※전□현직 공무원 단체의 수익사업 운영개선에

대한 의견서

2005.05.11

참여연대 맑은사회만들기본부

참여연대 조사 결과, 전․현직 공무원 친목단체들의 상당수가 해당기관의 업무와 밀접한 연관이 있는 수익사업을 운영하고 있으며, 나아가 사업자 선정 등에 있어 특혜의혹이 있는 것으로 밝혀졌다. 특히 일부 단체의 경우 현직공무원들이 회원으로 참여하고 있으면서도 일종의 영리추구 행위인 수익사업을 벌이고 있어, 이를 금지하고 있는 국가공무원법을 위반한 혐의가 있는 것으로 드러났다(첨부표 참고). 공무원 단체가 업무와 연관된 수익사업을 운영할 경우 해당 주무기관으로부터 특혜를 제공받을 수 있으며, 실제로 조달청과 문화관광부 등은 해당 공무원 단체에 대한 특혜 제공으로 감사원 감사와 국정감사에서 지적을 받았다.

지금까지 정부는 사후대응에만 급급할 뿐 문제의 근본적 해결에 대해서는 관심을 기울이지 않아왔다. 지난 1994년 공무원 단체의 수익사업 운영으로 인한 문제를 해결하기 위해 하달되었던 국무총리 지시는 1998년 목적달성을 사유로 폐지되었다. 그러나 참여연대 조사 결과 상당수의 단체가 여전히 업무와 연관된 사업을 운영 중인 것으로 밝혀졌으며, 일부 정부기관은 해당 기관의 전․현직 공무원 단체에 대한 현황조차 파악하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 정부는 전․현직 공무원 단체의 수익사업 운영 현황에 대해 명확히 파악하고, 이들 단체와 주무기관과의 계약 과정에서 발생하는 이해충돌 및 특혜 문제의 근본적 해결을 위해 적절한 조치를 취해야 한다.

다음은 전․현직 공무원 단체의 수익사업 운영으로 인한 문제 및 해결방안임.

□ 전․현직 공무원 단체의 수익사업 운영으로 인한 문제

ꋪ 공무원의 사익 추구로 인한 공익침해.

ꋪ 공무원단체의 수익사업 운영에 대한 규제 부재.

ꋪ 국가공무원법 및 지방공무원법 위반 - 현직공무원의 영리활동 금지 조항 위반.

ꋪ 계약과정상 특혜 제공 - 수의계약, 사용료 책정, 재계약을 통한 특혜 제공.

ꋪ 수의계약에 대한 규제의 한계 - 3천만원 이하 수의계약 시 감사원 보고 하지 않아도 됨. 정부기관에서 직접 계약하는 경우 수의계약 공개하지 않아도 됨. 계약을 통한 특혜 제공 사전 방지 어려움.

ꋪ 운영비 보조 : 국가예산으로 전현직 공무원 단체에 직간접적인 운영비를 보조함.

1. 공익 침해

- 공무원은 공무원 본인이 현재 정회원 혹은 준회원으로 가입해 있거나, 퇴직 이후 회원으로 가입할 가능성이 큰 공무원 단체에 특혜를 줄 수 있음. 이러한 공무원의 사익 추구 행위는 사회 전체의 공익을 해치는 것임.

2. 법률 위반 혐의

- 1998년 “전․현직공무원 단체 운영개선에 관한 지시” 폐지. 이로 인해 업무연관성이 있는 사업운영, 현직공무원의 회원가입, 해당사업의 민간경쟁체제로의 전환에 대한 제재 근거가 없어짐. 폐지 사유는 “목적달성”이나 현황 파악 결과, 공무원 단체들은 여전히 업무연관성이 있는 사업을 운영 중임(해항회, 문공회, 철우회, 서울시 상조회 등).

