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문서 번호	맑은사회 2004-1102
수 신	국회 법제사법위원장
발 신	참여연대 (투명사회팀 담당:이재근 간사 02-723-5302 forr2018@pspd.org )
제 목	부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서
날 짜	2004. 11. 23 (총 9쪽)

부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서

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1. 안녕하십니까?

2. 국회 법제사법위원회가 11월 19일 의견제시를 요청하신 부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서를 붙임과 같이 제출합니다. 참여연대는 부패방지법 제정을 처음 주장하였고, 그 과정에서 부패방지법 제정안을 입법청원한 바 있습니다. 제정 이후에도 부패방지법의 개정방안에 대한 의견을 지속적으로 제출해 왔습니다. 그 동안 참여연대가 주장해온 내용에 기초하여 부패방지법 개정안에 대한 참여연대의 의견을 제출하오니 입법과정에서 참고하여 주시기 바랍니다. 끝.

▣ 붙임 1: “부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서”

참여연대 공동대표 박상증·이선종·최영도

▣ 붙임 1: “부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서”

부패방지법중개정법률안에 대한 참여연대 의견서

□ 총 론

○ 정부가 국회에 제출한 부패방지법 개정법률안은 부패신고의 활성화를 위한 보호보상 강화 및 제도개선의 실효성 제고 등 부패방지위원회의 핵심기능을 효과적으로 수행하기 위한 제도상 미비점을 보완과 공직부패수사처의 설립 근거규정 등을 담고 있음.

○ 부패방지위원회가 설립되고 부패방지법이 시행된지 2년이 지났으나 부패에 대한 신고는 오히려 지속적으로 감소하고 있으며 부패신고자에 대한 보상과 신분보장 조치등도 매우 미약한 수준임. 공직부패수사처의 설립과 함께 부패신고자에 대한 보상과 보호조치를 획기적으로 개선할 필요성이 대두됨.

○ 그렇지만 이번 개정안은 부패신고 활성화를 위해 부패신고자에 대한 보호규정과 보상규정이 일부 개정되었으나, 여전히 제도적 허점이 있음. 부패신고자에 대한 보호 규정과 보상 규정이 강화되기 위해서는 시행과정에서 일어난 미비점을 보완하여 보호범위를 확대하고 보복행위에 대해 처벌규정을 명확히 하는 등 부패신고자 보호규정을 강화하고, 보상액수에 제한을 두고 있는 현행 규정을 변경하여 포상금 정률제를 도입하여야 함. 또한 부패신고에 대해 부방위에 조사권을 부여하여 신고 처리의 실효성을 높여야 함.

□ 정부제출 개정법률안에 대한 기본 입장

○ 정부의 부패방지법개정법률안은 첫째, 공직유관단체 임직원 등 공직자에 대해서도 행동강령을 확대시행하고 실효성 확보를 위한 근거규정 마련(안 제8조제1항 내지 제4항, 제11조제11호 신설)하고 있음.

△ 공무원행동강령은 공직자로 시행대상을 확대하는 것을 넘어 그 시행의 실효성을 확보하기 위해 공직자윤리법에 포함시켜야 함. 참여연대는 공직자윤리법에 공무원행동강령을 포함시키는 공직자윤리법 개정안을 이미 국회에 입법청원한 바 있음. 이 내용을 참고바람.

○ 둘째, 부패방지위원회 소속의 ｢공직부패수사처｣ 설치를 위한 근거규정 신설(안 제10조제2항 및 제3항 신설) 및 ｢공직부패수사처｣설치에 따라 존치가 불필요한 고발대상 고위공직자의 범위 및 재정신청제도 삭제(안 제29조제4항 및 제31조 삭제)하고 있음.

△ 공직부패수사처의 신설에 관해서는 별도의 참여연대 의견서 제출

○ 셋째, 신고자에 대한 사후적인 신분보장뿐만 아니라 불이익처분이 예상될 경우에도 사전적으로 보호를 받을 수 있도록 하고(안 제32조제2항) 부패행위 신고로 인하여 경제적․행정적 불이익처분을 당하였을 경우 원상회복 또는 시정을 요구할 수 있는 규정 신설(안 제32조제3항 신설)하고 있음.

