공직자윤리법과 부패방지법의 개정방향

윤 태 범(한국방송통신대)

Ⅰ. 서론

○ 일부 선진국을 제외한 대부분의 많은 국가들이 늘 공직자의 부패문제나 낮은 수준의 윤리문제에 직면하고 있음. 이들 국가들이 문제의 해결을 위하여 노력을 하지 않은 것은 아니지만, 기대하였던 성과를 제대로 확보하지 못하였음.

○ 공직자의 부패나 윤리문제는 공직자 개인의 문제에 그치는 것이 아니며,  조직 전반에 부정적 영향을 미쳐서, 국민들의 정부에 대한 불신은 물론 정책에 대해서도 과도한 불신을 하게 함. 이로 인하여 정부는 또 다시 국민들의 신뢰를 얻기 위한 정책홍보 등 추가적 비용을 지출하게 됨. 부패와 윤리의 문제가 규범적 문제가 아니라 경제적 문제로 확대됨을 의미함.

○ ‘윤리{ethics)’는 ‘특정지역이나 조직에서 준수할 것을 기대하는 바람직한 가치’의 문제임. 특히 공직자의 윤리는 일반적인 윤리와 구별됨. 공직자(public servant)는 어원상 '다수를 위한 이익(즉 공익)을 유지, 보존하는 사람‘을 의미하기 때문에, 공직자의 윤리는 ’다수를 위한 이익(즉 공익)을 유지, 보존하는 사람들(즉 공직자)에게 기대되는 바람직한 가치‘라고 할 수 있음. 따라서 공직자의 윤리는 기본적으로 선언적, 가치 지향적 내용으로 구성되지만, 실천성을 강조한다는 점에서 현실적인 내용도 동시에 지니고 있음. 따라서 공직윤리를 제고한다는 것은 현실에서 가장 바람직한 것으로 기대되는 가치를 사전적으로 정립한다는 것을 의미하기도 함.

○ 공직자의 ‘부패(corruption)’는 윤리성이 배제된 가운데, ‘사적인 이익의 획득을 위하여 공직자가 자신의 직무상 권한을 오남용하는 것’을 의미함. 따라서 부패는 낮은 수준의 윤리의 이면 혹은 그 결과라고 할 수 있다는 점에서, 예방적 성격의 윤리와 비교하면 결과와 관련된다고 할 수 있음.

○ 이렇게 공직자에 대해서 윤리를 강조하고 부패 발생을 억제하고자 하는 것은, 기본적으로 공직 혹은 공직자의 존립의 근거가 앞서 언급한 바와 같이 ‘국민’이라는 다수를 위한 직무의 수행이 이루어지는 가운데 인정될 수 있기 때문임. 즉 국민과 공직자의 관계는 법에 의한 계약적 관계로서도 설명되지만, 그 이전에 믿음, 즉 신탁의 관계로 형성된 것이기 때문임. 일정 수준 이상의 윤리가 확보되지 않으며, 부패가 효과적으로 방지되지 않으면, 국민과 공직자간의 신탁관계는 존립할 수 없음.

○ 그런데 이와 같은 측면에서 우리나라가 처하고 있는 상황은 부정적임. 다음과 같은 자료들이 이를 부분적이지만 설명하고 있음. 다음의 <그림 1>에서 보는 바와 같이, TI(Transparency International)가 매년 발표하는 공공부문에 대한 부패인식도(CPI) 조사에서 우리나라는 10점 만점에 간신히 5점을 넘는 낮은 상태로 조사되어, 국제사회에서도 한국의 공직사회 부패가 심각한 것으로 받아들여지고 있음. 2010년 조사 기준으로 OECD국가들의 평균 CPI는 6.97로 나타나서, 우리나라는 OECD 국가 평균보다 여전히 훨씬 낮은 수준임.

자료 : 국제투명성기구(TI) 각년도.

<그림 1> 부패인식지수(CPI)의 변화

○ 또한 최근에 있었던 정당, 의회, 기업, 언론 등 주요 6개 사회 분야에 대한 세계부패바로미터(GCB : Global Corruption Barometer) 조사에서도 평균 3.9점(1-청렴, 5-부패)으로 세계 평균 3.6점에 미치지 못하는 것으로 나타났음. 특히 정당․의회 등 정치분야에 대해 부패하다는 인식이 높은 것으로 나타났으며, 공무원 사회의 경우에도 청렴도에 문제가 있는 것으로 조사되었음.

자료 : 국민권익위원회. 내부자료.

<그림 2> 2009년 우리나라 주요 사회분야 GCB점수

○ 이와 같이 공공부문을 비롯한 사회 전반의 청렴도 수준에 대한 낮은 평가는 곧 사회 전반에 대한 국민들의 신뢰도 저하로 이어지게 되는데, 이것은 실제 조사결과에서도 나타났음. 다음의 표는 공공부문에 대한 국민들의 신뢰도를 한국과 미국을 비교하여 보여주고 있는데, 한국의 공직자에 대한 국민들의 신뢰성이 미국과 비교해볼 때 매우 낮음을 알 수 있음. 특히 중앙정부와 의회에 대한 신뢰도가 미국과 비교하여 상대적으로 매우 낮은 것으로 조사되었음.

<표 > 공공분야의 대국민 신뢰도

	중앙정부	지방정부	의회	NGO
한국	3.3	3.9	3.0	5.4
미국	5.9	6.1	6.0	6.8

출처 : KID조사(2006), US News & World Report(2005)

○ 우리나라는 이와 같이 부정적으로 평가되고 있는 윤리와 부패문제에 대한 대응을 위하여 다양한 제도들을 마련하여 활용하였는데, 이중 가장 대표적인 것이 공직자윤리법(1981)과 부패방지법(2002)임. 부패방지법은 2008년 국가청렴위원회가 국민고충초리위원회 등과 통합됨에 따라서 폐지되었고, 대신 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’(이하 부패방지법으로 칭함)이라는 새로운 명칭의 법으로 대체되었음.

○ 공직자윤리법은 이미 제정 된지 30년이 지났지만 여전히 많은 한계를 갖고 있는 것으로 평가되고 있으며, 2008년 새롭게 대체된 부패방지법도 여전히 문제점을 해결하지 못하고 있음. 이하에서는 공직자윤리법과 부패방지법의 문제점 및 개정방향을 제시하고자 함.

Ⅱ. 공직윤리 및 부패방지의 제도화

이 부분에 대한 논의는 저자의 논문을 일부 재정리한 것임. 윤태범(2010), 한국과 미국의 공직윤리 시스템 비교 연구. 한국부패학회보, 15권 3호.

1. 우리나라에서 공직사회 및 공직자가 차지하는 특별함

○ 우리나라에서 공직자가 차지하는 비중은 매우 큼, 규모면에서도 그렇지만, 공직자의 사회적 평판이나 위상이 매우 높아서 많은 취업 지원자들이 공직자가 되기 위하여 길게는 수년 동안 시험공부에 메달리고, 경쟁률도 민간기업의 경우와는 비교가 되지 않을 정도로 높음.

