『대통령기록물관리에관한법률안(행자위 대안)』에 대한 참여연대 의견서

2006. 12. 12.

참여연대 맑은사회만들기본부

▣ 총론

정부가 제출한 대통령기록물관리에관한법률제정(안)(이하 대통령기록물관리법)이 2006년 11월 27일 국회에 상정되었다. 이에 대해 행자위는 2차례의 법안심사소위 논의를 통해 대안을 마련하여 의결하였고 정부안을 수정한 행자위안이 현재 법사위에 계류 중이다.

행정부의 수반이며 최고 통치권자로서의 대통령은 주요 정책결정에 가장 큰 영향력을 행사하며 그 과정에 대한 기록을 남기는 것이 곧 한 시대의 역사를 남기는 일이다. 따라서 대통령의 업무수행과 관련된 각종 문서는 물론이고 대통령의 언행, 지시사항 등 모든 기록을 체계적으로 관리하고 공개하는 것은 대통령 직무수행의 역사적 책임성과 투명성을 강화하게 하는 지름길이다.

그러나 역대 대통령기록물 가운데 상당부분을 차지하는 것은 법령공포 원본, 임용과 서훈문서, 각급행정기관의 보고문서, 행사기록 등이 대부분으로서 정책결정 과정을 밝혀줄 수 있는 기록은 전무했다고 할 수 있다. 이는 외국의 경우와 극명한 차이가 나는 것으로 미국의 클린턴 전 대통령이 8년 재임기간 동안에 남긴 통치 사료가 7700만 쪽인데 비해, 우리는 이승만 대통령부터 김영삼 대통령까지 남긴 통치 사료의 전체 분량이 50만 쪽에 불과하다. 국가의 규모차이를 인정하더라도 그 간의 대통령기록물이 상당부분 유실되고 정치적 보복을 두려워하여 무단 폐기 되어왔음은 어렵지 않게 짐작할 수 있다.

따라서 대통령 기록물에 대한 국가적 관리가 이루어져야하며 2000년부터 공공기관의기록물관리에관한법률이 시행되었으나, 기록물관리법령상의 대통령 기록의 범위가 명확하지 않고 생산․이관․공개 및 활용․보호 등에 대한 구체적인 규정이 없어 전문적이고 효율적인 관리에 장애가 되었던 것이 사실이다.

그러나 종합적인 대통령기록관리 체계를 구축한다는 취지에서 국회에서 논의 중인 대통령기록물관리법 제정안 역시 정보공개법을 배제하는 대통령 기록의 과다한 비공개와 보호 규정을 포함하는 등 몇 가지 문제점 때문에 국민의 알권리에 대한 심각한 침해가 예상된다.

이에 참여연대는 대통령기록물관리법 제정안이 국회 심의과정에서 충분한 검토와 논의를 거쳐 올바른 방향으로 제정되기를 촉구하며, 참여연대 의견을 다음과 같이 밝힌다.

▣ 「대통령기록물관리에관한법률안(행자위 대안)」 개별 조항에 대한 참여연대 입장

□ 국민의 알권리 침해조항

1. 대통령 개인의 정치활동과 관련된 기록물을 국가가 관리하지 않는 “개인기록물”로 정의한 조항 수정(제2조 제3호)

○ 정부안 제2조 제3호에서 “대통령기록물”과 구별되는 “개인기록물”을 일기․일지 또는 개인의 정치활동과 관련된 기록물 등 대통령의 직무와 관련되지 아니하거나 그 수행에 직접 영향을 미치지 아니하는 사적인 기록물로 명시

○ 대통령 재선 제도가 있는 미국의 경우 대통령기록물법(Presidential Records Act)에서 “대통령직을 위한 대통령 자신의 선거와 특정한 개인의 선거나 연방, 주 또는 지방업무에 관련한 개인들의 선거에 직접적으로 관련된 자료로서 대통령의 헌법적, 법적, 또는 다른 공식적이거나 의례적인 임무를 수행하는데 영향을 미치지 않는 자료들”이라는 규정을 두어 대통령의 사적기록물을 정의하고 있음.

