부패방지법시행령(안) 공청회

□부패방지법,             어떻게 시행할 것인가?□

일시 : 2001년 8월 21일(화) 14:00

장소 : 한국언론재단 국제회의장(20층)

국무조정실, 반부패특별위원회

목    차

◇ 진행순서

◇ 발제문

◇ 부패방지법시행령(안)에 대한 의견

1. 강경근(숭실대학교 법대학장)

2. 김병기(재정경제부 국고국장)

3. 김창준(변호사)

4. 박흥식(중앙대학교 교수)

5. 이인규(법무부 검찰2과장)

6. 이태호(참여연대 투명사회국장)

7. 황윤원(한국행정연구원장)

	진 행 순 서
◇ 인사말씀 ㅇ 김호식 국무조정실장 ◇ 기조연설 ㅇ 김성남 반부패특별위원회 위원장 ◇ 주제발표 및 토론 ㅇ 주제 : □부패방지법, 어떻게 시행할 것인가□ ㅇ 사회 : 이남주 반부패특별위원회 위원 ㅇ 발제 : 박철곤 부패방지법 시행준비기획단 국장 ㅇ 토론 : 강경근 숭실대학교 법대학장 김병기 재정경제부 국고국장 김창준 변호사 박흥식 중앙대학교 교수 이인규 법무부 검찰 2과장 이태호 참여연대 투명사회국장 황윤원 한국행정연구원장

발 제 문

"부패방지법, 어떻게 시행할 것인가?"

발 제 문

"부패방지법, 어떻게 시행할 것인가?"

부패방지법시행 준비기획단

목    차

1. 부패방지법의 구조 및 적용대상 등

2. 부패방지위원회

3. 공무원 행동강령

4. 부패행위의 신고 및 신고자 등 보호

5. 보상제도

6. 국민감사청구제도

	<부패방지법 제정경위>
◇ 부패방지법은 □96. 11. 7 시민단체인 □참여연대□에서 최초로 □부패방지법안□을 국회에 입법청원한 이후, 제15대·16대 국회에 걸쳐 민주당의 □반부패기본법안□, 한나라당의 □부정부패방지법안□, □부패방지제도 입법 시민연대□의 □부패방지법안□등이 제출되었으며, 이 법안들에 대하여 여·야 정치권, 정부관련기관, 시민단체, 학계 등의 오랜 논의 끝에 2001. 6. 28 이 안들을 수용한 국회 법사위원회 대안이 국회에서 의결되었고, 7. 24 대통령이 서명·공포함으로써 부패방지법이 확정되었음 ◇ 이에 따라 정부는 국무조정실장을 위원장으로 하고 재정경제부, 법무부, 행정자치부, 기획예산처 차관과 감사원 사무총장, 청와대 민정수석비서관, 법제처 차장으로 □부패방지법 시행 관계차관회의□를 구성하고, 그 아래 관계부처 공무원들도 □부패방지법 시행준비기획단□을 설치하여 □부패방지법 시행령(안)□을 마련, 8. 17자로 입법예고 하였음 ◇ 오늘 공청회는 그간 부패방지법의 제정과 시행준비를 위해 꾸준히 노력해온 □반부패 특별위원회□의 연구검토와 3차에 걸친 전문가 토론회 등을 토대로 정부가 마련한 □부패방지법 시행령(안)□에 대하여 국민 각계·각층의 의견을 수렴함으로써, 이 법이 부패척결을 위한 보다 내실있는 제도가 되도록 할 뿐만 아니라, 국민 모두가 함께 참여하는 부패통제장치가 되도록 하기 위한 것임 ◇ 정부는 오늘 공청회에서 나온 의견을 수렴하여 9월말까지 시행령과 시행규칙을 확정하는 등 만반의 준비를 갖춤으로써, 2002. 1. 25 부패방지법 시행에 차질이 없도록 하겠음

1. 부패방지법의 구조 및 적용대상 등

□ 구성 및 시행시기

ㅇ 부패방지법은 총 6장 53조 및 부칙으로 구성되어 있으며 그 내용은 제1장 총칙, 제2장 부패방지위원회, 제3장 부패행위 신고 및 신고자 등 보호, 제4장 국민감사청구, 제5장 보칙, 제6장 벌칙 및 부칙으로 구성되어 있음

ㅇ 이 법은 공포후 6월이 경과한 날로부터 시행토록 하고 있어, 지난 7. 24일자로 공포됨에 따라 2002. 1. 25부터 시행될 예정임

□ 적용대상

이 법은 부패문제와 관련하여 공공기관을 비롯, 정당, 기업, 일반국민 등 전체국민을 그 적용대상으로 하고 있으나, 정당과 기업, 일반국민에 대하여는 부패방지에 대한 노력과 의무 등 제한적 사항만을 규정하고 있고, 법의 직접적 적용대상은 □공공기관과 공직자□의 □부패행위□임

◇ 공공기관(법제2조1호)

- 정부조직법에 의한 각급 행정기관과 지방자치법에 의한 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회

- 지방교육자치에관한법률에 의한 교육감, 교육청 및 교육위원회

- 국회법에 의한 국회, 법원조직법에 의한 각급 법원, 헌법재판소법에 의한 헌법재판소, 선거관리위원회법에 의한 각급 선거관리위원회, 감사원법에 의한 감사원

- 공직자윤리법 제3조제1항제10호의 규정에 의한 공직유관단체

·정부투자기관 및 정부의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 정부업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

·지방공기업법에 의한 지방공사·지방공단 및 지방자치단체의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

·임원의 선임에 있어서 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인 등을 요하거나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 임원을 선임하는 기관·단체

◇ 공직자(법제2조2호)

- 국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격·임용·교육훈련·복무·보수·신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자

- 공직유관단체의 장 및 그 직원

◇ 부패행위(법제2조3호)

- 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

- 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득·관리·처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위

2. 부패방지위원회

□ 부패방지위원회는 대통령 소속기구로서 그 구성과 기능 그리고 위원의 직무상 독립과 신분보장 등을 법에서 규정하고 있음

ㅇ 위원회의 구성 등(법제10조, 12조)

- 소  속 : 대통령

- 위원수 : 위원장 포함 9인

·위원장 및 위원 2인은 상임 (정무직)

·대통령 임명 3인, 국회 추천 3인, 대법원장 추천 3인

- 임  기 : 3년, 1차 연임

	<위원회의 기능(법제11조)>
- 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립·권고 - 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사·평가 - 부패방지 교육·홍보계획의 수립·시행 - 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원 - 부패방지 등과 관련한 국제협력 - 부패행위에 대한 신고의 접수 등 - 신고자의 보호 및 보상 - 그 밖에 부패방지를 위하여 대통령이 위원회에 부의하는 사항

ㅇ 위원회 위원의 직무상 독립과 신분보장 (법제15조)

- 위원회는 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행

- 위원은 결격사유와 심신장애로 직무수행이 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직 또는 해촉되지 아니함

□ 시행령에서는 위원회의 기능을 효율적으로 수행하기 위한 부패방지시행의 수립, 제도개선의 권고 및 평가와 이를 위한 청문 절차를 규정하였음

(1) 부패방지시책의 수립 및 제도개선 권고(안제3조)

ㅇ 위원회는 공공기관의 부패방지를 위한 장기 또는 연도별 기본시책을 수립하고, 공공기관으로 하여금 부패방지 세부추진시책을 수립하여 시행하도록 권고하여야 함

ㅇ 위원회는 공공기관의 법령·제도·절차 또는 관행 등에 있어 부패를 유발할 가능성이 있는 불합리한 요인 등이 있는지를 연구·분석하여 제도개선을 권고할 수 있음

(2) 제도개선을 위한 청문 절차 등(안제13조)

ㅇ 위원회는 제도의 개선을 위하여 청문이 필요한 경우 관계 공직자, 이해관계인 또는 학식과 경험이 있는 자 등에 대하여 출석을 요구하여 사실 또는 의견의 진술을 들을 수 있음

ㅇ 위원회는 부패방지를 위한 제도개선이 필요하다고 인정되는 중요한 사안에 대하여 그 실태를 조사할 수 있으며, 이 경우 관계 공공기관은 그 실태조사 등에 협조하여야 함

(3) 실태조사·평가(안제4조)

ㅇ 위원회는 공공기관의 부패방지 세부추진시책 등에 대하여 정기적 또는 수시로 실태조사·평가를 하여야 함

□ 아울러 위원회의 윤리성 확립을 위하여 위원회 위원의 자격기준과 위원회의 자체윤리규정 제정, 위원회 위원의 제척·기피·회피, 사무처직원의 선발기준 제정 등 관련규정을 설치

(4) 위원회 위원의 자격기준(안제6조)

ㅇ 위원회 자격기준은 청렴성과 도덕성을 갖추고 부패문제에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말함

1. 대학 또는 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 8년 이상 근무한 경력이 있는 자

2. 판사□검사 또는 변호사의 직에 10년 이상 근무한 경력이 있는 자

3. 3급이상 공무원의 직에 5년 이상 근무한 경력이 있는 자

4. 그밖에 부패문제에 관한 연구실적 또는 경력 등이 제1호 내지 제3호의 기준에 상당하다고 인정되는 자로서 사회적 신망이 높거나 비영리민간단체지원법 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체로부터 추천을 받은 자

(5) 위원회 윤리규정 등(안제12조)

ㅇ 위원회는 위원, 전문위원 또는 사무처 직원이 고도의 청렴성과 도덕성을 유지할 수 있도록 윤리규정을 제정□시행하여야 함

ㅇ 위원회는 소속공무원이 청렴하고 공정하게 부패방지 업무에 헌신할 수 있도록 그 처우와 보수의 향상에 필요한 조치를 강구하여야 함

(6) 위원회 위원의 제척·기피·회피(안제9조)