○ 이와 같은 높은 위상은 공직 및 공직자에게 본래적으로 부과되어 있는 고귀한 가치, 즉 이타성, 공공성 등의 선한 가치에 기인하기도 하지만, 더 큰 이유는 공직이 갖는 권력성과 안정성이라고 할 수 있음. 즉 공직자에게는 비록 신탁 혹은 법에 근거한 것이라고는 하지만 민간부문을 규율할 수 있는 권력이 부여되어 있음. 그러나 이 권력은 충분히 견제되지 않는 것으로 평가되고 있음. 반면 공직사회 구성원의 균일성으로 인하여 내부결속력이 강하고, 이것은 대외적으로는 폐쇄성으로 나타남. 물론 이를 완화하기 위한 많은 노력들이 그 동안 있어왔음. 예를 들어서 본고에서 논의하는 공직자윤리법이나 부패방지법도 그 한 예에 해당함. 이외에 정보공개와 관련한 제도, 개방형 임용제도, 최근에는 참여예산제도 등 많은 장치들이 만들어졌음.

○ 그러나 현재의 공직사회가 하루아침에 만들어진 것이 아니듯, 공직사회의 변화도 하루아침에 이루어질 수 있는 것이 아님, 즉 많은 시간과 노력을 필요로 함. 특히 공직사회가 국가 통치구조에 있어서 일종의 과두제(oligarchy)처럼 작동하여 왔던 것이 사실이라는 점에서 변화가 쉽게 일어날 수 있는 것은 아님

2. 공직윤리의 특성과 관리 필요성

○ 일반적으로 공직자의 윤리(및 이에 따른 책임성)가 제대로 논의되기 위해서는 결과주의(Consequentialism)와 의무론(Deontology)이 균형있게 반영되어야 함(Mathew,1998). 공무원의 행위에 대한 평가는 결과주의적이며, 동기에 대한 평가는 의무론적인 것으로서, 양자는 모두 불완전한 상태이기 때문임(Thompson, 1987:8-9).

○ 결과주의에 근거한 행위의 평가는 사후적인 것으로서 예방보다는 발생한 문제의 처리에 중점을 두게 되는데, 이것은 톰슨이 말하는 ‘더러운 손’이나 ‘여러 손의 문제’로 인하여 쉽지 않음. 의무론에 입각한 동기에 대한 평가는 도덕적 원칙을 더 강조하는데, 이 의무론을 충족시키기 위해서는 선한 목적을 위해 부도덕한 수단을 사용할 필요성이 없어야 하고, 그 수단 또한 도덕적이어야 하지만(Mathew, 1998), 이 또한 쉽지 않음.

○ 그런데 우리나라의 경우, 오랫동안 공직자의 책임성과 도덕성을 확보하기 위한 정책들이 결과주의 관점에 편중되어 왔으며, 의무론에 입각한 방안들을 잘 고려하지 못했음. 의무론적 입장에 관련되 제도로서 윤리강령, 행동강령, 공직윤리법을 들 수 있음. 이들은 기본적으로 행위의 '결과'보다는 '동기'에 초점을 두고 있으며, 동기의 부도덕한 실현을 사전에 제어하는데 중점을 두고 있어서, 적발과 처벌 중심의 사후통제수단을 강조하는 기존의 결과주의적 접근과 차이가 있음.

이와 유사한 맥락에서 OECD(1999,2000)도 각종 보고서를 통하여 소위 윤리기반(ethics infra)이나  윤리관리(Ethics Management)를 강조하고 있다.

○ 이와 같이 윤리관리를 강조하는 것은 공직자가 처하고 있는 독특한 특성에 기인함. 무엇보다도 공무원으로서의 신분과 동시에 사회를 구성하는 사인(私人)으로서의 신분도 지니고 있기 때문에 공무원들은 이율배반적인 상황에 자주 처함. 그런데 공무원에게는 직무수행에 있어서 자신의 사적 이익에 앞서서 사회의 공적 이익을 충족시켜야 할 책무가 부과되어 있음. 게다가 사인으로서 개인의 윤리적 관점에서는 수용할 수 없는 정책일지라도, 조직 구성원으로서의 ‘공무원’이라는 신분 때문에 수용하는 경우도 있음.

예를 들어서, 오갈데 없는 병약자가 살고 있는 무허가 주택을 철거해야 하는 구청 공무원, 가난한 노점상을 단속해야 하는 시청 공무원, 진료비를 낼 처지가 못되는 환자를 거부하는 시립병원, 지하도에서 잠을 자는 노숙자를 몰아내는 경비원, 고위직의 신속한 통행을 위하여 교통신호를 인위적으로 통제하는 거리의 교통경찰, 부실기업에 대한 정부의 재정지원, 나쁜 경제여건을 좋다고 말하는 고위 경제관료 등 많은 현실적 사례들이 있다.

○ 이러한 특성 때문에  “공무원이기 때문에” 어쩔 수 없이 자신의 양심에 위배되는 행동을 할 수 있음. 비록 부도덕한 행위로 보일지라도 공무원의 신분으로서 “어쩔 수 없었다”는 변명을 하며, ‘행위의 부도덕성을 결과(법적 정당성)가 변명해 준다(When the act accuses, the results execues)’는 명제를 채택함(Thompson,1987:12).

○ 이러한 입장에서 부도덕한 의사결정이라도 공리주의적 관점에서 다수의 이익을 위한 것이라면 책임이 면제되어야 하며, 공무원은 법적으로 ‘선’인 목적을 위하여 공무원 개인적으로 ‘악’인 수단을 선택할 수 있으며, 이는 공무원이 공직 취임 이전에는 깨끗하였을 손이 자신의 의도와 상관없이 (부도덕할 수 있는) 조직에 속해 있는 공무원이기에 ‘더러운 손(Dirty Hands)’이 될 수 있음(Thompson,1987:11-39 ; Walzer, 1973:161).

○ 그런데 문제는 공직자들이 더러운 손의 문제를 피하기 쉽지 않다는 것임. 이를 회피할 경우 오히려 무능력하거나, 자질이 없거나, 의리없는 공무원으로 낙인되기도 함. 그러나 왈쩌(Walzer, 1973:161)는 “정부의 개별적인 행위가 공리주의적인 관점에서는 수용될 수 있지만, 그러한 행위를 수행한 사람에게는 도덕적으로 잘못을 범했다는 죄의식을 남길 수 있다”고 함. 때문에 공무원들이 직면하게 되는 다양한 윤리적 딜레마 상황의 해결 책임을 공무원 개인에게만 부과할 수는 없음. 오히려 그 책임은 법과 제도를 만들어 운용하는 조직(관리자)에 부과되어야 함.

3. 공직윤리 확보를 위한 다양한 방법들

○ 공직윤리를 기관 수준에서 관리하고자 할 경우, 공직윤리는 대개 윤리(행동)강령과 윤리법 등의 법률상 계층적 구조 속에서 다양한 형태로 입법화되어 있음. 따라서 법적 체계와 그 속에 담겨진 내용을 통해서 공직윤리에 대한 입법주체들의 가치나 의식을 알 수 있음. 그리고 이들 법령에서 윤리관리를 위하여 가장 많이 강조되는 것이 이해충돌 회피제도임.

