참여연대  공동대표 : 박상증·이선종·최영도  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

대표전화 : 723-5300  팩스 : 723-5055  전자우편 : pspd@pspd.org  웹사이트 http://peoplepower21.org

문서 번호	맑은사회 2004-0601
수 신	행정자치부장관(참조 : 윤리담당관)
발 신	참여연대 (투명사회팀 담당:이재근 간사 02-723-5302 forr2018@pspd.org )
제 목	공직자윤리법 개정안 관련 의견서
날 짜	2004. 6. 3 (총 10쪽)

공직자윤리법 개정안 관련 의견서

········································

1. 안녕하십니까?

2. 행정자치부가 지난 5월 18일 입법예고한 공직자윤리법 개정안에 대한 참여연대 의견서를 붙임과 같이 제출합니다. 참여연대는 2003년 6월 25일 백지위임신탁 및 이해충돌 규정이 들어간 공직자윤리법 개정안(이강래 의원소개)을 입법청원한 바 있습니다. 이 법안에 기초하여 새로운 쟁점들에 대한 참여연대의 의견을 제출하오니 입법과정에서 참고하여 주시기 바랍니다. 끝.

◑ 붙임 1: □공직자윤리법 개정안 관련 의견서□

참여연대 공동대표 박상증□이선종□최영도

◑ 붙임 1: □공직자윤리법 개정안 관련 의견서□

의 견 서

□ 총 론

□ 행정자치부가 입법예고한 공직자윤리법개정안은 공직자의 재산과 직무사이에 발생하는 이른바 □공직자의 재정적 이해충돌□을 해소하기 위해 재산공개대상자가 일정금액 이상의 주식을 보유하거나 거래하는 것을 규제하는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것임.

□ 공직자의 재정적 이해충돌, 특히 직무관련성이 있는 주식의 보유 및 거래는 사익과 공익간의 충돌을 야기함으로써 부패를 발생시키거나 불공정한 직무수행을 초래할 가능성이 높음에도, 그동안 이를 규제할 법률적 근거가 전무했다는 점에서 이를 방지할 수 있는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것은 환영할만한 것임

□ 그렇지만 이번 개정안은 공직자의 이해충돌 문제에 대한 본질적이고 근본적인 접근을 하지 못하였으며, 단지 일부 공직자만을 대상으로 □주식에 대한 백지신탁□이라는 부분적인 제도도입에 그치고 있음. 이는 입법의 편의와 정치적 상징성을 주되게 고려한 때문이며, 결국 법률 적용의 대상이 되는 공직자간의 형평성 시비는 물론 현실을 제대로 반영하지 못함으로서 제도의 실효성을 저하시킬 우려가 있음.

□ 위와 같은 문제를 극복하고 제도도입의 취지와 운용의 실효성을 충분히 살릴 수 있기 위해서는 이해충돌 문제 전반을 규제하는 입법이 이뤄져야 할 것임.

□ 구체적으로 행자부의 입법예고안은 □백지위임신탁 대상자를 재산공개대상자(1급 이상의 공직자)로 한정하고 있어 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있고 주식가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 수 있는 경제부처의 공직자와 같이 이해충돌 우려가 높은 공직자의 주식투자를 규제할 수 없으며 □이해충돌을 규제하는 대상 재산을 주식으로 한정해 공직자들이 공직을 통해 얻은 정보를 이용한 부동산투기와 같은 부당한 재산 증식을 막을 수 없으며 □일정액 이상의 주식투자를 규제함에 있어 그 일정액을 과도하게(1억원 이상) 높게 잡아 실제 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있음. 또한 □ 직무의 회피 등 여타의 이해충돌 방지조치 등에 대한 규정이 없어, 국회의원의 기업경영권 문제 등 선출직 공무원의 이해충돌 문제해결을 어렵게 하고 있음.

□ 이에 참여연대는 □ 이해충돌 규제 대상자를 직무의 특성에 따라 달리하여 모든 1급 이상의 공직자와 경제관련 전공직자는 사전적으로 신규주식 취득을 금지하고 일정액 이상을 보유한 경우 매각하거나 백지위임신탁 하도록 하고 □비경제부처의 재산등록대상자(4급 이상 공직자)의 경우에는 보유한 주식에 대해 공직자윤리위원회가 사후에 심사하여 이해충돌이 발생할 경우 매각하거나 백지위임신탁을 하며 □채권과 부동산 등 공직자의 모든 재산에 대해 이해충돌 여부를 심사하고 이해충돌의 우려가 있는 경우 이의 해소를 명할 수 있도록 해야 할 것임. 또한 □매각이나 백지위임신탁을 강제하는 일정액을 외국의 예에 비추어 가액 1,000만원 이상의 주식을 소유한 경우로 해야 함

