2000년	389	218	72	99
	2001년	4,019	878	455	2,686
	2002년	2,852	820	486	1,546
사업소	계	12,314	959	696	10,659
	2000년	113	44	8	61
	2001년	6,453	504	322	5,627
	2002년	5,748	411	366	4,971
자치구	계	65,858	10,523	4,417	50,918
	2000년
	2001년	35,515	5,399	1,983	28,133
	2002년	30,343	5,124	2,434	22,785
지방공사	계	9,578	1,302	1,114	7,162
	2000년
	2001년	5,121	635	479	4,007
	2002년	4,457	667	635	3,115

<표 2> 연도별 현장감시 내역

2000년	5개 현장 6회
2001년	11개 현장 15회
2002년	17개 현장 18회
2003년	8개 현장 8회

서울시 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만 운영과정에서 제기된 쟁점

청렴계약제와 옴부즈만제도의 시행과정에서 제안단계에서는 예견하지 못한 몇 가지 세부 쟁점들이 발생하였다. 쟁점은 크게 보아 첫째 옴부즈만의 근무형태와 보수문제, 둘째 3단계평가회의 목적, 셋째 옴부즈만의 전문성 확보 여부 등이다.

① 옴부즈만의 근무형태와 보수 문제: 애당초 참여연대는 옴부즈만의 법적 지위를 공무원으로 할 것인지, 민간인으로 할 것인지를 고민했다. 제안 당시에는 옴부즈만은 시민의 대표라는 점 그리고 공무원으로 할 경우 독립성의 문제가 발생할 수 있다는 이유로 민간인으로 하고 근무형태도 비상근―1주일에 한차례―이 적당하다 판단했다. 그러나 시행 초기부터 이러한 활동의 한계가 드러났다. 감시대상에 비해 절대적으로 부족한 옴부즈만의 근무시간이 문제가 된 것이다. 청렴계약 대상사업만 10만 건이 넘고, 집중감시대상인 50억 원 이상의 건설사업만 50건이 넘는 상황에서 일주일에 하루 정도 근무하는 자원활동방식의 운영으로 옴부즈만이 부패를 적발할 수 없기 때문이다.

옴부즈만을 민간인 신분으로 둘 경우 발생하는 또 하나의 문제가 수당문제이다. 옴부즈만을 시민들의 자발성을 근거로 운영되는 제도라는 것을 강조하다 보면, 수당은 제도운영에서 별 고려사항이 못 된다. 하지만 활동해 나가면서 현실적으로 각계 전문가들로 구성된 옴부즈만이 한 달에 약 30만원의 활동비로 2년 기간 동안 성실한 활동을 기대한다는 것이 어렵다는 것을 알게 되었다. 실제로 유사한 옴부즈만제도를 도입하고 있는 일본이나 북유럽의 경우에도 옴부즈만을 하는 민간전문가들은 자신이 민간전문가로 활동할 때 예상되는 소득(예컨대 변호사의 경우 그 연령대 변호사의 평균소득)수준 이상을 보상받으며 전일근무의 형태를 취하고 있다.

) 1·2기 총 5인의 옴부즈만(원래 1·2기 옴부즈만 인원을 모두 합치면 총 10인이 되어야 하나 1기 옴부즈만들이  2기에도 연임하였으므로 실제 인원은 5인이다)의 직업은 다음과 같다. 행정학 교수 1인, 회계사 1인, 건축학 교수 1인, 기술사 1인 , 전직 감사원 사무처장 1인

