참여연대 이슈리포트 2006-10-01

공동대표: 박상증 ․ 이선종 ․ 임종대   전화: 723-5300  팩스: 723-5055

제  목 │ 의약품유통종합정보시스템(헬프라인) 사건 책임규명 보고서 (2006. 10. 24. (총15쪽))

발  신 │ 참여연대 맑은사회만들기본부 (담당 : 이규성 간사, 02-723-5302, docy21@pspd.org)

관료 감시 보고서 ②

의약품유통종합정보시스템(헬프라인)

예산 낭비 책임규명 보고서

- 헬프라인 정책실패, 보건복지부 관료들에게 책임 물어야

- 보건복지부 관료들, 360억 예산낭비하고도 책임은 커녕 승승장구해

순서 1. 1.1순1.서순서 순서	02┃	요약
	04┃	개요 및 경과
	06┃	책임 내용 및 근거
	09┃	책임 대상
		(p.09) 보건복지부
		(p.13) 국회 보건복지위원회
	15┃	결론

헬프라인 사건 책임규명 보고서

http://peoplepower21.org

○ 의약품 납품 비리를 근절하고 건전한 의료전달체계를 확립하기 위해 1998년에 의약품유통개혁방안이 마련되었고, 1999년에는 국민건강보험법에 약제비 직불제가 규정되었음. 이에 따라 의약품에 대한 정보시스템을 구축하여, 연간 3-4천억 원에 이르는 음성적인 약가마진을 근절하기 위해 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템) 도입을 추진하였으나, 무리한 추진과 정책 변경으로 시스템의 장기적 운영에 실패함으로서 보건복지부가 삼성SDS에 360억원을 배상하는 예산낭비가 초래되었음

요약

1.

1.1순1.서순서 순서

○ 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템) 도입 정책이 실패하게 된 이유는 ▲세부법령이 준비되지 않은 상태에서 구축비용에만 수백억 원이 소요되는 의약품유통종합정보시스템의 계약(실시협약)을 무리하게 강행하고 ▲보건복지부가 요양급여비중약제비지급규칙을 제정하면서 의약품유통종합정보시스템 기본계획과 달리 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 이용을 임의화 하는 등 정책의 일관성을 상실하였으며 ▲의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 추진 근거인 약제비 직불제 폐지 논의가 국회에서 진행되었음에도, 약제비 직불제의 의무화 필요성을 주장한 것이 아니라 오히려 보건복지부 장관이 약제비 직불제의 선택적 적용을 주장하는 등 부적절하게 대응하여, ▲최종적으로 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 추진 근거였던 약제비 직불제를 규정한 국민건강보험법 43조 6,7항이 국회에서 폐지되었기 때문임

○ 따라서, 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 실패는 ▲무리한 계약 강행 ▲정책일관성 상실 ▲근거 법률 삭제 논의시 부적절한 대응을 주도한 보건복지부 관료들에게 가장 큰 책임이 있으며, 국회 보건복지위원회 의원들도 약제비 직불제를 폐지하여 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 정상적인 운영을 불가능하게 만들었다는 점에서, 정책실패의 책임으로부터 자유로울 수 없음

○ 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)은 그동안 반복되었던 ‘예산낭비는 있으되 책임지는 관료는 없다’의 전형적인 사례로서, 이는 정부 내부의 관리감독시스템이 제대로 작동하고 있지 않아 예산낭비가 반복되고 있는 실태를 그대로 보여주는 것임. 실제로 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)의 실패로 인해 감사를 받거나 징계, 인사상 불이익을 받은 관료는 존재하지 않으며, 오히려 실패를 책임져야 할 핵심 관료들은 책임추궁은 커녕 오히려 승진한 것으로 확인됨

○ 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템) 정책의 실패는 360억원의 예산낭비의 초래와 동시에, 정부가 추진한 의약품유통개혁과 이를 실현하기 위해 도입된 유통정보시스템 구축사업이 보건복지부 관료들에 의해 총체적인 실패로 귀결되었다는 복합적인 의미를 가짐. 또한 관련 책임자 대부분이 퇴직한 후에야 문제가 증폭되어, 사실상 360억의 국고낭비에 대해 책임질 관료는 없는 전형적인 무책임행정의 사례라 하겠음

○ 현재, 감사원의 보건복지부 재무감사가 진행 중인 것으로 알려져 있는 만큼, 참여연대는 감사결과에 따른 관료들의 책임 추궁은 물론, 관련자의  전보, 승진, 재임용 등 인사과정을 면밀히 모니터하여, 지속적으로 문제제기 해 나갈 것임