ㅇ 위원장을 포함한 위원은 다음 사항에 해당하는 경우 심의□의결에 관여할 수 없음

- 위원이 당사자가 되거나 공동권리자 또는 공동의무자의 관계에 있는 사항

- 위원이 당사자와 친족·호주 및 가족의 관계가 있거나 또는 이러한 관계가 있었던 사항

- 위원이 당사자에 대하여 증언□감정□법률자문 또는 손해사정을 한 사항

- 위원이 조사 또는 검사에 관여한 사항

ㅇ	위 사항에 해당하는 당사자는 위원에게 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 기피신청을 할 수 있음

ㅇ 위원이 위 사항에 해당하는 경우에는 위원장의 승인을 얻어 스스로 그 사항의 심의□의결을 회피할 수 있음

(7) 사무처 직원의 선발기준 제정·운용(안제11조)

ㅇ 위원회는 전문위원□소속직원의 임용 또는 파견직원의 선발에 있어 부패방지업무 수행에 요구되는 청렴성·도덕성 및 전문성을 갖춘 자를 임용 또는 선발하여야 하며, 이를 위하여 세부적인 기준을 제정□운용하도록 함

ㅇ 위원회에 공직자 파견을 요청받은 공공기관, 관련법인 또는 단체의 장은 위원회에 파견된 자에 대하여 인사□처우 등에 있어서 우대조치를 강구하도록 함

3. 공무원 행동강령

□ 공무원이 직무상 지켜야 할 행위준칙인 행동강령은 법제8조에 의거, 대통령령·국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙 또는 중앙선거관리위원회 규칙으로 정하도록 하고 있으며, 하위법령으로 정할 때  다음 각 호의 사항을 규정하도록 하고 있음

1. 직무관련자로부터의 향응·금품 등을 받는 행위의 금지·제한에 관한 사항

2. 직위를 이용한 인사관여·이권개입·알선·청탁행위의 금지·제한에 관한 사항

3. 공정한 인사 등 건전한 공직풍토 조성을 위하여 공무원이 지켜야 할 사항

4. 그 밖에 부패의 방지와 공무원의 직무의 청렴성 및 품위유지 등을 위하여 필요한 사항

ㅇ 아울러 공무원이 행동강령을 위반한 때에는 징계처분을 할 수 있도록 처벌근거를 두고 있음

□ 시행령 사항

(1) 공무원 행동강령의 제정·운용기관(안제2조)

ㅇ 시행령에서는 대통령령으로 정하는 행동강령에 관한 업무는 행정자치부장관이 행하도록 하고, 행정자치부장관은 행동강령에 관한 업무를 행함에 있어 필요하다고 인정되는 경우 부패방지위원회와 협의토록 함

ㅇ 이에 따라, 공무원 행동강령의 구체적인 내용은 별도의 대통령령으로 제정하게 될 것임

4. 부패행위의 신고 및 신고자 등 보호

□ 모든 국민은 누구든지 부패행위를 알게 된 때에는 이를 신고할 수 있으며(법제25조) 특히, 공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 한 사실을 알게 되었거나 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체없이 이를 수사기관, 감사원 또는 위원회에 신고하도록 하고 있음(법제26조)

	<신고접수·처리절차 : 안제3장 >
ㅇ 부패행위 신고의 접수 (위원회) ㅇ 신고내용 확인 (위원회) - 인적사항 - 신고의 취지와 이유 및 부패행위 내용 - 신고내용을 증빙할 수 있는 참고인 또는 증거서류 확보 여부 - 위원회 신고 전 다른기관에 동일내용 신고 여부 - 신고자가 위원회의 처리 및 조사기관의 감사, 수사, 조사 절차 등에서 신분공개에 동의 여부 등 ㅇ 신고서 이첩 ( 위원회 → 조사기관 : 감사·수사·공공행정기관의 감독기관 ) ㅇ 조사결과의 통보 ( 조사기관 → 위원회 ) ㅇ 조사결과의 처리 ( 위원회 ) - 조사기관에 대한 재조사요구 여부 결정 - 제도개선 필요성 여부 결정 - 관련자의 징계 필요시 해당기관에 통지 - 신고자 등 이해관계인에게 결과 통보

□ 부패행위에 대한 보다 엄정한 적발·처벌이 이루어 질 수 있도록 부패방지법에서는 위원회에 조사기관의 조사결과에 대한 재조사요구권(법제30조), 부패혐의 고위공직자에 대한 고발권(법제29조), 위원회가 고발한 사건(고위공직자 고발)에 대하여 검찰이 기소하지 않을 경우 재정신청권(법제31조)을 부여하고 있음

□ 또한 법에서는 부패행위 신고자에 대하여 두터운 신분보장조치를 강구하고 있는데 여기에는 다음의 사항을 포함하고 있음

ㅇ 신고자의 동의없이 신분공개 금지 (법제33조제1항)

ㅇ 신고로 인한 신분상 불이익 및 근무조건상 차별금지 (법제32조제1항)

ㅇ 신분상 불이익처분에 대한 원상회복 조치 (법제32조제1항)

- 불이익처분의 원상회복

- 신고자 요구시 전직, 인사교류 조치

ㅇ 신변보호 (법제33조제2항)

ㅇ 신고로 인한 신분상 불이익조치를 한 자에 대한 위원회의 징계요구권 (법제32조제9항) 및 과태료 부과 (법제53조제1항)

□ 시행령 사항

(1) 부패행위 신고자의 신분비밀 노출방지

ㅇ 부패행위 신고자가 신고사항에 대한 감사·수사·조사과정에서 신분비밀 노출에 동의하지 않은 경우, 위원회는 신고자의 인적사항을 제외한 위원회의 신고사실 확인요지와 신고자가 제출한 증거자료 등을 조사기관에 이첩하고(안제23조제2항)

ㅇ 신고사항을 이첩받은 조사기관은 신고자의 신분이 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하도록 함(안제23조제2항)

ㅇ 위원회는 신고사건의 처리와 관련하여 신고자의 신분비밀이 노출된 경우 그 경위를 확인할 수 있으며, 신고자의 동의 없이 신분비밀을 누설한 경우 징계권자에게 해당자의 징계를 요청할 수 있도록 함(안제35조)

(2) 긴급 보호조치(안제36조제3항)

ㅇ 효율적인 신변보호를 위하여 신고자의 신변보호조치가 급박하여 위원회의 결정을 기다릴 시간적 여유가 없을 경우에는 위원장이 지정한 공무원이 관할 경찰서장에게 신변보호조치를 요구할 수 있도록 하였으며, 이 경우 담당공무원은 신변보호 요구사실을 지체없이 위원회에 보고토록 하였음

5. 보상제도

□ 보상금의 지급

ㅇ 부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있도록 하고 있으며(법제36조)

ㅇ 위원회는 보상금의 지급신청을 받은 때에는 □보상심의위원회□의 심의·의결을 거쳐 대통령령이 정하는 바에 따라 보상금을 지급하도록 하고 있음(법제37조)

□ 시행령 사항

(1) 보상심의위원회 구성(안제40조)

ㅇ 보상심의위원회는 위원장을 포함하여 9인으로 하며, 당연직 위원 4인과 위촉직 위원 4인으로 구성

- 당연직 : 위원회의 보상업무담당 국장, 재정경제부□법무부□기획예산처의 관련국장

- 위촉직 : 부패방지 및 보상에 관한 학식 또는 경험이 있는 법률전문가□회계전문가□감정평가전문가, 시민단체의 추천을 받은 자 중에서 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 위촉

ㅇ 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임

	< 보상절차 >
ㅇ 보상신청접수(위원회) : 수입회복·비용절감을 안 날로부터 2년이내 - 보상사유에 대한 의견조회(위원회→조사기관) ㅇ 보상심의(보상심의위원회) - 보상사유의 확인 - 보상금의 산출 ㅇ 보상금의 지급결정(위원회) : 신청일부터 90일 이내 ㅇ 보상금의 지급(위원회)

(2) 보상금의 결정(안제43조)

ㅇ 산출방식

보상대상가액×지급기준×기여율

·보상대상가액 : 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감액

·지급기준 : 금액별 지급비율(2∼10% 차등정율)

·기여율 : 증거자료의 신빙성 등 신고의 정확성, 신고내용의 언론 공개여부 등을 감안, 보상심의위원회가 결정

(3) 산출기준 및 지급한도액(안제43조제1항 및 제3항, 별표)

ㅇ 지급기준

.

