『공공기관의기록물관리에관한법률 개정안』에 대한 참여연대 의견서

2006. 2. 14.

참여연대 맑은사회만들기본부

▣ 총론

행정자치부가 발의한 공공기관의기록물관리에관한법률(이하 기록물관리법) 개정안이 2006년 1월 17일 국무회의에서 통과된데 이어, 2월 행정자치위원회에 상정되었다. 기록물관리법의 개정은 지난해 10월 정부혁신위가 발표한 ‘국가기록관리 혁신 로드맵’의 일환으로, 정부는 국가기록관리혁신을 ‘더 이상 미룰 수 없는 정부혁신의 핵심과제’라고 밝힌 바 있다.

그동안 기록관리의 실패는 책임 행정의 소멸, 공공행정의 비효율성과 예산 낭비, 국민의 권리 상실, 역사기록유산 멸실의 중대한 결과를 초래하였다. 이는 기록물관리법제  의 부실함에도 원인이 있지만, 이보다는 현행 법령의 기초적인 요구도 준수되지 않는 행정 소홀과 무관심에 더 큰 원인이 있다.

올바른 공공기록관리는 공적 행위의 설명책임을 지는 정부의 주요 의무이자, 효과적으로 행정을 통제하여 투명행정과 책임행정을 실현시키는 수단이다. 즉 기록관리개혁은 행정 개혁의 출발점인 것이다.

그러나 이번 국회에 상정된 개정안은 지난해 11월 기록물관리법 개정안 입법예고 당시 참여연대가 의견서를 통해 지적한 사항들에 대한 시정이 전혀 이루어지지 않았으며, 그 외에도 정부안이 그대로 통과될 경우 막대한 예산 낭비나 운영의 비효율성이 예상되는 조항들도 포함하고 있어서, 이에 대한 국회의 엄정한 심사가 요구된다.

이에 참여연대는 국회 심의 과정에서 정부가 제출한 기록물관리법 개정안이 충분한 검토와 논의를 거쳐 올바른 방향으로 제정되기를 촉구하며 참여연대 의견을 다음과 같이 밝힌다.

▣ 「공공기관의기록물관리에관한법률 개정안」 개별 조항에 대한

참여연대 입장

□ 국민의 알권리 침해 조항

1. 속기록 및 녹음기록에 대해 비공개 보호기간을 설정하도록 한 조항 삭제(제17조 제2항)

○ 정부안 제17조 제2항에서 공공기관이 작성한 주요 회의의 속기록 또는 녹음기록에 대해 대통령령이 정하는 기간동안 비공개가 가능하도록 명시

○ 주요 회의의 속기록 및 녹음기록도 책임행정과 투명행정을 위해 공개원칙을 지키도록 해야 함. 회의의 전모를 알 수 있도록 속기록 또는 녹음기록의 공개를 일정기간 제한하는 것은 본질적으로는 국민의 알권리에 위배되는 것임.

회의의 속기록 및 녹음기록에 대한 공개여부는 정보공개법에 근거해 판단할 문제임. 즉, 법률에 의해 특정 사안을 비공개로 규정할 수는 있지만, 회의기록 그 자체를 비공개 할 수는 없음. 회의기록은 주로 내부 검토 중이거나 정책결정 입안단계의 기록으로서 현재의 정보공개법에 비공개가 가능하도록 되어 있기 때문에 정보공개법의 비공개 조항을 따르면 됨.

따라서 회의의 속기록 및 녹음기록에 대한 비공개 보호기간을 법률로서  규정해 둘 필요는 없음. 이 개정 조항은 회의기록 생산을 의무화하는 대신 공개에 대한 두려움을 해소하겠다는 의미로 법률을 조문화하는 것으로 판단됨. 그렇다면 오히려 회의기록 생산 의무화 대상을 법률로 적시하는 것이 필요함.

2. 비공개 기록물로서 특별관리가 필요한 기록물의 생산년도 종료 후 50년까지 이관 시기 연장 조문 삭제(제19조 제4항, 5항)

○ 정부안 제19조 제4항, 5항에서 통일․외교․안보․수사․정보 분야의 기록물을 관리하는 특수기록관은 30년, 국가정보원은 50년까지 생산 문서의 이관시기를 연장할수 있도록 하고 있음. 심지어 그 이상도 이관시기를 유예할 여지를 남겨놓음.

