2011. 10. 05 | 제2011-11

참여연대 이슈리포트 제2011-01호

정보공개 후퇴 보고서

이명박 정부

정보공개제도 운영

모니터 보고서 2011

최근의 정보공개 통계와 실례로 본

정보공개 후퇴 현황

차례

요약	3

머리말	4

통계에서 드러난 최근의 정보공개 실태	5

2008년 이후 중앙행정기관의 전부공개율의 감소	5

공개청구 취하율이 가파르게 상승하는 중앙행정기관	7

자료부존재 비공개의 지속적상승과 법에 기반하지 않은 비공개	13

정보공개 후퇴를 뒷받침하는 사례	17

과거공개된 정보공개청구의 비공개 결정	17

연차보고서 공계사례와 동일한 청구 비공개	18

공개하라는 법원판단과 동일한 정보공개청구를 비공개	19

대통령실의 비밀주의	20

정보공개담당 부서의 위상을 통해본 정보공개제도	24

맺음말	25

요약

이명박 정부 출범 이후 정보공개 후퇴하고, 정부의 투명성이 악화되고 있음

중앙행정기관 특히 권력기관 정보공개 통계에서 정보공개 후퇴 확인

중앙행정기관의 정보공개율이 2007년 79%였으나 이명박 정부가 출범한 2008년 (전부)공개율이 2008년 68%, 2009년 67%, 2010년 65%로 큰 폭의 하락

중앙행정기관에 대한 정보공개 취하율도 가파르게 상승, 전체 정보공개청구와 비교하면 공공기관의 정보공개여부에 대한 판단비율과 전부공개율이 지속적으로 감소.

대통령실의 2010년 전부공개율은 4%로, 검찰, 경찰 등 권력기관에서 정보공개가 후퇴하는 경향이 뚜렷함.

자료부존재로 인한 비공개의 지속적 상승과 만성화, 법률에 근거하지 않는 비공개도 여전.

행안부 취하율과 법률에 근거하지 않은 비공개 많다는 지적에 관련 통계 공개 안해

정보공개 후퇴를 뒷받침 하는 사례

과거 정부에서 공개되었던 정보 청구와 동일한 건에 대한 비공개 사례.

연차보고서에서 공개사례로 분류하고 있으나 비공개한 사례.

법원의 판단은 공개라고 결정하였으나 공공기관이 계속 비공개 하는 사례.

기록물목록(관리대장)이나 직원의 명단·소속과 같은 비공개 대상이라고 보기 어려운 정보공개청구에 지속적인 비공개 결정을 내리는 것 등, 대통령실은 비밀주의로 일관하고 있으며 정부전체의 투명성 후퇴로 이어진다고 볼 수 있음.

정보공개 업무를 담당하는 부서와 위원회의 위상도 하락

정보공개제도 운영의 개선과 정보공개법의 개정이 필요함

이명박 정부 출범 이후 정보공개가 후퇴하고 정부의 투명성이 악화되고 있음.

정부가 투명성확대의 의지를 갖고 정보공개제도 운영해야

비공개대상정보의 요건의 구체화, 정보공개위원회에 행정심판기능 부여, 악의적 비공개에 대한 처벌규정 등 비공개를 자의적으로 하지 못하도록 하는 제도 개선도 이뤄져야

머리말

공공기관이 생산하고 보유․관리하는 정보는 그 국가 및 사회가 공유해야 하는 소중한 자산이다. 또한, 행정기관 또는 공공기관의 결정은 개인의 삶에 큰 영향을 주게 된다. 정부의 정책결정이나 집행에 따라 농사를 짓던 땅이나 살던 집을 빼앗기기도 하고, 어떤 사람은 큰 부를 얻을 수도 있다. 그렇기 때문에 개인의 생활에 밀접한 영향을 미치는 정책의 결정과 실행과정에서 생산된 정보는 국민에게 공개되어야 한다.

헌법은 표현의 자유를 규정하고 있다. 표현의 자유는 충분한 정보에의 접근이 보장됨으로써 가능해진다. 정보에의 접근‧수집‧처리의 자유 즉 ‘알권리’는 표현의 자유에 당연히 포함되는 것이다. 따라서 우리사회는 정부를 포함한 공공기관이 보유‧관리하고 있는 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 헌법적 권리로 인정하고 하고  ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 정보공개법)’을 마련하여 보장하도록 노력하고 있다.

정보의 공개는 국민의 알권리의 보장과 국민의 국정참여의 보장과 국가의 투명성과 직접 연결된다. 정보공개법은 법의 목적을 “국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함”으로 규정하고 있다. 최근 정보공개가 후퇴하고 있다는 것은 국민의 알권리가 훼손되고 있으며 국민의 국정참여와 국정운영의 투명성이 훼손되고 있다는 것을 의미한다.

이 보고서에서는 정보공개제도가 운영에 대해 통계와 사례를 가지고 분석하고 행정의 투명성과 국민의 알권리를 보장할 수 있도록 정보공개제도 운영의 개선점을 제시하였다.

통계에서 드러난 최근의 정보공개 실태

통계에서 드러난 최근의 정보공개 실태는 2010년 11월 참여연대를 비롯한 시민사회단체와 각 당의 국회의원으로 구성된 아깝다 예산바꾸자 제도 캠페인단에서 개최한  ‘국민의 알권리 이대로 좋은가?’ 토론회에서 발제한 경건 서울시립대학 법학전문대학원 교수(당시 참여연대 행정감시센터 소장)의 발제문을 기초로 2010년 정보공개연차보고서의 내용을 업데이트해 작성하였다.

행정안전부는 매년 정보공개연차보고서를 발간해 정보공개 관련 통계(운영현황)를 공개하고 정보공개 운영 실태와 평가결과 등을 정리해 발간하고 있다. 이 보고서에서는 행정안전부의 정보공개연차보고서의 내용을 중심으로 최근의 정보공개 실태와 특징을 평가했다.

1. 이명박 정부 이후 중앙행정기관의 비공개율의 큰폭 상승

공공기관 전체를 볼 때, 1998년 83%의 전부공개율을 보인 이후 2003년 까지 공개율이 계속 증가하다가 2004년 감소한 이후에는 전부공개율이 80~81% 수준을 유지하고 있다. 또, (전부)비공개는 9~10%를 유지하고 있다. 공개율을 통해서는 공공기관 전체에서는 정보공개제도가 안정적으로 운영되고 있다고 판단할 수 있다.

2004년부터 공공기관의 정보공개율 통계에서 국가기록원을 제외한 것이 가장 큰 원인으로 볼 수 있으며, 2004년 정보공개법 개정도 일부 영향을 미쳤을 수 있다.