보상대상가액	지급기준
1억원 이하	10%
1억원 초과 5억원 이하	1천만원／1억원 초과금액의 7%
5억원 초과 20억원 이하	3천8백만원／5억원 초과금액의 5%
20억원 초과 40억원 이하	1억1천3백만원／20억원 초과금액의 3%
40억원 초과	1억7천3백만원 + 40억원 초과금액의 2%

ㅇ 지급한도액 : 최고 2억원

	< 보상금 지급한도 사례 >
ㅇ 마약류 보상지급규칙 : 민간인 5천만원, 공무원 1천만원 ㅇ 조세범처벌절차법 : 1억원(□99. 12. 31 개정) ㅇ 예산회계법상 예산성과금 : 1인당 2천만원 ㅇ 제안규정 : 6백만원 ㅇ 서울특별시 부조리신고 보상금 : 1백만원이하 ㅇ 국가보안법상 국가보안유공자 상금지급 등에 관한규정 : 1억원이하 다만, 선박을 이용하여 잠입·탈출범인의 통보 및 체포시 1억5천만원 ㅇ 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률시행령 - 국가안전보장에 가치있는 정보 : 2억5천만원이하 - 군함·전투폭격기 : 1억5천만원이하 - 포, 기관총, 소총 등 무기류 : 1천만원이하 ㅇ 민주화운동 관련 보상지급(안) : 1인당 최고액 1억원∼1억5천만원 ※ 현재「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상심의위원회」계류중인(안)이며, 아직 지급사례없음 ㅇ 국가보훈대상자 : 6. 25참전 전사유가족의 전사이후 보상금 총수령액 약5천만원(연간 1인 평균 689만원 수령) ㅇ 대만의 장례보호검거착오독직판법 : 대만화폐 30만원(한화 약990만원) ㅇ 미국의 부정주장법(False Claims Act)에 의한 퀴템(Quitam)소송제도상의 보상 : 금액한도는 없으며 소송방식에 따라 15%∼30% 차등

(4) 보상금 기여율(안제43조제2항)

ㅇ 보상위원회는 별표의 지급기준에 의하여 보상금을 결정함에 있어서 다음 각호의 사유를 고려하여 감액할 수 있음

1. 증거자료의 신빙성 등 신고의 정확성

2. 신고한 부패행위가 언론 등에 의하여 이미 공개된 것인지의 여부

3 신고자가 신고와 관련한 불법행위를 범했는지의 여부

4. 그 밖에 부패행위사건 해결에 기여한 정도

(5) 공무원 신고에 대한 감액지급(안제44조)

ㅇ 부패행위의 감사□수사 또는 조사업무에 종사하는 공직자가 그 직무와 관련하여 신고한 경우에는 보상금을 지급하지 않음

ㅇ 위의 공직자를 제외한 공직자가 자기직무와 관련하여 신고한 경우에는 산출방식에 의하여 결정된 보상금의 100분의 50의 범위 내에서 감액하여 지급할 수 있음

(6) 보상금 신청 및 지급시점(안제46조)

ㅇ 보상금은 다른 법령의 규정에 의한 불복제기기간 또는 제소기간이 경과되었거나 불복청구절차 또는 소송절차의 종료로 법률관계가 확정되고, 그에 따른 납부□환급절차에 따라 공공기관 수입회복이나 증가 또는 비용의 절감이 이루어진 후에 지급

※ 법제36조(포상 및 보상)제2항은 □부패행위의 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관의 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다□고 규정

6. 국민감사청구제도

□ 국민감사청구(법제40조)

법제40조에 의거, 20세이상의 국민은 공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우 대통령령이 정하는 일정수 이상의 국민의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있도록 규정

□ 시행령 사항

(1) 국민감사청구 인원수(안제50조)

국민감사청구 인원수를 현재 지방자치법에 따라 시행하고 또는 □주민감사청구□제도 등의 인원을 감안, □20세이상 국민 500인 이상□으로 규정함

	< 유사사례 >
ㅇ 지방자치단체 주민감사청구 인원수(지방자치법 제13조의4) ※ 20세이상 주민총수의 1/50 범위 안에서 조례로 규정 - 서울시 : 2,000명이상, 경기도 : 3,000명이상 - 서울시 각 구청(조례) : 중랑구 200인(최저)∼영등포, 동작, 관악구 1,000명(최고) ㅇ 감사원의 주민감사청구 인원 : 500명 (□96. 1 시행, 감사원 내규) ㅇ 일본(사무감사청구) - 사무감사 청구 : 지방자치단체 사무집행에 대한 사항(선거권자의 1/50이상) - 주민감사 청구 : 지방자치단체의 위법 부당한 재무회계에 대한 사항(주민 1인 이상)

강경근(숭실대학교 법대학장)

부패방지법시행령안에 대한 의견

강경근 (숭실대학교 법과대학 학장)

1. 부패방지법 제3장은 제25조부터 제39조까지 15 조항에서 □부패행위의 신고 및 신고자등 보호□ 그리고 포상 및 보상 등을 정하고 있는 바, 특히 저에게는 이를 중심으로 하는 토론의 부탁이 있었고 이에 따른 토론 요지서 제출의 요구도 있었습니다만, 여기에서는 간략하게 언급하고 상세는 토론 당일 말씀드리고자 합니다.

2. 법제25조(부패행위의 신고)는 □누구든지 부패행위를 알게 된 때에는 이를 위원회에 신고할 수 있다□라고 하여 문면상으로는 일반 범죄의 신고의무를 정하는 형식을 취하고 있다. 그래서 이 조항이 바로 소위 □내부고발자 보호□ 제도 또는 □공익정보제공자 보호□ 제도를 말하는 것인지는 확실치 않다.

3. 내부고발자보호 제도는 보통 □일정 조직체의 내부사정을 익히 알고 있는 구성원 또는 구성원이었던 자가 조직체의 불법, 부정한 사실에 대한 시정노력과 거부행위 등 절차를 기울였음에도 불구하고 목적을 달성하지 못한 경우, 결국 외부에 이를 전달함으로써 조직체의 건전성을 회복하고자 하는 당사자를 조직체 내부보복으로부터 보호함으로써, 내부고발자의 양심과 표현 그리고 국가에 대한 청원을 보장하는 제도를 말한다.

4. 그런데 법제25조는 일반적인 신고제도를 규정하는 듯 하면서도, 그 이하의 규정 특히 제32조(신분보장), 제33조(신변의 보호), 제34조(협조자보호), 제35조(책임의 감면), 제36조(포상 및 보상) 등을 보면 내부고발자 등에 대한 외국의 보호 제도들을 원용하는 듯 보인다.

5. 문제는 부패방지법 제3장 □부패행위의 신고 및 신고자등 보호□ 등 규정은 순수한 신고자 보호 제도도 아니고 그렇다고 해서 내부고발자보호에 그치는 규정이 아니면서도 특히 내부고발자를 보호하는 제도의 핵심중 예컨대, 내부고발자의 불이익처우에 대한 소속조직체의 입증책임 부담, 민·형사소송에 있어서의 내부고발자 보호 방식, 내부고발자에 대한 그 주장사실의 입증불가시 책임 부여, 소속 조직체의 장에 대한 내부적 시정 기회의 부여 권유 조항 등 규정들은 보이지 아니 한다는 점이다.

6. 이미 부패방지법이 제정되어 있는 전제에서 그 시행령의 규정들을 어떻게 정할 것이냐의 공청회라는 사정을 감안할 때, 단순신고자에 대한 보호와 내부고발자에 대한 보호를 모법의 위임에 반하지 않는 범위에서  2원화 하는 규정을 둘 필요가 있고, 이는 모법의 규정의 모호함을 보완할 수 있는 계기도 될 수 있다.

7. 재벌의 부동산소유 실태에 관한 감사가 외압에 의해 중단된 사실을 공표 했던 이문옥 감사관, 군부대 내의 부정선거를 고발한 이지문 중위, 국군보안사령부의 민간인 불법사찰을 폭로했던 윤석양 이병, 관권선거개입을 고발했던 한준수 군수 등 내부고발자와 그렇지 아니한 단순 고발자의 구분은 시행령에서 이를 규정하는 것도 의미 있다고 본다. 그런 점에서 내부고발자로 판단되는 경우에는 더 많은 보호를 할 것이며 그렇지 아니한 단순 신고자인 경우에는 현행법에서와 같은 최소한의 보호에 그치는 안도 생각해 봄직 하다.

8. 토론에서는 이에 관한 구체적 규정들을 언급할 예정이다.

9. 기타 신고의 방법 등에 관련한 몇 가지 사항들도 당일 언급하겠다.

김병기(재정경제부 국고국장)

부패방지법 시행령안에 대한 의견 요지

김병기(재정경제부 국고국장)

1. 보상심의위원회 구성(시행령안 40조관련)

□ 보상심의위원회 위원장을 포함하여 9인으로 하며, 당연직 위원 4인과 위촉직 위원 4인으로 구성하고

ㅇ 당연직은 위원회의 보상업무담당 국장, 재정경제부□법무부□기획예산처의 관련국장으로

ㅇ 위촉직은 부패방지 및 보상에 관한 학식 또는 경험이 있는 법률전문가□회계전문가□감정평가전문가, 시민단체의 추천을 받은 자 중에서 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 위촉하도록 하고 있음

□ 당연직 위원에 대해 좀더 구체화 할 필요

ㅇ 각부처에 따라 국장 또는 심의관으로 명칭이 상이하므로 □재정경제부·법무부·기획예산처의 관련국장□으로 할 것이 아니라

① 구체적으로 현 보직의 명칭대로 재정경제부 국고국장, 기획예산처 예산총괄심의관 등으로 구체화하거나

② 재정경제부 3급이상공무원으로서 재정경제부장관이 지정하는자 등으로 규정하는 것이 바람직할 것으로 판단됨

2. 보상금 산출(시행령안 43조 관련)

□ 보상금의 지급한도문제는 ①동제도 운용상의 실효성문제 ②여타 보상제도와의 형평문제 ③동제도가 초래할 행정적 또는 사회적 부작용 가능성 문제 ④기타 국민정서 문제 등을 고려하여 결정되어야 할 사항

□ 수혜의 폭이 넓으면 그만큼 신고자에게 인센티브를 제공하므로 위험을 무릅쓰고 신고를 할 수 있도록 하는 유인이 되어 부패신고가 장려되고 궁극적으로 부패를 더 효과적으로 감소시키는 장점은 있을 수 있어 부패의 축소라는 목표측면에서의 수단으로서는 더 효과적이라 할 수 있음

ㅇ 그러나 지나칠 경우 신고의 폭주현상을 초래할 수도 있고 이에 대응하는 행정담당자의 업무증가 등으로 인해 행정의 효율성을 떨어뜨릴 소지도 있으며, 경우에 따라서는 업무의 시급성 등으로 보아 정상적으로 추진되어야 할 사업이 중단 또는 지연됨에 따라 더 큰 사회·경제적 손실을 초래할 수도 있음

