『공직자의 스톡옵션 보유에 따른 이해충돌 해소방안에 대한 의견서』

2006.2.15

참여연대 맑은사회만들기본부

공직자윤리법의 개정으로 공직자에게 이해충돌 방지의무가 지워지고, 주식보유로 인한 이해충돌 해소를 위해 백지신탁제도가 도입되었음. 그럼에도 불구하고 스톡옵션 보유로 인한 이해충돌 문제는 여전히 해결되지 않고 있음. 이와 관련하여 참여연대는 스톡옵션 보유로 인한 이해충돌을 해소하기 위한 의견을 제출하는 바임.

▣  총  론

○ 공직자가 스톡옵션(주식매수선택권)을 보유함으로서 발생하는 이해충돌에 대한 논란은 지난 2003년 2월 삼성전자 사장이었던 진대제씨가 정보통신부 장관에 임명되면서 불거지기 시작했음. 이러한 논란은 진장관이 삼성전자 사장으로 재직하던 시절 받은 삼성전자의 스톡옵션을 장관 취임이후에도 계속 보유해 정보통신부 장관이라는 공직 수행에 있어서 공정성이 침해되고, 나아가 직무수행 과정에서 삼성전자 주식가치에 영향을 미쳐 막대한 이익을 취득할 수 있다는 우려 때문이었음.

○ 그러나 정부는 스톡옵션이 주식매수선택권으로서 현물로 존재하는 것이 아니라 특정한 주식을 매수할 권리이고, 상속하지 않는 이상 타인에게 양도할 수 없다는 점에서 공직자윤리법 상의 등록대상 재산으로 인정하지 않았었음. 또한 공직자가 스톡옵션을 보유한 공직자가 극소수란 이유로 스톡옵션 보유로 인한 이해충돌 문제에 소극적으로 대처해 왔음.

스톡옵션을 보유한 공직자가 소수인 것은 증권거래법상 스톡옵션의 부여 대상과 행사가 제한되어 있기 때문임. 증권거래법에 의하면 스톡옵션은 당해 법인의 설립·경영·해외영업 또는 기술혁신등에 기여하거나 기여할 수 있는 당해 법인 또는 대통령령이 정하는 당해 법인의 관계회사의 임·직원에게 부여가능하며, 스톡옵션을 부여받은 자는 재정경제부령이 정하는 경우를 제외하고는 스톡옵션 부여 결의일로부터 2년 이상 재임 또는 재직하여야 이를 행사할 수 있음(증권거래법 제189조의4). 따라서 공직자가 전직 회사 임직원이며, 스톡옵션을 부여받은 지 2년 이상 재임 혹은 재직 후 공직에 임명되어야만 주식매수가 가능한 스톡옵션을 보유할 수 있음.

○ 2005년 공직자윤리법의 개정으로 공직자에게 이해충돌 방지 의무를 지우고, 주식백지신탁제도로 공직자의 직무관련 주식보유를 제한하게 되면서 공직자윤리법의 개정취지에 맞춰 특정 주식에 대한 매수선택권인 스톡옵션 역시 규제해야 한다는 목소리가 높아지고 있음. 이에 따라 정부는 2005년 12월 재산등록 범위에 스톡옵션을 추가한 공직자윤리법 개정안을 국회에 제출하였음(현재 국회 행정자치위원회 계류 중).

○ 그러나 스톡옵션을 등록대상 재산으로 한다 해도 스톡옵션 보유를 규제하지 않는 다면 스톡옵션으로 인한 이해충돌 문제를 해소할 수 없음. 뿐만 아니라 스톡옵션은 재산으로서 충분한 가치가 있으므로 현행법에 명시되어 있지 않다 해도 공직자가 소유한 재산이라고 보아야 함. 공직자는 스톡옵션의 등록대상 재산 여부와는 별개로, 스톡옵션 보유로 인한 이해충돌을 해소해야 함. 또한 공직자가 직무와 관련된 스톡옵션을 보유하고 있음에도 아무런 제재를 받지 않는다는 것은 공직자윤리법의 입법취지와 형평성에 어긋난 것임.

○ 이에 따라 참여연대는 스톡옵션 보유로 인한 이해충돌 발생에 대해 문제를 제기하고, 공직자가 직무관련성이 있는 스톡옵션을 보유함으로서 발생하는 이해충돌을 해소하기 위한 방안을 제시하는 바임.

▣ 재산으로서의 스톡옵션

▪ 스톡옵션은 개인이 소유한 재산임. 따라서 직무관련성이 있는 스톡옵션을 보유한 공직자는 이해충돌을 해소할 의무가 있음.

○ 공직자의 스톡옵션 보유가 법적으로 문제가 되지 않은 것은 스톡옵션이 등록 대상 재산이 아니었기 때문임. 현행 공직자윤리법은 등록대상 재산을 채권, 유가증권, 회사채 등으로 표기해 이 중 어느 것에도 속하지 않는 스톡옵션은 공직자가 보유한 재산에 해당되지 않았음.