○ 공직자의 윤리 확보는 공직자윤리법과 같은 법을 통해서 이루어지기도 하지만, 또 한편에서는 윤리강령이나 행동강령과 같이 다소 규범적 형태로 표현되기도 함(윤태범,2002a). 강령(code)은 특정한 조직이나 전문가 집단의 가치를 대표하는 열망, 규제, 혹은 안내의 집합체이기 때문에(Pritchard,1998:527), 조직별로 강령의 형식이나 내용이 다양함. 강령은 대개 문서화된 형태로 있지만, 반드시 문서화된 것만을 강령으로 규정하고 있지는 않음.

원래 “Code”의 어원은 tree trunk(나무줄기, 樹幹)를 의미하는 라틴어 “Codex”인데, 이 어원이 후에 변하여 지금에 와서는 다의적으로 쓰이기 때문에 덜 명료해 진 것이 사실이다

강령(code)는 사전적으로는(Webster 사전에 의하면) ①문서화된 법의 집합체 ②도덕적으로 엮어져있는 규칙의 체계 혹은 집합체 ③의미있는 의사소통을 위한 상징체계의 3가지 의미로 정리되어 있다.

예를 들어서 가장 대표적인 강령으로서 “10계명”을 들 수 있는데, 이미 이것은 많은 기독교인들의 마음속에 자리잡고 있는 것으로서, 문서 이상의 확고한 형태를 취하고 있다.

○ 기본적으로 공직윤리는 공직자들이 직무의 수행과정에서 기대되는 '선'을 선택하고 '악'을 피하도록 도와주는 안내자 역할을 함(Rohr,1991). 이 안내를 구체적이고 세밀한 법의 형태로 규정하고 있는 것이 바로 ‘공직윤리법(이하 윤리법)’임. 윤리법을 통하여 무엇이 필요한 행동이며, 어떠한 행동을 하지 말아야 할 것인가를 알 수 있음(윤태범,2002b). 또한 이 윤리법은 사회의 지배적 가치에 근거하여 사회적으로 합의된 다양한 규범들 중에서 강제력을 갖는 법으로 제정되기 때문에(Cooper, 1998:141 -142), 윤리법은 규범성과 실천성(혹은 강제성)을 동시에 지향함. 이 같은 의미를 지닌 법이 나라별로 윤리법 혹은 부패방지법 등의 다양한 명칭으로 제정, 운용되고 있음.

윤리법은 윤리적 규범과 법률상 구성되는 범죄의 중간지대를 형성하고 있다(Zimmerman, 1994:8).

윤리의 법제화에 대해서는 찬반 논란이 있다. 이에 대해서는 cooper(1998:145-147)을 참고할 수 있다.

○ 앞서 언급한 ‘더러운 손’의 문제도 윤리법 제정의 중요한 근거가 됨. 즉 공직자가 (필연적이라고 할 수 있는) 더러운 손의 문제로부터 조금이라도 쉽게 벗어날 수 있도록 도와주기 위해서는 선한 목적을 쉽게 달성할 수 있는 도덕적 수단을 마련하고, 이를 공무원들이 명확하게 인지, 사용할 수 있게 해주어야 함. 예를 들어서 공무원에게는 ‘공정한 의사결정’의 의무가 있는데, 과연 무엇이 공정한 의사결정이고, 이를 위하여 어떻게 해야 하는지를 도와주는 기준과 절차적 방법들이나 사회적으로 합의된 비윤리적 행위의 처벌에 대한 내용들이 윤리법에 포함되어야 함. 이와 같은 윤리법은 비윤리적 행위를 억제하는 효과적 장치로 평가됨(Heidenheimer,1990:830-833)

“직무상 이익충돌의 회피규정”이 공정한 의사결정을 위하여 윤리법에 포함된 대표적 내용이다(OECD, 1999:15-16)

○ 윤리강령이나 윤리법에서 공통적으로 활용하는 윤리관리 방식의 대표로서 이해충돌 방지제도를 들 수 있음. ‘이해충돌’이란 둘 혹은 그 이상의 이해가 서로 충돌하는 경우로서, 한 사람 내에서 혹은 두 사람 이상 간에 발생함(Davis, 1998 :589). 공직자의 이해충돌은 ‘공무원들에 공적으로 부여된 직무수행상의 의무와 사인으로서의 개인의 사적 이해의 충돌’을 의미하기 때문에 구체적 적용에 다소 혼란이 있어서, 적용범위에 논란의 여지가 있음. OECD(2003:53)에서는 ‘공무원의 공직과 사적 이익 사이의 충돌로서, 공직자의 사적 이익에서 나타나며, 이 이익들은 공직수행에 부정적인 영향을 미칠 개연성이 있다’고 구체적으로 정의함(윤태범,2005:113-114).

공공부문과 민간부분의 접촉이 증가하면서 공익과 사익의 충돌(즉 이해충돌) 가능성이 증대되고 있다. 여기서 이해충돌(Conflict of Interest)의 회피는 이익충돌, 이익갈등, 이익상충, 이해상충 등 다양하게 불리는데, 일반적으로는 이해충돌이라는 용어를 다수가 사용하고 있다.

○ 공직자가 이와 같은 이해충돌의 상황을 적절하게 회피하지 못할 경우 윤리문제가 발생하기 때문에, 공직윤리 확보 방법으로서 ‘이해충돌의 회피’가 강조됨. 물론 이해충돌이 바로 부패문제 발생으로 연결되는 것은 아님. 이해충돌이 명시적 부패문제가 되기 위해서는 일정한 시간 간격이 필요하기 때문임(윤태범,2005:114-115). 예를 들어서 공직임용 후보자가 보유하고 있는 주식이나 재산과 관련하여 이해충돌 발생 가능성을 제기할 경우, 대부분의 후보자들은 소유재산과 관계없이 공정하게 직무를 수행할 것이며, 아직 이해충돌을 일으키지 않았음을 주장하여 이해충돌의 사전적 회피를 거부함(윤태범,2004:5-6). 그러나 이것은 기존의 결과주의적 입장에서 벗어나지 못한 것임. 의무론에 입각한 이해충돌 회피제도의 기본적 입장은 행위의 고의성, 자의성, 결과에 대한 판단을 처음부터 배제하기 때문임.

이해충돌의 회피에서 ‘회피’는 충돌되고 있는 이해관계에서 벗어난다는 것을 의미한다. 즉 이해충돌에는 기본적으로 ‘관계’라는 속성이 내재되어 있다. 즉 여기서의 관계는 공무원 본인에 있어서의 공적 의무와 사적 이익의 관계, 공무원과 타인(기업가든, 친척이든)과의 관계 2가지를 모두 포함한다. 이러한 관계 속에서 이해충돌이 발생하기 때문에, 이해충돌이 해소되기 위해서는 이와 같은 관계를 제거하는 것이 필요하며, 이것을 통상 ‘회피(avoid)’라는 용어로서 정의하고 있다(윤태범,2005:114).

현재 국회법 및 인사청문회법상 대통령이 임명하는 일부 고위직 공무원에 대해서는 제한적으로 인사청문회가 실시되고 있다. 인사청문회는 해당자의 자격이나 능력 등에 대한 검증의 의미도 있지만, 또 한편에서는 결국 직무수행시 이해충돌의 가능성을 사전에 확인하고 이를 제거하고자 하는 중요한 의미도 내포되어 있다. 따라서 인사청문회의 결과를 존중해야 한다는 것은 그 절차가 바로 국민의 직접적 대리관계에 있는 의원들에 의하여 진행되기 때문이다. 비록 인사청문회의 결과가 임명권의 행사에 대해서 직접적인 구속력을 지니지는 않는다 하더라도, 대리 민주주의의 기본적인 취지에 비추어 본다면 그것은 마땅히 존중되어야 할 것이다.