□ 새로운 제도를 만드는 것은 항상 사전에 예측하지 못한 부작용이 생길 수도 있음

ㅇ 이러한 예측하지 못한 부작용을 우려하여 점진적 단계적으로 제도를 발전시켜나가는 경우가 많음

ㅇ 신고자에 대한 수혜의 폭과 같은 제도는 한번 제도화하면 축소하기는 어려우나 확대하는 것은 상대적으로 용이함

□ 따라서 대부분의 국내법상의 보상제도와 같이 일단 보상금의 상한은 두고, 보상액도 타 보상금과의 형평등을 감안하여 1억원 내지 2억원 수준으로 하되 시행해가면서 실효성이 부족하다고 판단되면

ㅇ 신고자에 대한 신분보장 강화방안 등 다른 제도적 대안과 함께 보상금의 상한 조정문제 등을 추가로 검토하여 수혜의 폭을 확대하는 쪽으로 보완해 나갈 수 있다고 생각함

3. 보상금 신청 및 지급시점(시행령안 46조 관련)

□ 보상제도는 동제도의 실효성을 높이기 위한 수단이라는 측면도 있지만, 그로 인해 국고에 실질적인 이익을 발생시켰으므로 사후적으로 이를 보상한다는 측면도 있음

ㅇ 국고측면에 있어서는 발생한 국고수입의 범위내에서 사후 보상차원에서 보상금을 지급하는 안에 찬성

ㅇ 법안의 내용도 □ 공공기관의 수입회복 또는 증대를 가져온 경우□ 규정하고 있으므로 실제 국고수입이 들어온 경우로 해석함이 타당

□ 실무적으로도 보상금은 사전에 예산에 반영되어야 하고, 재정형편상 예산반영이 용이하지 않은 면도 있으므로 실질적 국고수입발생과 연계하는 것이 예산반영에도 유리

김창준(변호사)

부패방지법시행령안에 대한 의견서

(부패행위 신고자 포상 및 보상을 중심으로)

김창준 변호사

1. 보상액수(제43조)

(1) 현재의 안은 지급한도액을 2억원으로 정하고 있다.

(2) 보상액수의 한도는 보상금제도의 근본목적으로부터 고찰하여야 한다. 신고자는 자신의 인생을 걸고 신고를 한다. 부패방지법에는 신고자의 신분보호조항이 있지만 실제 운용상의 한계로 이것만으로는 신고자의 보호가 불충분하다는 것이 우리의 경험이다. 따라서 신고자에 대한 금전적 보상은 금전적 인센티브를 통하여 부패신고를 장려하자는 의미보다는 신고자에 대한 신분보호조치를 보완하는 제도로서의 의미가 더 크다.

(3) 부패신고는 당해 조직의 신용의 실추는 물론 상사나 동료의 희생을 수반하므로 조직에 대한 충성과 직장 동료 간의 의리를 소중히 여기는 우리의 풍토상, 아무리 신분보호제도가 있다고 하여도 신고자가 종전의 직장에 적응하지 못할 가능성이 매우 높다. 우리나라의 여건과 풍토에서 내부고발자의 신분이 비밀로 유지된다거나 신고자가 종전의 직장에서 신고전과 다름없이 정상적으로 근무할 것을 기대하는 것은 어렵다.

(4) 그런데 시행령안이 규정하는 2억원은 신고만 하면 지급하는 것이 아니라 부패행위자로부터 회수된 금액이 있을 때에 한하여 지급된다. 따라서 보상금지급이 환수조건부로서 지급의 확실성이 없다. 예컨대 부패기업이 도산하는 경우나 부패기업이 외국계 기업인 경우 판결 후 집행이 불가능하다. 이 경우에는 신고자에 대한 보상은 없는 것이다.

(5) 부패행위자로부터의 회수는 부패행위자의 저항으로 장기간이 소요될 수밖에 없다. 부패행위자로 판명되는 경우에는 부패행위자 개인이나 기업의 신용과 명예에 치명적이기 때문이다. 재벌급기업이 연루된 사건의 경우(군납비리, 건설공사비리, 금융비리 등) 대한민국 최고의 변호사를 동원하여 조직의 방어에 나설 때 대법원 판결까지는 5년은 쉽게 흘러갈 수 있다. 따라서 부패신고자에 대한 보상도 그 만큼 늦어진다.

(6) 이러한 지급의 불확실성과 지급의 지연을 고려하면 □환수조건부 2억원□이라는 것은 신고자 본인의 희생을 보상하는 적정한 수준이 될 수 없다. 부패신고를 장려하는 인센티브가 되지 못하는 것은 물론이다.

(7) 특히 대형비리사건의 경우에는 더욱 그러하다. 대형비리사건의 경우에는 비밀리에 이루어지므로 증거입수가 용이하지 아니하고 조직의 보복의 가능성이 매우 높다. 극단적으로는 생명의 위협도 각오하여야 한다. 이러한 증거입수의 어려움, 조직적 보복가능성 등을 고려하면 신고자에 대한 보호는 지급여부도 불확실한 2억원으로서는 충분하지 못하다.

(8) 다른 보상제도와의 형평 문제를 생각하여 보면, 논리적으로는 유실물법과 마찬가지로 수익자부담의 형태이므로 유실물보상과 유사하게 규정하는 것이 맞다. 재정으로 환수된 금액의 일부를 나누어주는 것이므로 유실물보상과 동일하다는 것이다. 오히려 유실물의 경우는 습득자의 희생이 전제되지 않으므로 유실물 설득자에 대한 보상보다는 부패신고자에 대한 보상수준이 더 높아야 하는 것이 상식적이다. 유실물법에는 비율의 제한(5-20%)은 있어도 액수의 제한은 없다. 재원의 측면에서 수입된 금액의 일부를 나누어주는 것이므로 재정에 아무런 부담이 없다.

또한 마약사범, 간첩신고의 경우에는 신고자가 직업을 잃게 되는 불이익이 없다. 부패신고의 경우에는 국가에 재정적 수입이 있다. 타 범죄신고의 경우에는 보상금의 지급에 장기간의 세월이 소요되지 않는다.

(9) 부패행위가 구조화한 현실에서 부패신고가 활성화되는 만큼 우리 경제에 악영향을 미칠 우려가 있다는 반론에 대하여 보면, 원론적으로 범법행위를 통하여 국가예산을 도둑질한 기업을 보호하여 줄 이유가 없고, 오히려 이들을 단죄하는 것이 공정경쟁의 분위기를 조성하여 대국적으로는 경제에 이익이 된다. 부패신고로써 불이익을 받는 기업이 도산의 위기에 처한다면 회사정리법에 따른 정리절차로 보호될 수 있고, 정리절차에 회부하는 것이 국가적 이익을 위하여 어렵다면 최후의 수단으로서는 공적자금을 투입하여 국유화할 수도 있지 않은가.

또한 부패행위가 법원의 판결로써 확인되기까지는 부패기업의 완강한 저항으로 5년 이상의 장기간의 시간이 소요되므로 부패기업에 대한 충격은 생각하는 만큼 크지 않다.

무엇보다도 아무런 희생이나 대가를 치루지 않고 부패행위를 근절할 수 있으리라고 기대하는 것이 잘못이다.

(10) 결론적으로 지급의 불확실성, 지연가능성을 고려하여 보상의 한계를 없애거나 그것이 여의치 않으면 보상수준을 현저히 상향조정할 것을 권한다(예컨대 30억원). 환수조건부라는 조건을 없애는 것도 방법이다. 현재의 보상수준으로는 □대어□는커녕 □미꾸라지□도 잡을 수 없을 것이다. 힘들게 부패방지법을 만들어 놓고 사문화시킬 이유가 없지 않은가.

2. 보상금지급시기(제46조)

(1) 현재의 안은 현실적으로 수입이 발생하는 경우에 한하여 지급을 하도록 하고 있다.

(2) 그러나 현실적으로 수입이 발생하도록 기다린다면 시간이 오래 소요될 뿐만 아니라 수입이 없는 경우 보상제도가 유명무실해 질 수 있다. 부패기업이 도산한 경우(한보철강이나 대우를 생각하여 보자) 또는 부패기업이 외국인 경우 회수되는 금액이 0이 될 수 있다.

(3) 따라서 법원의 확정판결로써 회수금액이 확정되는 경우에는 수입이 발생한 것으로 간주하여 보상을 허용하는 것이 보상제도의 원래의 취지에 부합한다.

(4) 현실적인 수입이 없이 보상금을 지급하여도 부패방지법에 반하는 것은 아니다. 부패방지법은 □직접적인□ 수입의 회복·증대, 예산의 절감이라는 용어를 사용할 뿐 □현실적인□ 수입의 회복, 예산의 절감이라는 용어를 쓰고 있지 않다. □직접적인□ 재정수입이 발생할 것을 요구하는 것은, 예컨대 이문옥 감사관의 □재벌기업의 로비에 의한 감사의 중단□이라는 공익적이기는 하나 직접적 수입을 유발하지 못하는 내부고발과 같은 경우를 배제하겠다는 것이므로 신고된 부패가 수입의 회복과 □직접적으로□ 관련이 있는 경우 □현실적으로□ 수입이 없다고 하여도 법원의 판결로써 회수금액이 확정되는 경우에는 직접적인 수입의 증대가 있다고 간주하는 것이 옳다.

(5) 대법원은, 현실적으로 손해가 발생하지 않더라도 사회통념상 손해발생이 있다고 할 수 있는 경우에는 현실적인 금전지출이 없더라도 손해가 발생한 것으로 보므로(대법원 1998. 4. 24. 선고 97다28568 판결), 그 반대해석으로 현실적인 수입이 발생하지 않더라도 수입이 있는 것으로 간주하는 것은 이론적으로 불가능하지 않다.