△ 소속기관 및 감독기관에 대한 신고도 신분보장이 될 수 있도록 한 점은 정부의 부패방지법개정법률안에서 긍정적인 부분임. 다만 언론 등 외부에 알리려한 경우까지 확대하는 것이 필요함. 불이익처분을 원천적으로 막기 위해서 신고자가 신고를 전후하여 신분상 불이익처분을 당하였을 경우 신고와 관련하여 불이익처분을 당한 것으로 추정하는 규정을 두어야 함.

○ 넷째, 부패신고에 대한 포상금 지급 근거규정을 마련하고(안 제36조제1항), 공공기관 수입의 회복 등을 가져온 후에 보상금 지급신청을 할 수 있도록 되어 있는 규정을 법률관계가 확정되는 시점으로 단축(안 제36조제2항)함.

△ 포상금 근거 규정을 마련하고 법률관계 확정시점으로 보상금 지급신청 시점을 조정한 것은 긍정적임. 그러나 근본적으로 포상금 제도를 혁신하기 위해서는 이번 법 개정에서 언급되고 있지 않은 정액제로 운영되고 있는 포상금 제도를 포상금이 실제로 신고를 유인하는 효과를 가져오게 하는 정률제로 제도 자체를 변화시켜야 함. 포상금 한도를 두지 않고 15%정도 수준에서 정률제 포상금제도를 시행해야함.

○ 다섯째, 신분보장에 관한 위원회의 조치요구를 이행하지 않는 불이익처분자에 대한 형사처벌 규정을 신설하고(안 제52조의2 신설), 신고자 보호보상관련 조사불응자에 대한 과태료 규정 신설(안 제53조제1항2호 신설)하고 있음.

△ 신분보장에 관한 위원회의 조치요구를 이행하지 않는 불이익처분자에 대해 형사처벌을 규정하는 간접규제 방식이 아니라 불이익처분을 행한 자를 바로 형사처벌할수 있도록 하여야함. 보복행위 자체를 처벌하지 않으면서 그 행위를 시정하라는 위원회의 조치요구를 이행하지 않을 경우만 처벌하는 것으로는 공익제보자에 대한 보복행위를 막기에는 역부족. 보복행위 자체를 범죄행위로 규정하고 강력하게 처벌해야만 공익제보자에 대한 보복행위를 사전에 예방할 수 있을 것임.

○ 여섯째, 정부의 부패방지법개정법률안의 내용 중 부패영향평가, 부방위의 명칭변경, 민간분야제도개선권고권, 실태조사권 등에 대해서는 참여연대의 별도 의견 없음.

△ 부방위의 입법예고안에 없는 내용중에서 부패방지위원회에 신고된 사안에 대해 부방위에 조사권을 부여하고, 책임의 감면조항(법 35조 1항)을 형을 감경 또는 면제할수 있다를 한다로 변경하여야 함. 또한 이법에 의해 부패를 신고한 경우 다른 법(공가무원법 등) 따른 비밀준수 의무에도 불구하고 이에 대한 처벌불가를 명시함. 또한 비위공직자의 취업제한조항을 강화하여 비위로 면직된 경우뿐만 아니라 퇴직 후 재직기간 중 비위사실이 드러날 경우라도 취업제한 조항을 적용하도록 함.

□ 부패방지법 개정의 구체적 쟁점에 대한 의견

※ <표 1> 부패방지법 개정 관련 쟁점 비교

쟁점	정부의 부패방지법개정법률안	참여연대 의견
공무원행동강령	공직자행동강령으로 확대 (공직유관단체까지 포함)	공직유관단체포함 찬성, 공직자윤리법에 포함시켜 법률로 승격
신고사항에 대한 부방위 조사권 부여	규정 없음	조사권 부여
신고자 보호 범위 확대	부방위외 소속기관과 감독가관에 신고한자도 보호규정 준용	도입찬성, 언론 등 외부로 알리려한 경우까지 포함
신고자 사전적 보호 규정	도입	도입
불이익처분(보복행위) 규정	변화 없음	기타 관련해 불이익을 준 경우 보복행위로 의제
포상금 지급 규정	보상금 지급시점을 법률관계 확정시점으로 변경 정액제 고수	보상금 지급시점을 법률관계 확정시점으로 변경 정률제 도입
불이익처분자 형사처벌	신분보장에 관한 위원회의 조치요구 불이행시 처벌	불이익처분을 한 경우 그 행위 자체도 처벌
책임의 감면조항	임의규정 유지	강행규정으로 변경
공직자의비밀준수 의무배제	내용 없음	이법에 의한 신고일 경우 국가공무원법 등의 비밀준수의무 배제
비위면직자 취업제한 강화	변화 없음	퇴직후라도 직무와 관련된 부패행위로 유죄판결을 받을 경우도 적용

1) 공무원 행동강령의 확대

공무원행동강령의 적용범위를 공직유관단체의 공직자까지 확대하는 것은 올바른 방향임. 그러나 공무원행동강령은 시행과정에서 공무원의 행동규범과 윤리규범을 제시하였다는 일정한 성과를 냈음에도 대통령령이라는 한계로 인하여 여러 가지 문제를 노출시켰음.