그러나 재선 제도가 없는 우리나라에서 대통령의 공적인 업무외의 정치활동이 있을 수 있는 지 의문임.

따라서 개인기록물의 정의 중 “개인의 정치활동과 관련된 기록물”이라는 표현은 삭제해야 함.

2. 정보공개법 제9조 제1항에 해당하는 정보에 대해 부분공개를 허용하지 않는 규정 삭제(제16조 제1항)

○ 정부안 제4조에서 “대통령기록물의 관리에 관하여는 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용”하도록 하고 있으며, 제16조 제1항에서 “정보공개법 제9조 제1항에 해당하는 정보를 포함하고 있는 경우에는 이를 공개하지 아니할 수 있다”고 명시.

○ 즉, 정보공개법이 공개 청구한 정보에 공개 정보와 비공개정보가 혼합되어있는 경우 공개청구의 취지에 어긋나지 않는 범위 내에서 비공개정보를 제외하고 ‘부분’공개하도록 한 것과 달리, 대통령기록물관리법에서는 비공개정보를 포함한 전체 기록을 비공개하도록 명시.

이는 정보공개법의 부분공개원칙의 적용을 배제한 것으로서 정부안 제16조 제1항 앞부분의 “이 법의 규정에 의한 대통령기록물은 공개함을 원칙으로 한다”는 선언적 규정을 무색하게 할뿐더러 국민의 알권리를 심각하게 침해함. 따라서 관련 규정을 삭제해야 함.

3. 대통령기록물의 비공개 연장시한 명확화(제16조 5항)

○ 정부안 제16조 제4항 및 제5항에서 비공개 대통령기록물은 생산연도 종료 후 30년이 경과하면 공개함을 원칙으로 하며, 국가안전보장에 중대한 지장을 초래할 것이 예상되는 기록물에 대해서는 비공개할 수 있음.

○ 우선 비공개기록물의 경우, 생산연도 종료 후 30년 경과 시엔 자동 공개하는 것을 원칙으로 해야 하나 비공개 연장에 대한 단서 조항을 두더라도 연장 최장 시한을 명확하게 할 필요가 있음. 단, 연장 시한은 최소화해야 할 것임.

4. 임의 지정된 기록물에 대한 일정기간 접근 제한 조항의 삭제 또는 전면 수정(제17조 제1항, 3항)

○ 정부안 제17조 제1항과 3항에서 대통령지정기록물에 대해 열람․사본 제작 등 접근을 허용하지 아니하거나 자료제출 요구에 응하지 않을 수 있도록 하는 보호기간을 설정하도록 하고 있으며, 이 기간을 통상 15년, 개인의 사생활과 관련된 기록물은 30년의 범위 내에서 정하도록 하고 있음.

○ 위 조항은 기본적으로 정보공개법에서 정하는 비공개 대상 정보 외에 이중으로 비공개 규정을 둔다는 점에서 대표적인 국민의 알권리 침해 조항임.

따라서 삭제하는 것이 바람직 하지만, 정치적 목적에 의해 악용될 소지가 다분한 대통령기록물의 특성을 십분 고려하여 제17조 조항을 남겨두더라도, 제1항의 1호부터 6호까지 정한 대통령지정기록물의 정의 부분을 삭제하고 ‘정보공개법이나 비밀관련법에 따른 비공개 기록 중 대통령이 지정하는 기록’에 한해 보호기간을 설정해야 할 것임.

또한 제17조 3항의 지정기록에 대한 보호기간도 대통령 임기 배수에 해당하는 10년이면 충분할 것임. 특히 ‘개인의 사생활과 관련된’ 기록물에 대해서는 별도로 보호기간을 30년의 범위 내에서 정하도록 하고 있는데, 여기서 ‘개인’의 범위가 명확치 않으며(일정한 직급이나 신분으로 한정할 필요) ‘개인의 사생활의 비밀과 자유를 침해’하는 것도 아닌 단순히 ‘관련된’ 기록물에 대해 최장 30년간의 보호기간을 두는 것은 무차별적인 비공개를 허용하는 결과를 초래함. 따라서 개인의 사생활과 관련 기록에 대한 보호기간 규정은 삭제해야 함.