② 3단계평가회 위상 문제: 대규모 예산이 소요되는 사업은 입안, 계약, 계약이행 등 각각의 단계에서 3단계평가회를 개최하도록 되어 있다. 그러나 대규모 공사의 경우, 이미 1∼2년에 거쳐 기본 계획과 실시 설계가 완료될 뿐 아니라, 행정자치부나 관련 행정부서의 감독 및 승인을 거쳐 사업의 내역과 규모, 공법과 자재 선정, 소요예산 등이 결정되기 때문에 1단계평가회에서 이를 재검토를 하는 것은 큰 효과가 없었다. 이보다 근본적인 문제는 3단계평가회 자체의 목표와 위상 문제였다. <표 3>은 지난 3년 동안 진행된 3단계평가회의 지적사항과 이의 사후처리과정이다. 그 내용을 찬찬히 살펴보면 대부분의 내용이 해당 사업의 타당성(예컨대 공사비 증액사유)과 시민의 관점(시립박물전시관에서 제기된 내용 참조)에서 제시된 민원사항임을 알 수 있다. 애초 목적이었던 공공사업의 부조리나 부패에 대한 내용들은 거의 없음을 알 수 있다.

물론 시민의 입장에서, 사업진행방식에 대한 문제제기와 주민의견 및 자문회의 등 적절한 절차의 준수 및 그 결과의 반영 여부 등을 점검하는 것은 중요하다. 하지만 일반적으로 사업의 타당성과 적정성에 대한 평가는 상당

<표 3> 3단계평가회 중 주요 지적사항

일시	사업명	옴부즈만 지적사항	공사관계자 및 시청 답변
2000. 10. 20	천호대교 보수공사	기본설계 때보다 실시설계공사비가 증액된 사유규명	차선확장으로 공사물량 증가
2001. 4. 27	시립박물관 전시공사	① 미래 수도 서울의 전시부분 보완 ② 전시조명이 관람자 입장에서 피로감을 줄 수 있으므로 재검토 ③ 전시물 입고동선과 관람객 동선이 혼재	① 새로운 유물의 교체시 및 보완시 반영 ② 관람자의 피로감이 없도록 조정 ③ 전시물 입·출고시 전시 시간대를 조정
2001. 9. 14 2002. 4. 26	신림 6배수지건설공사	배수지에서 미림여고까지 도로폭이 협소하고, 기존 시설물의 매설로 상수도관 매설난이 및 인근주택 피해우려 대책강구 요구	토류공법(가시설) 설계에 반영 조치
2001. 1. 2	평화의공원 조성공사	① 공원의 미관을 고려하여 빗물펌프장 차폐시설 검토 ② 공원내 우범방지시설 추가설치 검토 요구	① 차폐시설을 교목으로 식재 계획 ② 공원내 무인카메라 및 공중전화 설치계획
2001. 11. 23	난지하수처리사업소 슬러지처리 시설공사	① 장애인화장실 공간 부족 ② 시설물의 앙카볼트 녹 방지대책 강구	① 장애인화장실 공간 추가 확보 확보하여 보완시공 ② 녹 발생부분 녹 제거 및 방청제 도포
2002. 5. 24	지하철 9호선 914공구 건설공사	관계기관으로부터 사업추진상황 설명 청취	민자유치를 위한 협상단계이므로 그 진척상황을 보고 사업타당성 여부 추후 재검토하기로 함

한 전문성과 시간을 요하게 되는데 청렴계약의 이행 여부에 대해 감시하는 것을 목적으로 하는 옴부즈만이 사업의 타당성 여부를 검토하는 것은 이미 사업의 입안 및 설계 단계에서 거쳤던 절차를 다시 반복하고 사업시행을 지연시키는 결과를 초래할 수 있다. 또한 충분한 시간과 인력을 가지고 깊이 있게 검토를 못한 채 평가회를 마칠 경우, 사업 자체의 타당성을 시민대표가 형식적으로 검증해 주는 □들러리□로 전락할 우려도 있다.

