부패방지법개정에관한청원

검   토   보   고

2002. 11.

법 제 사 법 위 원 회

수석전문위원 임종훈

이 청원은 김부겸 의원의 소개로 2002년 10월 24일 서울시 종로구 신문로 2가 89-27 피어선빌딩 201호에 주소를 둔 경제정의실천시민연합 부정부패추방운동본부장 손봉호외 2인으로부터 제출되어 동년 10월 25일 우리 위원회에 회부되었습니다.

Ⅰ. 청원소개의원의 의견

1. 공직사회의 부정부패 척결을 위해 부패방지위원회가 출범하였으나, 권력형 비리사건은 계속적으로 터지고 있음. 국민들은 이로 인하여 우리 사회의 가장 큰 병폐로 부정부패를 꼽고 있는 실정임. 이에 따라 부패방지위원회가 부정부패의 척결이라는 국민적 요구에 부응할 수 있도록 관련 부패방지법의 개정 논의가 필요함.

2. 이에 시민단체인 경실련이 부패방지위원회 조사권의 강화, 부패신고인에 대한 보호 강화, 부패방지위원회의 특별검사 임명 요청권 등을 골자로 한 부패방지법 개정 청원을 제출하여 소개하고자 함. 고위공직자의 부패행위를 근절하기 위한 여러 방안 중 하나로 유의미한 내용이 담겨 있기 때문에 국회차원의 심도있는 토론이 필요할 듯함.

Ⅱ. 청원의 요지

가. 대통령 친족이 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위도 부패방지법상의 부패행위에 포함(안 제2조)

나. 공직자의 부패행위와 관련된 직무감찰도 부패방지위원회의 업무기능에 포함(안 제11조)

다. 미신고 사건에 대해서도 동 위원회가 인지조사를 할 수 있도록 함(안 제29조제1항)

라. 금융기관의 장에게 금융거래 내용에 관한 자료 제출을 요구할 수 있도록 함(안 제29조제3항)

마. 동 위원회가 국회에 특별검사임명을 요청할 수 있도록 함(안 제31조)

바. 민간단체 및 기업 등에도 신고자의 신분보장 조치를 요구할 수 있도록 함(안 제32조제6항)

사. 자료 제출 거부 행위에 대해 1년 이하의 징역 또는 벌금 1천만원 이하에 처하도록 함(안 제54조)

Ⅲ. 검토의견

이 청원은 현행법상 부패방지위원회(이하 □위원회□로 약칭함)에 부여된 조사권이 형식적·제한적 권한에 불과함으로 인하여 파생되는 여러 가지 문제점들을 시정하여 위원회가 부정부패 척결이라는 국민적 요구에 부응할 수 있도록 부패방지위원회의 조사권 강화, 부패행위 신고자에 대한 보호 강화 및 부패방지위원회에 특별검사임명 요청권을 부여하는 방향으로 부패방지법을 개정하여 달라는 것입니다.

현행법상 위원회는 구체적이고 실질적인 조사활동을 수행할 수 없어 부패사건에 대한 적절하고 엄정한 처리에 한계를 보이고 있고, 고위공직자 등을 고발함에 있어서도 부실고발의 시비를 불러일으키고 있으며, 신고접수를 전제한 조사권의 발동으로 인하여 부패행위의 적발·규제에 있어서 소극적일 수밖에 없는 문제점들을 가지고 있다는 지적이 있어왔습니다.

따라서 청원의 주요골자는 조사대상자 및 조사범위의 확대·인지조사권 및 직무감찰권의 신설 등을 포함하는 실질적·구체적 조사권 규정과 위원회의 재조사요구기간 연장·고발대상 고위공직자의 범위 확대·대통령친족의 부패행위에 대한 현행법의 적용·신고활성화를 위한 인센티브 확대·특별검사 임명요청권·부패행위 신고자의 보호규정 확대적용 및 조사불응에 대한 처벌 강화 등의 규정을 통하여 현행법의 시행상 나타난 문제점을 시정하고자 하는 것입니다.

이하에서는 청원에 포함된 개정안에 대하여 긍정적 기대효과 및 문제점을 중심으로 검토한 결과를 보고 드리겠습니다.

1. 부패행위 조사기능의 강화

먼저 현행 부패행위 조사권의 범위확대 및 권한강화 방안(안 제29조제2항 및 제3항)에 대하여 말씀드리겠습니다. 청원은 신고자만을 상대로 신고내용의 특정에 필요한 사항만을 조사할 수 있도록 하고 있는 현행법과는 대조적으로 위원회가 피신고인·이해관계인 및 관계기관을 상대로 자료제출요구 및 영치, 출석 및 의견진술요구를 할 수 있도록 함과 동시에 금융기관의 장에 대해서도 금융거래자료의 제출을 요구할 수 있도록 하였습니다.

이와 같이 위원회의 부패행위 조사권이 강화되는 경우에는 위원회가 신고접수된 사건에 대한 구체적 사실관계를 확인할 수 있게 되고, 이를 바탕으로 부패사건의 이첩·고발 등 업무를 보다 원활하게 수행할 수 있게 됨으로써 위원회 조사결과에 대한 신뢰를 제고함은 물론이고 나아가 부패행위의 근절을 위한 위원회의 존립목적에 크게 이바지할 수 있다는 점에서는 긍정적인 기대효과가 있다고 생각됩니다.