5. 대통령지정기록물을 국회 자료 제출 대상에서 제외하는 조항 삭제(제17조 제4항)

○ 정부안 제17조 제4항에서 대통령지정기록물의 보호기간 중에는 ‘영장이 제시된 경우, 대통령기록관 직원이 기록관리 업무수행에 필요한 경우 및 국회 재적의원 3분의 2의 찬성의결이 이루어진 경우’를 제외하고는 열람, 사본 제작 및 자료제출 등을 허용하지 아니하며, 다른 법률에 의한 자료제출의 요구 대상에 포함되지 않도록 명시.

○ 대통령기록물에대한 보호기간을 별도로 두는 것 자체가 문제이므로 제17조를 모두 삭제하는 것이 바람직하지만, 일부를 허용하더라도 제4항은 임의로 지정된 대통령기록물에 대해 국회의 통제조차 받지 않도록 절차를 매우 까다롭게 하고 있다는 점에서 삭제되어야 함.

□ 대통령기록관리의 독립성 확보를 위해 수정이 요구되는 조항

1. 대통령기록관리위원회의 구성 및 위원 위촉 조항 수정(제5조 제3항)

○ 정부안 제5조 제3항에서 위원회의 위원을 위원장 1인을 포함한 총 9인 이내로 구성하도록 하고 있으며, 위원의 2분의 1이상은 ‘대통령기록물의 관리에 관한 학식과 경험이 풍부한 자’ 중에서 위촉하도록 명시

○ 위원회의 위원은 국가기록관리위원회 위원장이 임명 또는 위촉하도록 하고 있으며, 특히 국가기록관리위원회 위원이나 대통령기록관의 장, 대통령기록물의 관리에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 가운데서 선별하도록 하고 있음.

특히 위원의 2분의 1이상을 ‘대통령기록물의 관리에 관한 학식과 경험이 풍부한 자’ 중에서 위촉하도록 명시하고 있는데, 이것이 대통령기록관리위원회의 독립성을 확보하기 위한 것이라면 ‘외부전문가’를 명시하여 성격을 분명히 하고, 그 수도 3분의 2로 늘려야 할 것임.

□ 기타

1. 대통령기록물의 전자적 생산․관리 규정 강화 및 전자적 열람 시스템 도입(제8조)

○ 정부안 제8조에서 대통령기록물 생산기관은 대통령기록물이 전자적으로 생산․관리되도록 하고, 전자적 형태로 생산되지 아니한 기록물에 대해서도 전자적으로 관리되도록 하고 있음.

○ 이는 민감한 사안을 다루는 다수의 종이기록물들이 제대로 등록․관리되지 않고 폐기되는 현실에 비추어 강화되어야할 사안으로, 궁극적으로 생산되는 모든 문서가 전자문서화 되고 시스템 하에서 관리될 수 있어야 함.

아울러 인터넷만 연결되어있으면 대통령기록물의 목록 및 그 공개이용 여부를 미리 알 수 있는 전자적 열람 시스템의 도입 방안도 보완해야 함.

2. 개별 대통령기록관의 설치에 대한 조항 수정(제25조 제3항)

○ 정부안 제25조 제3항에서 개인 또는 단체가 국가에 기부채납을 목적으로 특정 대통령의 기록물을 관리하기 위한 시설을 건립하고자 하는 경우에 특별위원회의 심의를 거쳐 필요한 경비의 일부를 지원하도록 하고 있음

○ 대통령기록관외에 개별 대통령기록관을 별도로 설치할 필요성이 현재로서는 시급하지 않음.

개인이나 단체가 개별 대통령기록관을 건립하고자 하는 경우 기부채납을 원칙으로 해야 하며, 국가는 건립 경비의 일부를 지원하는 것이 아니라 기부채납 된 기록관에 대해 운영비 일부만을 보조하는 것으로 해야 함.