박흥식 (중앙대학교 교수)

부패방지법의 시행과 부패방지위원회의 역할에 거는 기대

박흥식 (중앙대학교 공공정책 학부, 교수)

부패방지법과 시행령에 대한 전체적 인식

이 법은 WPA, FCA, 대만의 부패신고 보상을 규정한 판법의 내용을 종합적으로 수용한 한국의 독자적 접근으로, 전통문화와의 파격적 차이를 완충하려는 많은 고민과 절충적 표현을 담고 있다. 이 법은 크게 두 가지의 종전과는 구별되는 정책 철학적 관점을 보여준다. 하나는 거버넌스적(GOVERNANCE) 관점이다. 반부패를 위한 내부고발자의 긍정적 역할에 대한 인정과 나아가 정부가 처음으로 반부패에 국민을 실질적 정책 파트너로 간주하고 이들이 정책의 집행에 직접 참여할 수 있는 공식적 길을 트고 있다는 점이다. 또 다른 하나는 POSITIVE적 관점이다. 과거의 적발과 처벌 중심적 접근과는 달리 반부패 노력에 대한 보호, 보상 차원의 고무, 격려를 시도하고 있다는 점이다. 현재 전체 53조, 56조의 각각 법과 시행령은 한국의 전통적 문화, 정부의 이러한 시각을 반영한 독특한 조항이 적지 않다. 예컨대, 부패행위 신고자 보호와 보상에 공직자 외에 기업의 직원, 일반 시민들 모두의 고발을 보호, 보상한다. 내부 공직자 부패신고에 대한 금전적 보상까지 규정해 아시아 국가에는 찾아 볼 수 없는 반부패에 대한 접근을 보이고 있고, 미국 FCA와 같이 부패행위 고발을 보상하되 소송이 아닌 행정적 보상으로 상한액의 규정을 두고 있다는 점도 특징이다. 또 WPA와 달리, 국가(연방)공무원법 PPP(prohibited personnel practices) 차원이 아닌 반부패 관점에서 접근하고 있다. 반부패에 대한 이러한 방식은 부작용을 우려한 집행상의 과도한 조심이 오히려 흠으로 작용하고 있어, 적용상의 시행착오를 효과적으로 흡수할 유연한 제도운영을 시도할 필요가 있다.

반부패 노력에 국민들을 공식적 협력적 파트너로 규정한 이러한 접근은 시민사회의 대담하고 빠른 성장에 바탕을 둔다. 거버넌스 패러다임, □작은 정부□와 신자유주의의 민영화, 탈규제의 추세에 정부는 권력적 강제로는 효과적 업무가 힘들다. 정부와 시민사회간의 권력 분점 하에서 반부패는 그들과의 협력적 관계를 인정하는 접근이 중요한데 이 법은 그러한 전향적, 진보적 특징을 갖고 있다. 정부는 과거 국민에 대한 가부장적 책임과 역할을 행사했지만 현재는 거의 그렇지 못하다. 부패방지법은 이러한 상황에서 □모두의 눈□으로 개인의 탐욕을 견제하고 경계, 조심시키고자 하는 구도로, 거버넌스 시대의 새로운 사회질서의 구성 방식으로써 기존의 반부패 노력에 비추어 특별하고 진보적이며 그 의미 또한 크다고 할 것이다.

부패행위 신고와 보상의 유용성 영역

부패행위 신고자 보호와 보상은 다양한 분야에서 그 효과가 기대된다. 국가가 국민 혈세로 지원하는 막대한 공적 자금의 낭비, 정부발주 공공 사업과 조달 관련 부패, 의약분업 이후 보험관리공단에 가짜 영수증으로 진료비를 타내는 부정, 사회복지시설의 부당한 예산 청구 등의 분야가 그 첫 번째이다. 다음은 각종 기금의 불법, 부실 운영이다. 국민주택기금 42조원의 대출심사, 사후관리 등의 방만한 운영이 국민의 혈세 낭비를 초래하고 있다는 기사가 있었다. 벤처캐피털, 중소기업 지원 분야도 창업자금 2천억이 엉뚱한 곳으로 새고 있다는 보도와 함께, 중소기업진흥공단, 중소기업청, 벤처캐피털, 기술신용보증기금, 채권 금융기관 등 정부의 광범위한 지원을 받는 관련 영역에 대한 도덕적 해이와 감독의 부족이 문제가 되고 있다. 부패방지법의 내부자의 부패행위 신고에 대한 보호와 보상은 이러한 정부 감독의 한계를 크게 보완할 것이다.

국방부 군납품 구매 분야의 부패통제에도 큰 효과가 기대된다. 군수품 중 군용물자가 아닌 상용물자에 대한 감사원 감사는 낭비를 천 억대로 발표하고 있다. 전체 낭비규모는 누구도 알 수 없고, 납품 과정에서의 부적격 업체와의 계약, 턱없이 비싼 구매 등에 의한 국가예산의 낭비 우려도 적지 않다. 국방분야는 냉전구조하에서 군사비밀의 뒤에 그 동안 국민의 눈과 감시로부터 가려져 왔다. 미국에서는 내부고발법 제정 이후 5달러 자리 볼트를 30달러에 구매하던 국방부의 부정과 낭비가 내부 인사의 문제제기로 드러난 사례가 있어, 부패방지법상 내부 신고자에 의한 부패, 낭비 통제가 기대된다.

기업가적 정부, 민영화 등으로 정부의 세밀한 감독을 벗어나는 국고지출은 더욱 늘 전망이다. 그러나 국가가 국민 혈세로 지원하는 그 엄청난 돈을 부정한 방법으로 빼돌리고, 공돈으로 보고 함부로 손대는 온갖 비리에 정부의 적발과 처벌의 전통적 감독시스템은 더 이상 효과적으로 작용하지 않고 있다. 몇몇 의원들의 국회에서의 지적이나 감사원의 노력만으로는 역부족이다. 정부예산 지출로부터 국민의 혈세를 지키는 통합적인 강력하고 정밀한 메커니즘의 구상이 절실한데, 부패방지법은 시행령 구상에 많은 재량을 인정하는 방식으로 행정부가 그러한 역할을 할 기회는 일단 주고 있다.

정책적 가치의 지향

21C는 복잡한 사회이고 전문지식이 지배하는 사회이다. 정부가 그러한 전문적 영역과 복잡한 거래의 부정에 대한 철저한 규제는 본질적으로 한계가 있고 앞으로 그러한 문제는 더욱 심각하게 다가 올 것이다. 건강한 내부 또는 시민의 눈(citizens' eyes)을, 또는 각자 자신들이 맡은 곳에서 부패에 저항할 수 있도록 하는 자율적 통제가 중요하다. 부패방지법의 이러한 구도는 다음과 같은 정책적 가치에 지향점을 두어야 할 것이다.

부패고발자 보호와 보상은 공적 자금, 정부 돈을 □눈먼 돈,□ □공돈,□ □나눠먹기 하는 돈□ 정도로 보는 사회의 악폐를 바로 잡는 기회로 만들어야 한다. 국가의 지갑, 공금을 먼저 먹는 사람이 임자이고 먹어도 누가 하나 뭐라 그럴 사람이 없는 것으로, 못 먹는 것이 바보라는 사고가 만연해 있다. 부패행위 신고의 보상을 통해 이러한 잘못 된 사고를 완전히 걷어낼 수 있어야 한다. 이것의 극복 없이는 정부신뢰도 효과적 업무 수행도 없다. 정부는 시행령 구성에서 부패행위 신고 고발과 보상을 국가의 돈을 하나도 허투루 쓸 수 없는 무섭고 두려운 것으로 보는 사회적 분위기를 만드는 작업으로 접근해야 할 것이다. 시행령에 국민 혈세를 빼돌리는 행위에 대한 엄중한 경고를 표현하는 것이다. 국민이 나라 위해서 쓰라고 낸 세금을 지키지 못하고 낭비하는 정부는 더 이상 아무 할 얘기도 없다. 부패방지법 시행령 작성과 시행을 정부가 이렇게 국민, 사회문화를 벼리는 기회로 삼아야 할 것이다.

부패방지법 시행은 투명한 사회, 공정한 게임의 보장을 정책적 지향점으로 삼아야 한다. 한국의 문제는 공정한 게임의 룰이 그 다지 중요하지 않다는 인식의 만연이다. 수단과 방법을 가리지 않고 먼저 차지하는 사람이 임자라는 식이다. 전문지식이나 기술개발의 경쟁보다는 권력자와의 줄, 안면 개발에 보다 많은 정력을 쏟고 그것을 위해 명절마다 선물을 돌리고, 술자리를 마련한다. 불필요한 고급양주의 수입이 늘고, 전문분야에 몰두할 사람들이 술좌석에 끌려 나오고 있다. 정책결정권을 행사하는 사람의 경조사에는 사회의 낭비를 부채질하는 화환이 난무한다. 그 만큼 결정과정이 객관적이지 않다는 반증이다. 전문적 지식이나 기술보다는 탈법적 능력이 더 통한다는 믿음이나 그렇게 표현되고 있는 것이다. 이러한 이해할 수 없는 현실을 바로 잡지 않으면 글로벌 경쟁사회에서 각기 전문분야에서 자신의 일에 몰두할 한국의 인재와 인력들이 불필요한 것에 에너지를 쏟아 붇게 되는 결과를 가져올 것이다. 글로벌 경쟁과 사회는 공정한 경쟁, 투명성 가치를 강조한다. 정부가 이러한 가치 보장의 사회를 만들지 않고, 경쟁사회에서 더 이상의 발전을 기대하기 힘들다. 부패통제는 정부가 그러한 가치를 실현할 수 있는 기회로 보고 접근해야 한다.

