국민 소송제도 도입의 필요성과 법제화 방향에 대하여

하승수(변호사, 투명사회를 위한 정보공개센터 소장)

1. 국민 소송이란?

○ 국민소송은 2000년대 초반부터 납세자소송이라는 이름으로 도입이 논의되어 왔던 제도이다. 이 제도는 지방자치법에 도입되어 있는 주민소송제도를 국가적인 차원으로 확대하려는 것으로 이해하면 된다. 중앙정부를 포함한 공공기관의 위법한 재무회계상의 행위에 대해 국민이면 누구나 소송을 제기할 수 있도록 하자는 것이다.

○ 납세자 소송 또는 국민소송에 대해서는 이미 국회에 제출되어 있는 「납세자소송에 관한 특별법안(이상민 의원 대표발의, 이하 “납세자소송법”이라 한다)」이나 노무현 정부 시절 사법제도개혁추진위원회에서 검토한 「국민소송법」 시안에서 정의되어 있다.

○ 납세자소송법에 의하면, 납세자 소송은 “국민이 공공기관의 장, 직원, 위원회, 위원의 위법한 재무회계상의 행위(공금의 지출, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분, 계약의 체결ㆍ이행, 채무 그밖의 의무의 부담, 공금의 부과ㆍ징수를 태만히 하는 행위, 재산의 관리를 태만히 하는 행위)의 방지 또는 시정을 요구하거나 당해 행위로 인해 공공기관이 입은 손해를 회복하기 위해 제기하는 소송”을 의미한다(이상민 의원 대표발의 법안 제3조 제1항).

또한 국민소송도 사실상 거의 유사한 개념으로 사용되는데, “위법한 재무회계 사무처리로 인하여 국가기관 또는 공공단체가 손해를 입거나 손해를 입을 우려가 있는 때에 국민이 제기하는 소송”을 의미한다(사개추위 국민소송법 시안 제10조 제1항)

○ 다시 말해 국민소송 또는 납세자소송이란, 위법한 재무회계상의 행위로 인해 국가 등의 공공기관이 재정상 손해를 입었거나 손해를 입을 염려가 있을 때에, 그 손해의 예방ㆍ확산방지ㆍ손해의 회복을 위해 국민이 소송을 제기할 수 있는 제도이다. 이러한 소송제도는 행정소송의 일종인 민중소송이자 객관소송에 속한다고 할 수 있다. 또한 소송으로 인한 경제적 이익이 국가 등의 공공기관에 귀속되고, 소송을 제기한 국민에게 귀속되는 것은 아니라는 점에서 공익소송에 해당한다고 할 수 있다.

‘민중소송’이란 “국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이, 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제3호)”

‘객관소송’이란 “법의 객관적 적용 또는 공익의 보호를 직접적인 목적으로 하는 소송”을 말한다(김용찬외2, 2005).

○ 이러한 국민(납세자)소송제도는 예산낭비를 방지할 수 있는 수단으로 기대된다. 또한 새로운 정부기구를 설치하거나 새로운 감사절차를 두는 것이 아니라, 국민에게 소송제기자격(원고적격)을 부여함으로써 국민의 참여에 의해 예산낭비를 방지할 수 있는 제도라는 것에 큰 의미가 있다.

○ 용어와 관련해서는 ‘납세자소송’이라는 용어와 ‘국민소송’이라는 용어가 쓰이고 있는데, 아래와 같은 이유에서 ‘국민소송’이라는 용어가 더 바람직할 것으로 보인다.

첫째, ‘납세자소송’이라는 용어는 납세자만이 소송을 제기할 수 있다는 것으로 오해될 수 있기 때문이다. 그러나 소송제도의 취지로 보면 직접세의 납부여부에 관계없이 국민이면 누구나 소송을 제기할 수 있도록 하려는 것이다. 간접세가 큰 비중을 차지하고 있는 우리나라 조세제도를 감안하더라도 소송의 자격을 제한할 이유가 없다. 우리나라의 경우에 사실상 모든 국민이 일정정도 납세부담을 지고 있는 셈이기 때문이다. 그런데도 ‘납세자소송’이라고 하면 소득세와 같은 직접세를 직접 납부하는 사람에 한해 소송을 제기할 수 있는 것으로 오해를 낳을 수 있다. 따라서 ‘납세자 소송’보다는 ‘국민소송’이라는 용어가 더 적절하다고 생각한다.

둘째, 지방자치법에서 ‘주민소송’이라는 용어를 사용하고 있고 유사한 취지에서 만드는 소송제도인 만큼, 국민소송이라는 용어를 쓰는 것이 균형상 맞다는 것이다. 국민소송은 주민소송의 국가판이라고 생각할 수 있기 때문이다.