■ ■ 개요 및 경과

□ 개요

- 의약품 유통 개혁을 통하여 의약품 납품 비리를 근절하고 건전한 의료전달체계를 확립하고자 추진되었던 의약품유통종합정보시스템(이하 헬프라인시스템)도입이 무리한 강행과 정책 변경으로 시스템의 장기적 운영에 실패함으로서 보건복지부가 삼성SDS에 매년 60억원씩 6회에 걸쳐 총 360억원을 배상하게 되어 예산이 낭비되게 됨

- 배상과정은 보건복지부가 헬프라인시스템 이용을 임의화하자, 수익구조에 타격을 받은 삼성SDS가 보건복지부와 맺은 계약(실시협약)을 근거로 손해배상청구를 제기하였고, 1심 재판에서 패소한 보건복지부가 2심이 진행 중인 2006년 6월, 법원의 조정결정을 수용하여 삼성SDS에 360억원을 배상하게 된 것임

- 헬프라인시스템은 1998년 9월에 발표된 ‘의약품유통개혁방안’에 의해 도입된 것으로, 의약품에 대한 정보시스템을 구축하여 의약품 유통을 전산화함으로서 부당한 약가마진을 근절하기 위한 것이었음

리베이트 유형

- 랜딩비 : 최초로 의약품을 병∙의원 등에 납품할 때 제공하는 채택료

- 매칭비 : 자사제품 의약품의 사용을 유지하기 위해 처방하는 약품만큼 반복적으로 제공하는 금품

- 할증 : 세금계산서상 공식적으로 구입한 의약품 이외에 덤으로 주는 약품

- 할인 : 약품을 할인해서 매입하고도 할인율을 세금계산서에 반영하지 않는 것

- 스폰서비 : 병원 신축비, 장학금, 의사∙약사들의 학회 등 각종 행사관련 비용지원비

- 보험약가와 실거래 가격 차이로 발생하는 약값 마진은 연간 9천억원 규모로 연간 의료보험 의약비 2조5천억원의 35%에 해당하는 것으로 추산되고 있는데, 이 중 최소 15%(3~4천억원)가 의료기관의 음성적인 수입으로 추정되고 있었음

□ 경과

- 1998년 4월, 김대중 대통령이 의약품 납품비리 근절을 지시한 후 보건복지부에서 의약품 유통개혁방안 마련(1998.9) 및 의약품유통개혁기획단 구성(1998.10)

- 1999년 2월, 국민건강보험법 제정으로 약제비 직불제 의무화(43조 6,7항)

- 1999년 10월, 의약품유통종합정보시스템의 구축∙운영에 관한 기본계획(이하 헬프라인시스템 기본계획) 발표

- 2000년 3월, 헬프라인시스템과 관련한 규정과 제도가 미비한 가운데서 무리하게 삼성SDS와 헬프라인시스템 계약체결

- 2001년 7월, 국민건강보험법에 규정되어 있는 약제비 직불제를 근거로 하여 추진한 헬프라인시스템 계약 체결시 삼성SDS에 약품거래금액의 0.5%를 수익으로 보장(2000.3)하였으나 헬프라인시스템 이용을 임의화하는 보건복지부령(요양급여비중약제비지급규칙: 이하 약제비지급규칙)이 제정(2001.7)되면서 삼성SDS의 사업수익 타격

- 2002년 1월-6월, 삼성SDS가 복지부에 헬프라인시스템 인수를 건의(2002.1)하였으나 보건복지부가 이를 거부. 이후 삼성SDS가 법원에 손해배상청구(2002.6)

- 2002년 12월, 국민건강보험법 43조 6, 7항이 삭제되면서 헬프라인시스템의 근거였던 약제비 직불제가 폐지됨

- 2003년-2006년, 1심에서 보건복지부가 삼성SDS에 458억원을 배상토록 판결(2003.7), 2심 진행 중 보건복지부가 법원의 조정결정을 수용함으로서 삼성SDS에 360억원 배상하도록 최종 결정됨(2006.6) 현재까지 헬프라인시스템 사건에 대해 책임을 지고 징계를 받거나 인사상 불이익을 받은 관료는 없음

▲ 약제비 직불제란?