그러나 위와 같은 조사권의 범위 확대 및 권한 강화를 위한 방안들은 몇 가지 점에서 검토를 요하고 있습니다.

첫째로 개정안은 현행법의 입법취지와 맞지 않는다는 문제가 있습니다. 현행법의 제정과정에서 국회는 위원회의 조사권이 기존의 감사권 또는 수사권을 침해하거나 그와 중복되는 것은 바람직하지 아니하다는 판단하에 위원회에 대하여 형식적·제한적 조사권만을 부여하도록 하였으므로, 이와 같은 입법취지를 변경하는 이 개정의견의 내용에 대해서는 입법정책의 변화가 필요한지에 대한 근본적인 문제부터 접근해야 할 것으로 생각됩니다.

둘째로 부패사건의 피조사자의 경우 다른 형사절차나 징계절차의 피조사자에 비하여 더 많은 조사절차를 감수하여야 하는 과정에서 인권이 침해될 우려가 있다는 견해가 제기되고 있고,

셋째로 금융거래자료 제출요구권과 관련해서는 위원회에 영장없이 금융거래정보를 제공받을 수 있는 길을 열어줌으로써 헌법상의 영장주의 원칙에 위배될 우려가 있다는 견해도 있습니다.

다음으로 청원은 위원회에 대하여 공직자의 부패행위와 관련된 직무감찰권(안 제11조제2호의2)과 미신고 부패행위에 대한 인지조사권(안 제29조제1항)을 부여하고 있습니다.

부패행위에 대한 조사권 발동이 신고접수를 전제로 하고 있는 현행법 하에서는 위원회의 적발 내지 조사활동이 소극적일 수밖에 없다는 한계가 있었습니다. 그러나 위원회가 인지조사권과 더불어 직무감찰권까지 가지게 되면 신고되지 않고 있는 부패행위에 대해서도 위원회가 직권으로 조사를 수행하여 혐의자를 고발조치할 수 있게 되므로 위원회의 부패행위 조사기능은 보다 적극적이고 활발하게 수행될 것으로 기대됩니다.

그러나 위와 같이 새로운 권한을 위원회에 추가적으로 부여하는 방안에 대해서도 몇 가지 점에서 검토가 필요하다고 보았습니다.

첫째로 부패행위에 관련된 제한적 범위의 직무감찰권을 위원회에 부여하는 방안에 대해서는 우리 헌법이 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 담당하는 헌법기관으로서 대통령 소속하에 감사원을 설치하도록 규정하고 있는 점(헌법 제97조)에 비추어 볼 때, 이 개정의견이 헌법상의 감사원 규정과 충돌하는 것으로 보여진다는 견해가 제기되고 있습니다.

둘째로 위원회가 직무감찰권 내지 인지조사권을 행사하게 되면 이는 기존의 검찰 또는 감사원의 기능 및 업무와 중복된다는 비판적 견해도 있습니다.

이상에서 살펴본 점을 종합적으로 고려하여 볼 때, 위원회의 부패행위 조사기능을 강화하고자 하는 개정안에 대해서는 긍정적인 측면뿐만 아니라 문제점도 있으므로 보다 심도있는 검토가 필요하다고 보았습니다.

2. 부패행위의 개념 확장 및 고발대상자의 범위 확대

청원은 대통령의 친족이 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위를 부패행위로 추가하고(안 제2조제3호다목), 대통령의 친족을 현행법상 고발대상자인 고위공직자의 범위에도 포함시키고 있습니다(안 제29조제6항).

이는 대통령의 친인척을 공무원에 준하는 지위로 보아 부패방지법의 적용범위에 포함시킴으로써 대통령의 친인척에 의하여 발생하는 각종 비리를 근절하려는 입법취지를 반영한 것으로 이해됩니다.

그러나 대통령의 친족이 행한 위법행위가 부정부패와 연관되어 있다고 해서 그 자체를 부패행위로 볼 수 있는지 여부에 대해서는 부패방지법의 목적 및 현행법상 부패행위의 개념 등에 비추어 신중한 검토가 필요하다고 생각되고, 이와 관련하여 대통령의 친족이 행한 위법행위를 부패행위로 추가하였을 때 이는 사회적 신분에 의한 차별에 해당하지는 않는지 여부 및 차별에 해당한다고 하더라도 합리적 차별이라고 볼 수 있는 것은 아닌지 여부 등에 대한 종합적인 검토가 필요하다고 보았습니다. 아울러 이 조항의 경우 공무와 무관한 일반 형사범죄 또는 민사상의 불법행위까지도 부패행위로 규정하고 있어 부패방지법의 목적에 맞지 아니하는 측면도 있다고 보았습니다.