- 국가공무원법과 지방공무원법은 공무원의 영리활동을 금지하고 있음(국가공무원복무규정 25조 직무와 관련이 있는 타인의 기업에 투자하는 행위, 기타 계속적으로 재산상의 이득을 목적으로 하는 업무를 행하는 것 금지됨). 현직 공무원이 회원으로 가입한 공무원단체가 수익사업을 운영 할 경우 해당 공무원은 국가공무원법 영리활동 금지조항 위반 혐의가 있음(서울시 상조회, 양우공제회 등).

- 부패방지법에 의해 공직자는 부패행위를 할 수 없음. 공무원이 공무원 단체에 특혜를 제공하는 것은 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하여 자기 또는 제 3자의 이익을 도모하는 행위로 일종의 부패행위라 할 수 있음.

- 특수법인은 법에 의해 수익사업 운영이 허용되며, 조달청과 관세청의 경우 법령에 의해 해당 공무원 단체와의 수의계약이 허용됨(특수법인 : 경찰공제회, 군인공제회, 재향군인회. 보관, 이동 상 불리한 경우 : 조우회 비축물자보관사업, 관우회 지정장치장). 그러나 특수한 사유가 아니더라도 특혜를 제공하고 있는 것으로 확인됨(조우회 창고사업 - 사용료 낮게 책정, 재계약을 통한 독점 허용).

3. 계약과정상 특혜 발생

- 국가를 당사자로 하는 계약은 국유재산의 관리 위탁, 수익․사용 허가 혹은 국가 운영에 필요한 물품 및 서비스 구매를 통해 이루어짐. 공무원 단체와의 불공정한 계약으로 인해 낭비되는 국고는 국민의 혈세에서 지급되는 것임. 공무원 개인의 이익이 국가와 국민의 이익에 앞서 국가 공익을 해침.

- 수의계약의 문제 : 공무원 단체는 수의계약 통해 특혜를 제공 받음. 수의계약을 하는 경우 민간경쟁 입찰시 적용되는 최저가 낙찰(정부지출부분), 최고가 낙찰(정부수입부분)이 적용되지 않아 국고낭비와 손실 여지가 있음. 민간경쟁 입찰을 할 경우 계약 사안에 대해 경쟁사간 상호 견제, 감시가 가능하지만 수의계약을 할 경우에는 상호견제 및 감시를 할 수 없음. 또한 수의계약은 경쟁을 사전에 차단하므로 서비스와 물품의 질이 낮아짐.

- 사용료 책정의 문제 : 국유재산에 대한 관리위탁, 수익․사용 허가 시 사용료 책정 과정에서 공무원 단체에 특혜를 줄 수 있음. 현행법에 의하면 예상수익을 근거로 사용료를 조정하게 되어있으나 그 기준이 명확하지 않음. 담당 공무원이 해당 재산을 어떤 재산으로 구분하느냐에 따라 사용요율이 달라짐. 편의에 따른 해석으로 국고손실 가능성이 큼. 사용요율 산정기준을 명확히 하고 규제 방안을 마련해야 함.

- 재계약의 문제 : 계약 이후 기존 업체와 재계약 해 독점을 허용함. 규제 필요.

4. 수의계약과 관련된 현행 규제의 한계

- 공무원 단체에 대한 특혜는 수의계약을 통해 이루어지는 경우가 많음.

- 국가계약법은 각 중앙관서의 장의 재정경제원장관에게 계약실적보고서를 제출하도록 하고 있음. 지명 경쟁입찰과 수의계약(특수법인, 보관이나 운송에 있어서 경쟁에 부치는 것이 불리한 경우 등)시 중앙관서의 장에 보고하고, 중앙관서의 장은 감사원에 통지해야 함. 그러나 총액이 3천만원 이하여서 수의계약을 하는 경우에는 감사원 보고를 하지 않아도 되며, 계약서 작성도 생략 가능함.

- 조달청이 아니라 각 기관에서 직접 수의계약을 체결하는 경우 계약내역 공개의무 없음(조달청 전자입찰을 이용하는 경우에는 수의계약 내역도 공개됨). 공무원 단체에 대한 특혜를 방지하기 위해 공무원 단체와의 계약에 대해서는 금액에 상관없이 감사원 보고를 의무화해야 하며, 직접 수의계약을 체결하더라도 계약 내역을 공개하도록 해야 함.