- 기존의 약제비 거래 방식이 요양기관(병원 등)과 의약품공급업체(제약회사 등)간의 외상거래였다면, 약제비 직불제는 의약품공급업체가 납품한 약제비 대금을 국민건강보험공단이 직접 지급하고, 그 대신 국민건강보험공단은 요양기관이 신청한 의료보험진료비에서 약제비를 빼고 지급하는 것임

- 약제비 직불제는 그동안 의료계에 만연했던 랜딩비(의약품 채택비) 등 의약품 납품비리를 획기적으로 근절할 수 있는 방안임

▲ 의약품유통종합정보시스템(헬프라인시스템)이란?

- 요양기관이 EDI(전자문서:Electronic Data Interchange)로 의약품을 주문할 수 있도록 프로그램 및 중계시스템을 구축하여 요양기관과 의약품 공급업체간의 납품대금 결재를 제3자(의약품유통종합정보시스템:헬프라인시스템)를 통한 정산체제로 전환하는 것으로, 약제비 직불제를 현실화시키기 위해 반드시 필요한 시스템임

- 헬프라인시스템은 의료기관에 공급되는 의약품의 실거래 가격을 용이하게 파악할 수 있음. 따라서 의약품 고시가와 실거래가 간의 격차를 해소하여 환자의 약제비 부담 및 건강보험공단이 지급하는 의료보험진료비에서 약제비 거품을 제거할 수 있는 효과가 있음

- 헬프라인시스템을 이용하면 의약품 물류비용 2000억원 절감 및 요양기관의 약품대금 회수기일을 평균 251일에서 60일 이내로 단축시킬 수 있으며, 의약품 바코드 판매시점관리 시스템으로 병∙의원, 약국 등의 의약품의 입, 출하, 재고관리비용도 절감할 수 있을 것으로 평가되었음

■ ■ 책임 내용 및 근거

1. 법령 및 제도 준비 전에 무리한 계약을 체결한 책임

- 계약체결시, 법령 변경 등에 대해 삼성SDS의 손해배상 청구 가능토록 규정

- 보건복지부, 관련 제도∙법령이 준비되지 않은 상태에서 무리한 계약 강행해

- 사업추진에 필요한 세부법령과 제도가 확정되지 않은 상황에서 보건복지부가 구축비용에만 수백억원이 소요되는 헬프라인시스템 사업을 무리하게 추진함

∙ 1999년 10월 14일, 헬프라인시스템 개발을 위한 사업자 선정 공고함

∙ 1999년 10월 20일, 헬프라인시스템 기본계획 발표

∙ 1999년 11월 13일, 삼성SDS 컨소시엄을 우선협상자로 지정함

∙ 2000년 3월 27일, 의약품 총거래액의 0.5%를 수익으로 보장하는 헬프라인시스템 실시협약을 체결함

실시협약에 따라 삼성SDS가 보건복지부에 제출한 실시계획에는 헬프라인 구축비용 279억507만8천원, 10년간 운영비용 1632억4827만4천원, 삼성SDS 수입을 2531억3800만원으로 계산하였으며, 보건복지부는 삼성SDS의 실시계획을 2000년 4월 17일 승인하였음

- 보건복지부가 삼성SDS와 체결한 실시협약에는 정부가 헬프라인시스템을 이용한 거래가 활성화될 수 있도록 운영 개시 2개월 전까지 제도 시행방안을 마련하고(실시협약 제7조1항), 관련 법령의 제정∙개폐와 정부의 조치로 협약의 변경이나 수정 또는 제한 적용이 필요한 경우 이를 정부의 귀책사유로 보고(실시협약 제39조3항), 법령의 개정이나 방침의 변경, 정부지원사항의 지연 등의 사유가 발생한 경우 이에 대한 보상을 요구할 수 있으며(실시협약 제26조), 정부 지원의 지연 등으로 입은 손해에 대한 책임을 정부가 보증하고, 삼성SDS가 정부에 손해배상을 청구할 수 있다(실시협약 제43조2항)고 명기되어 있음

- 헬프라인시스템의 운영을 위한 ‘법령과 제도가 준비되지 않은 상황’에서 헬프라인시스템 관련 ▲법령의 제정∙개폐 등으로 협약의 제한 적용 등이 발생하는 것을 정부의 귀책사유로 하고, ▲법령 개정, 방침 변경, 정부지원사항 지연 등의 사유가 발생할 시 보상하도록 하는 과도한 내용의 실시협약을 체결하여, 이후 삼성SDS에 손해배상을 해야 하는 원인을 태생시켰음