○ 원칙적으로 이관시기를 유예할 수 있는 조항을 두는 것은 문제임. 만약 특수성의 문제라면 비밀 및 비공개 기록관리 규정을 정교화하도록 해야함. 유예를 한다고 하더라도 50년까지 이관시기를 연장할 수 있는 규정은 과다함.

또한 이 조항을 악용하여 이관 시기 연장 기간 동안 중앙기록물관리기관으로 이관하지 않을 개연성이 높음. 비공개 기록물로서 특별관리가 필요한 기록물이라면, 중앙기록물관리기간으로 이관한 후에 비공개 기록물로 지정하여 공개를 제한하면 됨. 50년까지 이관시기를 연장할 이유가 없음. 따라서 비공개 기록물 중 특별관리가 필요한 기록물도 생산년도 종료 후 30년까지 이관시기를 연장하도록 한 규정을 따르도록 함. 그리고 비공개 기록물에 대한 재분류 규정(개정안 제35조 제2항)에 따라 공개 여부를 분류하면 됨

3. 기록물 비공개 기간 연장 의견 조항 삭제(제35조 제4항, 5항)

○ 정부안 제35조 제4항, 5항에서 영구기록물관리기관의 장은 기록물생산기관으로부터 기록물 비공개 기간의 연장 요청이 있는 경우 기록물공개심의회 심의를 거쳐 비공개할 수 있고, 통일․외교․안보․수사․정보 분야의 기록물 공개 시 생산 기관에 의견 조회할 것을 명시

○ 이 조항은 기록물 생산기관이 비공개 기간만 연장하는 등 악용될 소지가 있음. 생산기관으로부터 비공개 기간의 연장 의견을 듣는 것은 현재의 상황에 비춰볼 때 생산기관의 의견을 대부분 수용하는 결과를 초래할 수 있음.

또한 비공개로 재분류된 기록물에 대해 매 5년마다 재분류를 한다고 규정하고 있지만, 비공개 최장 기간이 명확하지 않아 언제까지 비공개할 것인지 분명하지 않음. 따라서 제35조 4항은 삭제하고, 30년이 경과하면 무조건 공개하는 것을 원칙으로 함

4. 영구기록물관리기관으로 이관된 기록물 관련 비공개 상한기간 정하는 규정 삭제(제36조)

○ 정부안 제36조에서 중앙기록물관리기관의 장은 영구기록물관리기관으로 이관된 기록물에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 기록물의 성격별로 비공개 상한기간을 따로 정할 수 있도록 규정

○ 이는 중앙기록물관리기관의 자의적인 판단에 따라 비공개 기간을 정할 수 있는 여지를 허용.

5. 비공개 기록물의 제한적 열람 규정 삭제(제37조)

○ 정부안 제37조에서 영구기록물관리기관의 장은 당해 기관이 관리하고 있는 비공개기록물에 대하여 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 제한적으로 열람할 수 있음. 1)개인에 관한 정보로서 본인 또는 본인의 위임을 받은 대리인이 열람을 청구한 경우 2)개인 또는 단체가 권리 구제 등을 위하여 열람을 청구한 경우로서 당해 기록물 외에는 관려 정보의 확인이 불가능하다고 인정되는 경우 3)공공기관에서 직무수행상 필요에 따라 열람을 청구한 경우로서 당해 기록물 외에는 관련 정보의 확인이 불가능하다고 인정되는 경우 4)개인 또는 단체가 학술연구 등 비영리 목적으로 열람을 청구한 경우로서 당해 기록물 외에는 관련 정보의 확인이 불가능하다고 인정되는 경우, 또 제 37조 1항의 규정에 따라 비공개 기록물을 열람한 자는 당해 기록물에 관한 정보를 열람 신청서에 기재한 목적 외의 용도로 사용할 수 없음

○ 이 조항은 비공개 대상정보 중, 이해당사자, 개인의 권리구제, 공공의 이익 및 학술연구 등의 목적이라면 최대한 공개의 취지를 살리겠다는 취지로 해석될 수도 있음. 그러나 이는 제한적인 열람 방식이며 별도 규정을 마련할 필요는 없음. 정보공개법 상 비공개 사항이 아니면 모든 기록물은 공개를 원칙으로 하고 있음. 그리고 비공개 조항에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우는 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리하여 비공개 조항에 해당하는 부분을 제외하고 부분 공개하도록 하고 있음.