5. 국유재산의 부당 사용

- 서울시는 서울시 시우회에 구청 등의 공공시설을 무상임대해주고 있으며, 철도공사는 철도공제회에 무상으로 사무공간을 제공함. 이는 공무활동을 위해 사용되어야 하는 국가시설을 부당하게 사용한 것이며, 이로 인해 소속기관에 재산상 손해를 가했다고 할 수 있음.

□ 해결 방안

1. 공무원 단체에 대한 특혜 사전 방지

- 국무총리실은 각 정부기관 산하의 전․현직 공무원 단체의 수익사업 운영을 규제해야 함. 포함되어야 할 내용은 다음과 같음.

가. 각 주무기관에서 전․현직 공무원 단체 현황을 파악하고, 감독하도록 해야 함.

나. 전․현직 공무원 단체의 업무와 연관된 수익사업 운영을 원칙적으로 금지함.

다. 수익사업을 하는 상조회의 경우, 현직공무원 참여 배제.

라. 퇴직자로만 구성된 상조회의 경우, 관련 부처의 업무 수행 시 수의계약 배제.

마. 부적절한 국가시설 사용 금지 - 사무공간 무상제공 금지.

2. 공무원의 영리활동 규제 - 국가공무원법 및 지방공무원법 개정

- 현행법의 영리활동 규제 조항에 단체 가입을 통한 영리활동을 영리행위로 명확히 기재해 공무원의 간접적인 영리행위를 사전에 차단해야 함.

3. 계약의 공정성 및 투명성 확보 - 국가계약법 및 국유재산법 개정

ꋪ  “국가를당사자로하는계약에대한법률” 개정

- 민간경쟁 입찰 전환 방안 마련 : 특수법인과의 계약과 물품의 가공, 하역, 운송 또는 보관을 하게함에 있어서 경쟁에 부치는 것이 불리한 경우, 수의계약 허가 조건을 강화하고 민간경쟁 입찰을 확대.

- 수의계약에 대한 감사원 보고 의무화 : 금액에 상관없이 계약 내역에 대한 감사원 보고를 의무화 해 수의계약을 통한 특혜를 사전에 방지해야 함.

- 수의계약 내역 공개 : 수의계약 시 계약내역 공개 의무화.

- 재계약에 대한 규제 조항 추가 : 재계약으로 인한 독점 방지.

ꋪ “국유재산법” 개정

- 수탁관리 지정 사유 명시 : 행정재산 또는 보존재산의 관리를 위하여 할 수 있다고 되어 있음. 산하 전현직 공무원단체에 수탁관리 및 사용수익 허가 원칙적 금지.

- 국유재산 종류 구분 세분, 명확화 : 공무원의 자의적 해석에 의한 사용료 책정 규제해야 함.

- 수탁재산 사용료 책정 시 예상수익 계산 방법 명시 : 예상수익을 참작해 결정한다고 규정. 예상수익을 낮게 책정하는 방법으로 특혜 제공할 여지 발생.

- 사용료 조정 조항 수정 :  계속점유를 법적으로 허용해 독점 조장할 소지 있음.

- 계속점유를 통한 수익 사용 독점 규제 조항 추가.

4. 공무원 단체에 특혜를 준 혐의가 있는 정부기관 감사실시

- 감사원은 특혜 제공 혐의가 있는 것으로 드러난 기관이 공무원 단체에 대한 특혜의혹에 대해 감사를 실시해야함.

- 감사 대상 기관 : 각 지자체(서울, 대구, 인천 등)의 수입증지 사업, 철도공사, 조달청, 문화관광부, 관세청, 등.

- 감사 내용 : 해당 기관과 산하 전현직 공무원 단체와의 계약 내역 일체, 경쟁 입찰을 한 경우 낙찰과정, 사용료 책정 적절성, 국가시설 부당사용 등.