2. 정책의 비일관성에 대한 책임

- 보건복지부, 병∙의원 등 반발하자 헬프라인시스템을 의무이용에서 임의이용으로 변경해

- 99년 헬프라인시스템 기본계획 발표시엔 헬프라인시스템 이용을 의무화해야 한다 밝혀

- 보건복지부는 약제비 직불제에 근거하여 헬프라인시스템 이용을 의무화하는 보건복지부령을 제정하기 위해 2000년 12월에 공고 2000-180호로 약제비지급규칙을 입안예고 하였음. 그러나 병∙의원 등의 이익단체가 반대하자 헬프라인시스템 가동이 예정되어 있던 2001년 5월까지도 약제비지급규칙을 공포하지 않다가 돌연 2개월 후인 2001년 7월에 당초 안과 달리 헬프라인시스템 이용을 임의화하는 것으로 내용을 변경하여 약제비지급규칙을 공포하였음

- 그러나 보건복지부가 1999년 10월에 발표한 헬프라인시스템 기본계획의 행정조치사항에는 의약품유통개혁 사업을 추진함에 있어서 의약품거래시 중계시스템(헬프라인시스템)의 이용을 의무화해야 하고, 이를 위해 관련법령에서 중계시스템(헬프라인시스템)의 이용 의무화를 명시해야 한다고 밝히고 있음

- 따라서 보건복지부는 약제비지급규칙에서 헬프라인시스템 이용을 임의화할 경우 의약품유통개혁 정책의 근간이 흔들리고 헬프라인시스템의 정상적인 운영이 불가능할 것이라는 것을 헬프라인시스템 기본계획을 발표했던 1999년부터 명확히 인식하고 있었음에도 2001년 7월 약제비지급규칙을 제정하면서 헬프라인시스템 이용을 임의화 한 것임

3. 법안 삭제에 대한 부적절한 대응에 대한 책임

- 김원길 보복부장관, 01년 국회에서 약제비 직불제를 선택제로 하자고 주장

- 보복부, 약제비직불제가 규정되어 있음에도 약제비지급규칙에서 헬프라인을 임의화해

- 약제비 직불제 유지에 가장 큰 사활이 걸린 보건복지부의 장관이 국회에 출석하여 약제비 직불제의 필요성을 주장한 것이 아니라, 약제비 직불제를 유명무실하게 만드는 선택적 적용을 주장한 것은 사실상 헬프라인시스템의 정상적인 운영을 불가능하게 하는 것으로, 의약품유통개혁 정책에 정면으로 위배되는 행위임

당시 보건복지부 김원길 장관은 국회 보건복지위원회 참석해 약제비 직불제를 ‘의무적으로 할 필요는 없고, 선택적으로 할 수 있도록 해 주면 좋겠다’고 답변함

- 국민건강보험법에 직불제 의무규정이 존재하고 있었음에도, 오히려 보건복지부가 약제비지급규칙을 제정하면서 헬프라인시스템을 임의화한 것은 보건복지부 스스로가 헬프라인시스템 사업의 근간인 약제비 직불제를 온존시키고자 하는 의지가 없었다는 것을 단적으로 보여주는 것임

- 약제비 직불제의 근거조항인 국민건강보험법 43조 6,7항이 삭제될 경우 발생하게 될 의약품유통개혁의 실패 및 헬프라인시스템 배상책임에 대해 보건복지부 관료들은 헬프라인시스템 계획을 입안한 1999년부터 충분히 인지하고 있었음에도, 국회에서 개정발의, 대안채택, 개정완료 되는 동안 오히려 정책의 일관성을 상실하고 약제비 직불제의 취지를 훼손하는 정책을 집행하는 등 부적절한 대응을 지속하였음

