제  목 │ 대통령관련기록물 목록 작성 및 공개 실태에 대한 참여연대 평가 보고서 (2006. 05. 18. (총 28 쪽))

발  신 │ 참여연대 정보공개사업단 (단장 : 이광수 변호사, 담당 : 이경미, 723-5302, ryan007@pspd.org)

참여연대 이슈리포터 2006-05-04

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대통령관련 기록물 목록 작성 및 공개 실태에 대한

참여연대 평가 보고서

정보공개사업단

대통령관련기록물 목록 작성 및 공개 실태에 대한 참여연대 평가

1. 경과 및 조사 목적

1) 경과

- 2006. 2. 1. : 국가기록원을 대상으로 “공공기관의기록물관리에관한법률시행령 제28조 2항에 의해 국가기록원에 제출된 2003년 ~ 2005년 대통령관련 기록물의 목록 일체” 정보공개청구

- 2006. 2. 2 : 대통령비서실을 대상으로 “공공기관의기록물관리에관한법률시행령 제28조 2항에 의해 국가기록원에 제출한 2003년 ~ 2005년 대통령관련 기록물의 목록 일체” 정보공개청구

- 2006. 2. 10. : 국가기록원 연장통지

- 2006. 2. 13. : 대통령비서실 연장통지

- 2006. 2. 22. : 국가기록원 공개결정통지

- 2006. 2. 23. : 대통령비서실 부분공개 결정통지

- 2006. 2월 말 : 국가기록원 공개 자료 1차분 수령

- 2006. 3월 둘째 주 : 대통령비서실 공개 자료 수령

- 2006. 3월 셋째 주 : 국가기록원 공개 자료 2차분 수령

- 2006. 3. 23. : 대통령비서실 부분공개결정에 대한 이의신청 제기

- 2006. 3. 30. : 이의신청 결정기간 연장통지 수령

- 2006. 4. 7. : 이의신청에 대한 결정통지 수령(추가 공개하나 일부 비공개)

- 2006. 4월 셋째 주 : 대통령비서실 추가 공개 분 수령

2) 조사 목적

공공기관의기록물관리에관한법률(이하 기록물관리법) 제13조와 시행령 제28조 제2항에서는 대통령과 그 보좌기관이 대통령의 직무수행과 관련하여 생산 또는 접수한 모든 기록물은 중앙기록물관리기관(국가기록원)의 장이 이를 수집․보존하도록 하고 있으며, 대통령 임기 중에는 매년 6월 30일까지 전년도 대통령 관련 기록물의 목록을 국가기록원에 통보하도록 하고 있다.

이에 참여연대는 2006년 2월 1일과 2일 국가기록원과 청와대에 각각 ‘2003년 ~ 2005년

대통령관련 기록물의 목록 일체를 청구하였으며, 부분공개에 대한 이의신청을 거쳐 4월 셋째 주에 비로소 청구한 자료의 취합이 완료되었다.

이번 조사는 역대 대통령의 주요 기록들이 무단 폐기되고 분실되어 역사적 가치가 매우 큰 사료들의 보존에 실패했던 경험에 비추어, 기록물관리법 시행이후 참여정부의 대통령 기록물 관리 실태를 파악하기 위함이다.

2. 대통령관련 기록물 목록의 작성 ․ 공개 및 이관 실태

참여연대의 정보공개청구에 대해 청와대는 산하 부서들이 생산하거나 접수한 대통령관련 기록물 목록을 제출했으며, 국가기록원은 청와대와 중앙행정기관․광역자치단체․광역시도교육청으로부터 생산 목록을 통보받은 자료들을 제출하였다. 단, 청구 내용 중 2005년도 목록은 법정 시한(2006년 6월 30일)이 남은 관계로, 두 기관 모두 2003년과 2004년도 목록을 제출했다.

1) 청와대에서 제출한 대통령관련 기록물 목록

확인한 결과, 청와대가 제출한 목록과 국가기록원이 청와대로부터 통보받은 목록은 동일한 자료이므로 청와대에서 제출한 목록에 한정하여 살펴본다.

① 제출한 목록의 근본적인 문제점

기록물 생산현황통보의 근간을 이루는 자료는 기록물등록대장이다. 기록물등록대장의 형식은 기록물관리법시행규칙 제4조 제1항에 의해 아래와 같은 항목을 포함한다.