우선 공무원행동강령의 지휘 감독을 수행해야할 고위공직자들이 행동강령을 위반한 사례가 많았음에도 조사권한을 가진 부방위는 그 조사와 징계 등에 한계를 드러냄. 작년 5월 공무원행동강령 시행이후 공무원행동강령 위반자로 적발된 공무원 620명 중 금품·향응을 제공받아 적발된 공무원이 495명(79.8%), 알선·청탁·이권개입 등으로 적발된 공무원은 전체 2.5%인 16명이라함. 그러나 행동강령 위반자에 대한 처벌은 매우 미온적임. 행동강령이 대통령령이라는 한계에서 비롯된 문제임.

이 참에 공무원행동강령 조항을 공직자윤리법에 포함시켜 공직자의 행동과 윤리의 규범이 될 수 있도록 하여야 제도의 실효성을 확보할 수 있을 것임. 금품과 향응수수를 금지하고 기타 이권개입을 금지하는 내용은 반드시 공직자윤리법에 포함시켜야 할 것임.

2) 부방위에 신고사안에 대한 조사권의 부여

부패방지위원회에 부패신고가 감소하는 가장 큰 이유는 부패방지위원회가 실질적인 조사권을 가지고 있지 못하기 때문임. 공직부패수사처가 설립되더라도 수사처의 수사대상인 고위공직자를 제외한 공직자의 부패행위에 대해서는 여전히 조사할 수 없는 맹점을 가지게 됨.

부방위의 입법예고안은 공직부패수사처의 설립을 이유로 조사권에 대한 조항이 없음. 그러나 고위공직자의 부패행위에 대해서는 공직부패수사처가 수사를 담당한다하더라도 하위직 공직자의 부패행위에 대해서는 여전히 감사원이나 검찰 등에 이첩할 수밖에 없음.

부패방지위원회에 접수된 신고내용에 대하여 그 진위여부조사의 필요성이 인정되는 경우 지체없이 조사에 착수하도록 하며, 신고를 접수한 날로부터 60일이내에 조사를 완료하도록 함. 다만 필요하다고 판단될 경우 그 기간을 30일 연장할 수 있도록 함.

이 경우에도 부패방지위원회에 들어오는 신고중에서 고위공직자의 부패행위에 대해서는 공직부패수사처에 사건을 이관하는 규정을 두어야 할 것임.

부방위에 주는 조사권은 사실 확인을 위한 최소한의 조사권이며, 부패 신고 처리의 실효성을 높이기 위한 불가피한 권한임.

3) 부패신고자에 대한 신분보장

부패신고자에 대한 신분보장이 중요한 이유는 내부자인 부패신고자의 경우 신분보장이 확실하게 보장되지 않는다면 신고자체를 기피할 수 있기 때문임.

부패방지위원회의 신분보장요구에 대한 조치현황을 보면 2002년 출범이후 신분보장요구 자체가 8건에 불과하며, 이중 실제 원상회복 조치가 된 경우가 3건, 전직 1건, 취업알선 1건, 기각1건, 취하 1건, 인사교류 요구 중 1건임. 이는 부패방지법의 부패신고자에 대한 신분보장제도가 실제로 실효성을 발휘하고 있지 못하다는 것을 간접적으로 보여주고 있음.

부방위의 입법예고안은 부패신고자에 대한 사후적인 신분보장뿐만 아니라 불이익처분이 예상될 경우에도 사전적으로 보호를 받을 수 있도록 하고, 부패행위 신고로 인하여 경제적․행정적 불이익처분을 당하였을 경우 원상회복 또는 시정을 요구할 수 있는 규정 신설하고 있음.