③ 옴부즈만의 전문성 문제: 시민의 대표인 옴부즈만을 선출함에 있어 업무의 효율성을 위해 전문성이 어느 정도 중요한가의 문제이다. 일반적으로 시민참여에 있어 지나친 전문성을 요구하는 것은 사실상 시민참여의 폭을 제한할 수 있다. 일단 토목·건설 분야의 부패방지를 목표로 하는 청렴계약옴부즈만 운영에 있어 토목분야 전문가의 확보는 필수적이다. 참여연대는 토목분야 전문가를 구하지 못한 채 그 역할을 건축·회계 분야 전문가에게 기대하였으나 이들이 토목분야 전문가의 역할을 대치하기에는 역부족이었다. 따라서 다른 지역에서 옴부즈만을 추천할 때는 토목분야 전문가들을 최우선 고려해야 할 것이다. 하지만 옴부즈만의 자질에 전문성만이 요구되는 것은 아니다. 옴부즈만이 청렴계약제를 시민운동 차원에서 사고하지 않고 이를 보좌하는 시공무원들에게 □포섭□되는 경우, 옴부즈만은 들러리로 전락하기 쉽다. 따라서 지역시민운동 차원에서는 지역활동가를 보조옴부즈만으로 추천하여 이를 견제할 필요가 있다.

3. 서울시 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만 활동의 평가와 시사점

청렴계약제는 과연 부패방지를 위해 실효성 있는 제도인가?

청렴계약제와 옴부즈만제도가 과연 공공부문 조달에 있어 부패방지책으로서의 효과에 대해서는 그 견해가 상반된다. 먼저 청렴계약제가 시행됨에 따라 행정투명성에 대한 신뢰도가 상승하였으며, 업체와 서울시 간에 계약이행서약서를 상호 교환하고 옴부즈만의 감시를 받음으로써 공무원과 업체에게 □부패에 대한 심리적 억제 효과□가 있었다는 점을 들어 이를 긍정적으로 평가하는 견해가 있다. 반면에 제도시행 이후 계약의 투명성이 확보되고 현장에 만연하던 부패관행이 줄어들었는지 의문을 제기하는 사람들도 있다. 특히 청렴계약제 시행 이후 옴부즈만에게 접수된 내부제보나 이들이 적발한 부패행위가 단 한 건도 없다는 사실을 지적하면서 청렴계약제가 단순한 □서류작업□으로 전락했으며 옴부즈만 역시 들러리를 서고 있다는 주장도 있다.

) 한 여론조사에 따르면 조사에 응한 62.5%의 기업인이 청렴계약제의 시행으로 뇌물이 줄었다는 데 대해 긍정적인 답변(매우 그렇다 6.7%, 그렇다고 55.8%)을 했다(윤종설, □서울시의 청렴계약제 성과와 과제□, 서울시립대학교 반부패연구소, 2001, 6∼13쪽; 최병록, □한국의 청렴계약제 개선방안□에서 재인용).

일반적으로 부패를 줄이기 위해서는 ① 부패 유발환경 개선 ② 감시 및 처벌 시스템의 보완 ③ 적발된 부패행위에 대한 필벌의 요소가 갖추어져야 하는데, 청렴계약제는 그중 두번째, 즉 시민참여를 바탕으로 한 기존의 감시시스템을 보완함으로서 부패를 축소하려는 전략으로 이해할 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 옴부즈만에 의한 감시가 제대로 이루어질 수 있는 지원체계가 구축되어 있어야 한다. 문제는 현재의 옴부즈만 지원체계가 여기에 미달한다는 것이다. 이러한 조건에서 지난 3년간의 경험만으로 청렴계약제나 옴부즈만제도의 실효성을 판단하는 것이 쉽지 않기 때문에 제도의 실효성에 대해 참여연대는 아직까지 판단을 유보한 상태이다.

) 참여연대는 2기 옴부즈만의 임기가 종료될 무렵인 6월 11일 서울시에 ① 옴부즈만 상근지원체계 구축 ② 예산증액 및 보좌기능 강화 ③ 서울시의 비협조적 자세 개선(상근지원인력 축소, 조례제정 약속위반, 사업제안에 소극적인 태도 등)을 요구하였다.

서울시 청렴계약제 경험이 시민운동에 주는 시사점

그렇다면 시민운동 입장에서 현재 지역에서 일어나고 있는 청렴계약제와 옴부즈만제도의 도입 움직임을 어떻게 평가할 것인가?