Ⅲ. 우리나라의 공직윤리 및 부패방지 관련 법체계 및 문제점

1. 우리나라의 공직윤리 및 부패방지 관련 법체계의 형성

1) 공직자윤리법(1981)

○ ‘공직자윤리법’은 1981년 12월 31일 제정되었는데, 바로 1년 전인 1980년 12월에‘공무원윤리헌장’이 제정되었음. 헌장과 공직자윤리법 모두 당시 새롭게 들어선 정부가 설치하였던 사회정화원회의 활동의 한 결과로서 만들어졌음. 1980년 10월 10일 당시 전두환 대통령은 사회정화위원회 관련 회의에서 공무원 재산등록제도를 마련하라는 지시를 하였으며, 이에 따라서 당시 내무부가 실무위원회를 구성하여 윤리법 제정을 준비하기 시작하였음. 이 법의 준비와 관련하여 당시 사회정화위원회에서도 위원회 직원과 대학교수 등을 외국에 파견하여 연구하기도 하였음(사회정화위원회,1988). 1981년 5월 14일 내무부에 의하여 정부안이 마련되어 국회에 제출되었으며, 같은 해 12월 17일 국회에서 무수정으로 통과되었음.

1980년 9월 1일 전두환 대통령이 취임하였다.

당시 내무부 실무위원회는 미국, 싱가폴, 대만, 홍콩, 말레이시아, 태국, 인도, 필리핀 등의 사례를 조사하였다. 그러나 미국을 제외한 대부분의 국가들은 부패방지법과 유사한 명칭을 갖고 있었다는 점에서, 정부윤리법의 명칭을 갖고 있었던 미국의 사례가 가장 많이 참조되었다. (국회 내무위원회 회의록, 1981.5.14)

국회에서의 논의당시, 크게 논란은 없었는데, 다만 현경대 의원은 윤리법이라는 용어에 대해서 이의를 제기하였다. 즉 윤리와 법은 다른 영역으로 하나의 단어처럼 사용될 수 없다는 것이었다. 그러나 추가적인 논쟁은 이루어지지 않았다.(국회 내무위원회 회의록, 1981.5.14)

○ 그러나 제정 당시의 법은 실질적인 내용을 충분히 담지 못한 채 명칭과 달리 형식적으로 제정되었음. 이 법은 앞서 1978년 미국에서 제정되었던 ‘정부윤리법(Ethics in Government Act)'의 몇몇 명칭만 차용하였을 뿐, 미국 정부윤리법의 핵심적인 내용인 공직자의 이해충돌 회피, 등록된 재산의 공개, 이해충돌 공직 후보자의 취임 제한과 '백지신탁(blind trust)', 퇴직후 이해충돌 방지위한 활동 제한 등이 누락된 채 제정되었음. 즉 1981년에 제정된 우리의 공직자윤리법에서는 등록된 재산을 비공개로 하도록 하고, 이해충돌 방지와 관련한 규정은 아예 포함되지 않았으며, 퇴직후 취업제한도 일부 영리 사기업체에 대한 취업 제한으로 최소화하여 규정하였음.

○ 이와 같이 근본적인 결함이 있었음에도 불구하고 오랫동안 개정되지 못하고 유명무실하게 운영되다가, 부패청산을 주요 공약으로 제시한 김영삼 정부가 들어선 1993년 6월에 들어서야 비로소 의미있는 일부 개정이 이루어졌음. 이와 더불어, 시행령으로 위임한 등록대상 특정공무원의 범위도 확대하였음. 공직자윤리법의 가장 의미있는 개정중의 하나는 2005년의 백지신탁제도 도입임. 이 제도는 참여연대 등 시민단체 주도로 도입이 주장되었음.

1993년 7월의 개정 시행령에서는 재산등록의무자를 4급 이상의 일반직공무원에 상당하는 연구관 등, 감사원․국세청 및 관세청소속 5급․6급 공무원, 법무부․검찰청소속 5급․6급인 검찰사무직공무원, 경정․경감인 경찰공무원, 소방령․소방경 및 지방소방령․지방소방경인 소방공무원과 정부투자기관의 집행간부로 확대하였다(공직자윤리법시행령 제3조).

자세한 논의는 이해충돌방지제도 부분에서 다룬다.

○ 2003년과 2004년 이 제도 도입을 골자로 하는 공직자윤리법 개정안이 참여연대에 의하여 국회에 입법청원되었음. 당시 이 제도에 대해서 공직자윤리법 소관부처인 행정자치부는 부정적 입장을 갖고 있었지만, 총선과 대선을 거치면서 각 정당들이 이 제도의 도입을 공약화하고, 대통령도 도입의지를 밝힌 가운데 2005년에 도입되었음. 이로써 미국의 정부윤리법의 핵심조항인 백지신탁제도(blind trust)가 우리의 공직자윤리법에 도입되었음. 현재까지 이루어진 공직자윤리법의 주요 개정사항을 간략하게 정리하면 다음과 같음.

<표 2> 공직자윤리법의 주요 개정내용

개정연도	주요 내용
제정 (1981.12.31)	-공직자의 재산등록(3급 이상 공무원, 5급 이상 세무공무원 등) -등록된 재산의 비공개 원칙 -퇴직후 유관 사기업체에의 취업 제한(퇴직전 2년간 업무관련) -공직자윤리위원회의 설치(9인중 2인 민간위원 선임)
1993.6.11	-재산등록 의무자 범위 확대(3급에서 4급이상으로, 대령이상,지방의원) -등록대상 재산의 구체화(시행령 내용 법에 포함시킴) -유자별 재산 취득일자, 경위, 시기 등을 기재, 소명자료 첨부 -공직자윤리위원회 구성변경(9인중 5인은 민간위원 선임) -등록된 재산의 공개(1급 이상 공무원, 3급이상 세관장, 치안감 이상) -공직선거후보자의 재산등록 및 공개 -처벌규정 강화(재산등록거부의 죄 등)
2001.4.27	-재산변동사항 신고시 주식거래내역신고서를 등록기관에 추가 제출 -퇴직공직자가 퇴직전 2년 이내에 담당하였던 업무와 관련있는 사기업체에 취업제한을 퇴직전 3년간으로 확대
2005.11.19	-이해충돌방지의 의무 규정 추가 -백지신탁제도 도입(이해충돌 있는 주식의 매각 또는 신탁) -주식백지신탁심사위원회의 직무관련성 심사 -이해충돌 있는 주식취득의 제한
2007.6.29	-직계존비속의 고지거부 허가제도
2009. 2.3	-정부공직자윤리위원회의 업무대상에 한국은행, 공기업 등 공직유관단체 포함

2) 부패방지법(2001)

○ 우리나라의 공직부패 방지를 위한 상징적 입법인 부패방지법은 2001년 7월 제정되었음. 그러나 이법은 최초의 제정 주장에서부터 입법화에 이르기까지 약 6년 정도의 기간이 소요되었음. 그리고 이 법은 정부나 국회가 아닌 시민사회와 시민단체 주도로 입법화되었다는 점에서 시민사회 주도적 입법의 대표사례로서 평가받고 있음.