3. 특별검사의 임명요청권 신설

청원은 현행법상의 재정신청권을 대체하여 위원회가 특별검사의 임명요청권을 가지도록 하는 규정을 신설하고 있습니다(안 제31조). 이는 고위공직자의 부패행위에 대하여 검찰이 불기소처분을 한 경우에는 특별검사를 임명하여 고위공직자가 관련된 각종 부정부패사건을 처리하고자 하는 입법취지를 가지고 있습니다.

이 규정은 권력형 비리 또는 고위공직자 관련 부패사건에 대해서는 검찰의 수사권이 엄정하게 적용되지 못할 가능성이 높다는 우려가 반영되어 있는 규정이라고 할 것입니다. 현행법의 제정과정에서도 검찰의 불기소처분에 대응하여 위원회에 대하여 특별검사 임명요청권을 부여할 것인지 아니면 재정신청권을 부여할 것인지에 대한 방법론상의 논의가 이루어진 바가 있고, 논의의 결과 현행 형사소송제도의 큰 틀을 흔들지 아니하고도 위원회의 조사 및 고발기능의 실효성을 보장하여 줄 수 있는 재정신청권을 부여하는 방향으로 입법이 이루어졌던 것입니다.

청원과 같이 특별검사의 임명 요청권을 부여하려고 할 경우에는 다음과 같은 몇 가지 검토하여야 할 문제가 있는 것으로 보았습니다.

첫째는 앞서 본바와 같은 현행 재정신청권 제도의 도입배경에 깔려있는 입법취지와 청원의 취지가 맞지 않는다는 문제입니다. 특히, 특별검사의 임명 요청권을 도입하는 것은 현행 형사사법제도 및 검찰권에 대한 불신을 의미하는 것으로서 결과적으로 현행의 형사사법체계에 혼란을 초래하는 문제가 있다고 보았습니다.

둘째로는 특별검사의 임명 요청권은 그 전제로서 상시법으로서의 특별검사의 임명 등에 관한 법률이 제정·시행되고 있어야 한다는 것입니다. 현재로서는 그러한 법률이 제정되어 있지 아니하므로 이 규정의 실효성에 적지 않은 문제가 있다고 보았습니다.

이상과 같은 문제점들을 종합적으로 고려하여 볼 때 특별검사의 임명 요청권한에 대한 규정에 관해서는 신중한 검토를 통하여 개정의 여부를 결정하여야 할 것으로 생각됩니다.

4. 신고자의 신분보장 범위의 확대

청원은 부패행위를 신고한 자에 대하여 그가 공직자인지 여부를 불문하고 그 소속기관으로부터 신분보장을 받을 수 있도록 하는 방향으로 현행법을 개정하고 있습니다(안 제32조)

부패행위의 신고자는 공직자가 아닌 경우에도 공공기관과 매우 밀접한 관계를 맺고 있는 기관 내지 기업체의 임직원일 것이 대부분이어서 그 신분보장의 필요성이 큼은 물론이고 비록 그러한 지위에 있지 아니하더라도 부패행위의 신고로 인하여 신분상 불이익을 당하는 것은 당연히 방지되어야 한다는 관점에서도 신고자의 신분보장 범위를 확대하는 것은 바람직한 입법조치라고 보았습니다.

5. 포상금제도의 신설

현행법은 부패행위에 대한 적극적인 신고를 유인할 수 있는 제도로서 포상 및 보상금 지급제도를 가지고 있습니다. 그러나 현행법의 경우 특히 보상금지급에 관한 법정요건이 너무 엄격하게 규정되어 있어 2002년 1월 25일 위원회 출범이후 현재까지 보상금지급실적이 전무한 실정입니다.

따라서 청원이 엄격한 지급요건을 가지고 있는 보상금과는 별도로 어느 정도 사실관계가 확인되고 공로가 인정되는 경우에 간단한 절차를 거쳐 지급될 수 있는 포상금제도를 마련함으로써 부패행위에 대한 신고를 활성화하고자 하는 방안은 바람직한 것으로 보았습니다.

6. 처벌조항의 신설

청원은 신고자보호위반의 죄(안 제53조), 자료제출 거부의 죄(안 제54조) 및 출석 및 의견진술 불응의 죄(안 제55조)를 신설하여 위원회의 조사기능을 실효성 있게 뒷받침할 수 있도록 하고 있습니다.   먼저 신고자보호위반의 죄에 대하여 살펴보면, 신고자의 보호를 강제할 수 있는 제도적 장치가 필요하다는 점은 충분히 인정되나, 신고자보호를 이행하지 아니한 자에 대해서 바로 형사처벌을 할 수 있도록 하는 것이 적정한지에 대해서는 신중한 검토를 요한다고 보았습니다.

둘째로 자료제출 거부의 죄와 출석 및 의견진술 불응의 죄에 대하여 살펴보면, 위원회가 수사기관도 아니면서 형벌에 의하여 자료제출 등을 강제하는 것은 바람직하지 아니하고, 수사기관이나 재판기관도 형벌에 의하여 자료제출이나 의견진술 등을 강제하고 있지 아니한 상황에서 이와 같은 규정을 두는 것은 형평에도 맞지 아니하므로 신설여부에 대한 신중한 검토가 필요하다고 보았습니다.  이상으로 검토보고를 마치겠습니다.