<첨부 1> 공무원 단체에 수익사업 운영 특혜의혹 사례 및 해결방안

사유	해당 단체	문제점	해결방안
현직공무원 단체의 영리활동	서울시 직원상조회 국가정보원 양우공제회 관세청 관우회 통계청 통우회 철도청 철우회	현직공무원 단체에 의한 수익사업 운영. 국가공무원법 위반 혐의. 현직공무원 회원가입으로 사업선정 시 이해충돌 발생 명백.	▪원칙적으로 업무연관성이 있는 수익사업 운영금지 ▪민간경쟁체제 전환 - 특수한 경우라도 민간경쟁체제 도입 방안 마련. ▪수익사업을 하는 상조회의 경우, 현직 공무원 참여 배제 ▪퇴직자로만 구성된 상조회의 경우, 관련 부처의 업무 수행시 수의계약 배제 ▪특수법인 및 전문성 등을 이유로 공무원 단체와 계약하는 경우 엄격한 감사 필요. ▪공무원 단체에 대한 사업 지정, 수의계약, 낙찰시 선정 사유와 선정 후 계약금, 사용료 책정 적정한지 감사해야 함.
수의계약 등 특혜를 주는 경우	철도공사 철우회 국방부 국방동우회 해양수산부 해항회 문화관광부 문공회 조달청 조우회	경쟁입찰이 아닌 수의계약으로 특혜 제공. 사용료 책정 특혜. 민간 참여 및 경쟁 원천적 배제. 서비스 질의 하락.
사업 전문성 혹은 특수법인을 사유로 독점 혹은 수의계약을 허용하는 경우	조달청 조우회 관세청 관우회 국방부 군인공제회 경찰청 경찰공제회 국가보훈처 재향군인회	업무연관성에 의한 이해충돌 지나친 독점 및 수의계약. 민간 참여 및 경쟁 원천적 배제. 서비스 질의 하락.
업무와 직접적으로 연관된 사업 운영으로 인한 특혜의혹	관세청 관우회 감사원 감우회 조달청 조우회	정보비대칭성과 공무원의 이해충돌로 입찰과정에서 특혜 발생 가능. 입찰 이후 재계약으로 독점. 계약금 및 사용료 책정시 특혜 발생 가능함.
사무실 임대료 면제 및 운영비 지급	서울시 시우회 철도청 공제조합 국회사무처 국우회	공무원 단체에 직간접적으로 운영비를 보조함.	▪사무공간 제공 및 직간접적인 운영비 보조 중단.

