청렴계약제운영에관한조례제정안 이유서

1. 서울시 청렴계약제(Integrity Pact) 2000년 7월부터 시행

(1) 서울시는 공공사업 시행과정에서 발생될 수 있는 부패와 부조리를 제도적으로 없애기 위해 현행 입찰 및 계약제도에 국제투명성기구(Transparency International)에서 새로운 모델로 개발한 청렴계약제를 도입하여 참여연대와 공동사업으로 2000년 7월부터 시행해 오고 있다. (서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙에 의거)

(2) 청렴계약제는 서울시와 업체간 상호 신뢰를 바탕으로 입찰, 계약 및 이행과정에서 업체는 담합 및 금품·향응을 제공하지 않고, 이를 위반시 상응한 제재를 받으며, 관계공무원은 업체로부터 뇌물을 요구하거나 받지 않겠다는 청렴계약 이행서약서를 상호 교환하고 이행하는 제도로서, 진행과정을 참여연대와 반부패국민연대가 추천하고 서울시장이 위촉하는 청렴계약옴부즈만이 직접 감시·평가하여 잘못된 점은 서울시에 시정을 요구하고 공사입찰, 계약, 계약이행의 3단계 공청회를 실시해오고 있다.

(3) 또한 입찰을 희망하는 모든 업체는 청렴계약 이행서약서를 제출하여야 하고, 입찰담합이나 금품·향응을 제공한 업체는 계약체결전에는 낙찰자결정 취소, 공사착공전에는 계약취소, 공사착공후에는 발주처에서 계약해지 등을 하며, 이와 병행하여 6개월에서 최장 2년까지 서울시 입찰참가자격을 제한하므로서  사실상 서울시 사업을 수주하지 못하도록 하고 있다.

(4) 청렴계약제 시행 이후 2001년 10월까지 시행실적은 건설공사 41,651건, 기술용역 2,859건, 물품구매 32,891건 등 총 41,651건에 달하고 있다. 청렴계약옴부즈만의 현장평가회 개최 등 건설공사의 청렴성과 투명성을 높이는데 크게 기여했다 할 것이다.

2. 참여연대가 청렴계약운영에관한조례안제정청원(안)을 서울시의회에

제출하게 된 경위

(1) 서울시 청렴계약제는 상위법의 부재로 서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙에 의거하여 시행되어 왔다. 많은 성과에도 불구하고, 청렴계약제의 실행과 관련하여 일반적으로 적용될 수 있는 단일한 조례가 제정되어 있지 않아 관련 규정의 정비의 필요성과 부패방지법의 제정(2002년 1월 25일 시행)에 따라 청렴계약제의 효울적 시행을 위한 조례가 제정되어야 할 필요성.

① 특히, 부패방지법의 핵심조항이랄 수 있는 내부고발자 보호와 보상금 지급 규정이 청렴계약제에  적용되도록 하기 위함.

(2) 1기, 2기 청렴계약제 운영에 대한 평가에 의거하여 운영상 수정되거나 보완되어야 할 내용을 제정될 조례에 규정함으로써 청렴계약제의 실효성있는 시행을 위해,

① 단지 계약상의 의무로만 남아 있는 경우 계약상의 채무불이행 책임만을 물을 수밖에 없어, 관련 조례의 제정으로 위반책임의 근거를 만들 필요성

② 유의서상 하도급게약 관게에 있어서 청렴계약제도의 적용규정이 없어 하도급관계에 있어서도 청렴계약 및 불이행시의 효과를 적용할 필요성

③ 규칙상에 옴부즈만회의 및 평가회에 대한 규정의 미비로 정비의 필요성

④ 규칙 및 유의서 상에 청렴계약 불이행 사실에 대한 제보자(이하 □공익제보자□)에 대한 보호 규정이 없었으나, 부패방지법의 시행예정으로 청렴계약제의 실효성 확보의 측면에서 관련규정의 도입 필요성

3. 청렴계약제운영에대한조례안 골격

제1장(총칙)/제2장(청렴계약)/제3장(청렴계약옴부즈만)/제4장(청렴계약제 운영협의회)/제5장(공익제보자의 보호 및 보상)/제6장(보칙)