2. 참고할만한 입법례

가. 미국의 False Claims Act

○ 미국의 False Claims Act(이하 “FCA")의 역사는 남북전쟁의 시대까지 거슬러 올라간다. 남북전쟁 당시 군수품 납품업자들은 북군에게 부서진 라이플, 절름발이 말, 불발탄 등을 터무니 없는 값에 팔아넘김으로써 이익을 취하고 있었다. 이렇게 정부를 상대로 한 군수품 업자들의 사기가 만연함에도 불구하고 공적 법집행기관들은 이를 제지하지 못하였고, 이를 보다 못한 당시 대통령 아브라함 링컨은 1863년 FCA를 입법하였다.

FCA에 의하면, 정부에게 사기행위를 한 자를 상대로 개인이 소송(FCA에 의한 소송을 "qui tam"소송이라 한다)을 하여 피고로부터 환수한 금액의 최고 50%까지를 보상받을 수 있도록 하였다.

이처럼 남북전쟁 당시에 입법화된 이후, 1943년 FCA가 개정되면서 법의 실효성이 매우 약화되게 되었고, FCA에 의한 소송이 급격히 감소하게 되었다. 그러나 1980년대에 이르러 다시 한번 정부를 상대로 한 사기행위(fraud)의 만연이 미국 내에 심각한 문제로 대두되기 시작하였다. 예컨대 1981년 미국 회계검사원(General Accounting Office)의 보고에 의하면 1년에 수백억 달러의 예산이 정부를 상대로 한 업자들의 사기행위로 인하여 낭비되고 있다고 지적되었고, 법무부 장관도 그러한 사기행위 중 극히 일부분만이 적발된다고 시인하였다.

결국 당시 정부와 의회는 내부제보자의 도움 없이 일반 수사기관이나 감사기관만으로는 이를 막을 수 없다는 인식을 같이 하게 되었고, 이에 의회는 1943년 개정으로 거의 사문화된 FCA를 부활시키게 되었다.

이 개정의 주요 목적은 “qui tam”소송의 활성화로서 그 주요내용으로는 ① qui tam 소송원고의 입증책임을 덜어주었고, ② 원고 승소시 소송비용과 변호사 비용을 보상금과는 별도로 변상받을 수 있도록 하였으며, ③ 보상금의 한도도 정부가 참가한 경우에는 15 - 25%, 정부 참가 없이 단독 수행한 경우에는 25 - 30%로 정하여 그 상한액을 늘렸고, ④ 내부제보자가 불이익을 입는 것이 두려워 소송을 제기 못하는 것을 막기 위한 “내부제보자 보호조항”을 마련한 것 등이 있었다.

그 이후 FCA에 의한 소송은 활성화되었다.

○ FCA 제정의 배경은 ① 국가를 상대로 한 사기 행위의 만연(漫然)과, ② 공적기관만을 통한 사기행위 적발의 곤란성, ③ 내부제보를 통한 통제의 필요성이라 하겠다.

정부가 수행하는 사업은 급격히 증가하였고, 그로 인하여 지출되는 예산 역시 엄청나게 늘어나고 있다. 그러나 이러한 예산의 집행에 있어서 허점을 노리는 정부계약업자들 역시 늘고 있다.

문제는 이러한 정부를 상대로 한 위법행위는 기존의 공적 기관만으로는 그 적발이 어렵다는 데에 있다.  그 이유는 우선 위법행위의 은밀성에 있다.  통상 정부재정에 해를 끼치는 위법행위는 계약을 수행함에 있어 소요된 비용을 과장하는 방법, 소요되지도 않은 비용을 소요했다고 하는 방법, 계약수행과 직접 관련 없는 비용을 포함시키는 방법 등 다양한 방법으로 이루어진다.

또한 정부를 상대로 계약을 체결하고 예산을 타가는 기업, 단체, 개인 등은 대단히 많고, 이들과의 계약은 일일이 열거할 수 없을 많으며, 계약의 내용은 지극히 기술적인 내용에서부터 일반적인 것까지 대단히 다양하다. 반면 이를 조사할 수 있는 감사기구의 인력은 매우 부족하고 그들의 전문성에도 한계가 있다. 따라서 기존의 감사기구만으로는 예산과 관련된 위법행위를 막기에는 역부족이었던 것이다.

○ FCA는 정부를 상대로 한 위법한 사기행위를 막는 데에 큰 효과를 발휘하고 있다. 1986년 FCA가 개정된 이후 “qui tam소송”에 의하여 환수된 총액은 240억달러를 넘어섰다(www.taf.org 참조).

나. 미국의 납세자소송(Taxpayer's Suit)

○ 한편 미국의 많은 주와 지방자치단체에서는 납세자 소송이 인정되고 있다. 납세자 소송이란 납세자가 자신을 위하여 또는 동일피과세구역(taxing district or area)에 거주하는 납세자집단의 대표로서 납세자의 공동이익을 침해하는 공공단체 또는 그 소속 공무원의 위법행위 내지 權限踰越의 행위에 대하여 구제를 구하는 목적으로 제기하는 소송을 말한다. 또는 납세자의 집단을 대표하는 1인 또는 복수의 자가 공금 및 공공재산의 오용ㆍ남용ㆍ횡령으로 납세자의 이익을 침해하는 위법한 행위에 대하여 납세자로서의 구제를 구하는 소송이라고 정의할 수도 있다. 미국의 납세자 소송은 지방자치단체의 공금과 재산의 관리작용을 일종의 신탁관계로 파악한 영국의 지방자치법에서 기원한 것으로 알려지고 있다.