<표1> 연도별 정보공개 처리 현황

단위 : 건, ( ) : %
구분	기관	청구건수	처리현황				미결정(계류중)	기타 (취하, 민원이첩)
			소계	전부공개	부분공개	비공개
2010년	공공기관전체	421,813	322,018 (100)	259,739 (81)	29,271 (9)	33,008 (10)	-	99,795
	중앙행정기관	91,324	60,963 (100)	39,867 (65)	9,199 (15)	11,897 (20)	-	30,361
2009년	공공기관전체	398,163	301,332 (100)	244,604 (81)	30,682 (10)	26,046 (9)	-	96,831
	중앙행정기관	82,758	56,681 (100)	37,693 (67)	9,339 (16)	9,649 (17)	-	26,077
2008년	공공기관전체	291,339	229,650 (100)	183,722 (80)	25,516 (11)	20,412 (9)	124	61,565
	중앙행정기관	60,262	45,712 (100)	30,969 (68)	7,555 (16)	7,188 (16)	4	14,546
2007년	공공기관전체	235,230	197,617 (100)	157,958 (80)	21,479 (11)	18,180 (9)	401	37,212
	중앙행정기관	80,796	72,162 (100)	56,705 (79)	7,572 (10)	7,885 (11)	12	8,802
2006년	공공기관전체	150,582	132,964 (100)	106,423 (80)	13,970 (11)	12,571 (9)	286	17,332
	중앙행정기관	57,737	52,962 (100)	41,864 (79)	5,352 (10)	5,746 (11)	60	4,715
2005년	공공기관전체	130,841	120,879 (100)	96,899 (80)	12,568 (11)	11,412 (9)	79	9,883
	중앙행정기관	47,294	43,984 (100)	34,479 (78)	4,710 (11)	4,795 (11)	26	3,284
2004년	공공기관전체	104,024	96,187 (100)	78,089 (81)	8,412 (9)	9,686 (10)	43	7,794
	중앙행정기관	42,497	39,851 (100)	32,040 (80)	3,184 (8)	4,627 (12)	27	2,619
2003년	공공기관전체	192,295	186,087 (100)	170,828 (92)	7,443 (4)	7,816 (4)	96	6,112
	중앙행정기관	142,294	139,856 (100)	133,074 (95)	3,038 (2)	3,744 (3)	34	4,466
2002년	공공기관전체	108,147	102,319 (100)	89,474 (87)	7,064 (7)	5,781 (6)	73	5,755
	중앙행정기관	61,527	59,248 (100)	53,813 (91)	2,984 (5)	2,451 (4)	46	2,233
2001년	공공기관전체	86,086	80,165 (100)	66,845 (83)	5,997 (8)	7,323 (9)	44	5,877
	중앙행정기관	38,562	36,088 (100)	30,053 (83)	1,868 (5)	4,167 (12)	29	2,445
2000년	공공기관전체	61,586	58,711 (100)	50,470 (86)	3,839 (7)	4,402 (7)	63	2,812
	중앙행정기관	24,843	23,921 (100)	21,055 (88)	1,415 (6)	1,451 (6)	19	903
1999년	공공기관전체	42,930	41,484 (100)	35,580 (86)	3,005 (7)	2,899 (7)	18	1,428
	중앙행정기관	13,326	13,057 (100)	10,582 (81)	1,662 (13)	813 (6)	5	264
1998년	공공기관전체	26,338	25,475 (100)	21,020 (83)	3,108 (12)	1,347 (5)	20	843
	중앙행정기관	7,385	7,147 (100)	5,430 (76)	1,498 (21)	219 (3)	-	238
<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서 2010-1998에서 재구성

그러나 정권의 교체에 따라 영향을 많이 받을 수 있는 중앙행정기관을 따로 떼어놓고 보면 공개율의 추이는 매우 달라진다. 정권의 교체 등과 상관없이 안정적으로 보이는 공공기관 전체의 공개율과는 달리 중앙행정기관의 공개율은 계속 하락하고 있다. 참여정부 시절이었던 2004년 부터 2007년 까지 78%~80%를 유지하여 공공기관의 전체 평균과 큰 차이를 보이지 않던 중앙행정기관의 (전부)공개율이 2008년 68%, 2009년 67%, 2010년 65%로 큰 폭의 감소를 기록했다. (전부)비공개율은 11~12% 수준에서 16%로 크게 증가했다. 이명박 정부가 들어선 2008년을 기점으로 중앙기관의 공개율이 크게 감소했다는 것을 확인할 수 있다. 중앙정부의 정보공개가 과거에 비해 소극적으로 변했음을 확인할 수 있다. 대략적인 공개율은 변화는 <그림1>과 같다.

<그림1> 연도별 정보공개 공개율과 비공개율의 변화

<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서를 바탕으로 재구성

2. 정보공개청구 취하율이 가파르게 상승하는 중앙행정기관

청구를 받은 공공기관이 민원이첩하거나 청구인이 정보공개를 취하하는 경우가 지속적으로 증가하고 있다. 2010년의 경우 민원이첩하거나 청구인이 정보공개를 취하한 경우가 전체공공기관에 접수된 정보공개의 청구의 23.36%에 달하는 99,795건이다.

<표2> 전체정보공개청구를 기준으로 한 연도별 전부공개율과 취하율

단위 : 건, ( ) : %
구분	기관	청구건수	처리현황				미결정(계류중)	기타
			소계	전부공개	부분공개	비공개		취하	민원이첩
2010년 행정안전부가 2011년 발표한 정보공개연차보고서에서는 취하 또는 민원으로 이첩 처리되는 건수가 상당한 비중을 차지하고 정보취득 목적이 아닌 진정ㆍ질의ㆍ건의 등 민원성격의 신청은 정보공개 처리절차에 의하여 결정되는 것이 청구인의 권익보호에 크게 도움이 되지 않기 때문에, 이러한 경우 정보공개 청구를 민원으로 이첩하여 민원사무 처리절차에 따라 처리한다고 밝히면서도 연차보고서 발간이후 계속 반영해 왔던 취하·민원이첩 통계를 반영하지 않았다.	공공기관전체	421,813 (100)	322,018 (76.34)	259,739 (61.57)	29,271	33,008 (7.82)	-	99,795 (22.36)
	중앙행정기관	91,324 (100)	60,963 (66.67)	39,867 (43.65)	9,199	11,897 (13.02)	-	30,361 (33.24)
2009년	공공기관전체	398,163 (100)	301,332 (75.68)	244,604 (61.43)	30,682	26,046 (6.54)	-	90,241 (22.66)	6,590 (1.65)
	중앙행정기관	82,758 (100)	56,681 (68.49)	37,693 (45.54)	9,339	9,649 (11.65)	-	22,385 (27.05)	3,692 (4.46)
2008년	공공기관전체	291,339 (100)	229,650 (78.83)	183,722 (63.03)	25,516	20,412 (7.00)	124	52,340 (17.97)	9,225 (3.17)
	중앙행정기관	60,262 (100)	45,712 (75.86)	30,969 (51.39)	7,555	7,188 (11.92)	4	11,301 (18.85)	3,245 (5.38)
2007년	공공기관전체	235,230 (100)	197,617 (84.01)	157,958 (67.15)	21,479	18,180 (7.72)	401	32,800 (13.94)	4,412 (1.87)
	중앙행정기관	80,976 (100)	72,162 (89.12)	56,705 (70.02)	7,572	7,885 (9.73)	12	8,367 (10.33)	2,435 (2.56)
2006년	공공기관전체	150,582 (100)	132,964 (88.30)	106,423 (70.67)	13,970	12,571 (8.34)	286	15,258 (10.13)	2,074 (1.37)
	중앙행정기관	57,737 (100)	52,962 (91.73)	41,864 (72.50)	5,352	5,746 (9.95)	60	3,715 (6.43)	1,000 (1.73)
2005년	공공기관전체	130,841 (100)	120,879 (92.39)	96,899 (72.90)	12,568	11,412 (8.72)	79	8,833 (6.75)	1,050 (0.80)
	중앙행정기관	47,294 (100)	43,984 (93.00)	34,479 (72.90)	4,710	4,795 (10.13)	26	2,686 (5.68)	598 (1.26)
2004년	공공기관전체	104,024 (100)	96,187 (92.47)	78,089 (75.06)	8,412	9,686 (9.31)	43	7,015 (6.74)	779 (0.74)
	중앙행정기관	42,497 (100)	39,851 (93.77)	32,040 (80.40)	3,184	4,627 (10.88)	27	2,248 (5.29)	371 (0.87)
<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서 2010-2004 재구성

2004년부터 2007년까지 공공기관 전체를 보았을 때, 공개청구 취하율은 6.74%(2004년)에서 13.94%(2007년)까지 지속적으로 상승하고 있다. 중앙행정기관은 참여정부 시절 5.29%(2004년)에서 10.33%(2007년)로 지속적으로 상승하였으나 공공기관전체의 공개청구 취하율 보다는 낮았다.