4. 청렴계약제운영에대한조례안 특징 및 근거

(1) 청렴계약제의 보편화를 위하여 관계 기관의 홍보의무를 규정

청렴계약제가 현실적으로 널리 사용되려면 관계 주체들의 제도 인식이 선행되어야 하는 필요성을 인식하여 제도에 대한 홍보를 시의 의무규정(제4조)및 옴부즈만의 권한규정(제18조 제2항 제7호)을 신설

(2) 참가업체의 윤리강령 제정의 권고

청렴계약제의 취지를 포함하고 있는 윤리강령을 가진 업체가 있는 경우 적격심사시 인센티브를 부여 할 수 있도록 하여(제8조) 업체들의 윤리강령 제정을 현실적으로 권고하는 규정 신설

근거 : 법령에 근거 없는 사기업의 행위제한이라는 견해가 있으나, 적격심사시 기준상의 이익을 주자는 것으로 부제출 기업에 직접적으로 보호되는 법적 불이익을 주는 것도 아닐뿐만 아니라 윤리강령의 내용도 사기업의 타법령에서의 일반적인 의무내용일 것이므로 독점규제및공정거래에관한법률 제19조 제1항 상의 부당한 공동행위가 아니며, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제4조 상의 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건이라고 볼 수도 없음

(3) 공익제보자 보호의무를 청렴계약의 내용으로 규정

공익제보자의 보호를 청렴계약제의 내용으로 포함시켜 청렴계약제의 실효성을 저해하려는 업체를 청렴계약 불이행 업체로 간주하여 그에 대한 불이행 효과를 주장할 수 있는 장치를 두어(제11조 제2항 제5호) 청렴계약제의 실효성 확보

근거 : 건설산업법은 제85조에서 이해관계인은 건설업자가 동법 제81조 각호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 건설교통부장관 또는 시도지사에게 그 건설업자에게 상당한 조치를 취할 것을 요구할 수 있도록 규정하고, 하도급거래공정화에관한법률은 제19조에서 원사업자가 자신이 동법에 위반하였음을 수급사업자가 관계기관에 신고한 것을 이유로 수급사업자에게 불이익을 주는 행위를 금지하고 있으므로 위 법률규정의 취지에 비추어 공익제보자의 보호는 업체의 일반 법령상의 의무로서 이를 청렴계약의 내용에 포함시키는 것은 무리가 없음

(4) 하도급관계에의 청렴계약제의 적용

하도급업체와 하수급업체 간의 하도급관계에 있어서 발생할 수 있는 문제점을 인식하여 하도급계약관게에 있어서도 청렴계약제가 적용되도록 하고(제12조 제1항), 그 실효성을 확보할 수 있는 수단을 마련(제12조)

근거 : 하도급관계는 사적자치의 영역이므로 시가 청렴계약제의 적용을 주장할 수 없다고 하는 견해가 있으나, 건설산업법은 제31조에서 발주자는 수급인에 대하여 그 건설공사의 시공에 있어 현저히 부적당하다고 인정하는 하수급인이 있는 경우에는 그 하수급인의 변경을 요구할 수 있도록 규정하고 있고, 제32조에서 하수급인은 그가 하도급 받은 건설공사의 시공에 있어서는 발주자에 대하여 수급인과 동일한 의무를 진다고 규정하고 있으며, 하도급거래공정화에관한법률은 제3조의2에서 공정거래위원회는 이법의 적용대상이 되는 사업자 또는 사업자단체에게 표준하도급계약서의 작성 및 사용을 권장할 수 있다고 규정하고 있으므로 청렴계약제를 공공사업의 하도급관계에 있어서도 적용하도록 하는 것은 가능함

(5) 옴부즈만의 탄력적·실효적 활동의 보장

옴부즈만은 독자적으로 업무를 수행할 수 있도록 하고(제18조 제1항), 옴부즈만회의(제16조), 관련전문가가 참여할 수 있는평가회(제20조) 등을 통하여 효율적인 의사결정과 직무수행이 가능하도록 하였으며, 운영협의회의 참여(제25조)를 통하여 시와의 유기적 관계 속에서 업무를 수행할 수 있도록 함