○ 미국의 납세자소송은 원래 제정법에 의해 인정된 것이 아니라, 판례가 행정소송의 원고적격을 확대하여 인정하면서 시작된 것이다. 그러나 점차 성문법을 제정하는 방향으로 발전하였다. 미국에서는 1847년 뉴욕시 시장을 피고로 하는 납세자 소송(taxpayer's suit ; taxpayer's action)이 처음으로 인정되었고, 매사추세츠(Massachusetts)주는 같은 해에 지방자치단체의 예산남용에 대한 납세자 소송을 허용하는 성문법을 제정하였다. 현재는 모든 주에서 지방자치단체 차원의 납세자 소송이 인정되고 있다.  또한 New Mexico주를 제외한 모든 주에서 주차원의 납세자 소송도 인정되고 있다(김명연, 1998).

○ 미국의 납세자 소송은 불법적인 행위뿐만 아니라 낭비적 행위까지 대상으로 하고 있고, 재무적 사항 뿐만 아니라 비재무적 사항(지방자치단체의 조직변경, 시청사 등의 입지선정 및 이전, 공무원 조합비의 사전공제 등)에 대해서도 소송제기가 가능하다. 따라서 사실상 행정일반을 통제하는 시민소송으로 기능하고 있다. 그리고 소송의 유형도 매우 다양하게 인정되고 있다.

다. 주민소송제도

○ 미국의 납세자소송제도는 일본에 영향을 미쳐 2차 세계대전 이후에 일본 지방자치법에서는 주민소송제도를 도입하였다.

○ 노무현 정부는 지방자치 차원에서 주민이 위법한 지방자치단체의 재무회계상 행위에 대해 소송을 제기할 수 있도록 하는 주민소송제도의 도입을 추진하였다. 그래서 2004년 12월 29일 관련 내용을 담은 지방자치법 개정안이 국회를 통과하였으며, 2006년 1월 1일부터 시행되고 있다.

○ 주민소송제도의 도입은 주민참여의 보장이라는 측면에서나 지방자치단체의 예산낭비나 부패를 예방ㆍ방지한다는 측면에서나 의미있는 진전이었다.

다만 도입과정에서 남소방지의 측면에 지나치게 치우친 나머지, * 소송제기를 하기 전에 주민감사청구를 거치도록 하는 감사청구 전치주의를 취한 점 * 감사청구기간을 당해 사무처리가 있었던 날 또는 종료한 날로부터 2년이라는 단기간으로 제한한 점 * 지방자치단체가 입은 손해의 회복을 청구하는 소송의 경우에는 직접 책임있는 자를 피고로 하여 소송을 제기하지 못하고 일단 지방자치단체를 피고로 소송을 하게 한 2단계소송구조를 취하여 절차지연 및 재산도피가 우려되는 점 * 원고에 대한 보상금 지급장치 부재로 인해 내부고발이 활성화되기 어려운 점 등에서 아쉬움이 있었다.

3. 국민소송제도 도입 논의의 경과

가. 「납세자 소송에 관한 특별법」의 논의 및 입법발의

○ 1997년 IMF 외환위기 이후 국가채무가 늘어나고 예산낭비 문제가 심각해지자 시민단체들은 미국의 False Claims Act와 납세자소송제도, 그리고 일본의 주민소송제도를 참조하여 시민의 참여에 의해 예산낭비를 방지할 수 있는 제도에 대해 검토하기 시작했다.

그리고 2000년부터 본격적으로 법안준비에 들어가, 2000년 11월 14일 참여연대와 함께하는 시민행동 주최로 ‘납세자 소송제도 도입에 관한 시민공청회’가 열렸다.

○ 이후 시민단체들의 제안을 바탕으로 해서 수정ㆍ보완된 「납세자소송법(안)」이 이주영 의원에 의해 대표발의되었으나, 2004년 5월 29일 16대 국회 임기만료로 자동 폐기되었다.

○ 17대 국회 개원이후 2004년 11월 17일 이상민의원 대표발의로 「납세자소송에관한특별법(안)」이 발의되었으나 역시 국회 임기만료로 자동폐기되었다.

○ 그리고 18대 국회 개원이후에 다시 이상민 의원 대표발의로 「납세자소송에관한특별법(안)」이 국회에 발의되어 있는 상태이다.

나. 노무현 정부의 국민소송제도 검토 경과

○ 한편 노무현 정부가 들어서면서 납세자소송 제도 도입에 대해 2003년 2월 대통령직 인수위원회에서 검토를 시작했다.