○ 시민단체에 의한 최초의 논의는 1995년부터 시작되었음. 당시 참여연대에서는 부패방지를 위한 다양한 방안을 논의하였고, 첫 번째 방안으로서 부패방지법 제정운동을 시작하였음. 기존의 공직자윤리법이 부패방지를 위한 실질적 역할을 하지 못한다는 평가 하에, 이미 부패방지법을 제정, 운용하고 있었던 싱가폴, 홍콩, 정부윤리법을 운영하고 있던 미국 등 주요 국가들의 사례연구에 기초하여 기존의 공직자윤리법을 흡수 통합하여 공직윤리 및 부패방지 기본법으로서 부패방지법안을 마련하였음.

참여연대의 그 동안의 입법추진활동에 대해서는 다음을 참조함. 참여연대(2004), 참여연대 10년의 기록.

○ 이를 위하여 참여연대 소속의 간사들과 외부 전문가들이 공동 노력하였음. 당초 참여연대는 권력형 부패가 빈번하게 발생함에도 불구하고 이를 담당해야 할 검찰이 정치적 독립성을 확보하지 못한채 제대로 수사하지 못하고 있다고 평가하고, 권력형 부패에 효과적으로 대응하기 위해서는 기존의 검찰과 구별되는 별도의 독립적인 수사기구가 필요하다는 입장하에, 독립적 수사기구의 설치를 목적으로 하는 법안을 마련하였음(참여연대,1996).

○ 1996년 1월 참여연대는 공청회를 개최하여 부패방지법 초안을 제시하였고, 4월 15대 총선을 계기로 국회의원들에 대한 서명작업을 시작하였음. 이후 6월 4일 법제정을 위한 시민 100만인 서명운동을 시작하였음. 그리고 동년 6월 참여연대는 산하에 ‘맑은사회 만들기 운동본부’를 만들고, 이곳에서 국회 청원을 위한 부패방지법안을 구체화하였음.

1996년 1월 24일 ‘부패방지법토론회’ 자료집.

○ 참여연대는 1996년 11월 7일 국회의원 과반수의 서명을 받은 부패방지법안을 국회에 청원하였음. 법안은 11월 20일 국회 법제사법위원회에 회부되었으나 논의되지 않았으며, 전문위원회 심사보고서도 작성되지 않은채 회기종료로 2000년 폐기되었음. 그런데 1998년 대통령 선거를 거치면서 각 당은 부패방지법 제정을 모두 공약으로 제시하는 등 부패방지법 제정의 분위기가 조성되었음.

당시 참여연대가 입법청원하였던 부패방지은 여러 법에 흩어져있던 각종 관련 내용들을 종합화하고, 추가로 공익정보제공자 보호 및 특별검사제가 포함되어 있었다. 주요 내용은 다음과 같다.

-기존의 공직자윤리법을 부패방지법에 통합하여 보완함

-공직자윤리위 강화

-공익정보제공자보호

-돈세탁방지제도 도입

-부패행위에 대한 처벌 강화

-고위공직자비리조사처 설치 및 독립적 특별검사와 특별수사관의 설치

○ 이후 김대중 대통령 취임 후인 1999년 12월 2일 정부는 ‘반부패기본법안’을 국회에 제출하였음. 그러나 이것도 법제사법위, 행정자치위 등 소관 상임위원회 조차 정해지지 않은 채 떠돌다가 2000년 5월 29일 15대 국회 종료와 함께 자동 폐기되었음. 물론 다시 제출된 시민단체의 부패방지법안도 논의되지 못하고 같이 폐기되었음. 당시 정부안은 정책적 기능만을 담당하는 반부패특별위원회를 설치하고, 공익제보자 보호 관련 제도를 중심으로 구성되어 있을 뿐이어서 참여연대의 안과 큰 차이를 보였음.

○ 당시 정부안에 대해서 국회 법제사법위원회 전문위원 검토보고서가 작성되었는데, 이 검토보고서는 정부안에 제시되어 있는 반부패특별위원회를 감사원의 부정방지대책위원회의 업무와 중복 가능성 있다고 지적하였음. 그러나 당시 감사원의 부정방지대책위원회는 말 그대로 감사원장의 자문기구로 실체가 사실상 없는 자문위원회이었다는 점에서 명백히 잘못된 지적을 담고 있는 보고서였음.

법제사법위원회,(1999.12).  반부패기본법안 검토보고서.

○ 이어서 2000년 참여연대 등 12개 단체가 연합하여 ‘부패방지제도입법시민연대’를 결성하고 입법청원 활동을 시작하였음. 이 단체는 2000년 7월 13일 공동안을 확정하고 7월 20일 공청회를 거쳐서 9월 6일 국회에 입법청원하였음. 그러나 이 법안도 2001년 4월 30일 본회의불부의 결정으로 폐기되었으며(법사위 청원심사보고서), 대신 법제사법위원장의 대체입법안이 제출, 논의되었음.

당시 경실련, 녹색연합, 환경운동연합, 흥사단, 참여연대 등 12개 단체가 참여하였다.

2000년 9월 시민단체가 제출하였던 부패방지법안의 주요내용은 다음과 같다.

-공직자의 청렴의무 규정

-업무외 취업 및 소득제한, 이해관계자로부터의 제척, 금지된 선물의 처리절차, 부정공직자의   취업제한 규정 등 공직자 행동규범 규정

-부패방지위원회 설치 규정

-부패방지위원회의 독립적 지위 규정

-부패방지 시책 및 조사 등 관련 부패방지위원회 기능 규정

-국회의 특별검사 임명 규정 및 특별검사의 역할 등 규정

-공익정보제공자 관련 규정

-처벌규정

물론 시민단체가 청원한 법안에 대해서 국회 법사위원회는 심사보고서를 작성하였다. 그러나 기존에 각당에 의하여 제시되었던 법안과의 차이 등을 설명하고 있을 뿐, 구체적이고 실질적인 검토의견은 제시하지 않고 있어서, 매우 부실한 심사보고서자 작성되었다.(국회 법제사법위원회(2001.5), 부패방지법제정에관란 청원 심사보고서)

○ 이어서 2001년 4월 30일 법제사법위원회 임시회에서 위원장의 대체안 및 의원들이 제출한 관련 법안들이 동시에 상정되어 이전에 이루어진 법안심사소위의 의견에 기초하여 논의가 이루어졌음.  2001년 6월 28일 본회의에서 법사위를 통과한 부패방지법안(대안)이 268인의 재석의원 중 찬성 135인, 반대 126인, 기권 7인으로 가결되었음. 그러나 2008년 2월 29일 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회 및 행정심판위원회가 통합됨에 따라서 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’이  제정되었으며, 기존의 부패방지법은 폐지되었음.