□ 이를 위해서는 공직자윤리위원회가 재산등록 대상자의 재산과 직무사이에 이해충돌이 발생하는지를 심사해 '직위의 사퇴', '회피', '재산의 매각', '백지위임신탁' 등의 적절한 조치를 취할 수 있도록 이해충돌방지 일반규정을 두는 것이 법률체계상 바람직하다고 봄. 그리고 이해충돌여부에 대한 충분한 심사를 위해서는 재산신고제도를 보완해 재산의 취득경위와 소득원까지를 밝히도록 하고 공직자윤리위원회의 전문성과 독립성을 높여 역할과 위상을 강화해야 함. 다만 대통령, 장관, 국회의원 등의 고위공직자와 경제관련공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적□사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재하며 이들에 대해서는 개정안처럼 '주식에 대한 백지신탁'제도를 도입해야 할 것임

□ 공직자의 이해충돌해소 제도 도입의 원칙 및 방향

1. 공직자 이해충돌 방지를 위한 전면적 제도의 도입

□ 공직자윤리법의 기본목적은 공직윤리확보를 위한 중요한 전제조건인 공직자의 이해충돌문제에 대한 효율적 규제이어야 할 것임. 그럼에도 현행 공직자윤리법은 이와 관련된 내용을 제대로 담지 못하고 있음. 오히려 대통령령인 공무원행동강령에는 미약하나마 □이해관계 직무의 회피□, □직무관련 정보를 이용한 거래제한□ 등을 규정하고 있으나, 정작 공직윤리에 관한 일반법이라 볼 수 있는 공직자윤리법에는 이같은 규정이 없음

□ 따라서 공직자윤리법에 공직자의 재정적, 비재정적(직무상) 이해충돌을 방지할 일반규정을 마련하고 만약 이해충돌이 발생할 경우 □직위의 사퇴□, □재산의 매각□, □백지위임신탁□ 등의 이해충돌해소 방법까지를 정하는 구체적이고 전면적인 입법이 이뤄져야 함. 즉 □이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분, □공직자의 회피·전직 및 당해 직위의 사퇴 □기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치 등에 대한 규정을 법률로 정할 필요가 있음

□ 하지만 행자부 개정안의 핵심 내용인 □백지신탁제도□는 재정적 이해충돌 해소를 위한 방법의 하나에 불과하다는 점에서 여타의 다른 재산 혹은 직무상 발생하는 이해충돌에 대해서는 이를 규제할 수 없음. 실제 이해충돌이 발생하는 재산은 주식에 한정되지 않으며, 부동산, 유가증권 등 공직자의 모든 재산에서 발생할 수 있으며 나아가 재산이외의 겸직, 전직, 영리추구행위 등에서도 직무상 이해충돌이 발생함.

□ 이러한 상황에서 재산, 특히 주식과 관련한 이해충돌 해소방안만을 마련하는 것은 매우 일면적이고 편의적인 접근임. 개정안이 추구하는 법이익인 □이해충돌 해소를 통한 공직신뢰 확보 및 공직 부패예방□의 취지를 충분히 구현하기 위해서는 보다 광범위하고 근본적인 이해충돌방지 제도의 도입과 시행이 요구됨. 따라서 이해충돌 해소를 위한 전반적 규정을 마련하고 그 중 하나로서 백지신탁 제도를 두는 것이 바람직할 것임.

□ 다만 대통령, 장관, 국회의원 등 고위공직자와 경제부처공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적·사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재함. 개정안의 주요내용인 □주식에 대한 백지신탁□제도는 이같은 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것임. 하지만 개정안은 백지신탁의무자, 재산범위 등에 있어서도 여전히 미흡함

□ 또한 국회의원의 경우 현재 겸직이 원칙적으로 금지되나 실제로는 허용되고 있어 공직 수행의 공정성을 현저히 저해하고 있는 형편임. 국회의원의 겸직 금지 등과 같은 이해충돌 규제 조항은 관련법률의 개정이 수반되어야 하지만 적어도 공직윤리의 기본법인 공직자윤리법에 □직무상 이해충돌□을 방지할 수 있는 법률적 근거를 마련해야 함.