2004년 정보공개법에 큰 변화가 있었으며 정부는 정보공개 연차보고서에서 2004년부터 국가기록원에 대한 정보공개청구내용을 전체기관 통계에서 제외하였음.

공개청구 취하율의 상승추세는 이명박 정부 들어서도 지속되고 있을 뿐 아니라 그 상승의 경향이 몹시 가파르다는 특징을 가지고 있다. 공공기관 전체를 볼 때 2008년 17.97%, 2009년 22.66%를 기록하여, 참여정부에서의 상승률을 압도하는 증가세를 보이고 있다.

중앙행정기관의 취하율에 주의를 기울일 필요가 있다. 공공기관 전체에 비해 중앙행정기관은 정권교체에 직접적인 영향을 받는다. 따라서 대통령실이나 정부의 의지에 따라 정보공개제도를 비롯한 제도의 운영이 달라질 수 있다.

참여정부에서의 중앙행정기관에 대한 공개청구 취하율도 증가하고 있었지만 <그림2>에서 볼 수 있듯이 증가율이 크지 않고 전체공공기관평균보다는 낮았다. 그러나 이명박 정부가 들어선 2008년부터의 중앙행정기관에 대한 공개청구 취하율은 2008년 18.75%, 2009년 27.05%로 취하율 상승이 매우 크고 전체청구건수에 대한 공개율은 크게 감소했다. 전체공공기관의 취하율보다도 높다는 것을 확인 할 수 있다. 참여정부 마지막 해(2007년)와 비교하면, 2년 사이에 취하율이 2.5배 이상 높아졌음을 확인할 수 있다.

2010년 11월 참여연대를 비롯한 시민사회단체와 각 당의 국회의원으로 구성된 ‘아깝다 예산 바꾸자 제도 캠페인단’에서 개최한  ‘국민의 알권리 이대로 좋은가?’ 토론회에서 발제한 경건 서울시립대학 법학전문대학원 교수(당시 참여연대 행정감시센터 소장)의 발제문에서 취하율의 증가를 지적하고 언론들이 그 사실에 대해 보도했다. 그러자 행정안전부는 취하는 신청자 본인이 취소하는 것으로, 접수기관에서 할 수 있는 것이 아니라는 해명과 함께 취하율 상승의 원인을 정보공개시스템 이용기관의 확산에 따라, 온라인을 통해 쉽게 청구하고 쉽게 취하할 수 있는 환경이 마련되었기 때문으로 설명하고 있다.

행정안전부, 2010.11.10. 언론기사해명자료

그러나 취하율의 매우 큰 상승이 공공기관의 의지와 상관없이 정보공개 확산과 온라인을 통한 정보공개청구의 편의 때문이라고 보기는 어렵다. 정보공개율이 매년 거의 동일할 정도로 안정적인데 비하여 취하율은 매년 크게 증가하고 있다. 취하율이 높은 이유는 공공기관이 공개율을 인위적으로 조절하기 위한 것으로 의심할 수 있다. 실제로 비공개 결정은 하면 공개율이 낮아지지만 취하를 할 경우 통계상으로는 공개율에는 영향을 미치지 않는다. 정보공개청구시 공공기관에서 비공개결정을 하지 않고 취하를 요구하는 경우는 정보공개청구자들이 종종 접하는 경우다. 또 공개결정을 하기 곤란한 정보의 경우 취하를 조건으로 자료를 제공을 주겠다고 제안하는 경우도 쉽게 접할 수 있다. 실제로 공공기관에서 청구인에게 취하를 종용하는 경우가 보도되기도 했다.

<오마이뉴스> 2011.5.3. ‘정보공개청구’하자 압박전화 “바쁘니 취하해라”

2010년도 정보공개연차보고서에는 취하와 민원이첩을 별도로 공개하지 않고 상당한 비중을 차지하고 있다고만 기술하고 있다. 따라서 본 보고서에서는 2010년의 취하율은 반영하지 못했으나 공공기관전체의 경우 취하와 민원이첩을 포함한 기타처리건수가 소폭 증가했고, 중앙행정기관의 경우는 기타처리건수가 큰 폭으로 상승했다.

행정안전부가 연차보고서에서 취하율과 민원이첩비율이 상당한 비중을 차지한다면서도 과거 반영했던 통계자료를 이번 연차보고서에서 공개하지 않는 것은 연차보고서의 목적인 정보공개제도의 운영에 대한 판단과 비판을 피하려는 것으로 밖에 볼 수 없어 매우 아쉽다.

<그림2> 전체 청구건수를 기준으로 한 전부공개율과 취하율의 변화 (% , 연도)

<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서를 바탕으로 재구성

권력기관의 경우 취하율이 더 높고 상승세가 켜졌음이 더욱 두드러지게 나타난다. <표3>은 대표적인 권력기관이라 할 수 있는 경찰청과 대검찰청, 대통령실의 정보공개 처리현황이다. 경찰청의 경우를 보면, 참여정부에서의 경찰청에 대한 공개청구 취하율은 2004년 2.69%에서 5.07%(2007년)로 상승했다. 그러나 공공기관 전체 평균보다 낮았고, 중앙행정기관과 비교해서도 낮은 수준이었다. 그러던 것이 이명박 정부에 들어서는 2008년 20.89%, 2009년 23.50%,로 참여정부 마지막 해에 비해 4배 이상 크게 늘었다. 대검찰청의 경우는 그 정도가 더욱 크다. 대검찰청에 2009년 정보공개청구된 3,872건 가운데 공개여부의 결정을 한 것은 1,575건으로 공개청구된 것의 40.68%에 불과하고, 전체정보공개청구에 대한 전부공개율을 보면 832건으로 21.48%에 불과하다.

<표3> 전체청구건수를 기준으로 한 일부 권력기관의 전부공개율과 취하율

단위 : 건, ( ) : %
구분	기관	청구건수	처리현황				미결정(계류중)	기타
			소계	전부공개	부분공개	비공개		소계	취하	민원이첩
2010	경찰청	34,055 (100)	24,684 (72.48)	16,039 (47.09)	4,082 (11.98)	4,563 (13.39)	-	9,371 (27.51)	-	-
	대검찰청	5,203 (100)	1,327 (25.50)	703 (13.51)	293 (5.63)	331 (6.36)	-	3,876 (74.49)	-	-
	대통령실	994 (100)	86 (8.65)	40 (4.02)	19 (1.91)	27 (2.71)	-	908 (91.34)	-	-
2009	경찰청	29,612 (100)	21,942 (74.10)	14,715 (49.69)	3,346	3,881	-	7670 (25.90)	6,959 (23.50)	711 (2.40)
	대검찰청	3,872 (100)	1,575 (40.68)	832 (21.48)	328	415	-	2297 (59.32)	1,729 (44.65)	568 (14.66)
	대통령실	968 (100)	152 (15.70)	58 (5.99)	28	66	-	816 (84.29)	789 (81.50)	27 (2.79)
2008	경찰청	18,713 (100)	14,220 (75.99)	9,747 (52.08)	2,191	2,282	2	4491 (23.99)	3,909 (20.89)	582 (3.11)
	대검찰청	2,700 (100)	1,086 (40.22)	472 (17.48)	221	393	-	1614 (59.77)	534 (19.78)	1,080 (40.00)
	대통령실	187 (100)	84 (44.91)	52 (27.80)	8	24	-	103 (54.49)	10 (5.34)	93 (49.73)
2007	경찰청	9,130 (100)	8,551 (93.66)	5,656 (61.94)	1,345	1,550	-	579 (6.34)	463 (5.07)	116 (1.27)
	대검찰청	1,103 (100)	857 (77.70)	373 (33.81)	231	253	-	246 (22.30)	100 (9.07)	146 (13.23)
	대통령비서실	106 (100)	72 (67.92)	47 (44.33)	13	12	-	34 (32.07)	10 (9.43)	24 (22.64)
2006	경찰청	6,738 (100)	6,409 (95.12)	4,341 (67.73)	1,016	1,052	2	327 (4.85)	225 (3.34)	102 (1.51)
	대검찰청	980 (100)	823 (83.98)	435 (52.86)	199	189	2	155 (15.81)	69 (7.04)	86 (8.77)
	대통령비서실	58 (100)	48(82.75)	27(46.55)	12	9	-	10 (17.24)	7 (12.06)	3 (5.17)
2005	경찰청	6,026 (100)	5,728 (95.05)	3,895 (64.63)	1,060	773	6	292 (4.84)	177 (2.94)	115 (1.90)
	대검찰청	516 (100)	456 (88.37)	181 (35.07)	128	147	-	60 (11.62)	34 (6.59)	26 (5.03)
	대통령비서실	43 (100)	29 (67.44)	14 (32.55)	9	6	-	14 (32.55)	6 (13.95)	8 (18.60)
2004	경찰청	3,081 (100)	2,993 (97.14)	2,050 (66.53)	401	542	1	87 (2.82)	83 (2.69)	4 (0.12)
	대검찰청	391 (100)	301 (76.98)	155 (51.50)	57	89	3	87 (22.25)	58 (14.83)	29 (7.41)
	대통령비서실	12 (100)	11 (91.66)	9 (75.00)	2	-	-	1 (8.33)	1 (8.33)	-
<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서 2010-2004 재구성