법안심사소위원회는 2000년 2월 13일부터 4월 30일까지 진행되었으며, 특별검사제를 제외한 대부분의 내용에 대해서는 합의된 결론을 도출하였다.(국회 법제사법위원회 상임위원회 회의록, 2001.4.30)

당시 정인봉 의원의 수정안도 논의되었다. 정인봉 의원은 특검제를 도입하지 않는 것은 부패방지법의 본질을 훼손하는 것이라는 점에서 특검제안이 포함된 수정안 제출하고 이를 설명하였다. 그러나 표결 결과, 15인중 반대 8 찬성 7로 정인봉 의원의 수정안은 부결되었다. 대신 법안심사소위가 보고한 안에 대해서 출석위원 15인중 찬성 8인, 반대 7인으로 원안이 의결되었다.

국회본회의 회의록 222회 임시회 내용.

당시 국회를 통과한 최종 부패방지법의 주요 내용은 다음과 같다.

-대통령 소속하에 부패방지위원회 설치

-위원회는 부패방지 제도개선, 실태조사·평가, 교육·홍보 등 업무 수행

-위원회 9인 위원중 3인은 국회가, 3인은 대법원장이 추천하는 자를 대통령이 임명

-신고된 부패행위가 차관급 이상 공직자 관련되는 경우 검찰에 고발

-부패행위 신고자에 대한 보호 및 보상

-국민감사청구제도

기존의 부패방지법에 있었던 내용은 대부분 승계되었지만, 위원의 구성방법 등이 달라졌다. 즉 위원장 및 부위원장은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하고, 상임위원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명하며, 상임이 아닌 위원은 대통령이 임명 또는 위촉하도록 하였다.

2. 공직자윤리법과 부패방지법의 내용과 문제점

1) 공직자윤리법의 문제점

① 공직자윤리법 제정 및 운용 목적의 미정립

○ 1981년 제정 이후 수십 차례 개정되었고, 특히 백지신탁제도 도입을 계기로 공직자윤리법의 내용이 다양해지면서, 동법의 목적이 비체계적으로 구성임. 사실상 공직자윤리법의 핵심적인 가치는 공직자의 이해충돌을 방지하는데 있음에도 불구하고, 이것이 명확하게 규정되어 있지 않음. 다만 제2조의2에서 이해충돌 방지의무만 규정되어 있을 뿐임.

② 공직윤리의 확보를 위한 기본법으로서 규정 미흡

○ 공직자윤리법은 애초 공직자 재산등록을 핵심적인 내용으로 하고 있지만, 명칭상, 그리고 최초 제정 이후 개정 과정에서 다양한 공직윤리 관련 내용들이 추가되었음에도 불구하고 여전히 기본법으로서의 규정이 취약함. 예를 들어서 공직자에게는 윤리와 관련한 의무가 있음에도 불구하고 현행법에서는 이해충돌 방지의무만 규정되어 있음. 물론 이와 관련한 규정이 부패방지법에 있어서 중복 규정의 문제가 있음. 이와 같은 문제는 통합의 필요성이 있는 두 법이 별개의 법으로 존재하고 있기 때문임

③ 공직자윤리위원회의 권한의 협소

○ 현행 공직자윤리법상 공직자윤리위원회의 권한은 해당 공직자가 재산등록을 성실히 하였는가를 확인하는 것이 주요 업무임. 공직자윤리법의 핵심적 가치가 되어야 할 이해충돌, 즉 공직자가 등록한 재산과 수행하는 직무간의 이해충돌을 심사하지 못함. 이로 인하여 결국 공직자가 처하게 될 다양한 이해충돌의 상황을 적극적으로 해소하지 못함. 물론 주식에 대해서만 제한적으로 심사가 이루어지고 있을 뿐임

④ 고지거부권의 활용을 통한 재산등록의 회피

○ 그 동안 많은 비판이 있었던 문제임에도 여전히 제대로 해결되지 못한 고지거부권이 존치되어 있음. 이로 인하여 많은 등록 대상자들이 등록을 거부하고 있음. 현행 법과 같이 등록대상자의 범위를 확대하여 법을 운영하고 있는 것은 다른 나라와 구별되는 우리나라만의 특성을 강조한 것으로서 의미를 갖고 있음. 지극히 원론적인 차원에서 위헌의 문제를 제기하지만, 한국적 상황을 고려하지 지적임

⑤ 선물신고 규정의 협소

○ 현행법상 선물의 수수와 관련한 규정이 없음. 우리 사회에서는 선물과 뇌물을 구별하기 힘들 정도로 과도한 선물의 수수가 뇌물수수처럼 이루어지고 있으며, 이것은 또한 공직윤리 확보를 어렵게 하는 이해충돌을 야기할 수 있음에도 불구하고, 현행 공직자윤리법에는 이를 규제하는 내용이 없음. 물론 부패방지법에 근거한 공무원 행동강령에서 일부 규정하고 있지만, 이것은 대통령령을 통한 규제라는 점에서 실효성 확보에 한계가 있음.

⑥ 공직윤리의 핵심인 이해충돌 회피에 대한 규정 미비

○ 주요 선진국에서는 공직자의 윤리를 확보하기 위한 가장 핵심적인 제도로서 이해충돌 방지제도를 활용하고 있음. 그러나 우리의 공직자윤리법에는 이와 관련한 규정이 매우 미비함. 이해충돌 방지 의무가 선언적으로 규정되어 있을 뿐, 공직자의 이해충돌 여부에 대한 심사도 이루어지지 않을 뿐만 아니라, 이해충돌의 상황을 어떻게 해소할 것인가에 대한 방안도 제시되어 있지 않음.

⑦ 퇴직 공직자의 이해충돌 행위 방지 규정 미흡

○ 현행 공직자윤리법에서는 퇴직 공직자의 이해충돌 방지를 위하여 ‘취업’에 대해서만 부분적으로 제한하고 있을 뿐이며, 이해충돌을 실질적으로 방지하기 위한 규정이 미흡함. 이미 여러 차례 지적되었듯이, 많은 퇴직 공직자들이 이해관계가 있는 기관과 밀접하게 연계되어 ‘활동’하고 있음. 비록 취업은 아니지만, 사실상의 이해충돌 행위를 하고 있음에도 불구하고, 현행법은 취업에만 국한하고 있어 많은 퇴직 공직자들의 이해충돌 행위를 방조하고 있음

⑧ 취업제한 대상 기관의 협소

○ 현행법에서는 퇴직 공직자의 취업 제한 대상기관으로서 ‘영리를 목적으로 하는 사기업체 등’에 국한하고 있음. 그런데 많은 공직자들이 이 규정 밖에 있는 기관에 취업하거나 혹은 활동을 하면서 이해충돌의 문제를 야기하고 있음. 다양한 이해충돌의 문제를 야기하고 있음에도 불구하고 현행법에 의하여 규제되지 않는 대표적 업체로서 각종 법무법인들을 들 수 있음.