○ 정부는 납세자 소송제도를 ‘국민소송’이라는 명칭으로 변경하여 검토하기 시작했다. 대통령직 인수위원회는 12대 국정과제 중 재정ㆍ세제개혁 과제의 하나로 국민소송제도 도입을 포함시켰다.

매경이코노미 2003. 2. 27.자

2003년 3월 3일 납세자의 날 행사에서는 당시 김진표 경제부총리가 위법한 재정집행을 막기 위해 국민소송제도 도입을 검토하겠다고 밝히기도 했다. 2003년 7월 29일 발표된 정부혁신ㆍ지방분권위원회의 재정ㆍ세제개혁로드맵에서도 국민소송제도의 도입을 검토하겠다는 내용이 포함되어 있었다.

문화일보 2003. 3. 3.자

머니투데이 2003. 7. 29.자

○ 그러나 그 이후 도입추진이 지지부진한 가운데 사법제도개혁추진위원회에서 국민소송제도 도입방안에 대해 검토하기 시작하였다. 그러나 사법제도개혁추진위원회는 도입여부에 관한 결정을 연기하다가 결국 국민소송제도 도입을 추진하지 않기로 결정했다. 당시의 언론보도에 의하면, 국민소송제도 도입이 난항을 겪은 것은 중앙부처 공직자의 반발이 큰 이유 때문이었다고 한다.

경향신문 2006. 7. 6.자

4. 국민 소송제도의 법제화 필요성

가. 국가재정의 악화

○ 2009년말 현재 국가채무는 정부발표에 의하더라도 346조 1천억원에 달했다. 2008년 보다 16.2% 증가한 수치이다. 그러나 실제 국가채무의 규모는 이보다 훨씬 크다는 주장도 제기되고 있다. 공기업부채와 정부보증채무를 포함하면 실제 국가채무 규모는 2-4배에 달한다는 것이다.

이데일리 2010. 9. 1.

이러한 국가재정의 악화추세를 볼 때에, 예산낭비를 막고 재정에 대한 규율을 강화할 수 있는 특단의 대책이 필요하다.

나. 근절되지 않는 예산낭비

○ 공공재정이 악화되고 있음에도, 중앙정부를 포함한 공공기관 내의 예산낭비는 여전히 만연해 있다.

이러한 고질적인 예산낭비를 막기 위해서는 안팎으로부터 촘촘한 감시의 눈길이 필요하며, 국민의 참여에 의해 예산과 관련된 위법행위를 근절시킬 수 있는 국민(납세자) 소송제도의 도입이 필요할 수밖에 없다.

다. 기존 시스템의 문제점

○ 국회, 감사원 등의 기관에 의한 통제만으로는 한계가 있을 수밖에 없다. 지금도 예산낭비 사례가 근절되지 않고 만연해 있는 것이 그 증거이다. 한정된 인력으로 방대한 공공재정을 감시하기에는 부족함이 있을 수밖에 없다. 그렇다고 해서 감사원 등의 기관을 무제한 확대할 수도 없다. 그럴 경우에는 또 다른 비효율이 초래될 수밖에 없다.

○ 납세자(국민) 소송제도는 기존의 기관에 의한 통제의 한계를 극복할 수 있는 유력한 방법이다. 특히 내부고발이 활성화된다면 그 실효성은 엄청날 것으로 예상된다.

라. 시민참여의 필요성

○ 예산낭비에 대한 국민들의 분노는 대단하다. 그러나 정작 예산낭비를 방지하는 데에 국민들이 참여할 수 있는 길은 매우 좁은 형편이다. 그에 따라 예산낭비에 대한 국민적 분노의 한편에는 체념과 냉소가 존재하는 상황이고, 이것이 건전한 납세의식이나 공동체의식의 형성에 장애요소가 되고 있다. ‘세금을 내봐야 낭비되는데 왜 내느냐’는 식의 생각을 가진 국민들이 실제로 많다.

○ 따라서 공공재정의 부담자인 국민의 참여에 의한 통제제도를 통해 예산낭비를 줄이고 공공재정에 관한 국민적 관심을 높일 필요가 있다.

마. 지방자치단체와의 형평성

○ 지방자치단체에는 이미 주민소송 제도가 도입된 상황이다. 그런데 지방자치단체보다 훨씬 더 재정규모가 큰 국가나 공공단체에 대해 국민소송 제도를 도입하지 않을 이유가 없다.

5. 도입 반대논리의 문제점

가. 기존 감사기관이 있는 만큼 도입이 불필요하다?

○ 미국처럼 행정 내ㆍ외부의 통제장치가 잘 되어 있는 국가에서도 1986년 법개정을 통해 False Claims Act와 같은 법률의 효력을 강화시킬 정도로, 예산과 관련된 위법행위는 적발하거나 막기가 어렵다.

○ 더구나 예산낭비를 줄인다고 기존 감사기관의 인력을 증원하거나 하는 것은 대규모 예산증가를 수반하는 것이어서, 국가재정에 또 다른 부담이 될 수 있다. 그런 점에서 국민소송 제도는 최소의 비용으로 최대의 효과를 거둘 수 있는 제도이다. 국민에게 소송을 제기할 수 있는 자격만 부여하면 되지, 새로운 기구를 만들거나 공무원 숫자를 대폭 늘릴 필요도 없기 때문이다.