부패방지법의 부패 고발자에 대한 보호와 보상은 정직하고 양심적 삶의 보장을 지향해야 한다. 현재 한국 사회에는 정직한 사람, 학교에서 배운 데로, 교과서 데로 하다가는 살기 힘들고 바보 취급받는다는 불행한 믿음이 광범위하게 지배한다. 그렇게 살다가는 자기만 손해 본다고 믿는다. 명예가 존중받지 못하고 훌륭한 기업가도 냉소, 야유에 대한 노출을 피할 수 없다. 부패방지법의 고발자 보호는 이러한 절망스럽고 불행한 야유를 바로 펴는 정책적 기회로 되어야 한다. 법대로, 양심에 따라 정직하게 사는 것을 웃음거리로 만드는 사회에서는 누구도 인간적 품위를 지킬 수 없고, 결코 행복할 수 없다. 국가 그 자체로도 불행이다. 부패방지법의 정책적 가치 지향은 이들을 지향하고 시행령은 그러한 정책적 가치를 얼마나 적절히 구체화 하는가로 평가될 수 있을 것이다.

부패방지법은 불법과 비리에 저항하고 정직할 기회와 공간을 확장한다. 부패방지법은 공직자이든 기업의 직원이든 그러한 일에 보다 작은 용기만 있어도, 법의 규정에 따르려는 보다 적은 의지만으로도 부정과 비리에 맞설 수 있도록 도울 것이다. 시행령 작성과 시행의 임무는 부패방지법의 이러한 입법 의도를 온전히 살리는 것이다.

개선의 여지

보상금 문제의 개선에 대한 권고  국고에 손을 대는 정부 예산의 횡령, 사기 등에는 그 금액의 2-3배 더 물어내도록 하는 징벌적 배상제도의 도입이 필요하다. 보상은 그러한 금액의 일정 비율로 하는 것이다.

정률제 정률제를 거듭 제의한다. 현재의 1억 원 이하의 10%는 너무 높고, 40억 원 초과시 그 초과금액의 2%는 너무 낮다. 보상대상 가액 1억원 이하 10%는 많은 다수의, 그리고 일상과 주변의 부패통제에 효과적일 수는 있을 것이다. 그러나 교통신고 보상금처럼 불필요하게 작은 고발을 다량 유도해 불필요하게 가치관 전도, 배신, 상하불신 등의 부정적 국민 감정을 자극할 수 있다. 보상금 (현상금) 사냥꾼(bounty hunter)의 문제로 부패방지법의 의도나 제도의 정착을 오히려 방해할 수 있다. 부패고발을 고무하되 지나친 규모의 금전적 보상에 따른 폐해는 막는다는 식으로 지나친 정책적 의도 투입으로 보상금 등급을 나누고 다시 차등 정률로 하는 것보다는 자연스러운 사회 보편적 가치, 상식에 따른 정률제가 바람직하다. 그것이 반부패에 대한 교훈, 개인 행동의 경계, 사회정신, 문화를 차분하게 만드는 것이다.

상한액 보상금 상한액 2억은 재조정 또는 두지 말 것을 권고한다. 보상금 결정방식이나 상한액 결정은 보상금을 보상(compensation), 포상(award) 등 그 성격을 어떻게 규정할 것인가의 문제인데, 현재는 두 가지 성격의 복합적 고려로 보고 있는 듯 하다.

·부패정보를 정부가 값을 치르고 사는 것인가? 간첩신고 포상금이 그러한 예가 될 것이다.

·부패신고는 시민이 안 해도 되는데 개인이 건전한 시민정신을 발휘해 한 것을 정부가 그것을 칭찬하고, 다른 사람의 모범으로 삼아 널리 알리고자 하는 것인가?

·정부가 할 것을 개인이 노력, 시간, 비용을 드린 것에 대한 보상인가?

·제안제도와 같이 해야 할 일 더 잘 했기 때문에 주는 인센티브인가?

정부가 한도액을 두지 말아야 하는 이유는 여러 가지이다.

정부의 반부패 의지를 분명히 드러내고, 부패정보를 지득한 사람들로 하여금 제보를 촉진하고 국민들의 부정한 방법에 의한 행위를 경계하도록 하기 위해서이다. 그것은 보상금 계산도 합리적이고 간편하게 하는 길이기도 하다. 다른 보상금과의 형평성 문제를 제기하는 반론도 있지만 이것은 단순한 부패정보의 구매나 부패행위 신고 촉진과는 다른 몇 가지 특징이 있다. 정부가 되찾은 돈의 일부를 그것을 되찾게 한 신고자에 주는 것이다.

보상금 한도액을 두고 있는 보상 관련 다른 법보다는 오히려 유실물법, FCA의 보상 기준을 참고할 필요가 있다. 유실물법은 노력, 비용을 들여 되찾은 것이 아닌 습득해 자신이 다 가질 수 있었던 것을 돌려 줄 때 그 일부인 5-20%를 보상할 것을 규정한다. 그러나 부패방지법의 부패행위 고발에 대한 보상은 정부가 잃어버린 돈을 개인이 되찾아 준다는 점에서는 같으나 직접 찾아 주는 것은 아니고 다만 정부가 잃어버린 돈이 어디 있는가의 단지 국고유실의 환수 단서 정보만의 제공이라는 차이가 있다. 또 보상금은 신고만 했다고 주는 것은 아니고 그로 인해 정부가 다 환수까지 한 후 그 돈의 일부로 주는 것이다. 따라서 보상 비율은 유실물법 보다는 낮아야 할 것이다.

그러나 보상금은 정부 잘못으로 잃은 돈을 개인이 자기 희생을 지불하고 국고환수에 성공한 때 그 돈의 일부를 주는 것이다. 그 돈은 일반 개인의 돈이 아니고 국민 모두의 혈세이다. 정부가 국민을 탈세로 처벌하면서 거둔 돈이다. 정부가 그 책임을 다하지 못해서 잃은 돈을 되찾아 주는데 따른 보상인 것이다. 이러한 측면에서 보면 보상 비율은 유실물법의 그것에 못지 않게 또 높아야 한다.

미국의 FCA는 단지 신고만 일 때 15%, 정부와 더불어 소송제기 하면 15-25%, 자신이 단독으로 찾으면 30%까지 보상금은 올린다. 30%까지 올라가는 것은 불충분한 정보 등으로 금전, 신분상에서 질지도 모르는 엄청난 규모의 반환소송을 개인이 자신의 위험, 부담을 떠맡는 것에 대가이다. 부패방지법에서 부패행위 신고자는 단지 부패정보만 제공하고 부패행위로 인한 손실의 금전적 환수는 정부가 한다는 점에서 FCA 기준에 비추어 보면 보상비율은 15%보다는 낮아야 할 것이다.

보상금 상한이 없어야 하는 것은 부패정보의 대가를 값을 쳐 주어야한다는 지극히 상식적 이유 때문이다. 거대한 부패 정보는 누구나 갖는 것이 아니다. 권력이나 대기업의 핵심, 사회적 지위, 경제적 능력을 가진 사람들만이 그러한 정보에 접근할 수 있다. 부패정보 제공에 따른 이들의 기득권 상실이나 가정의 파괴는 물론 신체적 위해, 심지어는 목숨까지도 위험에 처할 수 있다. 갈등 과정에서의 정신적 부담, 모욕과 심리적 고통 등은 돈으로 계산할 수 없는 것들이다. 그 사람들이 2억 보상으로 부패 정보를 제공할 것으로 보는가? 그런 사람들에게 2억은 동기부여 의미를 전혀 갖지 못할 것이다. 비리를 발견한 사람은 자신의 권력이나 지위에 비추어 2억 받느니 차라리 침묵하는 것이 낫다고 생각할 가능성이 매우 높다. 다시 말해 정부의 2억 보상 한도액은 거대한 부패정보를 이 제도가 끌어내는 것은 포기하겠다는 표현이 될 수 있다. 정부가 보상금 한도액을 두는 것은 작은 정부예산 도둑만 잡고, 국가의 큰 도둑은 포기할 수 있음을 의미한다.

보상금 2억 한도는 대략 정부 환수금액 50억 정도를 상정한다. 그것을 초과하는 부패행위 신고는 신고자가 부담하는 경제적, 사회적, 신체적 위험이나 국고 기여와 비교해 턱없이 낮은 금액이 될 것이다. 그렇다면 정부 환수액이 50억을 초과하는 경우는 없을 것인가? 만일 있다면 보상금 한도 설정은 정부가 반부패에 대한 단호한 의지, 부패신고의 고무, 부패의 철저한 통제, 어떤 부패이든 국고에 손대는 부패는 그것이 무엇이든 끝까지 방법을 가리지 않고 뿌리 뽑고 말겠다는 의지는 정부가 일단 포기한 것이 된다.

부패규모가 클수록 더 주어야 하는 것은 보통 사람들의 상식이다. 또 거대한 부패일수록 신고에 따른 신체적, 사회적 위험도 그 만큼 크다. 만일 국민에게 국민혈세를 누가 빼돌렸는지 알려 줄 테니 얼마 줄 것인가 라고 물으면 당연히 그 금액을 기준으로 생각할 것이다. 규모가 클수록 더 주면서 끝까지 되찾으려 할 것이고, 또 그 규모만큼이나 그 집행의 책임을 다하지 못한 정부의 책임도 탓 할 것이다.

부패방지법상의 부패행위 신고에 대한 보상금은 정부의 책임을 묻는 것도 아니고, 정부가 보상금 지급에 새로운 예산을 필요로 하는 것도 아니다. 오히려 그 반대이다. 한도액을 고집할 하등의 이유가 없다는 뜻이다. 정부가 힘없는 국민들의 작은 탈세까지도 찾아 정부 재정을 증액하고자 그렇게 힘쓰듯 부정한 방법으로 국가예산이 빼돌려지는 것을 막는데도 정부는 당연 그 만큼의 치열할 노력을 보여야 것이다. 보상금은 정부가 되찾은 그 돈의 일부로 주는 것이고, 국민이 주는 것이다. 법률의 의도는 이렇게 해석해야 하고, 행정부가 시행령으로 그 뜻을 굳이 축소할 필요는 없을 것이다.