2) 부패방지법의 내용과 문제점

① 부패 예방과 보호 대상 공공기관의 범위 협소

○ 부패방지법에 의하여 설치된 국민권익위원회는 전 국민에 대한 보호자로서의 역할을 하여야 할 것임. 그럼에도 불구하고 현행법상 부패 예방과 부패 신고자에 대한 보호의 대상이 될 수 있는 기관을 매우 좁게 규정하고 있어서, 당초 법률 제정의 목적을 부분적으로만 달성하고 있는 형편임

② 부패 예방 및 신고된 사건 등에 대한 적극적 조치수단의 미비

○ 현행법상 국민권익위원회는 부패사건과 관련하여 매우 소극적인 역할만을 하고 있음. 즉 부패행위에 대한 신고 안내, 상담 및 접수에 그치고 있음. 실질적인 조사는 하지 못하고 있음. 부패행위 신고자 입장에서는 보상문제를 제외하고는 국민권익위원회에 신고할 실익이 별로 없음. 과거 시민단체가 부패방지법을 제정하고 부패방지위원회를 설치하도록 한 것은, 기존의 독점적 부패수사구조를 개선하자는 것이었지만, 현행 법은 이를 전혀 수용하지 못하고 있음

③ 국민감사청구 대상에 대한 과도한 제한

○ 현행법상 공공기관의 사무처리가 법령 위반 또는 부패행위로 공익을 현저하게 해한 경우에는 국민감사청구 대상이 되도록 하였음. 그런데 국가의 기밀 안전에 관한 사항은 예외로 되어 있음. 정상적인 국가기밀이나 안전과 관련된 것은 얼마든지 예외가 될 수 있지만, 부패행위로 밝혀진 경우까지 제한하는 것은 과도한 제한이라고 할 수 있음

④ 비위 면직자의 퇴직후 취업제한제도의 미흡

○ 현행 법에서는 비위 면직자에 대해서 ‘취업’만 제한하도록 하고 있음. 공직자윤리법의 경우와 마찬가지로 퇴직 후 발생하는 이해충돌의 문제는 취업을 통해서만 발생하는 것이 아니며, 오히려 ‘활동’을 통하여 더 은밀하게 이루어지기도 한다는 점에서, 취업의 제한에만 국한하는 것은 문제가 있음.

Ⅳ. 공직자윤리법의 개정방향과 주요 내용

○ 공직자윤리법의 구체적인 개정내용은 별도의 법안을 참고하며, 여기에서는 이중 일부 내용을 중심으로 개정방향을 제시함.

1. 이해충돌의 중요성 부각 및 공직자의 청렴의무 강화

○ 공직자의 이해충돌 방지를 공직자윤리법의 핵심 목적의 하나로 규정하고, 이해충돌 방지를 위한 기준을 보다 구체화하였음. (안 제1조)

○ 공직자의 청렴의무를 구체화하였음.

-공직자는 정부 또는 소속 기관의 업무에 관하여 임의로 정부 또는 그 기관을 구속하는 약속을 할 수 없다.

-공직자는 사적 이익을 위하여 공직을 이용하여서는 안 된다.

-공직자는 재직 중 취득한 정보를 사적 이익을 위해 사용하거나 타인으로 하여금 사용하게 하여서도 안 된다.

-공직자는 어떠한 개인이나 조직에게도 특혜를 주어서는 안 된다.

-공직자는 국유 또는 공유 재산을 잘 보호, 보존하여야 하며 임의로 사용해서는 안 된다.

-공직자는 재직 중 직무와 관련하여 사례금 또는 기타 사례 명목의 재산상의 이익을 이 법에 위반하여 취해서는 안 된다.

2. 전직 대통령의 재산등록 및 공개화

○ 우리나라에서 대통령이 공직사회의 윤리는 물론 국가 전체적인 윤리성에 미치는 중요성과 영향력을 고려하여 전직 대통령도 재산등록 및 공개를 하도록 함. 즉 국정운영 전반에 걸쳐 업무연관성이 크고, 영향력이 막대하며 임기 후에도 근무기간 등에 상관없이 종신토록 연금급여와 의전을 제공하는 전직대통령 예우에 관한 법률 제2조에 해당하는 전직대통령을 재산등록․공개 대상에 포함하도록 하였음.

3. 공직자의 이해충돌 해소를 위한 공직자윤리위원회의 적극적 역할 제시

○ 현행 법에서는 등록된 재산을 대상으로 주식백지신탁 심사 이외에는 공직자의 직무상 이해충돌 여부를 제대로 심사하지 않으며, 이에 따라서 이해충돌 해소를 위한 적극적 조치도 취하지 않음. 공직자윤리위원회가 이해충돌 여부를 심의하고, 이에 기초하여 이해충돌에 직면한 공직자가 이해충돌을 해소할 수 있도록 구체적인 방안을 제시함.

○ 즉 공직자윤리위원회는 등록사항 심사결과, 공직자의 직무가 공직자 및 그의 직계존비속의 등록재산과 금전적 이해관계가 충돌할 수 있거나 혹은 윤리문제를 일으킬 수 있다고 인정된다면 공직자에게 그와 같은 견해를 통보하고 의견청취의 기회를 부여한 후 이러한 상황을 해소하기 위해 다음 각 호의 처분을 결정하여 이를 공직자에게 명해야 한다.

- 공직자의 회피, 전직 및 당해 직위의 해제

- 이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분

- 백지위임신탁 등 기타 이해충돌을 해소하기 위한 적절한 조치

4. 고지거부권의 폐지

○ 현행법에서는 등록대상자중 피부양자가 아닌 사람은 공직자윤리위원회의 허가를 얻어서 고지를 거부할 수 있도록 하고 있음. 그런데 여기서 위원회가 허가를 위하여 심의하는 사항은 단순히 취업여부나 소득의 수준 등 ‘피부양자의 지위가 아님’에 대한 적절성 정도에 대한 것이며, 고지거부 허가 신청 대상자가 재산등록 및 공개를 하지 않아도 될 정도로 해당 공직자와 재산상 관련성이 없다는 것을 확인하는 것은 아님. 따라서 현재와 같은 고지거부권의 유지는 우리나라의 특수성을 반영하는 공직자윤리법상의 재산등록 및 공개제도의 본질적 의미를 감소시킨다는 점에서 폐지할 필요가 있음.

5. 선물 수수의 제한 규정 강화

○ 우리나라의 경우, 아직도 뇌물에 준하는 성격의 과도한 선물 수수가 공공연하게 이루어지고 있지만, 현행 공직자윤리법에서는 이를 제대로 규제하고 있지 않음. 즉 현행  법률에서는 외국 정부로 부터 받은 선물만을 대상으로 하고 있으나 개정안에서는 일체의 금전적 이익을 직무관련자로 부터 받지 못하도록 하였으며, 직무관련자와 금지되는 선물 등을 구체적으로 규정하였음. 공직자의 부모, 배우자, 자녀 기타 친인척 등이 받은 선물도 공직자가 받은 것으로 간주하도록 하였음. 공직자 상호간의 선물을 금지하고 예외사유를 구체적으로 규정하였음. (안 제15조의2)

6. 퇴직 공직자의 이해충돌 발생 가능성의 적극적 제한

○ 현행법상 ‘취업’으로만 국한하여 퇴직공직자의 이해충돌 문제를 관리하고 있는데, 이를 ‘행위’의 영역까지 확장하여 적극적으로 관리할 필요가 있음. 즉 퇴직공직자의 퇴직 후 3년간 퇴직 전 소속기관과 이해충돌을 일으키는 ‘행위’를 제한하였음. 공직자의 공정한 업무수행을 저해하는 퇴직공직자의 청탁행위, 업무와 관련하여 영향력을 미치고자 하는 행위, 퇴직 전 소속기관을 대상으로 하는 쟁송행위의 대리 등을 금지하였음. 공직자는 퇴직공직자와 사적인 만남을 제외하고 업무와 관련하여 접촉할 수 없도록 하고 재산등록대상의 공직자가 퇴직공직자와 접촉한 경우 주기적으로 만남의 형태와 목적을 보고하도록 하였음. 특히 청탁의 경우는 즉시 보고하도록 하였음. (안 제16조의6)

○ 또한 퇴직후 이해충돌의 문제가 적용되는 대상 기관을 확대, 강화하였음. 특히 많은 공직자들이 각종 법무법인에서 활동하여 이해충돌의 발생 논란을 야기하고 있다는 점에서, 이에 대해서도 적용되도록 함.