2. 재산등록 및 공개제도의 강화

□ 공직자의 재정적 이해충돌을 판단하는 기준은 재산과 직무사이의 연관성(직무관련성)에 있음. 직무관련성 여부를 적정하게 심사하고 판단하기 위해서는 공직자가 보유한 재산에 관한 구체적이고 세세한 정보가 등록되고 공개되어야 함. 하지만 현재 재산등록제도는 소득원 등을 밝히지 않아 직무관련성에 대한 판단을 하기 어려우며  재산형성의 적법성도 파악할 수 없어 재산의 과다(過多)만을 문제 삼게 되고 결국 제도의 취지를 왜곡함. 따라서 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등의 등록을 의무화해 재산등록내용이 이해충돌 심사를 위한 충분하고도 완전한 정보로서 기능하도록 해야 함.

□ 특히 주식의 경우 재산변동내역 신고시기의 보유현황만을 보고함으로써 신고이전의 주식거래 내역은 파악할 수 없어 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하지 못함. 따라서 주식거래내역까지를 공개하도록 해야 함. 또한 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크고, 친인척 등을 통한 재산관리 및 축적이라는 한국적 현실을 고려할 때 직계존비속의 고지거부권 역시 폐지되어야 함.

□ 나아가 5년주기로 재산을 재등록하도록 해야 함, 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 공직자의 정확한 재산파악을 위한 것임. 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우를 판단하기 위한 것임.

3. 공직자윤리위원회의 심사 기능 강화

□ 이해충돌을 심사하고 이를 규제하기 위한 법 개정의 목적을 충분히 실현하기 위해서는 공직자윤리위원회의 기능이 강화되어야 함. 개정안은 모든 공직자의 보유재산과 관련한 구체적 직무관련성에 대해 공직자윤리위원회가 사후적, 개별적 심사를 통해 이해충돌 여부를 심사하는 것이 아닌 포괄적 직무관련성이 인정되는 특정직급이상의 공직자가 보유한 주식만을 규제의 대상으로 하고 있는 사전적 규제 방식이라는 점에서 공직자윤리위원회의 역할과 위상강화에 대해 논하지 않고 있음

□ 새롭게 이해충돌 심사 및 해소와 관련한 권한이 부여되는 것 외에도 전정부적이고 체계적인 윤리관리체계의 구축과 운영을 위해서도 권한이 형식에 머무는 것이 아니라 실질적으로 활용되어야 하며 이를 위해 현행 조직과 인력에 대한 대폭적인 충원이 요구됨. 그리고 공직자윤리위원의 선임과 관련하여, 위원 구성의 독립성과 전문성을 확보할 수 있도록, 위원구성에 있어서 민간부문 인사들로 구성하도록 하며, 자격요건에 있어서도 최소한의 전문성 확보가 가능하도록 구체적인 요건들이 규정되어야 함

□ 개정안의 구체적 쟁점에 대한 의견

1) 백지신탁 의무자의 범위

□ 개정안은 백지신탁의무자의 범위를 재산공개대상자로 한정하고 있음. 재산공개대상자인 고위공직자는 자신의 현직무와 직접 관련되지 않은 정책사안이라도 정보를 얻고 실질적 영향력을 행사할 가능성이 있다는 점에서 포괄적 직무관련성을 인정해  특정금액(1억원) 이상의 주식을 보유하고 있을 경우 주식을 매각 혹은 신탁하도록 하도록 하고 있음 공개대상자의 경우 그 지위상 주식과 직무사이에 포괄적 직무관련성이 인정된다는 점에서 이를 사전적으로 규제할 충분한 근거가 있다고 할 것임.

□ 그리고 백지신탁 의무자의 범위를 재산공개대상자로 제한한 것은 비록 제도 도입 및 운영상의 용이성을 확보하기 위한 것이지만, 비공개대상자의 직무관련 주식보유시 이해충돌을 방지할 수 없게 되며, 법적용 대상자간의 형평성 문제를 야기할 수 있음. 특히 경제부처 관련 공직자는 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있다는 점에서 비경제부처 고위직보다 이해충돌의 가능성이 높음에도 불구하고 이를 규제할 수 없는 문제가 발생. 따라서 비록 하위직이라 할지라도 직무의 특성상 이해충돌 가능성이 높은 경제부처 관련 공직자 역시 주식보유 및 거래와 관련한 사전규제가 요구됨.

□ 결국 포괄적 직무관련성이 인정되는 범위 내에서 일정직급 혹은 직위별로 주식보유 및 거래와 관련해 백지신탁 등의 제도를 도입함으로써 사전적 규제를 하는 것과 함께(표1. 적용대상별 주식투자 규제 상세안) 여기에서 제외되는 공직자라 할지라도 보유재산과 직무간에 이해충돌이 발생할 경우 공직자윤리위원회의 심사를 통해 적절한 이해충돌 해소 조치가 취해지도록 해야 함.