절실하게 찾거나, 반드시 찾아야 할 때 누군가 찾아주면 그 만큼 더 주는 것도 일반의 상식이다. 국가 예산은 개인의 돈도 아닌 공금이다. 다른 것도 아닌 국민의 혈세이다. 국고는 다른 돈과 달리 안내면 정부가 강제로 징수하고 탈세하면 처벌까지 해서 만든 돈이다. 국고 손실을 입힌 자와 그 책임은 다른 사람도 아닌 그것을 관리하는 정부에게도 있다. 부패행위 신고는 정부가 잃은 그런 돈을 오히려 정부가 못 찾고 있을 때 시민이 되찾아 주어, 그 사람에게 그 일부를 보상하는 것으로 정부실패의 개인 노력에 의한 보완이다. 국가 재정적 시각에서 보면 정부는 이러한 행위를 한도액 없이 오히려 촉진할 일이다. 부패행위 신고에 대한 보상금 한도액은 이러한 이유로 불필요하다.

내부고발자인 경우, 국가가 당연히 그 희생, 비용도 보상해야 한다. 대부분 자기 희생은 엄청나다. 명예훼손, 직무상 비밀 누출, 무단침입 등 소송에 휘말리는 경우도 많다.

이러한 이유로 보상금 한도는 없어야 하고 보상 비율은 낮아서는 안된다.

미국에서는 1천만 달러 이상의 큰 규모의 보상은 이미 20여건을 넘고 있다. 미국 사회에서 그것은 백만장자가 아니라 천만 장자를 의미한다. 한국처럼 초기에는 미국도 남의 잘못을 그것도 같은 직장에 있는 사람이 자신을 고용한 회사를 고발해 부자가 되는 것을 사회적 정의와 충돌하는 것으로 정부가 그것을 보상하는 것은 옳지 않다는 주장이 있었다. 그러나 거대한 부패가 그들로 인해 드러나고 점차 누구도 국고에 가짜 영수증이나 정부를 속이는 불법, 부정으로 손대는 것이 불가능 하다는 문화가 정착되면서 현재 그런 논쟁은 더 이상 찾아보기 어렵고 오히려 이러한 방식을 대학이나 기업 등에까지도 확대해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 또 앞으로 이러한 접근은 확대될 전망이다.

그러나 다음 염려는 수용한다.

전통적 가치는 비록 그것이 부패라 할지라도 고발자가 그 동안 몸담았던 직장에 대한 고발로 돈을 번다는, 그것도 부자가 될 수 있다는 것까지에는 부정적이다. 국민감정, 전통적 가치에 따른 거부, 사회적 혼란 등의 우려를 전혀 무시할 수는 없다는 생각이다. 직장 상사, 나이가 많은 사람들의 젊은 세대나 아래 직원에 의한 축출 등은 사회에 아직 적지 않은 충격과 불편이 될 것이다.

한국 사회에 정직한 기업활동을 뒷받침할 인프라도 충분하지 않다. 그 동안 공공사업이나 조달 등과 관련한 거짓 영수증 처리나 장부 조작은 크게 범죄시 되지 않았고, 사회 곳곳에 흔히 있었다. 그럼에도 부패방지법이나 시행령은 부패행위가 있은 지 몇 년 이내까지만 고발할 수 있음을 규정한 바 없다. 부패방지법이 없던 과거의 모든 것을 불안한 지위에 둘 수 있다는 점에서 염려가 있다.

반부패 제도도 비록 그것이 선이라고 하더라도 시민들이 불편해 하면 도입과 정착에 성공하기 힘들고, 의미도 그 만큼 떨어진다는 점에서 이들을 모두 충분히 고려할 수 있어야 한다.

따라서 해결은 정률제로 하되, 이러한 다양한 이유를 고려해 그 비율은 다소 낮은 5-10%의 비율로 책정할 것을 제의한다.

기여율 평가와 관련해서는 제도 운영과 연계를 고려한 다음의 방법을 제의한다. 보상금 결정의 기준은 부패로부터 정부가 환수한 금액과 신고자가 그것을 위한 노력의 평가 2가지를 기준으로 하되, 후자는 개인이 그것을 위해 부패정보 제공만 했는지 신고 후에도 그것을 밝혀 낼 수 있도록 부패방지위원회와 얼마나 긴밀히 협력, 공조하는 노력, 정보를 지속적으로 제공하고 정부가 돈을 되찾도록 뒷받침, 도움을 주었는지를 반영하는 것이다. 부패방지위원회는 여기서 후자를 공식적 프로그램으로 적절히 운영해야 할 것을 권고한다.

반부패에 대한 역사적, 철학적 관점과 접근의 변화

한국의 전통적 문화에서 만남은 서로 무슨 성씨인지 조상과 출생, 가문의 인물을 비교하듯 나누는 일로부터 시작했다. 그러한 이유로 명예는 물론이거니와 조상이 저지른 불의까지도 치욕으로 대대로 그 자손에 물려졌다. 대의(public or common cause)에 나서고 불의에 굽히지 않는 것은 곧 가문의 영광, 자손의 품위를 높이는 자랑스런 일이었다. 반부패에 대한 이러한 사회적 보상은 실로 엄청난 것으로, 후손들은 한 선조의 노력으로 계속 품위와 존중을 누리는 구도이다. 이러한 사회환경에서 대의를 위해 죽고, 불의를 멀리했을 때 그것은 자식 대대로 가문, 자식을 명예롭게 하고 빛내고 품위를 높이는 일이어서 선비들은 □대의를 위해 죽는 것□에 하등 주저나 두려워하지 않을 수 있었다. 선비들이 끊임없이 행동을 바르게 하고 대의에 당당하며 구차하지 않았던 것, 국난이 있을 때마다 그들이 능히 일어났고, 불합리하고 모순된 현실을 발견하면 대쪽같은 정신을 보였던 것도, 사회학적 시각으로 보면 다 이러한 행위에 대한 사회적 대가의 지불이 그 만큼 충분했기 때문이다. 공직사회에서 모함으로 죽더라도 불명예가 죽어서라도 바로 잡히는 것이 중요했고, 죽은 뒤에도 계속 더 높이 승진하는 한국 관료제에 매우 독특한 인사 문화를 만들어낼 수 있었다. 조선시대 관료가 부패의 유혹에 넘어가지 않고 자신들의 권력을 바로 쓰고 사회의 질서를 잡을 수 있었던 것은 이러한 이유로 해석해 볼 수 있다.

그러나 전통적 질서와 현실의 질서 방식은 이제 완전히 다르다. 적어도 우리는 다른 세상에 살고 있다. 다른 방식으로 우리는 사회의 질서를 유지해야 한다. 부패에 저항한들 자신만 핍박받고 곧게 행동하다가는 세상 살기 힘들다는 정서가 우리를 지배한다. 불의에 저항하는 사람은 조선시대와 같이 죽어서도 개인의 명예, 가문과 후손에 품위의 상승이라는 사회적 보상은커녕 오히려 자신뿐만 아니라 가족까지도 헤어날 수 없는 보복을 당하고 고난을 겪으며 사회로부터 영원히 퇴출을 당한다. 사회는 그를 흔히 웃음거리, 왕따로 만든다. 따라서 부정과 비리를 보더라도 정부가 적발, 처벌하기 전까지는 동료나 이웃들은 눈감고 외면한다. 남의 성공도 이러한 이유로 있는 그대로 평가를 거부하고 야유하고, 의심한다. 세상에 대한 부정적 시각만이 늘고 있다.

부패방지법은 이제 그 극복방안을 고발과 보호, 보상에서 찾는다. 현재는 거버넌스 패러다임, 기업가적 정부가 중심가치이고, 사회를 지배하는 것은 시장의 논리와 고객 가치이다. 정부의 고발 보호와 보상은 이러한 배경에 근거한 것으로 부패고발에 보호와 보상을 통해 사회질서를 만든다는 의미를 갖는다.

고발과 보상은 대의를 위해 나서고 부정에 저항하는 것을 보호하고 돈으로 보상하는 것이다. 그러나 고발, 보상은 분명 호흡이 너무 짧다. 전통 문화에 비추어도 당장 불편하고 탐탁하지 않은 것도 그 때문이다. 이러한 이유로 부패방지법에 다음의 명예 프로그램의 동시 운영을 제의한다.

정책적 권고 - 몇 가지 제의

명예 프로그램 부패행위를 신고하는 개인의 심리적 거부, 부담을 덜어주는 노력이 필요하다. 부패신고의 촉진은 보호와 보상금 이외에 이러한 행위에 문화 심리적 면죄와 명예로 간주하는 노력을 요구한다. 예컨대, 고발보상금을 청구해 □아름다운 재단□, 사회복지시설 등에 발전, 복지기금으로 내놓을 수 있는 많은 프로그램들을 개발, 강조, 광고하는 것이다. 부패고발자를 돈 벌도록 해주는 것이 아니라 바르고 정직한 사회를 위한 것임을 드러내고, 사람들의 인식도 그러한 방향으로 만들어 가야 한다. 이러한 접근은 전통적 문화의 단절에 따른 문화적 거부나 후유증을 감소시키고 고발자의 부담도 줄여 부패신고도 촉진할 것이다. 돈으로 부패신고를 촉진한다는 시각은 반드시 이러한 사회심리적 접근으로 보완되어야 한다. 고발자 보호나 보상제도의 도입은 전통문화와 일정한 거리가 있는 이물질을 체제에 넣는 것으로 신고의 촉진이나 제도의 정착을 위해서 그에 따른 부작용을 특히 최소화하는 준비와 노력이 필요하다.