Ⅴ. 부패방지법의 개정방향

○ 부패방지법의 구체적인 개정내용은 별도의 법안을 참고하며, 여기에서는 이중 일부 내용을 중심으로 개정방향을 제시함.

1. 부패신고와 신고자보호가 적용되는 공공기관의 범위 등 확대

○ 현재 부패신고 및 이에 따른 신고자 보호 등의 조치가 적용될 수 있는 기관은 정부조직과 일부 제한된 공공기관으로만 국한되어 있어서, 국민 권리구제를 지향하는 옴부지만 기구로서의 위상에 걸맞지 않음. 따라서 적용대상이 되는 공공기관의 범위를 확대하여 동법의 제정 취지를 적극적으로 구현할 필요가 있음. 현재 개정안에서는 다음과 같은 안을 추가적 대상으로 제시하였음.

-「공공기관 운영에 관한 법률」제4조제1항에 해당 되는 기관

- 사회복지사업법 제42조제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인

- 특별법에 의하여 설립된 특수법인

-「유아교육법」, 「초·중등교육법」, 「고등교육법」 및 「사립학교법」 그 밖에 다른 법률에 따라 설치된 각 급 학교(학교법인을 포함한다)

2. 부패 예방 및 신고 사건 등에 대한 적극적 조치수단 강화

○ 국민권익위원회가 부패방지를 핵심기능의 하나로 하고 있다는 점에서, 이를 유효하게 확보하기 위한 방안으로서 국민권익위원회의 업무에 조사활동 및 수사의뢰를 추가하고, 신고내용과 관련된 자료서류 등의 제출요구, 출석 및 의견진술 요구, 기타 조사 상 필요한 사항의 요구 등을 할 수 있도록 하는 등 조사권을 부여하고, 정당한 이유 없이 자료 제출 등에 응하지 아니한 자는 1천만원이하의 과태료를 처할 수 있도록 함.

○ 신고인이 신고를 이유로 신분상의 불이익을 받거나 근무조건의 차별을 받은 경우 위원회가 조사하도록 되어 있으나 정해진 기한이 없어 60일 이내로 조사하도록 함. 또한 위의 불이익․차별조치가 확인된 경우 징역이나 1천만원 이하의 벌금으로 처벌 할 수 있도록 하며, 위원회의 회복을 위한 조치요구에 따르지 않을 경우에도 처벌을 강화함.

○ 신분상의 불이익을 받거나 근무조건의 차별을 받은 경우 상당한 이유가 있는 경우 조사 중에 신분보장을 위한 잠정 조치를 할 수 있도록 하고, 국회 또는 법원에서의 증언, 수사기관에의 고소고발, 언론기관에의 제보, 협조 등의 방법으로 외부에 알리거나 알리려 한 경우도 신분보장․신변보호 등의 조치가 이뤄질 수 있도록 함.

3. 국민감사청구 대상의 완화

○ 현행 부패방지법이 국민감사청구의 대상에서 제외하고 있는 항목 중에 ‘국가의 기밀 및 안전보장에 관한 사항’을 청구의 대상에서 제외하도록 한 것을 삭제하고, 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항에 대해서도 감사의 대상이 되는 공공기관의 자체조사는 다른 기관의 감사에 해당되지 않는 것으로 규정해, 공공기관의 자체조사를 이유로 감사원이 국민감사청구를 기각하지 못하도록 함.

4. 비위 면직자의 퇴직후 취업제한의 강화

○ 현행법상 비위면직자의 취업제한 대상자를 현행법에서 ‘당연 퇴직, 파면, 해임’된 경우로 규정하고 있는 것을, 퇴직 후 재직 중의 직무관련 부패행위로 유죄가 확정된 경우도 추가하며, 현행법에서 퇴직 전 3년간 소속부서의 업무와 밀접한 연관성을 가지고 있는 일정규모이상의 영리사기업체 등에 대해 5년간 제한하고 있는 것을 판단기준을 퇴직 전 3년간의 부서의 업무연관에서 퇴직 전 5년간의 기관의 업무연관성으로 확대하고 퇴직 후 10년간 제한하도록 강화하였음.

○ 또한 당연 퇴직, 파면 또는 해임의 원인이 된 부패행위와 직접 관련이 있는 영리사기업체, 변호사 등, 협회에 취업할 수 없도록 하고, 일정규모 이상의 영리사기업체와 영리사기업체의 공동이익과 상호협력 등을 위하여 설립된 법인·단체 외에 영리사기업체를 대리하는 변호사·법무법인·법무법인(유한)·법무조합에도 취업을 제한하도록 규정을 강화함.

Ⅵ. 결론

○ 공직자의 존립의 근거는 공직자 본인에게 있는 것이 아니라, 국민과의 관계 속에서 찾아야 할 것임. 그것은 공직 자체가 국민의 신탁에 의하여 만들어진 것이기 때문임. 따라서 공직자와 국민간의 신탁관계를 존속시키는 가장 강력한 연결고리는 바로 ‘신뢰’임.

○ 그러나 최근 공직자와 국민들을 강력하게 연결시켜주는 ‘신뢰’를 찾기 힘든 실정임. 오히려 신뢰보다는 의심과 불신이 더 강력한 기제로서 작동하고 있음. 이로 인하여 정부 자체에 대한 불신은 물론이고, 정책에 대해서도 의구심을 갖게 하는 것이 사실임.

○ 이와 같은 부정적 상황이 만들어진 이유로 여러 가지가 있음. 이중 오랜 기간동안 누적되었던 부정적 공직사회의 문화와 공직자에 의한 각종 부패 사건의 발생이 가장 중요한 요인으로 작용하였다고 할 수 있음.

○ 이와 같은 문제의 해소를 위하여 정부는 정부대로, 시민사회는 시민사회대로 그 동안 많은 노력들을 하였음. 수 많은 법,제도적 장치중에서 가장 대표적인 공직자윤리법은 정부 주도로, 그리고 부패방지법은 시민사회 주도로 입법화된 대표적인 방안들임. 그러나 이 법들은 명칭의 그럴듯함에도 불구하고 아직도 많은 흠결을 갖고 있으며, 이로 인하여 제 역할을 하지 못하고 있음. 이번에 제시된 개정안은 그 동안 수차례 제기되었던 문제 및 해결방안을 다시 한번 정리한 것임. 이번의 개정안이 정부와 국회에서 적절하게 논의되어, 정부, 공직자와 국민간의 관계를 불신이 아닌 신뢰의 관계로 복원시킬 수 있는 계기가 되기를 기대함.

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