□ 한편 현행 재산등록제도의 연장선에서 백지신탁을 공직자 본인뿐만 아니라 배우자, 직계존비속까지 대상으로 하고 있는 것은 타당하다고 판단함.

2) 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위에 대하여

□ 개정안은 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위를 주식에 한정하고 있음. 부동산과 채권 등을 제외한 이유는 주식에 비해 이해충돌의 발생가능성이 낮다는 것과 매각의 어려움 등을 들고 있음.

□ 그러나 부동산과 채권 등의 재산 역시 이해충돌이 발생할 수 있다는 점에서 이해충돌 해소의 본질적 예외로 할 이유는 없음. 현실에 있어서도 부동산 관련 정책결정에 있어 관련공직자들의 이해관계가 맞물려 있다는 국민들의 의혹과 불신이 높아 정책결정의 공정성에 대한 시비가 일고 있음.

□ 뿐만 아니라 비록 재산심사를 통해 공직자가 부동산 투기혐의가 있음을 사후적으로 밝혀낸다 할지라도 위법성이 없는 한 이를 규제할 수 없음. 이같은 허점을 극복하기 위해서는 부동산과 채권 등 여타의 재산에 대해서도 이해충돌 방지를 위한 제도를 둬야 함. 한편 부동산의 경우 신탁의 어려움과 같은 문제가 존재하지만 개정안이 이해충돌 해소의 방법을 백지신탁에 한정하고 있기 때문에 발생하는 것으로 신탁이 어렵다면 직무를 회피하도록 해야 함 .

□ 백지신탁의 적용대상이 되는 주식의 대상범위는 상장주식뿐만 아니라 비상장주식, 스톡옵션까지를 포함해야 할 것임. 권리행사가 가능한 스톡옵션은 주식으로 전환해 이를 백지신탁하거나 매각하도록 하며, 권리를 행사할 수 없다면 이를 포기하거나 직무를 회피하도록 할 수 있을 것임.

3)신탁의 대상이 되는 재산의 가액

□ 원칙적으로 이해충돌이 발생하는 재산은 재산의 과다에 관계없이 해소되어야 함, 그럼에도 수탁자인 금융회사의 관리비용과 이윤동기 등을 고려할 필요가 있음. 다만 현재 정부가 고려하고 있는 1억원은 실효성을 담보하기 어려우며 1000달러 이상의 재산을 신고토록 하고 있는 미국에 비춰 봐도 지나치게 높은 금액임. 따라서 1000만원을 초과하지 않는 가액내에서 백지신탁제도를 운용하도록 해야 함.

□ 백지신탁제도 도입에 따른 쟁점

□ 공직자윤리법개정안의 입법예고 이후 백지신탁제도 도입과 관련한 여러 사회적 논란이 제기되어 옴. 이에 참여연대는 이해충돌 해소를 위한 제도 도입에 적극 찬성하는 관점에서 이와 관련한 참여연대의 입장과 원칙을 밝혀 이후 법 제정과정에 반영하도록 하고자 함

1) 직무관련성에 대한 판단기준 부재에 대해

□ 이와 관련한 쟁점은 모든 주식을 신탁하게 하는 것이 과잉금지 원칙에 위배될 우려가 있다는 것임. 이 때문에 개정안은 백지신탁의무자를 재산공개대상자로 한정하고 있음.

□ 이해충돌은 공직자의 재산과 직무사이에 직무관련성이 있는 경우에 발생하는 것임. 직무관련성은 직위분류제가 확립되지 않은 현조직체계상 일률적인 판단기준을 두기 어려움. 이는 직무분석, 직위분류 등에 대한 체계적 분석을 하지 못한 우리 공직사회의 후진성을 드러내는 것이지만 이것이 직무관련성에 대한 판단을 전혀 불가능하게 하는 것은 아님. 외국의 입법례를 보더라도 직무관련성에 대한 판단은 이를 심사하는 기관 - 우리의 경우 공직자윤리위원회가 이에 해당 함  - 이 재량권을 가지고  판단토록 하고 있음.

□ 이미 시행되고 있는 공직자윤리법의 □퇴직후취업제한□ 규정 역시 직무관련성에 대해 법률은 일반규정만을 두고 시행령으로 직무관련범위의 가이드라인을 제시하고 개별적 취업승인 요청이 올 경우 사안별 직무관련성에 대한 구체적인 판단은 해당기관의 장이 재량권을 갖고 행하고 있음. (실제 제도 운영에 있어 해당기관의 장이 직무관련성의 범위를 지나치게 협소하게 해석해 광범위하게 취업을 허용하는 문제는 공직자윤리위원회가 해당기관장의 재량권 남용을 감독하거나 직접 판단할 수 있도록 함으로 개선될 수 있을 것임)

□ 따라서 기본적으로 재산등록대상자 모두의 재산과 직무사이의 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하고 이를 규제하도록 하고 다만, 포괄적 직무관련성이 있는 재산공개대상자의 경우는 사전적으로 법률로 주식에 대한 보유 및 거래를 금지하도록 해야 함.