먼저, 대부분의 지방자치단체나 공기업에서 채택하고 있는 방식인 옴부즈만 없는 청렴계약제는 사실상 □전시성 사업□으로 전락하기 쉽다는 점을 지적해야겠다. 부패는 우리 사회의 구조적 모순의 산물이다. 고비용 정치구조, 권력에 종속되어 제 기능을 발휘 못하는 사정시스템, 선진국에 비하면 허술하기 짝이 없는 돈세탁방지제도와 공직윤리제도. 어느 것 하나 해결하기에 만만한 것이 없다. 따라서 반부패영역에서 단기적으로 가시적인 성과를 내는 데 청렴계약제만큼 용이한 것도 없다. 옴부즈만의 감시가 뒤따르지 않는 한 청렴계약제는 기존의 시스템과 마찰된 우려가 거의 없다. 심하게 얘기해서 청렴계약제는 단순 □서류작업□에 지나지 않을 수 있다. 반면에 □청렴□계약제라는 명칭은 제도를 그 알맹이 이상으로 치장해 주는 효과를 준다. 이러니 행정기관(특히 자치단체장)에서는 도입에 소극적일 이유가 없다. 이런 식으로 제도가 도입될 경우, 제도 자체가 정치적 상황변화에 따라 부침을 겪는 일이 발생한다. 서울시의 경우 제도를 도입한 고건 시장 때와 그 후임인 이명박 시장 때의 공무원의 태도변화가 이를 생생하게 보여준다. 예컨대 운영위원회를 진행함에 있어서도 고 시장 때는 부시장이 참석하여 회의를 챙겼으나 이 시장 때는 담당감사관(국장급)만 참가했다. 회의의 격이 달라진 셈인데, 한마디로 이는 청렴계약제는 고 시장이 도입한 것이니까 고건 시장 시절에는 직원들이 신경을 쓰지만, 이명박 시장의 경우는 역으로 무관심해질 수밖에 없는 것이다. 정치적으로 급하게 도입된 제도들은 그 정치세력과 명을 같이한다는 사실을 기억해야 한다.

두번째로, 옴부즈만을 추천하려는 시민단체의 경우는 옴부즈만 운영을 위한 계획과 내부역량을 마련해야 한다. 특히 시민운동이 자신과 다른 조직운영원리와 의사결정구조, 문화체계를 갖고 있는 행정기관과 공동으로 제도를 운영할 때 발생할 수 있는 어려움을 충분히 생각해야 한다. 권력감시에 익숙해져 있는 시민단체가 행정에 참여한다는 것은 이전의 운동과 전혀 다른 성격의 운동을 하는 것이다. □참여□는 □감시□와 비교할 수 없는 책임감을 요구한다. 실제로 청렴계약제가 진행된 3년 동안 서울시는 ① 조례제정 약속의 철회 ② 지원인력의 축소 ③ 교육·홍보 예산확보 약속 불이행과 같은 불성실한 자세를 보였지만 이에 대한 마땅한 □견제나 제재 수단□을 찾기 어려웠다. 예컨대 청렴계약제옴부즈만 공동운영 약속의 파기와 같은 강력한 수단들은 공동운영의 주체인 경우 선택할 수단으로 적절하지 않다. 또한 현실적으로도 옴부즈만의 운영을 관(官) 쪽에만 맡기지 않으려면 시민단체 역시 그에 상응하는 지원 인력과 비용을 부담해야 한다. 이는 영세한 시민단체의 인력현황을 고려할 때 쉽지 않아 보인다.