<첨부 2> 전․현직 공무원 단체의 사업 및 특혜 현황

형태	단체명	사업명	내용	세부내역
국가공무원법 위반 혐의 및 특혜 제공	서울시 상조회 (현직공무원 상조회)	서울시 수입증지 판매소	본청을 포함한 14개 구청에서 수입증지 판매.	서울시 상조회는 현직공무원 단체임. 국가공무원법의 영리활동 금지 조항 위반 혐의. 판매량이 가장 많은 본청의 판매인을 서울시 직원상조회로 지정. 공무원이 판매 할 경우 수수료 지급하지 않아도 됨. 2000년부터 2005년 3월 31일까지 상조회에 지급된 본청의 수입증지 판매수수료는 4억5천여만원이며, 2004년 한 해 동안 지급된 본청 판매수수료는 7천9백만원임.(타 지자체도 같은 상황임-대구, 인천 등)
	국가정보원 양우공제회	골프장 운영	파크밸리 골프장 운영	현직공무원 단체임. 국가공무원법의 영리활동 금지 조항 위반 혐의. 2001년 삼양식품으로부터 골프장 파크밸리를 500억원에 인수함. 현재에도 운영 중.
수의계약 및 사용요율을 통한 특혜 제공	철도공사 철우회 (철도청 퇴직자 사단법인-현직자는 특별회원)	철도청 관련 시설 위탁관리	철도회관 관리용역, 철도승무원 숙사관리	철도청 소속 퇴직직원 상조회. 2005년 1월 건교부로 감독권 이관. 철도회관 관리 용역으로 월 1천8백만원 수입(수익은 거의 없음), 철도 승무원 숙사관리 - 4년 전부터 공무원 직접관리에서 외부용역으로 바뀜. 매년 재계약. 2005년 관리계약 금액 27억8천4백만원.
	조달청 조우회 (퇴직자 사단법인)	창고 운영사업	농, 수, 축산물 보관관리 등	2003년 연간수입액 5억8천4백만원. 조달청에서 창고 사용 수익 허가 받음. 경쟁입찰 방식으로 1998년 낙찰. 3년마다 계약 연장. 2005년 7월 연장신청 예정. 2004년 감사원 지적(2000년 국감 지적으로 민간경쟁으로 전환해야 했음에도 불구하고 수의계약으로 계약연장). 사용요율 민간업체에 비해 낮음(조우회-2.52%, 민간업체-5%, 3%(수차례 유찰로 인하된 것임- 2004년 감사원 지적)
	문화관광부 문공회 (퇴직자 사단법인)	고궁편의시설 운영	경복궁, 창덕궁, 덕수궁, 창경궁	2003년 수입 5천4백만원. 수의계약	2005년 현재 문화재청 소속 궁능 편의시설 27개소 중 문공회에서 운영중인 편의시설은 11개소로 총 계약금액은 5천1백만원. 모두 수의계약임. 문공회 금곡주차장은 사용요율을 2.5% 로 책정했으나 경쟁 입찰로 민간이 운영하는 동구릉 주차장의 사용요율은 5%임. 2004년 국감지적이후 경쟁입찰 및 장애인, 국가유공자에 운영권 허가한다는 운영계획 방침을 세운 상태.
		국립중앙박물관	기념품판매점, 음료자판기	2003년 수입 2천5백만원. 수의계약
		매점운영	국립민속박물관 매점운영	2003년 수입 1천5백만원. 수의계약
		환전소 및 휴게소	경복궁 환전소, 중앙박물관 휴게소	2003년 수입 7백만원. 수의계약
	국방부 국방동우회 (퇴직자 사단법인)	국방부 민원실 식당운영		연간 1천 6백만원 수익. 퇴직자 후생복지 차원에서 1년 단위로 지정 허가.
	해양수산부 해항회(퇴직자 사단법인)	주차장 및 매점운영	부산, 인천, 묵호 국제여객터미널 주자창 운영	부산 국제여객터미널 주차장 - 수의계약. 인천 국제여객터미널 주차장은 투자비보존에 의해 계약 및 사용료가 면제됨(투자비에서 차감. 2007년 만료예정). 묵호 국제여객터미널은 약 3년 전부터 질서유지 등의 이유로 해항회에 지정. 매년 계약연장.
전문성에 의한 독점	관세청 관우회 (전현직 공무원 사단법인)	세관 집중장치장	관리대상화물에 대한 세관의 집중적인 감시, 감독하기 위한 집중장치장을 관우회에 단독 지정.	2000년 김포세관에 관우회가 운영중인 지정장치장은 20여개소 이며 이중 단독 지정 된 집중장치장은 9개소 임. 연간이익은 m당 55만790원으로 민간업체 수익의 11배임. 2005년 현재 운영중인 지정장치장은 23개소. 관세법 169조 근거. (2003년 화물관리수입은 연간 109억9천만원.)