나. 다른 제도와 중복?

○ 기획예산처는 국가재정법에 국민감시제를 도입했다. 그러나 국민감시제는 국민이 민원을 제기할 수 있는 수준의 제도이다. 국민감시제가 도입되어도, 해당기관에서 국민의 시정요구를 거부하면 그만이다. 해당기관에서는 처리결과만 통지해 주면 된다.

뿐만 아니라 신고를 할 때에도 “법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때”라는 엄격한 요건을 두고 있고, “불법지출에 대한 증거”도 제출해야 한다는 까다로운 제도이다.

○ 반면 국민소송 제도는 예산낭비가 시정되지 않을 때에 국민이 소송을 통해 사법적 판단을 받을 수 있으며, 사법적 판단을 통해 예산낭비를 방지하거나 이미 발생한 공공재정의 손해를 회복시킬 수 있다. 그런 점에서 아주 낮은 수준의 참여제도인 국민감시제와 국민(납세자)소송 제도는 차원이 다른 제도인 것이다. 따라서 국민감시제도가 있으니까 국민(납세자)소송 제도는 필요없다는 식의 논리는 성립할 수가 없다.

<2007. 1. 1.부터 시행되고 있는 국가재정법의 국민감시제 관련 조항>

제100조(예산․기금의 불법지출에 대한 국민감시) ①국가의 예산 또는 기금을 집행하는 자, 재정지원을 받는 자, 각 중앙관서의 장(그 소속기관의 장을 포함한다) 또는 기금관리주체와 계약 그 밖의 거래를 하는 자가 법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있다.

②제1항의 규정에 따라 시정요구를 받은 중앙관서의 장 또는 기금관리주체는 대통령령이

정하는 바에 따라 그 처리결과를 시정요구를 한 자에게 통지하여야 한다.

③중앙관서의 장 또는 기금관리주체는 제2항의 규정에 따른 처리결과에 따라 수입이 증대

되거나 지출이 절약된 때에는 시정요구를 한 자에게 제49조의 규정에 따른 예산성과금을

지급할 수 있다.

○ 한편 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조 제4호에서는 "부패행위"의 한 유형으로 “공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위”를 포함시키고 있다.

그리고 같은 법 제68조에서는 부패행위를 신고하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 포상금을 지급을 지급할 수 있고(제1항), 부패행위의 신고자는 이 법에 따른 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있도록 하고 있다(제2항). 그리고 보상금 지급신청이 있으면 보상금심의위원회의 심의ㆍ의견을 거쳐 대통령령이 정하는 바에 따라 보상금을 지급하도록 하고 있다.

그러나 이런 제도에 의하더라도, 신고자는 신고행위를 한 이후에는 수동적으로 기다리는 위치를 벗어날 수 없다. 그리고 신고를 접수한 국민권익위원회도 직접 조사권한은 없고, 조사가 필요한 경우에 이를 감사원, 수사기관 또는 해당 공공기관의 감독기관에 이첩할 수 있을 뿐이다.

따라서 내부고발자 등 부패행위를 인지한 사람의 입장에서 보면, 조사나 조사결과 후속조치가 어떻게 될 것인지? 의 불확실성으로 인해 신고를 하는 데에 소극적으로 될 수 있다. 따라서 이런 신고제도는 직접 소송의 원고가 되어 적극적으로 소송을 제기하고 소송을 이끌어갈 수 있는 국민소송제도를 대체할 수 있는 정도의 실효성이 있는 제도로 볼 수는 없다.

다. 소송남발 우려?

○ 소송남발우려를 제기하는 측도 있지만, 이에 대한 실질적인 근거는 아무것도 없다. 2006년 1월 1일부터 주민소송제도가 도입되었지만 남발되고 있다는 징후는 없다. 전국 230개가 넘는 지방자치단체에서 2010년 10월 현재까지 제기된 주민소송 건수는 25건 내외에 불과한 실정이다. 따라서 이미 도입된 주민소송제도의 운영실태만 보더라도 소송남발은 기우에 불과하다. 오히려 소송제도가 도입되었음에도 불구하고 제도가 제대로 활용되고 있지 못하는 것이 문제라고 할 수 있다.

○ 또한 소송남발의 우려가 있다면 그에 대한 보완장치를 마련하면 될 것이지 제도도입 자체에 반대할 일이 아니다.

6. 국민소송 제도 도입의 방향에 대한 의견

○ 국민소송제도의 경우에는 그 중요성을 감안할 때에 그간의 논의를 참고하여 보다 실효성있는 제도로 도입될 필요가 있다.

○ 이미 국회에서 제출된 「납세자 소송에 관한 특별법(안)」과 사법제도개혁추진위원회에서 만든 국민소송법 시안을 비교해서 장점들을 취합하여 법률을 제정하는 것이 바람직하다.