대통령실의 경우는 청구건수 자체가 많지 않아 단순 비교하기는 어려우나 2004년 12건의 청구에 대해 11건이 대통령실이 공개여부를 결정(9건 전부공개, 2건 부분공개)했고, 1건만 청구인이 취하하였고 2007년에도 106건 중 72건이 공개여부를 결정(47건 전부공개, 13건 부분공개, 12건 비공개)했고 34건이 취하(10건) 또는 민원이첩(24건)된 것에 비해 2008년 이후 기하급수적으로 취하 또는 민원이첩의 비율이 증가하고 있다. 2010년에는 994건의 정보공개청구 중86건(40건 전부공개, 19건 부분공개, 27건 비공개)공개여부를 결정했고 908건이 취하 또는 민원이첩으로 공개여부를 판단하지 않았다. 2004년과 2010년을 비교하면 2004년에는 정보공개청구된 총건수의 75%가 (전부)공개 결정되었으나, 2010년에는 총 정보공개청구의 4.2%만이 (전부)공개결정되었다.

<그림3> 전체청구건수를 기준으로 한 일부 권력기관의 전부공개율의 변화

<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서를 바탕으로 재구성

<그림4> 전체청구건수를 기준으로 한 일부 권력기관의 취하율의 변화

<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서를 바탕으로 재구성

<그림 3>과 <그림4>는 권력기관의 정보공개율이 이명박 정부 출범이후 얼마나 급격히 떨어지고 있는지, 취하율이 얼마나 가파르게 상승하고 있는지 보여주고 있다. 이러한 급격한 정보공개율의 하락과 취하율 상승의 변화는 정보공개법이 바뀌지 않은 상황에서 운영주체의 변화에 따른 정보공개에 대한 업무 태도 변화 이외에는 설명할 수 없다.

3. 자료부존재를 이유로 한 비공개의 지속적 상승과 법에 기반하지 않은 비공개

공공기관은 정보공개청구를 비공개(또는 부분공개)하는 경우 그 구체적인 사유를 제시하여야 한다. 공공기관의 보유․관리하는 정보는 공개하는 것이 원칙이므로 대법원은 일괄되게 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용하지 않고 있다.공공기관이 비공개하려면 정보공개법 제9조 제1항 단서에서 제한적으로 열거한 8개의 사유에 해당하는지를 주장․입증하여야 한다. 그러나, 정보공개법 제9조 제1항 단서 이외의 사유로 비공개되는 경우는 실제도 상당하다. 2010년의 경우 비공개 건수의 47.32%가 제9조 제1항의 단서 이외의 사유로 비공개 되었다. 그 중 대부분을 차지하는 것은 자료부존재이다. 자료부존재가 차지하는 비율은 2004년 31.64%에서 2009년 37.74%로 조금씩 상승했다. 중앙행정기관만을 따로 보면 30% 초반의 비율을 유지하고 있다.

대법원 2003.12.11, 선고, 2001두8827, 판결

<표4> 비공개사유별 처리현황

단위 : 건, ( ) : %
연도	기관	비공개 건수	법령상 비밀· 비공개 (제1호)	국방등 국익 침해 (제2호)	국민의 생명등 공익침해 (제3호)	재판 관련 정보 등 (제4호)	공정한 업무수행 지장 등 (제5호)	개인 사생활 침해 (제6호)	법인 등 영업상 비밀침해 (제7호)	특정인의 이익· 불이익 (제8호)	자료 부존재*	기타
2010	공공기관전체	33,008 (100)	10,914	144	140	815	1,100	2,724	1,054	497	15,620 (47.32)	-
	중앙행정기관	11,897 (100)	4,974	106	59	582	490	975	196	67	4,448 (37.38)	-
2009	공공기관전체	26,046 (100)	6,685	123	173	1,077	1,358	3,376	1,140	531	9,829 (37.74)	1,754 (6.73)
	중앙행정기관	9,656 (100)	2,576	105	59	832	570	1,347	241	77	3,192 (33.06)	657 (6.80)
2008	공공기관전체	20,412 (100)	5,253	98	242	964	1,186	2,439	942	633	7,289 (35.71)	1,366 (6.69)
	중앙행정기관	7,188 (100)	1,532	76	154	729	484	1,047	230	202	2,209 (30.73)	515 (7.16)
2007	공공기관전체	18,180 (100)	4,149	103	186	851	1,111	2,888	913	486	6,624 (36.44)	869 (4.78)
	중앙행정기관	7,885 (100)	1,265	89	114	640	553	1,522	392	121	2,761 (35.02)	428 (5.43)
2006	공공기관전체	12,571 (100)	1,843	61	130	870	793	2,411	708	423	4,694 (37.34)	638 (5.08)
	중앙행정기관	5,746 (100)	980	50	47	672	369	1,152	371	96	1,771 (30.82)	238 (4.24)
2005	공공기관전체	11,412 (100)	1,111	64	159	790	926	2,221	969	401	3,957 (34.67)	814 (7.13)
	중앙행정기관	4,795 (100)	731	61	40	538	409	895	328	113	1,401 (29.22)	279 (5.82)
2004	공공기관전체	9,686 (100)	1,052	62	121	747	1,153	1,790	675	425	3,065 (31.64)	596 (6.15)
	중앙행정기관	4,627 (100)	779	61	41	516	673	635	295	62	1,373 (29.67)	192 (4.15)
<출처> 행정안전부 정보공개연차보고서 재구성 * 2010년도 연차보고서에서는 기타(법률에 근거하지 않은 비공개)를 별도로 구분하지 않고 ‘정보부존재 등’으로 구분하여 기타부분이 정보부존재에 포함되어 있다.

자료부존재를 이유로 하는 비공개도 문제이지만, 법에 기반하지 않은 이유로 비공개결정을 하는 경우가 상당하고 지속적이라는 점이다. <표4>에 따르면 4.15~7.16%에 이르는 경우가 현행 정보공개법이 허용하지 않는 사유로 비공개되고 있다.