<표 1> 헬프라인시스템 관련 법령 내용

법 령 명	법 령 내 용
국민건강보험법 1999.2.8 제정 (법률 5854호)	제43조 (요양급여비용의 청구와 지급등) ⑥공단은 요양기관에게 요양급여비용을 지급함에 있어 요양기관이 약제·검사등 보건복지부령이 정하는 요양급여의 구성요소(이하 이 조에서 "구성요소"라 한다)를 제8항의 규정에 의한 의약품물류협동조합, 의약품제조업자, 의약품도매상 기타 보건복지부령이 정하는 자(이하 이 조에서 "공급자"라 한다)로부터 공급받아 요양급여에 사용한 구성요소의 내역을 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 공단에 청구한 경우에는 제3항 전단의 규정에 불구하고 그 요양기관에 지급할 요양급여비용중 구성요소에 해당하는 요양급여비용을 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 공급자에게 직접 지급한다. 이 경우 공단의 요양기관에 대한 요양급여비용의 지급채무와 요양기관의 공급자에 대한 대금 지급채무는 공단이 공급자에게 지급한 범위안에서 소멸한 것으로 보며, 요양기관이 공급자에게 이미 지급한 대금이 있는 경우에는 요양기관은 그 대금중 공단이 공급자에게 직접 지급한 분에 대하여 환급을 청구할 수 있다. ⑦요양기관은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 청구를 할 때 공급자로부터 공급받은 구성요소의 내역을 포함시켜야 하며, 공단은 요양기관에 공급한 구성요소의 내역 기타 보건복지부령이 정하는 사항을 공단에 통보하지 아니한 공급자에 대하여는 제6항의 규정을 적용하지 아니할 수 있다.
의약품물류협동조합의구성및운영등에관한규정 2001.3.27 제정 (대통령령 제17172호)	제24조 (의약품유통정보시스템의 이용) 보건복지부장관은 의약품유통질서의 정착과 조합 또는 조합원의 물류효율화·물류비절감 등을 위하여 조합으로 하여금 보건복지부장관이 지정하는 기관의 의약품유통정보시스템을 통하여 제23조제1호 및 제2호의 사업을 추진하도록 할 수 있다. 제23조 (조합의 업무) 조합은 다음 각호의 사업을 행할 수 있다. 1. 국민건강보험법(이하 "법"이라 한다) 제40조의 규정에 의한 요양기관에 공급하는 의약품 등의 보관·배송 2. 법 제12조의 규정에 의한 국민건강보험공단으로부터 지급받은 요양급여비용의 수령 대행 및 조합원에 대한 지급·정산
요양급여비중약제비지급규칙 2001.7.21 제정 (보건복지부령 198호)	제5조 (의약품유통정보시스템의 이용 등) ①보건복지부장관은 공단 및 공급자로 하여금 의약품물류협동조합의구성및운영등에관한규정 제24조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 지정하는 기관(이하 "지정기관"이라 한다)의 의약품유통정보시스템을 통하여 제3조의 규정에 의한 약제공급내역의 통보 및 제4조의 규정에 의한 약제비의 산출 등을 하게 할 수 있다. ②공단은 제1항의 규정에 의한 의약품유통정보시스템을 이용하는 공급자의 동의를 얻어 제4조제2항의 규정에 의하여 지급할 약제비에서 그 공급자의 전산이용수수료를 지정기관에 매월 직접 지급할 수 있다. ③제2항의 규정에 의한 전산이용수수료는 보건복지부장관, 공급자 대표 및 지정기관이 협의하여 정한다.

■ ■ 책임 대상

1. 보건복지부

- 보건복지부 약무식품정책과장은 약무정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 약무관련법령의 제·개정 및 질의회신, 의약품의 가격 및 유통정책의 수립 및 조정 업무를 분장하며, 보건정책국장은 약무식품정책과장의 업무를 관리∙감독하고, 보건의료·약품·식품정책을 총괄·조정하는 최상위 관료임

- 보건복지부 차관은 보건복지부 정책 전반에 대해 장관을 보좌하며, 장관은 보건복지부 정책 전반에 대해 총괄적인 책임을 지는 최고 결재권자임

직 위	직 제
장 관	보건복지부와그소속기관직제 제3조 (직무) 보건복지부는 보건위생·방역·의정·약정·기초생활보장·자활지원·여성복지·인구·출산·아동(영·유아보육을 제외한다)·노인·장애인 및 사회보장에 관한 사무를 관장한다.
차 관	장관을 보좌함
보건정책국장	보건복지부와그소속기관직제 제12조 ②국장은 다음 사항을 분장한다. 1. 국민보건정책에 관한 중·장기종합발전계획의 수립 2. 보건의료·약품·식품정책의 총괄·조정 9. 의료정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정 14. 의료수가의 조정 및 의료기술의 평가 15. 약무정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정 16. 약사제도에 관한 조사·연구 17. 약무관련법령의 제·개정 및 질의회신 18. 의약품의 가격 및 유통정책의 수립 및 조정
약무식품정책과장	보건복지부와그소속기관직제시행령 제8조 ⑤약무식품정책과장은 다음 사항을 분장한다. 1. 약무정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정 2. 약사제도에 관한 조사 및 연구 3. 약무관련법령의 제·개정 및 질의회신 4. 의약품의 가격 및 유통정책의 수립 및 조정

<표 2> 보건복지부 책임자 직제

□ 보건복지부 책임자 명단

- 차흥봉, 최선정 장관, 이종윤 차관, 송재성 보건정책국장, 안효환 약무식품정책과장은 헬프라인시스템의 계약체결 당시 책임자로 사업추진에 필요한 세부법령과 제도가 확정되지 않은 상태에서 헬프라인시스템 계약을 무리하게 추진한 책임이 있음