기본등록사항
등록 구분	생산 (접수)등록 일자	생산 (접수)등록 번호	첨부 번호	제목	쪽수	결재권자	기안자 (업무담당자)	시행* 일자	수신자* (발신자)	문서과 배부번호	생산기관 등록번호	전자 기록물여부
①	②	③	④	⑤	⑥	⑦	⑧	⑨	⑩	⑪	⑫	⑬

분류등록사항					시청각기록물추가등록사항
분류번호	특수 기록물*	공개 여부	공개제한 부분표시*	특수 목록*	내용요약	기록물 형태*
⑭	⑮	⑯	⑰	⑱	⑲	⑳

그러나 제출된 자료는 기록물등록대장의 항목을 충족시키지 않으며, 정보공개제도 운영지침에 근거한 정보목록이라면 생산일자․등록번호․단위업무명․정보의 제목․담당부서․담당자․보존기간․공개여부 등이 기재되어야하나 이와도 다르므로 제3의 가공된 정보이다.

특히 기록물의 고유번호라고 할 수 있는 문서등록번호가 누락되어서(2004년도 목록 100%, 2003년도 목록의 51%) 원목록의 정보를 그대로 옮긴 것인지 일부 목록을 삭제한 것인지 제출된 목록의 신뢰성 등을 확인할 수가 없다.

② 2003년도 목록과 2004년도 목록 비교

※ 통계수치는 기록물건명(기록물제목)이 아닌 기록물철명을 기준으로 함

ㄱ. 목록의 구성 요소

▪ 문서등록번호 : 2004년도 목록에는 문서등록번호를 일괄 기재하지 않았다. 2003년도 목록에는 기록물철명을 기준으로 하여 51%가 없으며, 8.8%만 일부 기재하였다.

▪ 문서의 생산 및 접수 여부 : 2003년도 목록에는 생산문서인지 접수문서인지 여부가 표기되지 않았고 타 기관이나 부서로부터 접수한 문서는 별도 목록을 만들었다. 2004년도 목록에는 생산 및 접수 여부가 기재되어있다.

▪ 문서의 종류 : 2003년도 목록에는 종이문서인지 전자기록인지 여부를 구분하지 않았으며, 이를 구분한 2004년도 목록에서 종이문서만 등록된 기록물철은 전체의

3%, 전자문서만 등록된 기록물철은 전체의 77.3%, 일부라도 종이기록이 있는 기록물철은 전체의 18.9%를 차지하여 상대적으로 종이문서의 등록이 매우 미비함을 알 수 있다.

ㄴ. 생산부서 및 기록물 철명의 비교

2003년도의 생산부서는 32개, 2004년도의 생산부서는 47개이며 기록물철명도 2003년에 비해 2004년도는 해당 부서의 각종 업무별로 대체로 세분화된 것을 확인할 수 있다. 그러나 2003년도 목록에 있는 대통령 말씀록, 대통령 접견록, 대통령주재 회의록, 회의자료 및 정부부처 보고서철, 영부인 일정 철 등이 2004년도 목록에는 없어서 이와 관련된 기록관리여부를 확인할 수 없다.

ㄷ. 기록물건명(문서제목)의 공개실태

제출된 목록에는 문서의 공개여부가 표시되어있다. 즉, 기록물 각각에 대해 공개, 비공개 여부가 지정되어 있는 것이다. 2003년도 목록에서는 기록물 자체는 비공개로 지정되었지만 그 문서의 제목은 공개한 비율이 전체 공개 건수의 31.2%에 해당하지만, 2004년도 목록에서 비공개 기록물의 제목을 공개한 건수는 전체 317건의 기록물철 중 단 한건도 없다.

또한 기록물 자체가 공개 기록물이거나 내용만 비공개해야 하는 기록물인데도 제목을

일괄 비공개한 경우가 2004년도에 여러 건 발견되어 이에 대한 이의 신청을 제기한 결과 상당수 공개되었다( 총무행정부서의 정보공개철․행사철, 총무경리부서의 지출결의서철, 총무구매부서의 구매일반관리철․대통령기념품관리철․서무관련철 등).

2) 각 부처 생산 대통령관련 기록물의 청와대 접수 현황 비교

기록물관리법 제28조 제1항에서는 대통령관련 기록물의 범위를 다음과 같이 규정하고 있다.

▪ 대통령이 결재하거나 보고받은 기록물

▪ 대통령과 그 보좌기관이 생산 또는 접수한 기록물

▪ 공공기관이 대통령 또는 그 보좌기관에 제출한 기록물의 원본

▪ 대통령 또는 차관급 이상의 대통령의 보좌기관이 참석하는 정책조정을 위한 각종 회의의 회의록

▪ 대통령의 업무와 관련한 메모, 일정표, 방문객명단 및 대화록, 연설문 원본 등 사료적 가치가 높은 기록물

▪ 대통령의 영상 또는 육성이 수록된 시청각기록물

▪ 대통령 가족의 공적 업무활동과 관련한 기록물

▪ 기타 중앙기록물관리기관의 장이 대통령관련 기록물로 지정한 기록물

또한, 제28조 제2항에서는 이에 해당하는 대통령기록물의 목록을 국가기록원에 통보하도록 하고 있다.