정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 공개하는 제도로 공공기관이 그 정보를 보	유·관리하고 있지 않은 것이 경우에는 비공개될 수밖에 없다. 그러나 공공기관의 정보공개 의무는 정보공개뿐만 아니라 정보의 보존, 관리 및 검색을 충실히 할 의무도 같이 부여 되는 것이다. 자료부존재가 증가하는 것은 당해기관이 보유·관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 하지 못했다는 비판이 가능하다. 또, 정보가 존재함에도 공공기관이 존재를 은폐하기위해 자료부존재로 비공개하는 경우에는 청구인이 자료의 존재를 입증하기는 매우 어렵다. 또, 기관에서 정보를 가지고 있지 않더라도 타기관이 정보를 보유하고 있는 경우에는 해당기관으로 이송하면 된다. 그러난 공공기관에서 자료부존재로 비공개결정을 하는 경우를 종종 볼 수 있다. 정보부존재의 증가 또한 정보공개제도 운영의 잘못을 보여준다고 할 수 있다.

2010년도 정보공개연차보고서는 정보공개법 9조 1항의 단서를 제외한 다른 이유로 비공개하는  경우를 자료부존재와 기타(법령에 근거하지 않은 비공개)로 구분하지 않고 ‘정보부존재 등’으로 통계를 내고 있으며 47%에 달한다. 과거 2009년도 까지의 연차보고서에는 자료부존재와 기타를 나누어 통계를 제공하고 있었다는 점을 생각해보면 시민단체 등이 2010년 법에 기반하지 않은 비공개가 상당부분 있음을 지적한 이후 행정안전부에서 의도적으로 연차보고서에 통계반영을 바꿨음을 짐작할 수 있다.

<표5> 정보공개법에 열거된 사유 이외의 사유를 들어 비공개결정을 하는 유형과 그 예시

비공개사유	해당기관	정보공개청구	공공기관의 공개여부결정	정보공개법에 따른 판단
타기관 소관사항	외교통상부	2008.9.1. UN 상비부대 설치 해외 사례 등	국방부 소관 사항 이라며 비공개	외교통상부에서 보유․관리하는 정보라면 공개대상임. 또, 관리하지 않고 있다면 정보를 보유․관리하는 소관부서로 이첩해야함.
대외비	정읍시	2008.6.16. 상수도 사업 민간위탁 관련한 협약서 및 협약서 부속서류 일체	위탁협약서 제71조(비밀유지) 조항에 의거 대외비로 관리하여 비공개 정읍시는 비공개결정을 내리고도 즉시공개처리하여 정보공개시스템상에서 이의신청이 불가능해 2008.9.10. 다시 정보공개청구를 하여 정보를 공개받았음.	정보공개법에 근거하지 않은 협약서상의 대외비조항으로는 비공개결정 할 수 없음.
	경찰청	2009. 11. 20. 경찰청에 정보공개청구한 전경-의경 숫자, 관련예산, 사용액과 운용계획(인원, 예산)에 대한 정보공개청구.	인원 세부현황과 예산현황은 대외비로 관리.	대외비로 관리하는 것은 기관의 분류일 뿐 비공개 결정의 근거가 될 수 없음.
제3자의 비공개요청 또는 정보생산 공공기관의 의견청취를 근거로 비공개	동두천시	2008.6.16. 상수도 사업 민간위탁 관련한 협약서 및 협약서 부속서류 일체	수자원공사로부터 비공개요청이 있어 비공개	제3자로부터 비공개요청을 이유로 비공개 할 수 없음.
	환경부	서울시 보건환경연구원의 2009년 5월 7일자 “먹는 샘물의 소득부산물 항목 추가 건의 공문의 첨부자료인 먹는 샘물 수질검사결과”	“… 서울시 보건환경연구원 관련문서는 우리부에 ‘비공개 문서’로 접수된 바, …” 생산기관의 비공개의견으로 비공개	생산기관의 의견이 아니라 정보공개법에 따라 판단해야 함. 다만, 정보공개법 시행령에는 정보생산기관의 의견을 청취하도록 하고 있으나, 그 의견에 공개결정이 구속되는 것은 아님.
비공개사유를 제시하지 않은 무조건적 비공개	논산시	2008. 6. 16. 상수도 사업 민간위탁 관련 - 협약서 (최초 협약서 및 추가협약 포함) - 협약서 부속서류 일체 - 상수도 사업 민간위탁 관련 기록물 목록	비공개 (이유를 전혀 밝히지 않음)	정보공개법에 따라 판단해 공개해야
구체적 근거를 대지 않은 비공개	국가기록원	2008. 2. 27. 17대 대통령직 인수위원회 기록물관리대장 전체	“대통령직인수위원회 기록물 목록은 비공개 기록이므로 제공할 수 없음을 양해해주시기 바랍니다.”	정보공개법에 따라 판단해 공개해야 하며 기록물목록의 전부를 비공개정보로 볼수 없음. 기록의 제목자체에 비공개대상 정보가 포함되어 있다면 분리하여 공개해야함.
공공기관의 결정	사행산업통합감독위원회	2009.8.12. 2008년1월 1일 이후 부터 2009년 8월 12일까지 개최된 사감위 전체회의 회의록 정보공개청구	9차~24차 회의록(16차 회의는 비공개하기로 의결)	위원회의 비공개결정 자체가 이유가 될 수 없음.

<표5>는 법률에 근거하지 않은 비공개의 대표적인 유형과 그 사례이다. 정보공개제도가 오랜 기간 운영되어왔음에도 현행 정보공개법이 허용하지 않는 사유를 들며 비공개되는 것이 계속되는 것은 공공기관이 정보공개법에 따라 공개여부를 판단하지 않고 공개여부를 기관의 유불리 등 자의적으로 판단하고 있기 때문이다.

정보공개 후퇴를 뒷받침하는 사례

참여연대가 활동과정에서 실시한 정보공개청구중 정보공개제도 운영의 문제점을 지적할 수 있는 사례를 정리하였다.

1. 과거 공개된 정보공개청구의 비공개 결정

정보공개제도가 후퇴하고 있다는 지적은 시민단체와 언론에서 계속되어왔다. 가장 눈에 띄는 경우는 과거 정보공개청구에서는 공개했지만 이후 정보공개청구에서는 비공개 결정을 하는 경우이다. 직접적인 국민의 알권리 보장과 정보공개제도 운영의 후퇴라고 할 수 있다. 몇가지 사례를 제시한다.

<표6> 과거 정보공개청구에서 공개했지만 이후 정보공개청구에서 비공개한 경우

기관	정보공개청구시기	정보공개청구	결과	공공기관의 바뀐 판단	비고
외교통상부	2005.2	‘북미 1과, 2과에서 비밀기록(1급, 2급, 3급, 대외비)을 일반문서로 재분류한 기록건수 및 목록’	공개(부분공개)	‘경제외교안보 및 국제통상에 관한 대외정책 및 기타 정부 입장’ 등이 포함되어 비공개	외교통상부는 비공개 결정이후 문제제기가 따르자 청구자와 협의 후 공개했음. 당시 동일한 정보공개청구에 대해 국방부와 경찰청은 공개결정한바 있음.
	2008. 3. 11	‘2006년, 2007년 북미 1과, 2과에서 비밀기록(1급, 2급, 3급, 대외비)을 일반문서로 재분류한 기록건수 및 목록’	비공개
행정안전부(정부공직자윤리위원회)	2007.07.11	정보공개청구한 내용중 2006년 1월 1일부터 2007년 6월 30일까지 퇴직후 취업제한 대상자와의 소송 현황 (퇴직공직자 성명, 퇴직전 3년간의 소속기관-부서-직책, 퇴직일, 승인신청일, 취업(예정)업체명, 취업직위, 취업예정일자, 위반내용, 공직자윤리위원회의 조치, 소송이유, 경과 등)	부분공개 (성명을 제외하고 공개)	소송 : 진행 중인 소송관련 개인정보(정보공개에 관한 법률 제9조제1항제4호)	재판내용에 관한 정보가 아닌 소송현황으로 공개된다고 해서 직무수행을 곤란하게 한다고 보기 어려우며, 과거에는 공개되었음.
	2011.6.7.	정보공개청구한 내용중 2010년 6월 1일부터 2011년 5월 31일까지 퇴직후 취업제한 대상자와의 소송 현황	부분공개(해당부분 비공개)
대통령실	2007.10.13	노무현 대통령이 지난 2007년 1월부터 3월까지 집무실에서 면담한 사람의 명단 (행정부 공무원과 외국사절 제외, 오찬, 만찬형 만남도 제외)	공개	“… 면담한 사람의 명단은 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있어 공개할 수 없음…”	-
	2011.5.25	이명박 대통령이 지난 2011년 1월부터 4월까지 집무실(또는 접견실)에서 면담한 사람의 명단 (행정부 공무원과 외국사절 제외, 오찬, 만찬형 만남도 제외)	비공개