- 김원길 장관, 이경호 차관, 변철식 보건정책국장, 송재성 연금보험국장, 최원영 약무식품정책과장은 약제비 직불제가 국민건강보험법에 규정되어 있음에도, 의료계의 반발을 의식하여 약제비지급규칙의 원래 안을 수정하여 헬프라인시스템 이용을 임의화한 책임이 있음

- 김원길 장관, 이경호 차관, 변철식 보건정책국장, 최원영 약무식품정책과장은 약제비 직불제의 폐지가 가져올 파급효과를 인지하고 있었음에도 국회에서 약제비 직불제 규정 삭제안이 논의되고 보건복지위 대안으로 채택되는 동안 부적절한 대응을 한 책임이 있음

- 2001년 11월, 국회 보건복지위원회에 참석하여 약제비 직불제의 선택적 적용이라는 중대한 정책변경을 주장한 김원길 장관뿐만 아니라, 해당 발언이 나오도록 실무정책을 집행∙보좌한 관료들에게도 책임이 있음

- 헬프라인시스템 사업에 지속적으로 관여한 관료인 송재성 보건정책국장은 의약품유통개혁기획단 실무추진단장을 역임했으며, 변철식 약무정책과장은 의약품유통개혁기획단 간사 및 실무추진단 총괄지원반장을 역임하였음. 따라서 이들은 헬프라인시스템 관련 정책의 변경이 가져올 파장을 명확하게 인식하고 있었음에도 적절한 대응을 방기하였음

- 국민건강보험법 43조 6,7항에는 약제비 직불제가 의무조항으로 되어 있으나 보건복지부는 약제비지급규칙을 제정하면서 헬프라인시스템 이용을 임의화 했음. 약제비지급규칙 제정에 대한 주무부서는 보건복지부 연금보험국으로, 당시 연금보험국장은 헬프라인시스템의 기획 및 계약체결 시 보건정책국장을 역임했던 송재성씨이며, 헬프라인시스템의 실패에도 불구하고, 정책실패에 대한 책임 없이 2004년 7월에 보건복지부 차관으로 임명되었음

- 약제비지급규칙 제정 당시 보건정책국장은 헬프라인시스템 계약체결 시 약무정책과장을 역임하고 있던 변철식씨임. 그러나 헬프라인시스템의 실패에도 불구하고, 정책실패에 대한 책임 없이 2004년 10월에 1급 관리관으로 승진하였음

☑ 헬프라인시스템 핵심 책임자들은 보건복지부가 1심 재판에 패소하여 삼성SDS에 458억원 이상을 배상해야 하는 상황이었음에도 어떠한 책임도 지지 않고 승진함

- 헬프라인시스템 정책의 실패는 360억원의 예산낭비 뿐만 아니라 국민의 부당한 의료비 부담을 경감시킬 수 있는 의약품유통개혁이 사실상 좌절되었다는 것을 의미하는 것이기도 함. <표 3>과 <표 4>는 보건복지부 책임자 및 주요 사안별 정책 결정/집행 책임자 명단임

<표 3> 보건복지부 책임자 명단

당 시 직 책	성 명	재 직 기 간	현 직	퇴직 후 현황 (06년 9월 기준)
장관	차흥봉	99.05.24-'00.08.06	퇴직	현 한국장애인복지진흥회장 ('06.1.19~현재)
	최선정	00.08.07-'01.03.22	퇴직	현 인구보건복지협회장 ('04.12.17~현재)
	김원길	01.03.23-'02.01.28	퇴직
차관	이종윤	99.05.26-'00.08.10	퇴직	전 홀트아동복지회장 ('03.9.1~'06.8.31 )
	이경호	01.04.02-'02.07.18	퇴직	현 보건산업진흥원장 ('03.11.24~현재)
보건정책국장	송재성	98.03.13-'00.09.07	퇴직	현 예일회계법인 고문('06.7.1~현재)
	변철식	00.09.08-'02.02.03	퇴직	전 식품의약품안전청 차장('04.10.19~'05.9.7)
약무식품정책과장	변철식	97.01.10-'99.01.07	퇴직	전 식품의약품안전청 차장 ('04.10.19~'05.9.7)
	안효환	99.01.12-'01.01.07	국립의료원진료지원부장
	최원영	01.01.08-'02.03.10	국민연금정책관