○ 그러나 공직자는 해당 재산이 등록대상 재산에 속하느냐의 여부를 떠나 본인 및 직계존비속이 소유한 재산에 대한 이해충돌 방지의 의무가 있음. 즉, 해당 재산을 본인 및 직계존비속이 소유하고 있고, 재산상 가치가 있다면 공직자윤리법상 등록 대상 재산이 아니라 하더라도 본인의 직무와 재산 사이에 발생하는 이해충돌을 해소해야 함.

현행법은 공직자가 수행하는 직무가 공직자의 재산상 이해와 관련되어 공정한 직무수행이 어려운 상황이 야기되지 않도록 이해충돌 방지에 노력하고 공익을 우선으로 성실히 직무를 수행해야 한다고 명시함(공직자윤리법 제2조의2).

○ 스톡옵션은 미리 정해진 가격에 주식을 매수할 수 있는 권한을 부여하는 것임. 즉, 권리를 행사하는 당시 주가가 미리 정해진 가격보다 높은 경우 그 차액만큼 이익을 얻게 됨. 스톡옵션이 아직 실현되지 않은 이익이며, 주식을 매수할 수 있는 권리이므로 공직자가 현재 소유하고 있는 재산이라고 볼 수 없다는 논란이 있을 수 있음. 그러나 스톡옵션은 스톡옵션을 부여받을 당시 해당 주식에 준하는 가치를 보장받는다는 점에서 개인이 소유한 재산이라고 할 수 있음.

스톡옵션은 미리 정한 가액으로 신주를 인수하거나 자기의 주식을 매수할 수 있는 권리(상법 제340조의2) 혹은 미리 정한 가격으로 신주를 교부하거나 당해 법인의 주식을 매수할 수 있는 권리(증권거래법 제189조의4)임.

현행법은 주식매수선택권의 행사가액이 주식의 실질금액보다 낮은 경우에 회사는 그 차액을 금전으로 지급하거나 그 차액에 상당하는 자기의 주식을 양도할 수 있으며, 이 경우 주식의 실질금액은 주식매수선택권의 행사일을 기준으로 평가한다고 명시(상법제340조의2)해 주식매수선택권에 대한 재산상 가치를 인정하고 있음. 또한 증권거래법은 주식매수선택권을 부여받은 경우를 소유에 준하는 보유로 인정하고 있음(증권거래법시행령10조의4).

○ 스톡옵션의 재산상 가치는 정부 역시 인정한바 있음. 행정자치부는 ‘일정한 경제적 가치가 잠재되어 있는 스톡옵션과 관련된 이해충돌 문제를 예방하고자 공직자윤리법을 개정해 재산등록 범위에 스톡옵션을 추가시키고, 교부할 주식의 종류와 수, 행사가격, 행사조건 등 부여계약서상의 주요내용을 기재토록 할 방침’ 이라고 밝히고, 지난해 12월 이러한 내용을 골자로 한 공직자윤리법 개정안을 국회에 제출하였음.

▣  스톡옵션 보유로 인한 이해충돌

▪ 공직자가 직무와 관련된 스톡옵션을 보유할 경우, 주식과 마찬가지로 이해충돌이 발생함. 공직자는 직무상 얻은 정보로 스톡옵션의 행사 시점을 조절할 수 있고, 정책결정을 통해 차후 권리 행사시 주가에 영향을 미칠 수 있음.

▪ 스톡옵션 보유로 논란이 되고 있는 진대제 장관이 정보통신부 장관으로 취임한 이후, 스톡옵션 행사로 인한 매매차액은 40배 이상 증가했음.

○ 스톡옵션은 주식과는 달리 타인에게 양도하거나 매매할 수 없는 일종의 권한이지만, 직무상 주식과 관련된 정보를 습득해 스톡옵션을 행사할 시점을 결정할 수 있고, 당장의 정책 결정이 사후 권리 행사시 주식의 가치에도 영향을 미칠 수 있음. 따라서 스톡옵션 보유로 발생하는 이해충돌과 그로인한 직무수행 공정성의 침해는 주식 보유에 의한 그것과 다를 바 없음. 또한 스톡옵션의 막대한 시세차익을 고려해 볼 때 오히려 주식보다도 엄격하게 규제해야 할 대상임.

○ 진대제 정보통신부 장관이 스톡옵션을 행사할 경우 그 매매차액은 장관에 임명되었던 당시와 비교해 봤을 때 무려 40배가 넘음. 진장관이 정보통신부 장관 임명 당시 스톡옵션을 행사했다면 7억여원의 매매 차액을 얻을 수 있었지만, 취임 후 3년이 지난 지금 스톡옵션을 행사한다면 287여억원에 달하는 매매차액을 취득할 수 있음. 진대제 정보통신부 장관이 해당 주식의 가치를 높이기 위해 의도적으로 정책결정을 하지 않았다 해도, 정보통신부 장관직을 수행하는 동안 직간접적으로 주식가치 상승에 영향을 미치거나, 나아가 해당 기업에 대한 정보접근가능성으로 매수선택권의 행사 시점을 조정하는 등 직무 공정성이 침해되었을 가능성이 있음.