소속기관 및 감독기관에 대한 신고도 신분보장이 될 수 있도록 한 점은 입법예고안에서 긍정적인 부분이나 다만 언론 등 외부에 알리려한 경우까지 확대하는 것이 필요함. 왜냐하면 부패신고자들은 언론 등 외부로 먼저 공개한 후 이를 부패방지위원회에 신고하고 있으며 이 과정에서 신분상 불이익을 받는 경우가 실제 발생하였기 때문임.(부방위 신분보장요구 제2004-2호)

보복행위에 대해 더 구체적으로 규정할 필요성이 있음. 부패신고자에 대한 보복행위는 징계나 파면 등 신분상 불이익부터 조직내 왕따 등 여러 가지 유형이 있기 때문임. ‘명목여하를 불문하고’ 부패신고자에게 불이익을 준 경우 불이익 처분(보복행위)로 보아야 함.   또한 보복행위에 대해 입증책임을 현재는 보복행위를 당한 부패신고자가 지고 있음. 시행령의 개정과정에서 이를 보복행위자로 변경하여야 함.

그리고 부패방지위원회에 신고로 인한 불이익처분을 원천적으로 막기 위해서 신고자가 신고를 전후하여 신분상 불이익처분을 당하였을 경우 신고와 관련하여 불이익처분을 당한 것으로 추정하는 규정을 두어야 함.

4) 부패신고자 보상 강화

내부 부패에 대한 부패 신고는 조직내 왕따와 징계 등 신분상 위협에 노출될 가능성이 높음. 부패신고를 활성화시키기 위해서는 포상을 획기적으로 강화하여 최소한의 안전판을 제공하여야 함

부패방지위원회의 출범 이후 보상금 지급실적은 2004년 7월말 현재 겨우 7건에 9,618만원임. 까다로운 포상 조건에 따라 보상제도가 신고의 유인으로서 거의 기능하고 있지 못한 사실을 보여주고 있음.

부방위 입법예고안이 부패신고에 대한 포상금 지급 근거규정을 마련하고, 공공기관 수입의 회복 등을 가져온 후에 보상금 지급신청을 할 수 있도록 되어 있는 규정을 법률관계가 확정되는 시점으로 단축하고 있어 일정정도 보상금 지급 요건을 완화하였다고 할 수 있음.

그러나 근본적으로 포상금 제도를 혁신하기 위해서는 이번 법 개정에서 언급되고 있지 않은 정액제로 운영되고 있는 포상금 제도를 포상금이 실제로 신고를 유인하는 효과를 가져오게 하는 정률제로 제도 자체를 변화시켜야 함. 포상금 한도를 두지 않고 15%정도 수준에서 정률제 포상금제도를 시행해야함. 한도를 두더라도 그 액수를 2억원이 아니라 최소 10억 정도로 하여야 함.

부패신고에 대한 포상금은 따로 편성되는 예산이 아니라 부패신고로 절약되거나 환수되는 예산에서 지급되는 것이므로 다른 포상금 규정과는 차이를 두어야 함. 일정률로 포상금을 지급하는 예는 유실물법에서 찾을 수 있음.

5) 불이익처분자(보복행위자) 처벌

부패신고자에 대한 불이익처분(보복행위)는 부패신고자에게 정신적□실질적 피해를 주어 공익제보 활성화를 막는 용납되서는 안되는 행위임. 기존에 보복행위에 대해 과태료 처분만 할 수 있었기 때문에 부방위의 신분보장요구에 불복하는 빌미가 된 조항임.

실제로 부방위 신분보장요구 제2002-3호의 경우처럼 부방위가 불이익처분으로 판단하여 과태료처분을 하였으나 이에 불복하여 소송까지 불사하는 경우가 생김. 결국 소송에서 부방위가 승소하여 과태료를 부과하였으나 이 기간동안 신속한 원상회복 조치가 필요한 부패신고자에게 감내하기 어려운 고통을 겪게됨.

정부의 부패방지법개정법률안이 신분보장에 관한 위원회의 조치요구를 이행하지 않는 불이익처분자에 대한 형사처벌 규정을 신설하고한 것은 당연한 것임. 또한 부패신고자에 불이익처분을 행한 보복행위자를 바로 형사처벌할수 있도록 하여야함.

보복행위 자체를 처벌하지 않으면서 그 행위를 시정하라는 위원회의 조치요구를 이행하지 않을 경우만 처벌하는 것만으로는 공익제보자에 대한 보복행위를 막기에는 역부족이기 때문임. 보복행위 자체를 범죄행위로 규정하고 강력하게 처벌해야만 공익제보자에 대한 보복행위를 사전에 예방할 수 있을 것임.