○ 법률의 제목은 「국민소송에 관한 법률」로 하면 될 것이다. 앞서 언급한 것처럼, 납세자소송보다는 국민소송이라는 용어가 더 적절하다고 판단하기 때문이다.

○ 법률이 적용되는 “공공기관”의 범위는 아래의 기관들로 하면 될 것이다.

① 국가행정기관

② 「공공기관의운영에관한법률」에 의한 공공기관

③  특별법에 의하여 설치된 특수법인

④ 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관

○ 법률에서는 공공기관의 재정과 관련된 국민의 권리를 명시하는 것이 필요할 것이다. 즉, 국민은 공공기관의 예산의 편성ㆍ집행, 결산, 공금지출, 채권ㆍ채무현황, 재산관리현황 기타 재무관련 정보를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 가진다는 점을 분명하게 할 필요가 있다. 그리고 국민은 공공기관의 위법한 재무상 행위를 중지, 시정시키고, 이미 발생한 공공기관의 손해를 회복시킬 수 있는 권리를 가진다는 점도 밝힐 필요가 있다.

한편 공공기관의 책무에 대해서도 규정할 필요가 있다. 따라서 공공기관은 재무의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다해야 함을 명시할 필요가 있다.

○ 국민이면 누구나 공공기관의 재무회계상의 사항(공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 공공기관을 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항)과 관련이 있는 위법한 행위나 재산의 관리를 게을리 한 행위에 대하여 국민소송을 제기할 수 있도록 해야 할 것이다. 소송의 유형은 아래의 4가지로 규정할 수 있을 것이다. 이는 지방자치법상 주민소송과 유사한 것이다. 다만, 4번째 유형의 소송에서 2단계 소송구조를 택하지 않은 것이 차이점이다.

지방자치법상의 주민소송에 관한 규정에서나 사법제도개혁추진위원회의 국민소송법 시안에서는 위의 유형 중 ④의 유형에 대해 다른 내용을 담고 있다. 즉 국민이 직접 위법행위의 주체에 대해 소송을 제기하지 못하고, 일단 국가 등의 공공기관을 상대로 “손해배상청구 등을 하라고 요구하는 소송”을 제기하여 승소하면, 그 다음에 국가 등이 다시 위법행위의 주체를 상대로 손해배상청구를 해야 하는 2단계 구조를 취하고 있는 것이다. 이는 낭비적이고 불필요한 2중 절차를 밟게 하는 것이다.

① 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송

② 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송

③ 게을리한 사실의 위법확인을 요구하는 소송

④ 국가 또는 공공기관을 대위하여 행하는 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구를 하는 소송

○ 국민소송에 의하여 국가 또는 공공기관이 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의1(10억원을 한도로 한다)을 원고에게 보상금으로 지급하도록 하여 내부고발을 활성화할 필요가 있을 것이다. 또한 국민소송을 제기한 원고가 승소한 때에는 원고는 소송비용, 변호사보수 등의 실비용을 피고에게 청구할 수 있도록 해야 할 것이다.

내부고발을 활성화하기 위해 보상금 지급이 필요하다. 예산낭비는 그 폐쇄성과 은밀성 때문에 외부에서 알기가 쉽지 않다. 따라서 예산낭비 근절을 위해서는 내부고발이 활성화되는 것이 반드시 필요하다.

문제는 내부고발자가 감수해야 할 각종 불이익에 대해 어떻게 보호하고 보상할 것인지의 문제이다. 특히 국민소송의 원고는 내부제보자가 되기 쉬운데, 국민소송의 도입취지로 볼 때에는 미국의 False Claims Act처럼 보상금지급 청구권을 원고에게 인정해 주는 것이 바람직하다. 보상금지급청구권의 인정은 공익소송의 제기를 촉진하고, 내부제보자에게 실질적인 생활보장을 해 주는 의미가 있기 때문이다. 특히 원고가 내부제보자인 경우에 보상금은 제보자가 자신의 직장 및 그 직장에서의 장래를 포기하는 대가로 볼 수 있다. 왜냐하면 피고용인이 고용인의 정보를 제보하였을 경우에는 공익제보자 보호규정에도 불구하고 사실 계속 근무하기는 어려울 수 있기 때문이다.

○ 내부고발자를 보호하는 차원에서, 누구든지 국민소송을 제기하였다는 이유로 원고에게 해고, 징계, 전보 기타의 불이익을 줄 수 없도록 명시할 필요가 있을 것이다.

○ 이미 위와 같은 법률안의 주요골자에 대해서는 여러 차례 토론이 있었다. 16대국회에 이어 17, 18대 국회에서도 법안이 발의되었고, 국회 차원에서도 어느 정도 검토가 이루어졌을 것이다. 아울러 이미 지방자치 차원에서 주민소송제도가 시행중에 있으므로, 그 개념을 국가나 공공단체로 확대하는 것은 크게 어려운 일이 아니다. 따라서 이제는 판단을 내릴 때이다.