진장관은 2000.3.16 부여받은 삼성전자 스톡옵션을 66,341주를 보유하고 있어서 해당 주식을 272,700원에 행사할 수 있음. 삼성전자의 주당 시가는 진장관이 정보통신부 장관에 임명되었던 당시 28,3500원이었으나(2003.2.27 종가), 현재는 70,6000원(2006.2.7 종가)으로 두 배 이상 증가하였음. 임명 당시 스톡옵션을 행사했다면 진장관이 취득할 수 있는 매매차액은 716,482,800원이며, 장관 재직 후 3년이 지난 지금 스톡옵션을 행사할 경우 진장관이 취득할 수 있는 매매차액은 28,745,555,300원임(표 참고).

	주식시가	총액	매매차액
행사가격	272,700	18,091,190,700
2003.2.27 종가	283,500	18,807,673,500	716,482,800
2006.2.6 종가	706,000	46,836,746,000	28,745,555,300
3년간 매매차액 증가량 = 28,029,072,500 원

<표> 진대제 장관이 삼성전자 스톡옵션 행사시 취득 가능한 매매차액

○ 현행법은 직무관련성이 있는 주식의 총액이 3천만원을 넘을 경우 백지신탁 혹은 매각을 통해 이해충돌을 해소하도록 하고 있음. 이러한 상황에서 스톡옵션을 부여 받아 실제 수백억원대의 주식을 보유하고 있는 것과 다름없는 공직자를 제재하지 않는 것은 법 적용의 형평성에 어긋날 뿐만 아니라, 재산과 직무와의 이해충돌을 방지하기 위한 공직자윤리법의 입법취지에도 맞지 않음.

공직자윤리법은 주식에 관한 직, 간접적인 정보의 접근과 영향력 행사의 가능성을 기준으로 주식의 직무관련성을 판단하여, 공개대상자 등이 본인 또는 그 이해관계자가 보유한 주식을 발행한 기업의 경영 또는 재산상 권리에 관한 상당한 정보를 입수하거나 영향을 미칠 수 있는 직무에 종사하거나 그 직무를 지휘, 감독하는 등, 직무관련성이 있는 경우 3천만원이 넘는 주식에 한해 해당 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하고 있음(공직자윤리법 제 14조의 5, 령 제27조의 7).

▣  결  론

▪ 직무관련성이 있는 스톡옵션을 보유하고 있는 공직자는 해당 직무를 회피하거나, 스톡옵션을 행사해 해당 주식을 매각 혹은 백지신탁 해야 함.

▪ 정부는 해당 공직자로 하여금 직무관련성이 있는 스톡옵션에 대한 행사를 강제해 해당 주식을 매각하거나 백지신탁토록 하는 등 적절한 조치를 취해야 함.

▪ 공직자윤리법 제 2조의 2에 이해충돌 방지의무를 명시했음에도 스톡옵션을 제재하지 않는 것은 명백한 공직자윤리법의 흠결임. 법적 미비를 이유로 엄연히 발생하는 이해충돌을 묵과해선 안 됨. 주식뿐만 아니라 스톡옵션 등 공직자가 실제 소유하는 재산에 의해 발생하는 재정적 이해충돌을 방지하기 위해 공직자윤리법을 개정해야 함.

○ 공직자가 직무관련성이 있는 주식과 관련된 스톡옵션을 보유하는 경우 재정적 이해충돌이 발생함. 공직자는 이해충돌 방지의 의무가 있으므로 이해충돌이 발생하는 재산을 보유하고 있다고 판단될 경우에 공직자 스스로 이해충돌을 해소해야 함. 이해충돌 해소의 방법에는 해당 직무의 회피, 주식의 매각 또는 백지신탁 등의 방법이 있음.

○ 정부 역시 공직자로 하여금 이해충돌을 해소하도록 조치를 취해야 함. 현행법상 주식에 대한 직무관련성 판단은 주식백지신탁심사위원회에 그 권한이 있음. 주식백지신탁심사위원회에서 특정 직무와 보유 주식 간에 직무관련성이 있다는 판단을 내린 경우, 해당 주식에 대한 스톡옵션 역시 제재해야 함. 직무관련성이 있는 스톡옵션을 보유한 경우 행사를 강제해 그로인해 발생하는 주식을 매각하거나 백지신탁토록 해야 할 것임.

○ 스톡옵션과 관련된 논란은 현행 공직자윤리법이 이해충돌 방지의 의무를 명시하고도 재정적 이해충돌 방지를 위한 구체적인 방안을 마련하지 않은 입법미비에서 비롯되었다고 할 수 있음. 공직자윤리법 제2조2항에 이해충돌 방지의무를 명시했음에도 불구하고 직무관련성이 있는 스톡옵션 보유를 제재하지 않는 것은 명백한 공직자윤리법의 흠결임. 또한 지난해 11월부터 시행된 백지신탁제도는 공직자의 재정적 이해충돌을 방지하는 전체 제도의 일부로서 존재하는 것이 아니라 주식 보유로 인한 이해충돌만을 방지하는 제도에 그친다는 태생적 한계를 지니고 있음. 따라서 공직자의 재정적 이해충돌을 방지하기 위해 공직자윤리법을 개정할 필요가 있음.