6) 부패신고자의 책임감면

부패행위의 신고과정에서 자신의 범죄사실까지 함께 드러나는 경우가 있음. 책임의 감면 규정이 임의규정일 경우 부패신고를 주저하는 원인이 될 수 있음.

부패 신고로 인해 자신의 범죄 사실이 드러나는 것은 형법상 자수에 해당함. 형법상 자수의 경우에는 형의 감경이 임의 규정임. 부패방지를 위한 특별법인 부패방지법은 부패방지에 기여하는 부패신고자를 조금 더 보호할 필요성이 있음.

임의 규정인 부패방지법 35조 책임의 감면조항을 강제 규정으로 전환할 필요성이 있음.

7) 공직자의 비밀준수의무의 배제

부패방지법에 의해 부패를 신고한 경우 다른 법(공가무원법 등) 따른 비밀준수 의무와 처벌조항에도 불구하고 이 신고를 이유로 비밀준수 의무를 위반하였다고 처벌하지 못한다는 것을 명시.

비밀준수 의무는 비밀 정보가 외부로 노출되었을 경우 개인의 사생활을 침해하거나, 각종 개발정보의 경우 투기를 일으킬 수 있고, 군사기밀의 경우 외국과 외교분쟁 상황을 초래할 수 있으므로 이를 비밀로 지정하고 공직자에게 이에 대한 비밀을 준수하도록 하는 것임. 그러나 부패방지법에 따라 공직자의 부패나 국가의 예산낭비를 막기위해 이법에 따라 이를 신고하는 경우에는 비밀준수로 인해 얻어지는 공익보다 부패의 적발과 처벌로 인해 신장되는 공익이 훨씬 크므로 비밀준수 위반으로 처벌할 수 없음을 명시해야 함.

또한 이 비밀준수의 의무 위반을 공익제보자에게 적용하여 고소 고발 등 부패신고에 대한 보복수단으로 악용하는 사례가 있어왔음. 공직자인 공익제보자의 보호를 위해 이 조항의 추가가 필요함.

8) 비위면직자 취업제한 강화

공직자가 재직 중 직무와 관련된 부패행위로 당연퇴직, 파면, 또는 해임된 경우에는 공공기관, 퇴직전 3년간 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모 이상의 영리를 목적으로 하는 사기업체 또는 영리사기업체의 공동이익과 상호협력을 등을 위하여 설립된 법인․단체에 퇴직일로부터 5년간 취업할 수 없음(법률 제45조). 또한 비위면직 공직자의 취업제한 위반의 죄(법률 제52조):규정에 위반하여 비위로 면직된 공직자가 공공기관에 취업할 때에는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처함.

그러나 현행법은 공공기관 혹은 영리사기업체의 취업제한을 ‘직무와 관련된 부패행위가 직접적 원인이 되어 당연퇴직, 파면 또는 해임된 경우’로 하고 있음.

부패사건이 적발되어  수사 혹은 소추 중이거나 사법기관의 확정판결전에 의원면직을 하는 경우에는 이 법의 적용을 받지 않게 됨. 실제 부패행위 등으로 인해 해임 혹은 파면 등의 징계조치, 그리고 형사처벌이 예상되는 경우 당사자에게 의원사직을 권하고 이를 징계 혹은 형벌에 대신하는 온정적 관행이 상당수 존재한다는 점에서 입법취지에 반하는 결과를 초래할 것임.

나아가 부패행위로 인해 금고이상의 형을 선고받지 않을 경우 역시 국가공무원법상 당연퇴직대상에서 제외됨으로써 이 법이 정하고 있는 취업규제를 받지 않게 됨. 아울러 재직 중 부패행위가 퇴직 이후에 적발될 경우에도 이 법률의 적용을 받지 않게 됨. 이는 통상 사후 적발과 처벌이 불가피한 부패사건의 특성상 제도운용의 실효성을 크게 저하시키게 될 수밖에 없음.

공직자가 재직 중 직무와 관련된 부패행위로 당연퇴직, 파면 또는 해임된 경우뿐만 아니라 유죄의 확정판결을 받을 때, 그리고 부패행위가 퇴직의 직접적 사유가 아니지만, 퇴직 후 재직 중 직무와 관련된 부패행위로 유죄의 확정판결을 받은 경우 취업을 제한하도록 함.