2) 국회의원의 경영권의 문제

□ 국회의원 등 기업지분을 보유한 공직자의 경우 백지신탁을 강제할 경우 경영권 방어의 문제가 야기된다는 점

□ 원칙적으로 이해충돌 제도의 취지는 경제권력과 정치권력을 동시에 소유하지 않아야 한다는 것임. 실제 정부 고위직이 보유한 주식을 통제자산으로 분류해 매각하거나 백지신탁하도록 하고 있는 캐나다의 폴 마틴 수상의 경우 취임당시 상선회사를 소유한 것이 문제가 되자 회사 소유권을 자신의 아들에게 물려준 바 있음.

□ 그러나 국회의원 상당수가 각종 기업체의 소유주들인 한국적 정치현실을 고려할 때 주식의 매각 혹은 사퇴를 일방적으로 강제하는 것은 현실적 어려움이 있지만 이 경우라 할지라도 이해충돌은 어떤 방식으로든 해소되어야함. 이를 위한 방안으로 관련 직무의 회피, 백지운영계약 등이 제시될 수 있을 것임. 그리고 이 법의 도입 이전에 당선된 국회의원에 경우에는 직무회피와 경제상임위 배제를 전제로 주식 보유를 예외적으로 인정할 수 있음.

□<표 1> 공직자윤리법 개정 관련 쟁점 비교

쟁점	행자부안	참여연대안
공직윤리확보의 선언적 규정	미반영	반영
등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등 등록의무화	미반영	반영
5년주기 재등록 도입	미반영	반영
주식거래내역 공개	미반영	반영
이해충돌상황에 대한 조치	백지위임신탁만 규정	반영
직계 존·비속 고지거부권 삭제	미반영	반영
이해관계직무로부의 제척 또는 회피	미반영	구체적 직무범위까지 규정
선물 및 향응 수수 금지	미반영	처리방법, 공무원간 선물수수도 금지
업무외 취업제한	미반영	업무외 소득도 제한

□<표 2> 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교

쟁점	행자부안	참여연대안
백지위임신탁 의무자	□재산공개자 (1급이상 공직자)	□재산공개대상자 : 전원 □재산등록대상자 : 이해충돌 발생자 □경제관련 전공직자 □선출직공직자는 경제관련상임위배정자 □백지신탁대상자는 신규주식취득 금지
백지위임신탁 대상자	□본인, 배우자, 직계존비속	□본인, 배우자, 직계존비속
재산의 범위	□주식	□주식(비상장, 스톡옵션포함) 및 채권, 부동산(심사 거쳐 규제)
직무관련성 여부	□모든 주식	□재산공개자, 경제부처공직자, 경제상임위에 배정된 국회의원, 경제상임위공무원 : 모든 주식 □비경제부처 재산등록대상자 및 비경제상임위 소속 국회의원 : 직무관련 주식
비상장주식 포함 여부	□포함	□포함
주식의 하한금액 설정	□일정금액이상	□일정금액이상

□ <표 3> 참여연대 적용대상별 주식보유 및 투자 규제 상세표

적용대상			참여연대안	규제 이유
행정부	재산공개대상자 (1급이상 공직자)		□신규주식투자 금지 □기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	포괄적인 직무관련성
	경제부처 (전공무원)		□신규주식투자 금지 □기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	높은 직무관련성에 따라 금지
	비경제부처 재산등록대상자		□공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
입법부	국회 의원	경제관련 상임위	□신규주식투자:금지 □기존보유 주식 : 매각/백지위임신탁 의무화	국회의원 직무는 포괄적이므로 신규 투자는 금지
		비경제상임위	□신규주식투자 금지 □ 회피, 매각, 백지신탁 선택
	1급이상 공직자 및 경제관련상임위공무원 등		□신규주식투자 금지 □기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	높은 직무관련성에 따라 금지
	일반 공직자 중 재산등록대상자		□공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
사법부	재산공개대상자		□신규주식투자 금지 □기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	포괄적인 이해충돌 방지
	판사, 일반직원중 재산등록대상자		□공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제	·판사는 재정적 이해충돌이 예상되는 재판은 회피 제도 도입