	조달청 조우회 (퇴직자 사단법인)	비축물자 보관관리사업	정부비축물자 보관관리와 입, 출고 작업.	2003년 연간수입액 5억5백만원으로 업무연관성이 높음. 수의계약 형식.
특수법인과의 수의계약	경찰공제회 (특수법인)	운전면허시험장내 신체검사 및 부대사업	전국 25개 운전면허시험장내 신체검사 및 부대사업 운영.	- 부실검사와 독점적 사업권 문제 2003년 현재 적성검사 영업이익 약 28.6억. 경찰공제회 적성감사 점유율 63.8%. 경찰공제회는 운전면허 적성검사를 할 수 있는 신고등록 된 병의원 중 하나이나, 운전면허시험장내에 위치해 타 기관에 비해 유리함. 적성검사료는 5,000원으로 적성검사 내역에 비해 높게 책정되어있다는 지적을 받아옴(2003년 국정감사 자료).
		경찰병원 장례식장 운영	경찰병원 장례식장 운영	2003년 현재 수입 5억5천만원. 병원수입의 큰 부분을 차지하는 장례식장을 병원에서 직접 운영하지 않고 경찰공제회에 위탁함.
	국방부 군인공제회 (특수법인)	군 관련사업체 운영		제일식품(국방부 직영공장개념. 전, 평시 군수물자 공급), C&C(정보화사업), 용산대행(군용차량 보험대행), 태릉, 남성대, 남수원 군체력단력장 수탁관리(수익금은 군인복지기금으로 납입).
	재향군인회 (특수법인)	군 관련사업체 운영		중앙고속, 향우산업(철도객차 청소용역 등), 향우실업(군,미군 불용품처리, 폐휴지수집처리), 충주호관광선, 직영사업(회관, 군관납 제조판매 사업, 청소용역, 휴게소사업등)
직접적인 업무연관성으로 인한 특혜의혹	관세청 관우회 (전현직 공무원 사단법인)	협동통운	관세청 지정 “특정물품간이보세운송업자”, 서울세관 “일반간이보세운송업자” 선정.	현재 민간과 경쟁체제로 운영 중. 연 매출 32억. 2002년 국감질의에서 관련업체와 마찰이 없다고 보고. 업무연관성 높음.
		협동문고	도서출판, 인쇄 사업	관세관련 법령 및 자료집, 각종 도서인쇄 및 출판, 보고서, 교재, 사보 출판. 현 연매출 10억원
		한국관세 무역연구원	관세관련 연구원	무역통계 제공, 관세청, 재경부, 관련 국가연구기관 등에 연구용역 제공. 관세관련 전문연구기관 부재로 관련 연구사업 독점. 2003년 연간 수입 10억1천2백만원.
	조달청 조우회 (퇴직자 사단법인)	보세항공 화물관리사업	정부보세항공화물 보관관리와 입출고 작업	2003년 연간수입액 1천4백만원.
	감사원 감우회 (퇴직자 사단법인)	경영분석 및 원가계산	경영분석 및 원가계산 사업 운영. 원가계산관리협회 회원.	각종 회비, 친목사업, 회지 등 도서출판, 경영분석, 원가계산 등으로 2003년 연간수입 2억1천4백만원.
직간접적 운영비 보조	서울시 시우회 (퇴직자 사단법인)	사무실 임대료면제		중구구민회관, 광진구 보건소, 강남구청 구립국제교육원, 송파구청 등의 공공건물을 지회사무소로 무상사용.
	국회사무처 국우회(전현직 공무원 사단법인)	운영경비 보조		2002년 2,400만원, 2003년 2,100만원 등 국회로부터 운영경비 지원받음(2003년 감사원 주의요구)
	철도청 공제조합 (현직공무원)	사무공간 제공		공무원이 아닌 철도공제조합 채용 직원의 사무공간을 제공함.(철도공사 건물 내부)

자료출처 : 담당기관 정보공개자료, 공무원단체 공개자료, 공무원노조자료, 국감자료, 감사원 감사보고서.

조사대상 :  업무연관성이 낮거나 수익사업 내역이 불확실한 단체는 제외됨. 제외된 단체는 다음과 같음. 업무연관성 낮음(국세청 세우회, 통계청 통우회, 대한지방행정공제회), 정보불충분 (한국교직원 공제회), 회사전환(전-홍익회)