셋째, 운영에 있어 공무원의 무사안일적 사업진행방식에 포획되지 않을 준비가 되어 있어야 한다. 청렴계약제와 옴부즈만제도에 대한 일선 공무원들의 반응은 □이미 기존에 있던 제도와 유사한 제도들을 시장이 정치적 판단에 따라 도입한 것이다□라는 인식이 대다수였다. 이들은 이 제도가 기존 감사 제도들과 충돌을 일으키는거나 반대로 특별한 성과를 내는 것 어느 것도 그다지 바라지 않는 눈치였다. 공무원 입장에서 성과를 낸다는 것은 동시에 어떤 사고가 터진다는 것을 의미하므로 이들은 오로지 □문제는 일으키지 않되 보여줄 만한 성과들은 내야 한다□는 원칙만 갖고 있었다. 그 하나의 실례로 초기 옴부즈만은 서류검증에 주력하였으나 2001년 하반기부터는 현장시찰을 하였다. 여기서 문제는 그 현장시찰이 대부분 공사당사자들의 설명회 형식으로 진행되어 내부제보를 할 가능성이 있는 직원들의 청렴계약제 인지도처럼 정작 중요한 부분에 대한 점검이 거의 이루어지지 못했다는 것이다. 이처럼 현장시찰이 천편일률적으로 진행된 데는 □옴부즈만이 활동을 하고 있다□는 전시성 활동방식을 택한 서울시를 적절하게 견제하지 못한 데 책임이 있다.

그렇다면 청렴계약제와 옴부즈만제도는 불필요한가? 이에 대해 답변하는 것은 섣부를 수 있다. 다만 제도도입시 다음과 같은 전제조건들이 갖추어질 때 제도도입의 목적을 십분 살릴 수 있다는 점을 다시 한번 강조하고자 한다.

첫째, 옴부즈만을 지원할 충분한 물적·인적 체계가 갖추어져 있어야 한다. 둘째, 지방자치단체의 활동, 특히 지방자치 단체 예산을 전문적으로 감시하는 시민단체가 청렴계약제와 옴부즈만제도를 채택할 경우 사업의 상승효과가 기대된다. 이 경우 지역단체가 청렴계약제의 감시대상과 관련된 제보를 접수할 가능성이 높고, 지역단체 역시 옴부즈만의 자료제출요구권을 적절히 활용함으로써 보다 효과적인 감시가 가능하기 때문이다. 셋째, 옴부즈만 활동을 제보의 활성화와 유도에 맞추는 것이 요구된다. 따라서 제보의 가능성이 높은 건설회사 회계담당 직원, 경쟁업체 직원들을 상대로 청렴계약제의 취지를 설명하고 교육하는 활동이 현재와 같은 천편일률적인 현장방문보다 더 효과적일 것으로 기대된다. 아울러 내부제보가 활성화될 수 있도록 보상과 신분보장에 대해 청렴계약조례를 제정할 때 명문화하는 것도 필요하겠다.

) 일본 가와사키의 경우 옴부즈만 1인에게 월 80만 엔(약 800만 원)의 급여를 지급하며 이들을 보좌하는 직원들에게도 월 30만 엔(약 300만원)씩 지급하는 등 옴부즈만 활동에 연간 약 1억 5천만 엔(약 15억 원)의 예산을 투자하고 있다. 덴마크의 옴부즈만은 40여 명의 법률지식을 갖춘 상근직원의 보좌를 받고 있으며, 노르웨이의 경우 1명의 옴부즈만을 36명의 직원과 18명의 법률담당관이 보좌하고 있다.

4. 맺음말

지방분권화는 분명 거역할 수 없는 시대적 흐름이다. 그러나 주민소환제나 주민감사청구와 같은 시민에 의한 감시제도가 보장되지 않은 상황에서 중앙의 권력을 지방으로 이양하는 것은 부패한 토착세력에 결탁한 지방자치단체에 권력을 넘겨주는 것에 불과하다. 결국 지방분권은 시민참여에 의한 견제가 보장될 때 비로소 완성되는 것이다. 청렴계약제와 옴부즈만제도 역시 이런 맥락에서 의미를 갖는 제도로 평가받을 수 있다. 그러나 이 제도 자체가 아직은 미완인 상태이고 시민단체나 지방자치단체 모두 운영의 경험 역시 일천하다. 청렴계약제와 옴부즈만제도가 부패청산을 정략적으로만 고려하는 지방자치단체의 생색내기식 사업을 전락하는 것을 막기 위해서는 보다 많은 시민운동의 실험과 이를 위한 역량투입이 필요하다.

최한수(Choi, Han-Soo), freehead@pspd.org

참여연대 투명사회팀 간사