<표6>은 과거 정부에서는 동일한 정보공개청구를 공개했으나, 이명박 정부에서 공개하지 않은 몇 가지 예이다. 공공기관이 보유‧관리하는 정보는 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개법에서 정한 비공개 사유에 따라 공개하지 않을 수 있다. 물론 해당하는 정보에 해당할 때 이를 무조건 비공개해야한다는 것이 아니고, 비공개시 얻는 법익과 공개시에 얻는 법익을 비교하여 판단해야 한다. 그렇기 때문에 공공기관의 장이나 정부의 성격에 따라 실제 공개여부는 상당한 차이가 날 수 있다. <표6>은 이명박 정부의 비공개 성향을 보여준다고 할 수 있다.

2. 연차보고서 공계사례와 동일한 정보공개청구를 비공개

정보공개 연차보고서는 행정안전부에서 매년 발간하고 있다. 연차보고서에 제시된 사례는 각 기관의 정보공개사례를 뽑아 놓은 것일 뿐만 아니라. 기관의 정보공개의 현황을 판단하고 이후 각 기관에서 정보공개결정시에 참조하기 위한 가이드라인을이라고 볼 수 있다. 따라서, 과거 정보공개사례로 뽑은 정보공개청구와 동일한 청구가 비공개된다면 정보공개의 기준이 명확치 않거나 기관의 투명성이 후퇴하고 있다고 볼 수 있을 것이다. <표7>은 정보공개연차보고서에는 공개사례로 뽑았으나 공공기관의 판단이 바뀐 사례를 제시하였다.

<표7> 정보공개연차보고서의 공개사례와 동일한 청구를 비공개 결정한 사례

기관	정보공개청구시기	정보공개청구	결과	공공기관의 바뀐 판단	비고
국민권익위원회(과거 국가청렴위원회)	2006정보공개연차보고서 출장비 부정 관련 신고처리현황(연도, 기관, 신고내용, 신고형태), 환수액, 보상금 공개사례로 제시	2011.5.4. 2008년 이후 출장비 부정관련 신고처리현황(연도, 기관, 신고내용, 신고형태), 환수액, 보상금	비공개	“통상 부패신고 사항에는 다양한 부패유형이 포함되어 있으며, 위원회는 신고사건을 출장비 부정 등 개별 부패유형별로 분류하여 관리하고 있지 않”아 정보의 부존재로 비공개
대통령실	2005 정보공개연차보고서 대통령비서실내 부서별 중심업무 및 대통령보고시 과정과 절차 공개사례로 제시	2011.5.6 대통령비서실내 부서별 중심업무 및 대통령보고시 과정과 절차	비공개	비공개내용사유 ㅇ 근거 : “공공기관의 정보공개에 관한 법률”제9조 제1항 2호 ㅇ 사유 : 대통령실 부서별 중심업무 및 대통령 보고시 과정과 절차는 국가안전보장, 국방, 통일, 외교관계 등에 관한 사항을 포함하고 있어 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있어 정보공개를 할 수 없음을 알려 드리니 양지하여 주시기 바랍니다.	-

3. 공개하라는 법원판단과 동일한 정보공개청구를 비공개

정보공개제도 뿐 아니라 모든 행정행위와 관련하여 법원의 판단은 중요한 가이드라인이 된다. 법령의 중요한 재개정이나 사회현상의 큰 변화가 없다면 기존의 법원의 판단은 행정행위의 주요한 기준이 되어야 할 것이다. 그러나, 기존에 공개하도록 법원의 판단이 있었던 것과 동일한 공공기관의 정보(기록) 또는, 성격이 매우 유사한 정보의 경우에도 비공개 결정이 반복된다면 정보공개제도운영이 커다란 문제점을 가지고 있다고 볼 수 있다.

<표8> 판례와 다른 비공개 결정 사례

기관	정보공개청구소송과 결과	정보공개청구	결과	공공기관의 판단	비고
국가보훈처	서울행정법원 2006.5.19. 선고 2005구합 34794 “‘각 회의록 및 의결서에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자의 인적사항’을 제외한 나머지 부분에 대한 공개만으로는 특정 발언자의 개인 식별이 용이하지 아니하여 개인 식별에 따른 오해나 혼란을 초래한다거나 행정내부의 원한하고 자유로운 의견 교환을 방해할 염려는 거의 없는 것으로 보이고, ...” 부분공개	2010년 1월 부터 2010년 12월 까지 군·경 및 소방관의 국가유공자 등록 여부 등을 결정하는 보훈심사위원회 회의록 및 의결서	비공개	귀하께서 공개 청구한 "2010년 1월부터 2010년 12월까지 군· 경 및 소방관의 국가유공자 등록 여부 등을 결정하는 보훈심사위원회 회의록 및 의결서"는 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호 및 제6호와 국가보훈처 행정정보 공개운영지침 제5조 1항의 별표2에 의거 이를 공개할 수 없음을 알려드리오니 양지하여 주시기 바랍니다.	시기만 다를뿐 2005구합34794 판결로 공개결정된 문서와 동일한 성격의 문서임에도 비공개
환경부	대법원 2009. 2. 26. 선고 2007두14596 '환경정보공유 및 접근절차 부속서A' 의 정보비공개결정은 위법하다고 판단	SOFA 합동위원회가 서명한 환경정보공유 및 접근절차 부속서A 의 한영본공개내용	비공개	귀하가 요청하신 자료는 외교문서로써 우리부의 소관사항이 아닙니다. 외교부로 문의하시기 바랍니다.	환경부가 보유관리하고 있는 정보이므로 공개대상, 정보공개 소송에서도 환경부 장관이 소송당사자(피고, 상고인)로 패소하였음.

행정심판을 통해 공개결정이 되었지만 동일한 사안에 대하여 비공개하여 악의적 정보은폐행위로 입은 정신적 고통에 대해 위자료를 청구하는 민사소송이 제기되기도 했다. 투명사회를 위한 정보공개센터(이하 정보공개센터)는 2009년 4월 서울시에 국내광고비지출내역에 대해 정보공개청구를 했고 ‘일부 언론사에서 공개를 원하지 않고 있고 영업상 비밀에 해당한다며 부분공개’를 했다. 정보공개센터는 행정심판을 제기하여 공개하라는 판단을 받았지만 서울시가 2008년의 광고비만 공개를 하고 2009년의 광고비를 비공개하여 다시 행정심판을 통해 공개결정을 받았고, 정신적 고통에 따른 위자료 청구소송을 진행하여 1심에서 승소했다.