따라서 제한적 열람의 방식이 아니라, 부분공개의 방식으로 이 문제를 해결하면 됨.

6. 비공개 기록물을 제공받은 자로서 목적 이외의 용도로 사용하거나 공개한 자에 대한 벌칙 조항 삭제(제51조 제4호)

○ 정부안 제51조 제4호에서 비공개 기록물에 관한 정보를 목적 외의 용도로 사용한 자에 대해 3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금 규정을 두고 있음

○ 위에서 언급했듯이 비공개 기록의 제한적 열람 조항을 삭제해야 하며, 따라서 위 조항 위반에 따른 처벌 조항 역시 삭제되어야 함. 설령 비공개기록의 제한적 열람을 허용한다할지라도 비공개기록을 목적 외로 사용했다고 해서 형사 처벌할 수는 없음.

기록의 비공개 지정은 행정부의 재량사항으로 그 행정행위의 타당성에 대한 판단은 최종적으로 사법적 판단에 의해서만 이루어지는 것임. 따라서 목적 외 사용 및 공개의 전제는 그것이 사법적으로 비공개한다는 결정이 있어야만 가능한 것임.

나아가 ‘비공개’보다 훨씬 보호의 필요성이 강한 ‘비밀’의 경우도 직무상 지득한 비밀을 누설한 경우에 한해 처벌할 뿐이라는 점에서 비공개 기록을 목적외로 사용했다고 해서 형사적 제재를 가하는 것은 과도한 것임

□ 예산 낭비 요인이 있는 조항

1. 중간 관리시설의 설치․운영에 대한 조항 삭제(제9조 제3항)

○ 정부안 제9조 제3항에서 “중앙기록물관리기관의 장은 공공기관으로부터 이관 받은 기록물의 효율적 관리를 위하여 필요한 경우에는 중간관리시설을 설치․운영할 수 있다” 고 명시

○ 중간관리시설은 이른바 ‘중간기록보존소’를 의미하는 것으로, 미국이 Records Center와 유사. 즉 기록을 각급 기관으로부터 이관 받아 일정 기간 보존하는 장소 및 조직체로 이중에서 영구기록은 중앙기록물관리기관으로 이관함.

이는 종이기록을 많이 생산했던 시기에 필요했던 시설이며, 전자기록관리체계의 전면화 및 지방기록관리기관 설치 의무화로 중간관리시설 설치 및 운영에 대한 효용성이 의문시됨. 시설 중심의 국가기록관리체계는 예산의 중복 및 낭비 요소가 있으므로 이 조항은 삭제해야 함.

□ 기록관리의 독립성 확보 및 내실화에 반하는 조항

1. 국가기록관리위원회의 구성․운영에 대한 조항 보완(제15조 제2항)

○ 정부안 제15조 제2항은 당연직 위원, 위원의 임명과 위촉에 대한 사항만 규정, 전체 위원의 구성인원에 대해 언급하지 않음. 위원회의 구성 및 운영 등에 관한 사항은 시행령에 위임

○ 국가기록관리위원회 위원은 의사결정의 효율성 등을 위해 11인 이내로 제한하는 것이 필요. 당연직 위원 중 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 추천 공무원은 제외하는 것이 바람직하며, 이들과는 국가기록원에서 별도로 협의 기구를 구성하여 국가기록관리의 표준화 등 제반 정책 방향에 대해 논의해야 할 것임.

국가기록관리위원회의 설립 이유가 거버넌스 기록관리를 구현할 목적이라면 헌법 기관 공무원의 참여는 배제하는 것이 원칙에 부합함.

또 위원회의 유명무실화를 방지하기 위해 회의의 정례화 규정을 법률 또는 시행령에 삽입하는 것이 필요함.

2. 시․도 기록물관리기관에 관한 경과 조치 조항 보완(부칙 제3조)

○ 정부안 부칙 제3조에서 시․도 기록물관리기관을 설치․운영하기 위한 계획 수립을 2007년 12월 31일까지로 한정

○ 이는 계획 수립 기간만 정한 것으로, 실제 지방기록물관리기관의 설치가 계획 수립 이후에도 표류할 가능성이 있음. 따라서 법률에 시․도 기록물관리기관 설치 시한을 명시해야함.