참고문헌

김용찬외2, 2005, 『주민소송』, 박영사

한국지방자치법학회, 2005, 『국민소송제도의 도입방안 연구보고서』, 사법제도개혁추진위원회

김명연, 1998, 『주민소송의 입법화방향에 관한 연구』, 한국법제연구원

1999, 「위법한 재무회계행위에 대한 주민통제 - 납세자소송(Taxpayer's Lawsuit)을 중심으로」, 국민대 법학논총 11호

하승수, 2000, 「납세자 소송제도 도입방안」, 납세자소송제도 도입을 위한 시민공청회 자료집

2002, 「한국의 예산낭비와 방지대책」, 2002 전국납세자대회자료집

2003, 「주민소송제도의 도입방안」, 『자치행정』 2003년 6월호, 지방행정연구소

兼子 仁, 1999, 『新 地方自治法』, 岩波新書

www.taf.org

The Federal False Claims Act

국민소송에 관한 법률

의 안 번 호			발의연월일 : 발 의 자 :

제안이유

ㅇ 금융위기 이후에 국가 및 공기업 등의 과도한 부채에 대한 우려가 커지고 있음에도 불구하고 예산낭비는 여전히 광범위하게 이루어지고 있음. 이에 예산낭비를 방지하고 낭비된 예산을 환수하기 위한 노력이 그 어느 때보다 절실하게 필요한 때임.

ㅇ 기존의 감사 및 부패방지기구만으로는 예산낭비를 근절하는 데 한계가 있으므로, 국민의 참여를 통해 예산낭비를 근절할 필요가 있음. 특히 국가 등이 운영하는 공공재정의 최종 부담자가 국민이라는 점을 감안한다면, 국민이 예산낭비 근절을 위해 적극적이고 능동적인 권리를 가지는 것이 당연함.

ㅇ 따라서 국민이 공공기관의 위법한 재무상 행위를 소송을 통해 적극적으로 시정할 수 있도록 보장하는 법률의 제정이 시급히 필요함.

주요내용

가. 국민은 공공기관으로부터 그 재무에 관하여 충분한 정보를 제공받을 권리가 있고, 공공기관은 그 재무의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다할 의무가 있음(안 제3조).

나. 국민은 공공기관의 공금 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 공공기관을 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 재산의 관리를 게을리 한 행위에 대하여 해당 공공기관의 장 또는 해당 행위와 관련이 있는 자를 상대로 4가지 유형의 소송을 제기할 수 있음(안 제4조).

다. 국민소송의 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원 또는 대법원 소재지 행정법원으로 함(안 제5조).

라. 국민소송에 의하여 국가 또는 공공기관이 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의1(10억원을 한도로 한다)을 원고에게 보상금으로 지급함(안 제13조).

마. 국민소송을 제기한 원고가 승소한 때에는 원고는 소송비용, 변호사보수 등의 실비용을 피고에게 청구할 수 있음(안 제16조).

바. 누구든지 국민소송을 제기하였다는 이유로 원고에게 해고, 징계, 전보 기타의 불이익을 줄 수 없음(안 제18조).

법률 제        호

제1장     총   칙

제1조(목적)   이 법은 국민소송에 관한 사항을 규정함으로써 예산낭비를 방지하고 공공기관의 재무상의 건전성을 확보함을 목적으로 한다.

제2조(공공기관의 범위)  이 법에서 "공공기관"이란 다음의 기관을 말한다.

1. 국가행정기관

2.. 「공공기관의운영에관한법률」에 의한 공공기관

3.  특별법에 의하여 설치된 특수법인

4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관

제3조(국민의 권리 등)  ① 국민은 공공기관의 예산의 편성ㆍ집행, 결산, 공금지출, 채권ㆍ채무현황, 재산관리현황 기타 재무관련 정보를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 가진다.

② 국민은 공공기관의 위법한 재무상 행위를 중지, 시정시키고, 이미 발생한 공공기관의 손해를 회복시킬 수 있는 권리를 가진다.

③ 공공기관은 재무의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다해야 한다.

제2장 국민소송

제4조(국민소송의 제기)  ① 국민은 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 공공기관을 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 재산의 관리를 게을리 한 행위에 대하여 해당 공공기관의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 해당 행위와 관련이 있는 자를 상대로 다음 각호의 소송을 제기할 수 있다.

1. 해당 행위를 계속하면 회복하기 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 그 행위의 전부나 일부를 중지할 것을 요구하는 소송

2. 행정처분인 해당 행위의 취소 또는 변경을 요구하거나 그 행위의 효력유무 또는 존재 여부의 확인을 요구하는 소송

3. 게을리한 사실의 위법확인을 요구하는 소송

4. 국가 또는 공공기관을 대위하여 행하는 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구를 하는 소송

② 제1항 제1호의 중지청구소송은 해당 행위를 중지할 경우 생명이나 신체에 중대한 위해가 생길 우려가 있거나 그 밖에 공공복리를 현저하게 저해할 우려가 있으면 제기할 수 없다.