4. 대통령실의 비밀주의

정보공개는 기본적으로 공공기관이 보유‧관리하는 모든 정보를 공개하는 것이 원칙이고 정보공개법 9조1항에 열거된 비공개사유에 해당하는 정보라면 비공개시 발생하는 이익과 공개를 통한 공익을 비교하여 공공기관이 결정하도록 하고 있다. 따라서 공공기관의 장이나 정부의 의지에 따라 정보공개제도 운영은 크게 영향을 받을 수밖에 없다. 이명박 정부 출범이후 정보공개가 후퇴하고 있다는 지적은 수차례 반복되고 있으며, 이 보고서에서도 앞서 수차례 지적 한 바 있다. 특히 참여연대를 비롯해 정부 투명성강화를 위해 활동하는 시민사회단체 또는 언론들은 대통령실의 비밀주의를 수차례 지적한 바 있다. 정부 투명성에 관심이 없는 대통령 또는 대통령실을 가진 정부는 투명성이 후퇴할 수밖에 없다는 점에서 대통령실의 비밀주의는 그 자체로 투명성의 후퇴를 의미할 수밖에 없다.

2009.4.2. 참여연대 보도자료, 청와대는 직원명단도 국가기밀?

<표9> 대통령실의 정보공개결정 사례

정보공개청구일	청구내용	공개결정	결과 공공기관의 판단	비고
2009.2.18	- 2008년 6월 부터 현재(2009년 2월 18일)까지의 대통령실 기록물관리대장	비공개	- 대통령실에서 생산되는 문서는 업무특성상 군사.외교.통일 등 국가안전보장과 직결되며, 대내외 정치. 경제. 사회에 미치는 영향이 크므로 대통령기록물관리에 관한 법률 제17조에 의거 대통령 지정기록물로 지정하는 등 엄격한 관리와 보호를 하고 있습니다. - 기록물관리대장이 공개될 경우 지정기록물의 취지 및 내용을 유추할 수 있기 때문에 공개 할 수 없음을 알려드립니다.	정보공개법에 비공개규정에 근거하지 않은 막연한 비공개. 기목물목록에 비공개정보가 있다면 분리하여 공개하면 됨.
2009.2.18	2009년 2월 18일 기준으로 - 대통령실의 직원 성명 및 직위, 담당업무, 원소속기관 (경호처제외)	부분공개(해당부분 비공개	ㅇ 결정근거 - 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제2호 및 제5호 ㅇ 결정사유 - 대통령실의 직원 성명 및 직위, 담당업무, 원소속기관은 대통령실 직원이 대통령의 국정운영을 보좌하며, 국가의 이익 또는 국가안보와 관련한 특수업무를 수행하고있어 공개할 수 없으니 양해하여 주시기 바랍니다.	청구한 내용(성명 업무, 원소속기관)의 비공개요건에 해당함을 제시하지 못하고 비공개.
2011.5.6	2008년 이후 정보공개 심의회 명단 및 소속	부분공개	- 근거 : 공공기관의 정보공개에관한법률 제9조제1항 제5호, 제6호 - 사유 : 위원의 명단 등이 공개될 경우 솔직하고 자유로운 의견교환 등이 저해되어 업무의 공정한 수행에 지장을 초래할 우려가 있고, 또한 개인의 사생할의 비밀 또는 자유를 침해 할 우려가 있으므로 이를 제외한 정보를 공개하오니 양지하여 주시기 바랍니다.	형식적으로 부분공개하고 있으나 이름, 직책, 소속 등을 막연한 근거로 비공개, 다른 기관은 대부분 정보공개심의회 명단 및 소속을 공개하고 있음.

가. 주요목록의 공개 여부

정보공개법은 제8조1항에서 “공공기관은 당해기관이 보유·관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 정보목록을 작성·비치하고, 그 목록을 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다. 다만, 정보목록중 제9조제1항의 규정에 의하여 공개하지 아니할 수 있는 정보가 포함되어 있는 경우에는 당해 부분을 비치 및 공개하지 아니할 수 있다.”고 규정하여 정보목록의 작성․비치와 인터넷을 통해 공개하도록 규정하고 있다.

<그림5> 행정안전부 홈페이지와 청와대 홈페이지의 정보공개코너

그러나 청와대 홈페이지에서는 <그림5>와 같이 정보목록을 공개하지 않고 있다. 대통령실의 모든 기록물이 비공개정보이라면 모를까 정보목록을 공개하지 않는 것은 정보공개법 위반이다. 뿐만 아니라 대통령실은 정보공개청구를 통해서도 정보공개 목록을 전혀 공개하지 않고 있다. 참여연대는 기록물관리대장(기록물등록대장)을 2009.2.18. 정보공개청구 했으나 청와대는 비공개했다.

대부분의 중앙행정기관은 주요정보목록을 기록물관리대장으로 간주 홈페이지를 통해 공개하고 있다.

나. 막연한 이유로 비공개 결정 남발

앞서 지적한 기록물관리대장의 정보공개청구도 정보의 성격상 정보공개법에서 비공개를 허용하지 않는 정보이다. 정보의 목록의 경우 오히려 홈페이지 등을 통해 공개하도록 한 정보이며 기록의 제목에 비공개 정보가 포함된 경우 분리하여 공개하여야 할 것이다. 그러나 대통령실은 지정기록물의 내용을 유추할 수 있다는 막연한 이유를 들어 비공개 결정했다. 이것처럼 대통령실은 법률에 근거하지 않고 막연한 이유로 비공개하는 경우가 다수 있다. “대통령실의 직원 성명 및 직위, 담당업무, 원소속기관 (경호처제외) ”의 정보공개청구에 대해서도 정보공개법 제9조제1항제2호 및 제5호를 근거로 제시하고 있으나 구체적인 비공개사유를 보면 대통령실의 “직원이 국가의 이익 또는 국가안보와 관련한 특수업무를 수행하고 있어 공개할 수 없”다는 막연한 이유를 대고 있다. 하지만 업무를 수행한 공직자의 명단은 비공개정보가 아님은 정보공개법 9조 1항 6호 단서조항에 명시되어 있다. 설령 일부 직원이 국가안보와 관련된 특수 업무를 수행하여 공개하기 어렵다 하더라도 모든 직원이 특수 업무를 수행하는 것이 아님에도 모든 직원의 직위와 명단을 비공개 한 것은 과도한 비밀주의로 밖에 볼 수 없다.

그 외에도 많다. 투명사회를 위한 정보공개센터의 자료에 따르면 대통령의 식단을 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다는 이유로 비공개한 경우도 있다.

2010.12.30. 투명사회를 위한 정보공개 센터, 참 불공정한 ‘비공개’ 투성이 청와대

다. 업무를 담당한 공직자의 명단도 비공개

<그림6>. 대통령실의 정보공개 결정통지서

참여연대는 2011. 5.6 ‘2008년 이후 정보공개 심의회 명단 및 소속’을 정보공개청구하고 부분공개결정을 받았다. 그러나 실제 공개 받은 자료는 <그림6>과 같다.

대통령실은 비공개한 부분에 대하여 제9조제1항의 제5호, 제6호를 근거로 제시하고 있다. 그러나 정보공개심의회의 명단의 공개 자체가 공정한 수행이나 연구‧개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라고 볼 수는 없다.

직무를 수행하는 공무원의 성명‧직위와 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명‧직업은 개인정보를 이유로 비공개하지 못하도록 하고 있다.

5. 정보공개담당 부서의 위상을 통해본 정보공개제도

과거의 정부와 현재의 정부의 정보공개에 대한 인식 변화를 확인할 수 있는 방법은 무엇이 있을까? 대통령 또는 대통령실의 정보공개운영에 대한 관심여부는 확인하기 어려우나 업무를 담당하는 부서의 위상이나 관련된 위원회를 통해 간접적으로 유추해 볼 수 있다. 과거 참여정부에서는 행정자치부 정부혁신본부 제도혁신팀에서 정보공개업무를 담당했다. 정보공개제도를 정부혁신의 수단으로 판단하고 업무를 집행했다고 볼 수 있다. 반면 이명박 정부는 행정안전부 조직실 제도정책관 소속 제도총괄과 내의 정보공개팀에서 담당하도록 했으며 이후 2009년 지식제도과로 이전‧편입되었고 정보공개업무도 절차공개팀에서 행정절차업무와 함께 담당하게 되었다. 이명박 정부는 행정정보를 지식자원으로 인식하고, 자원의 효율적 관리의 측면과 행정절차의 하나로 정보공개를 보고 있다. 결국 이명박 정부에서의 정보공개는 정보를 관리하는 과정의 하나일 뿐이고, 그를 통해 행정의 일처리 방식의 개선이나, 국가와 시민과의 관계를 개혁한다든지 하는 등의 인식을 기대하기 어렵다.