<표 4> 주요 책임 사안별 보건복지부 정책 결정 및 집행 책임자

책 임 사 안	성 명	재 직 기 간	당 시 직 책	이후 관련 경력 (06년 9월 기준)
사업추진에 필요한 세부법령과 제도가 확정되지 않은 상황에서 구축비용에만 수백억원이 소요되는 헬프라인시스템의 사업자 선정 및 계약 강행	차흥봉	99.05.24-'00.08.06	장관	현 한국장애인복지진흥회장 ('06.1.19~현재)
	최선정	00.08.07-'01.03.22	장관	현 인구보건복지협회장 ('04.12.17~현재)
	이종윤	99.05.26-'00.08.10	차관	전 홀트아동복지회장 ('03.9.1~'06.8.31 )
	송재성	98.03.13-'00.09.07	보건정책국장	전 보건복지부차관 (‘04.7.20-’06.2.16)
	안효환	99.01.12-'01.01.07	약무식품정책과장	현 국립의료원 진료지원부장
국민건강보험법에 약제비직불제가 온존하고 있었음에도 보건복지부가 약제비지급규칙을 제정하면서 당초 내용과 달리 헬프라인시스템 이용을 임의화하는 것으로 내용을 변경하여 공포	김원길	01.03.23-'02.01.28	장관
	이경호	01.04.02-'02.07.18	차관	현 보건산업진흥원장 ('03.11.24~현재)
	변철식	00.09.08-'02.02.03	보건정책국장	전 식품의약품안전청차장 ('04.10.19~'05.9.7)
	송재성	2000.09 - 2001.08	연금보험국장	전 보건복지부 차관 (‘04.7.20-’06.2.16)
	최원영	01.01.08-'02.03.10	약무식품정책과장	현 국민연금정책관
약제비 직불제의 근거조항인 국민건강보험법 43조의 6,7항 삭제될 경우 발생하게 될 의약품 유통개혁 정책의 실패 및 헬프라인시스템 배상책임에 대해 충분히 인지하고 있었음에도 국회에서 삭제안이 논의되고, 보건복지위 대안으로 채택되는 동안 부적절하게 대응	김원길	01.03.23-'02.01.28	장관
	이경호	01.04.02-'02.07.18	차관	현 보건산업진흥원장 ('03.11.24~현재)
	변철식	00.09.08-'02.02.03	보건정책국장	전 식품의약품안전청차장 ('04.10.19~'05.9.7)
	최원영	01.01.08-'02.03.10	약무식품정책과장	현 국민연금정책관

2. 국회 보건복지위원회

- 약제비 직불제 및 이에 근거한 헬프라인시스템은 의약품 유통체계를 합리화하기 위해 추진된 것임. 의약품 유통체계를 합리화하여 과다한 물류비용을 절감하고, 의약정보의 공유화와 정확한 실거래가 파악을 통해 의약품 거래의 공정성과 투명성을 확보함으로서 의료전달체계의 안정적 기반을 조성하여 국민의 의료비부담을 경감시키는 것은 매우 중요한 문제임

- 이원형 의원은 의약품 유통개혁을 무위로 돌리는 약제비 직불제 폐지를 내용으로 하는 국민건강보험법 개정안을 발의하였고, 반대의견을 제시한 김홍신 의원과 우려를 표명한 고진부 의원을 제외한 국회 보건복지위원회 의원들은 반대 의견 없이, 이원형 의원의 발의안을 보건복지위 대안으로 채택함으로서, 약제비 직불제가 폐지되는 데 결정적인 역할을 했음. <표 5>와 <표 6>은 국민건강보험법 개정 경과와 약제비 직불제 삭제 발의안의 논리 및 반대의견에 대한 것임