그러나 중앙행정기관 등이 국가기록원에 보고한 대통령관련 기록물 생산 현황과 청와대 목록에 접수된 건수가 틀린 경우가 대부분이고, 심지어 생산 현황이 없다고 국가기록원에 통보한 중앙행정기관의 문서가 청와대에는 접수된 사례도 많아 실제로는 공공기관이 생산한 대통령관련 기록물의 원본이 제대로 등록 ∙ 관리되지 않고 있음을 알 수 있다.

3. 문제점

1) 제출된 목록은 가공된 정보

위에서 밝혔듯이 청와대와 국가기록원이 제출한 목록은 문서등록번호가 기재되지 않아 전체 현황을 파악할 수 없는 가공된 정보이다. 등록된 문서의 종류가 대부분 전자문서에 한하고, 종이문서의 등록이 지나치게 적은 것도 기록물의 관리 실태와 공개한 목록의 신뢰성을 의심하게 하는 주요 요인이다.

2) 목록의 자의적 비공개

2003년도에는 비공개 기록도 제목을 공개했지만, 2004년도에는 공개여부를 밝히지 않고 비공개하거나 심지어 공개기록의 문서 제목을 비공개하는 경우가 상당수 파악되었다.

실제로 문서제목을 일괄 또는 대다수 삭제했다가 이의신청 이후 상당수 목록이 공개된 2004년도 총무(구매)부서 및 총무(경리)부서의 기록물과 2003년도 국정상황실(주요국정상황 및 관리철), 시민사회비서관실(시민사회주요현황보고철) 등의 경우 정보공개법상 비공개 정보에 해당하는 사유가 있는 건명들이 전혀 없고 이미 공개된 목록과 동일한 제목도 많아서, 비공개 기준이 타당하지 않음을 알 수 있다.

또한 이의신청 전에는 공개되었던 문서제목이 이의신청 후에 오히려 비공개된 사례도

있어서 정보의 비공개가 자의적으로 이루어졌음을 여실히 보여준다.

이는 곧 법령의 불이행 문제 외에도 “정보의 내용이 비공개 대상이라도 정보목록에는 포함되어야 하며, 비밀기록물도 일반 정보와 마찬가지로 목록에 포함하는 것을 원칙”으로 하는 정보공개제도 운영지침의 지시사항도 위반한 것이다.

3)특정 기록물철의 문서를 일괄적으로 비공개로 지정

2003년도 목록 중 대통령비서실에서 생산한 회의자료철(국무회의․국정과제회의 등 회의 보고자료), 정부부처 등 보고서철, 행사참고 자료철 등에 있는 기록물들은 일괄 비공개로 지정되어있다.

기록물철을 통째로 비공개로 분류하다 보니 정부부처 보고서철에 있는 ‘노인의날 기념행사’, 행사참고자료철에 있는 ‘청와대 이웃주민 초청 만찬’, ‘어린이날 행사’, ‘제38회 발명의날 기념식’, ‘참여정부 출범 100일 기자회견’, ‘헌혈행사’ 등 비공개 정보가 아닌 문서들도 모두 일괄 비공개로 처리되어있다.

이밖에도 기록물철의 모든 기록물이 비공개로 지정된 사례는 2003년도 시민사회비서관실 공문접수 및 발송철, 대통령비서실 업무과정개선실 조직관리철․혁신프로그램 기획철․디지털청와대 구축철, 경제보좌관실 대통령보고자료철 등 다수가 있다.

4. 결론

대통령관련 기록물의 목록 작성 및 공개․이관 실태에 대한 이번 조사는, 대통령 기록물의 허술한 관리 수준과 목록의 상당수 비공개로 인해 여러 문제점이 지적되었다.

현재 공공기관의기록물관리에관한법률과 시행령에서는 대통령관련 기록물의 관리에

대해 단지 수집과 이관에 대해서만 언급하고 있을 뿐이다. 대통령 기록의 공공성과 중요성을 감안할 때 과거에 행해졌던 대통령 기록의 무단폐기, 분실, 퇴임과 함께 무단반출 등의 선례가 반복되어서는 안 될 것이며, 이를 위해 대통령기록물의 생산․보존․관리․공개․이관에 관한 전반적이고 체계적인 시스템의 마련이 시급하다.

참여연대는 대통령기록물관리에관한법률의 올바른 제정을 통해 대통령 기록관리 시스템 전반이 체계적으로 가동될 수 있도록 하고, 향후 대통령 기록 관리에 대한 전반적인 감시활동을 지속적으로 해 나갈 것이다.