2010.11. 아깝다 예산 바꾸자 제도  ‘국민의 알권리 이대로 좋은가?’ 토론회 발제문(경건 서울시립대학교 법학전문대학원 교수)

또한 과거 참여정부에서는 정보공개위원회가 대통령 소속으로 있었으나 2008년 이명박 정부의 경우는 이명박 정부의 국정기조에 따라 정부위원회 통‧폐합이 논의되었고 정보공개위원회를 폐지하는 것을 논의했다. 이후 시민사회단체와 언론의 반대로 폐지되지 않았으나 결국 대통령소속에서 행정안전부 소속으로 위상이 낮아졌다. 정보공개제도가 행정부뿐만 아니라 사법부와 입법부는 물론 공공기관들도 관련되어 있다는 것을 비춰볼 때 대통령소속에서 행정안전부 소속으로의 변화는 업무의 위상에 따른 조정이라고 보기보다는 정보공개제도에 대한 정부의 무관심과 위상의 하락이라고 밖에 볼 수 없다. 이후 이명박 정부에서 구성된 제3기 정보공개위원회 활동은 그 전에 비해 크게 위축되었다는 평가다.

맺음말

정보공개 후퇴하고 정부의 투명성 악화되고 있어

보고서를 통해 중앙행정기관의 정보공개율이 2008년 이후 지속적으로 감소하고 있고, 중앙행정기관의 정보공개 취하율도 가파르게 상승하고 있다는 사실을 확인 할 수 있다. 이러한 경향은 대통령실과 검찰과 경찰과 같은 권력기관에서 두드러지고 있다. 또한 과거 정부에서 공개되었거나 법원에서 공개하라는 정보까지 비공개한 경우 등 정보공개가 후퇴하고 있다는 것을 뒷받침 하는 사례도 확인 할 수 있었다. 정보공개를 담당하는 기관과 위원회의 위상마저 절하되었다는 것을 알 수 있다. 심지어 정보공개제도가 후퇴하고 있다는 지적이 있자 정보공개연차보고서의 정보공개발표 방식을 바꾼 것은 치졸한 대응이 아닐 수 없다.

결론적으로 이명박 정부가 정보공개제도를 소극적으로 운영하고 있으며 정보를 비공개하는 경향으로 움직이고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 정보공개제도 운영의 주체 변화가 정보공개를 후퇴시키고 있고 이명박 정부 들어 정부의 투명성이 악화되고 있다고 평가 할 수 있는 것이다.

정부운영의 투명성·국정운영 참여 보장을 위해 정보공개제도 운영 개선해야

국정운영이 공개되고 국민의 참여가 보장될 때 헌법에서 규정한 ‘민주공화국’의 가치가 실현되는 것이다. 정보공개제도는 국민의 알권리를 보장하고 민주공화국의 가치를 실현하기 위한 제도이다. 관료들은 자신들의 책임을 줄이기 위해 가능하면 가지고 있는 정보를 비공개하려는 경향을 가지고 있다. 국정을 운영하는 주체가 정보공개제도의 중요성을 인식하고 이를 지키려는 의지를 가지고 있어야 정보공개가 확대될 수 있다.

국가기관이 생산하고 관리하고 있는 정보는 공개가 원칙이다. 이러한 원칙은 지켜져야 한다. 이러한 원칙을 부정하고 될 수 있으면 비공개하려는 경향이 높아지는 것은 우려스러운 상황이다. 공개 가능한 정보는 모두 공개해야 한다. 비공개 사유가 있는 정보라도 공개되었을 때 공공의 이익이 더 큰 경우 공개하는 것을 적극적으로 고려해야 한다. 대통령을 비롯한 국정운영 주체의 정보공개제도에 대한 인식 전환과 보다 적극적인 방향으로의 운영 개선이 요구된다.

악의적 비공개 막을 수 있는 제도적 장치 마련해야

정보공개제도 운영의 개선뿐만 아니라 2004년 이후 전혀 개선되고 있지 않은 ‘정보공개법’ 자체의 개선도 필요한 시점이다. 2007년 시민사회와 언론계, 학계가 참여하여 행정안전부 산하에 ‘정보공개 TF'가 구성되어 정보공개제도 개선안이 논의되었고 다수안이 마련된 바 있다. 그러나 참여정부 종료시점까지 정보공개법개정안이 국회에 제출되지 못했다. 개정안의 처리는 이명박 정부로 넘겨졌으나 정부는 타부처의 반발을 내세워 개정안을 재검토방침을 밝히고 사실상 개정안을 폐기했다. 이후 정보공개법 개정논의는 중단되었다.

정보공개법의 개선방향을 간단히 제시하면 다음과 같다. 첫째, 정보의 위ㆍ변조/허위공개에 대한 처벌조항을 신설하여 정보공개법의 실효성을 강화시키는 것이다. 둘째, 비공개대상 정보의 요건을 구체화하고 비공개대상 정보를 축소하여 정보공개의 폭을 전반적으로 확대시켜야 한다. 셋째, 정보공개위원회에 행정심판 기능을 부여하여 신속한 정보공개 심의가 이루어지도록 하는 것이다.

정부의 정보공개법 개정에 대한 논의는 중단되었지만, 위에서 제시한 개선방향을 반영하여 지난해(2010년) 11월 26일 참여연대와 정보공개센터 등 시민사회단체가 제안하고 백원우 민주당의원이 대표발의한 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 전부개정법률안’이 현재 국회에 계류된 상황이다. 정보공개제도 운영의 개선뿐만 아니라 정보공개법 개정 논의도 시작해야 할 때이다. 끝.

<참고문헌 목록>

- 정보공개연차보고서 2010. 행정안전부. 2011

- 정보공개연차보고서 2009. 행정안전부. 2010

- 정보공개연차보고서 2008. 행정안전부. 2009

- 정보공개연차보고서 2007. 행정안전부. 2008

- 정보공개연차보고서 2006. 행정안전부. 2007

- 정보공개연차보고서 2005. 행정안전부. 2006

- 정보공개연차보고서 2004. 행정안전부. 2005

2010.11.04 아깝다 예산 바꾸자 제도  ‘국민의 알권리 이대로 좋은가?’ 토론회 자료집 中 “이명박 정부 정보공개의 실태와 문제점” 경건

2010.12.30. 투명사회를 위한 정보공개 센터, 참 불공정한 ‘비공개’ 투성이 청와대

2009.4.2. 참여연대 보도자료, 청와대는 직원명단도 국가기밀?

2008.04.15. 참여연대 논평, 외교통상부 2005년에는 공개 2008년에는 비공개

행정안전부 홈페이지 www.mopas.go.kr

청와대 홈페이지 www.president.go.kr

※ 본 자료는 웹으로 다시 볼 수 있습니다.

참여연대 행정감시센터 블로그 blog.peoplepower21.org/Government

참여연대 이슈리포트 제2011-11호 TSr2011100500

이명박 정부 정보공개제도 운영 모니터 보고서 2011

발 행 일	2011. 10. 05

발 행 처	참여연대 행정감시센터 (소장 : 윤태범 교수)

담    당	경건 행정감시센터 실행위원 (서울시립대학교 법학전문대학원 교수)

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