<표 5> 국민건강보험법 개정 경과

일 시	경 과	비 고
1999. 2. 8.	국민건강보험법 제정 (약제비 직불제의 법적 근거 생성)	제43조 (요양급여비용의 청구와 지급등) ⑥공단은...요양기관에 지급할 요양급여비용중 구성요소에 해당하는 요양급여비용을 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 공급자에게 직접 지급한다. ⑦요양기관은... 청구를 할 때 공급자로부터 공급받은 구성요소의 내역을 포함시켜야 하며...
2001. 10.17	한나라당 이원형의원이 직불제의 법적 근거인 국민건강보험법 제43조 6,7항을 삭제하는 개정안 발의	이원형 의원(대표발의) 외 20명 공동발의
2001. 11.26	이원형 의원안 제안설명, 전문위원 검토보고 및 대체 토론 거쳐 법안심사소위에 회부
2002. 04.17	법안심사소위 심사결과를 토대로, 국민건강보험법 43조, 6,7항을 삭제하는 내용(이원형 발의)을 포함한 개정안을 보건복지위원회 대안으로 채택
2002. 11.01	국민건강보험법 43조 6,7항을 삭제하는 내용을 유지한 채 ‘번안’이 상정되어 보건복지위원회 ‘대안’으로 결정	기존의 보건복지위원회 대안 중 일부내용을 변경한 ‘번안’을 ‘대안’으로 채택한 것임
2002. 12.18	국민건강보험법안에서 약제비 직불제의 법적근거인 국민건강보험법 제43조 6,7항이 삭제됨	헬프라인시스템의 법적 근거가 소멸됨

<표 6> 약제비 직불제 삭제 발의안의 논리와 반대의견

내용	이원형 의원 발의안의 논리	대체토론시 반대 및 우려 의견
이원형 의원(한나라)이 직불제의 근거인 국민건강보험법 63조 43항을 삭제하는 개정안 발의 (2001. 10.17)	1. 직불제 규정은 자유시장원리를 무시하고 민간의 상거래 관행을 침해하는 위헌적 조치임 2. 동 조항은 요양기관의 경영권을 침해하는 것임 3. 직불제는 자본주의 사회에서 통상적으로 규정되는 외상 결재권을 박탈하려는 것임	반대의견 김홍신 의원(한나라) : 우리나라 의약품유통이 투명치 못한 상황에서 약제비 직접지불제도 조항의 폐지는 의약품유통개혁의지의 후퇴임. 약제비 직불제도는 존속되어야 함 우려의견 고진부의원(새천년민주) : 약제비 직불제도를 삭제할 경우 헬프라인 운영에 차질이 없는지 장관에게 답변 요구 * 김원길 장관 답변 : (약제비 직불제를) 의무적으로 할 필요는 없고, 선택적으로 할 수 있도록 해 주면 좋겠다

* 국회 속기록 및 법률안 심사보고서 참조

- 헬프라인시스템의 법적 근거였던 약제비 직불제를 국회에서 폐지함으로서, 헬프라인시스템의 정상적인 운영이 불가능하게 되었다는 점에서, 약제비 직불제 삭제를 내용으로 하는 국민건강보험법 개정안 발의자, 국회 보건복지위원 등 관련 의원들은 헬프라인시스템 실패의 책임으로부터 자유로울 수 없음

■ ■ 결론

- 보건복지부 관료들은 헬프라인시스템 기본계획이 발표된 1999년부터 약제비 직불제가 헬프라인시스템 운영의 가장 중요한 요소이며, 헬프라인시스템이 정상적으로 운영되기 위해서는 약제비지급규칙에 헬프라인시스템 이용을 의무화해야 한다는 것을 명확히 인지하고 있었음

- 따라서 헬프라인시스템 정책의 입안과 실시협약의 체결, 정책의 폐기에 이르기까지의 과정은 보건복지부가 주장하는 대로, 단순히 준비성과 치밀함의 부족으로 인해 발생한 것만으로 볼 수는 없음

- 국민건강보험법에 직불제 의무규정이 온존해 있었음에도 약제비지급규칙을 제정하면서 보건복지부 스스로가 헬프라인시스템을 임의화했고, 국회에서 약제비 직불제 삭제가 논의될 때에도 의무화 필요성이 아니라, 선택적 적용을 주장한 것은 헬프라인시스템 정책을 사실상 폐기한 것임. 따라서 헬프라인시스템 정책실패의 가장 큰 책임은 보건복지부 관료들에게 있다고 할 수 있음

- 헬프라인시스템 정책의 실패는 360억원의 예산낭비가 발생함과 동시에, 정부에 의해 추진된 의약품유통개혁과 이를 실현하기 위해 도입된 유통정보시스템 구축사업이 보건복지부 관료들에 의해 총체적인 실패로 귀결되었다는 복합적인 의미를 가지며, ‘예산낭비는 있으되 책임지는 관료는 없다’는 전형적인 사례임

- 현재, 감사원의 보건복지부 재무감사가 진행 중인 것으로 알려져 있는 만큼, 참여연대는 감사결과에 따른 관료들의 책임 추궁은 물론, 관련자의 인사과정을 면밀히 모니터하여, 지속적으로 문제제기 해 나갈 것임

※ 이 자료는 인터넷참여연대에서 다시 볼 수 있습니다.  http://peoplepower21.org