③ 제1항에 따른 소송은 그 행위가 있은 날 또는 종결된 날로부터 5년 이내에 제기해야 한다.   다만, 그 기간 내에 소송을 제기할 수 없었던 정당한 이유가 있는 경우에는 기간이 경과한 이후에도 소송을 제기할 수있다.

제5조(관할)   ① 제4조 제1항의 규정에 의한 소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원(행정법원이 설치되지 아니한 지역의 경우에는 행정법원의 권한에 속하는 사건을 관할하는 지방법원 본원을 말한다) 또는 대법원 소재지 행정법원으로 한다.

② 제4조 제1항의 규정에 의한 소송은 「민사소송등인지법」 제2조 제4항의 규정에 의한 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.

제6조(증거보전조치)  법원은 긴급한 필요가 있는 때에는 당사자의 신청에 따라 증거보전에 필요한 조치를 취할 있다.

제7조(소송고지)  ① 공공기관의 장은 제4조 제1항 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 소송이 제기되어 그 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 있는 경우에는 그 제3자에 대한 소송고지를 신청할 수 있다.

② 소송고지의 방식에 관하여는 민사소송법 제85조의 규정을 준용한다.

제8조(소송참가, 소송승계)  ① 국가, 공공기관 또는 다른 국민은 제4조 제1항에 의한 소송에 참가할 수 있다.

② 소송의 계속 중 원고가 사망하거나 소송계속의 의사를 상실한 경우에는 법원의 허가에 의하여 다른 국민으로 하여금 소송을 계속하게 할 수 있다.

제9조(중복제소의 금지 등)  동일한 피고를 상대로 동일한 사항에 대하여 제4조 제1항의 규정에 의한 소송이 계속 중에 있는 때에는 다른 국민은 동일한 사실관계에 기초하여 이 법에 따른 소를 제기할 수 없다.

제10조[기판력의 범위)  제4조 제1항의 규정에 의한 소송에 대한 판결의 효력은 국가, 공공기관 및 제3자에 대하여 미친다.

제11조[원고의 처분권 제한]  제4조 제1항의 규정에 의한 소송을 제기한 원고는 법원의 허가를 얻지 아니하고는 소의 취하, 청구의 포기, 화해를 할 수 없다.

제12조(재심의 소)  제4조 제1항의 규정에 의한 소송에서 원고와 피고의 공모로 인하여 소송의 목적인 국가 또는 공공기관의 이익을 침해할 목적으로써 판결을 하게 한 때에는, 국가, 공공기관의 장 및 다른 국민은 확정된 종국판결에 대하여 재심의 소를 제기할 수 있다.

제3장  보상금의 지급

제13조(보상금의 지급)   ① 제4조 제1항의 규정에 의한 소송에 의하여 국가 또는 공공기관이 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의1(10억원을 한도로 한다)을 원고에게 보상금으로 지급한다.

② 수인의 원고 사이의 보상금의 배분, 보상금 지급신청 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 전항의 규정에도 불구하고, 원고가 청구의 원인이 된 행위에 가담하였을 경우에는 보상금을 지급하지 아니할 수 있다.

제14조(공개된 내용에 대한 보상금 지급 제한)  다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보상금을 지급하지 아니한다.  다만, 다음 각호의 어느 하나가 가능하도록 최초로 정보를 제공한 자(이하 “최초정보제공자”라 한다)에 대하여는 그러하지 아니하다.

1. 감사, 청문, 수사, 재판, 조사절차를 통해 이미 공공기관이 당해 행위를 구체적으로 인지한 경우

2.. 신문, 방송 등에 의하여 이미 당해 행위의 사실관계가 보도된 경우

제15조(손해의 확산을 방치한 경우의 보상금 지급 제한)  이미 당해 행위를 인지하고 있었음에도 불구하고 제4조 제1항의 규정에 의한 소송의 제기시기를 늦춤으로써 국가 또는 공공기관의 손해가 확대된 경우에는 전체 손해에서 확대된 손해의 비율만큼 보상금에서 공제할 수 있다.

제16조(비용의 상환)   제4조 제1항의 규정에 의한 소송을 제기한 원고가 승소(일부 승소를 포함한다)한 때에는 그 원고는 피고에 대하여 소송비용, 변호사보수 및 기타 소송의 준비, 제기, 수행을 위하여 실제 지출한 비용의 지급을 청구할 수 있다.

제4장  보    칙

제17조(준용)  제4조 제1항의 규정에 의한 소송의 절차에 관하여 이 법에서 특별히 정하지 아니한 사항에 대해서는 「행정소송법」과 「민사소송법」을 준용한다.

제18조(원고의 보호)  누구든지 제4조 제1항의 규정에 의한 소송을 제기하였다는 이유로 원고에게 해고, 징계, 전보 기타의 불이익을 줄 수 없다.

부    칙

제1조 이 법은 공포한 날로부터 시행한다.