(6) 공익제보자의 보호 및 보상

청렴계약제의 효력을 담보하고 이를 준수하는 시민을 보호하기 위하여 부패방지법의 취지에 따라 공익제보자의 신분보장(제28조) 및 보상(제29조) 규정을 신설

근거 : 신분보장의 규정은 부패방지법상의 내용이므로 문제되지 않고, 보상액 부분에 대하여는 상위법의 범위를 넘어서는 조례의 보상액 규정은 불가능하다는 견해가 있으나, 보상액의 규정은 국민의 권리제한 규정이 아니므로 상위법의 근거는 요하나 그 범위적인 제한은 받지 않는다고 보아야 하므로 그 액수에 있어 부패방지법의 범위를 넘어서더라도 문제되지 않음

5. 청렴계약제운영에대한조례안 주요내용 해설

(1) 제 1 장 총칙

① 청렴계약(현행 유의서), 옴부즈만(현행 규칙), 제보자의 보호 및 보상을 포괄하여 조례안의 목적으로 함(제1조).

② 조례의 적용범위를 시에서 시행하는 건설공사·건설기술용역·물품구매에 한정하고(제2조 제1호), 공익제보자의 보호를 청렴계약의 내용에 포함시킴(동조 제2호).

(2) 제 2 장 청렴계약

① 시에 청렴계약제에 대한 홍보의무를 부과하고(제4조), 계약의 체결 전 단계에서 청렴계약제에 대한 안내(제5조)를 통해 참가업체(제6조) 및 시(제7조)의 청렴계약이행서약서 교환을 의무화

② 청렴계약이행서약서의 미제출 및 시의 청렴계약이행서약서 수령거부 업체를 입찰에서 참가할 수 없도록 하고(제6조 제3항, 제7조 제2항), 윤리강령을 제정, 제출한 업체에 적격심사시 인센티브를 부여할 수 있도록 하여(제8조) 청렴계약제의 원활한 시행을 도모

③ 시에게 입찰 및 낙찰 과정의 정보를 공개하도록 하여 투명한 입찰과정의 확보(제9조)

④ 계약체결단계에서 청렴계약이행특수조건을 공공사업의 계약에 포함시키도록 하고(제10조), 불이행시 계약의 해지 등(제11조 제1항), 일정 기간 입찰참가자격의 제한(동조 제2항)의 효력을 발생토록 함

⑤ 공공사업의 당사자 간 뿐만 아니라 공공사업의 하도급계약 관계에 있어서도 청렴계약제가 적용될 수 있도록 하도급계약관게에서의 적용규정을 둠(제12조)

(3) 제 3 장 청렴계약옴부즈만

① 옴부즈만은 5-7인으로 구성하고 필요에 따라 보조 옴부즈만을 둘 수 있게 하고(제13조), 옴부즈만회의를 두며(제16조), 임기 2년(제17조 제1항)의 독립적 기관으로(제17조 제2항, 제3항, 제18조 제1항)하여 집중감시대상의 선정·평가회의 개최·공익제보의 처리 등의 직무를 수행하며(제18조 제2항) 이를 위하여 관련서류의 제출 및 현장확인의 요구 권한(제19조)을 부여함

② 옴부즈만의 활동결과는 1년에 2회 시장에게 제출하고(제21조 제1항), 운영협의회와의 협의를 거쳐 공표할 수 있도록 함(동조 제2항)

(4) 제 4 장 청렴계약제 운영협의회

청렴계약제의 시행, 운영 등에 관한 세부사항을 결정하기 위하여 옴부즈만, 시 공무원 등으로 구성되는 운영협의회를 둠

(5) 제 5 장 공익제보자의 보호 및 보상

① 부패방지법의 취지에 따라 공익제보자에 대한 신분보장규정을 둠(제28조)

② 부패방지법의 취지에 따라 공익제보자에 대한 현실적인 보상액 규정을 둠(제29조)

(6) 제 6 장 보칙

시는 옴부즈만의 업무수행을 위하여 사무실, 보조 공무원 등을 제공할 수 있게 함(제31조)