부정적 인식의 전환 노력 보상금은 배신의 대가가 아니고 사회적 책임의 확보를 위한 개인의 노력과 희생에 대한 사회의 배려로 접근한다. 정부가 돈으로 부패정보를 산다는 인식도 부담이다. 바른 일을 하는데 따른 명예의 보상으로 가야 할 것이다. 부패행위 신고자 보호와 보상은 부분적으로 남아있는 내부고발=배신이라는 등식, 의식부터 바꿀 필요가 있다. 보상금을 배신의 대가로 보는 것은 정부를 속여 국민의 혈세를 불법과 사기로 가로채는 부정한 기업이나 집단의 입장을 공공에 앞세워 보는 것이다. 국민 전체의 시각으로 보면 그것은 배신이 아니고 오히려 대의를 세우는 일이다. 누구도 국민의 돈을 가로채면서 패거리의 이익을 추구할 수는 없는 까닭이다. 사회문화가 집단의 이익을 앞세워 국가의 창고에 손대는 것을 방치하는 것이 패거리에 대한 충성이고 미덕일 뿐 국민 전체에 대하여는 오히려 배신이 될 것이다.

평가 89년 법 제정 후 미 의회는 고발자의 불만을 받아 드려 94년 정부가 조직 내에서 부패에 대한 저항으로 보복 받았던 사람들이 과연 정부로부터 만족할 만한 보호를 받을 수 있었는지를 조사하고 그 결과를 의회와 대통령에게 보고할 것을 명령하였다. 한국에서 부패행위 고발이나 신고자 보호, 보상은 과거 경험이 없고 전통문화와의 충돌 지적도 있어 정부가 부패방지법 상의 신고자의 신분보장이나 보상에 실제 얼마나 성공적 역할을 하고 있는가에 대한 부패신고자들의 만족을 평가해 제도 수정과 발전의 기회로 삼는 노력이 필요하다.

교육 미국의 경우도 공직사회 내부고발에 대한 교육이 제도 실행에 앞서 그 성공을 보장하는데 매우 중요하다는 것을 알고 있었지만 내부고발자 보호에 대한 80년대 초의 평가나 94년의 개정요구에도 그것은 여전히 문제가 되고 제도가 그 효과를 충분히 거두지 못했다는 지적을 받았다. 94년 법 개정은 이에 따라 특별조사국이 내부고발의 보호에 대한 교육을 하고, 그 결과를 의회와 대통령에게 보고할 것을 법률로 규정하였다. 부패행위의 신고, 그에 따른 신분보장, 보상 등에 대한 교육자료의 준비, 교육횟수, 방법 등은 부패방지위원회가 현재 기대하고 있는 것보다도 훨씬 더 중요하게 다루어야 할 필요가 있음을 시사하는 대목이다.

결어

국고(public purse)는 왕의 지갑이었던 적이었다. 근대 이후로도 한국은 아직까지도 정부예산의 집행을 맡은 공직자들의 공사분별, 국민의식이 모두 부족하다. 부패방지법은 이러한 적폐(deep-rooted evils)와 폐습의 시대를 끝장 낼 많은 재량과 기회를 행정부에 주었다. 행정부는 그러한 반부패의 책임과 능력을 이제 보여 줄 차례이다.

행정부는 부패방지법의 집행을 통해 첫째, 준법, 정직한 삶을 웃음거리로 만드는 사회의 만행적 사고를 추방할 수 있어야 한다. 문화국민, 선진사회는 국민 개인의 행복을 보장하는 것인데, 법률을 준수하고 정직한 시민을 희화화하는 현재의 구조와 문화로는 그것을 결코 이룰 수 없다. 사회가 개인이 정직과 양심에 따라 사는 것을 웃음거리로 비하하고 냉소할 때 그것은 개인의 정신적 품위를 유린하는 것에 다름 아니다. 정부는 부패방지법의 집행을 개인이 품위 있게 살 수 있는 정직하고 깨끗한 공간 작성의 기회를 볼 수 있어야 한다. 그렇게 못하는 정부는 반드시 실패한 정부이다. 둘째, 국가의 예산을 적당히 빼 쓸 수 있거나 먼저 쓰는 사람이 임자라는 □주인 없는 돈□으로 보는 의식을 완전한 근절해야 한다. 정부는 부패방지법의 시행령 마련과 그 집행을 통해 이러한 의식을 털고, 국민정신을 벼리는 기회로 삼을 수 있어야 한다. 셋째, 공정한 경쟁의 문화를 만드는 것이다. 부패는 그것을 파괴하는 주범이다. 사회가 부패할 때 능력 있는 인재들은 자신의 전문적 지식이나 경쟁력 있는 기술개발에 힘을 쏟고 몰두하기보다는 권력이나 정치적 줄의 개발에 자신의 에너지를 탕진한다. 글로벌 경쟁사회에서 공정한 경쟁의 질서 없이 국가의 발전은 보장되지 않는다. 정부는 부패방지법을 통해 국민의 능력, 에너지를 공정한 경쟁으로 결집하는 환경을 창출해야 한다. 국민의 에너지를 누출 없이 한 곳에 모아서 21C 글로벌 경쟁을 넘는 것이다.

개인은 누구든 권력의 자리에 서거나 돈을 손에 넣으면 욕심이 생긴다. 누구나 힘을 얻으면 자신에 대한 경계를 게을리 한다. 부패방지법의 □누구든□ 부패에 저항해 고발, 신고로 나설 수 있도록 하는 것은 권력의 자리나 공금을 만지는 사람들이 조신하고 자신의 탐욕을 다스리도록 옆에 그것을 지켜보는 눈을 만들어 항상 자신의 행위를 돌아보고 마음과 행동을 경계하도록 도울 것이다. 전문가 사회로 치닫고 있는 복잡한 21C는 이러한 부패행위자 신고 보호와 보상을 통해 우리가 맞는 새로운 사회의 부정의 예방과 새로운 질서를 세울 수 있을 것으로 기대된다. 그러한 이유로 부패방지법 시행에 큰 기대를 걸고, 그 시행 책임을 맡은 행정부에도 단단히 그 책임을 주문해 보는 것이다.

이인규(법무부 검찰2과장)

부패방지법 시행의 기본방향과 시행령(안)의 문제점

이인규 법무부 검찰2과장

Ⅰ. 腐敗防止法 施行의 基本方向

□ 종합적인 부패예방시스템 구축

ㅇ  과거 정권 모두 부패척결을 국정의 중요한 과제로 인식하고 각종 부패방지대책을 수립·시행하는 한편, 부패에 대한 강력한 단속을 실시해 왔음

ㅇ 이러한 노력은 어느 정도 부패를 감소시키는 효과를 가져왔으나 부정부패를 근원적으로 제거하거나 부정부패 현상을 획기적으로 개선하지는 못하였다고 평가됨

ㅇ 이와 같이 과거의 부정부패대책이 실효를 거두지 못한 이유는 정부의 대책이 사후 단속 및 처벌 위주로 시행되었고, 사전에 부패를 예방하기 위한 시스템을 구축하고 종합적인 부패방지 대책을 수립·시행하는데 관심을 기울이지 않았던 점에 그 한 원인이 있는 것으로 분석됨

ㅇ 부패방지법은 이러한 배경 하에 제정된 것으로 공직자의 부패를 사전에 예방하기 위한 종합적인 시스템 구축에 주된 목적을 두고 있음

ㅇ 따라서 부패방지법은 부패행위에 대한 사후적인 규제보다는 종합적이고 장기적인 부패방지대책의 수립·시행, 비리발생의 원인이 되는 불합리한 법령 및 제도 개선, 공무원행동강령 제정과 아울러 청렴성 유지를 가능하도록 하는 공무원 인사 및 보수제도 도입, 부패문제에 대한 시민의 인식을 제고시키고 부패감시 참여를 유도하기 위한 교육 및 홍보 활동에 역점을 두고 운영되어야 할 것이며, 부패방지위원회를 구성함에 있어서도 이러한 법의 취지가 충분히 반영되어야 할 것임

□  관계기관과의 유기적 협조 체제 구축

ㅇ  부패방지위원회의 기능 중 상당부분은 감사원, 법무·검찰, 행정자치부 등 기존의 국가기관에 의하여 수행되어 왔던 업무와 중복되므로 부패를 효율적으로 예방하기 위해서는 위 기관들과의 유기적인 협조체제 구축이 필수적임

ㅇ 따라서 시행령 제정 과정은 물론, 부패방지법 시행 후에도 기존 국가기관과의 긴밀한 협조를 통하여 부패방지 업무의 실효성을 확보하고, 부패방지법 시행에 따른 부작용이나 국가기관간의 혼선을 사전에 방지함이 필요

ㅇ 부패방지 업무 수행과정에서 국가기관간 혼선이 발생할 경우 국민들에게 불필요한 오해를 초래하게 되고, 이는 결국 국정 운영에 부담으로 작용

□ 부패방지위원회의 효율적 구성 및 운영

ㅇ 부패방지위원회의 기능 중 상당 부분은 현재 국가기관에 의하여 이미 수행되어 왔으므로 신설되는 부패방지위원회는 가능한 한 부패방지에 관한 기존 국가기관의 경험과 Know-how를 활용하는 것이 바람직

ㅇ 따라서 부패방지위원회의 기구 및 조직을 구성함에 있어서 기존 국가기관이 수행해 왔던 업무와 동일하거나 유사한 업무를 담당하는 부서에는 관련기관으로부터 경험있는 공무원을 파견받아 활용하는 등 불필요한 조직의 확대를 억제함으로써 부패방지 기구 운영의 효율성을 제고하는 것이 필요함

Ⅱ. 施行令(案)의 問題點

1. 위원회의 의결사항

ㅇ  시행령(안)은 제1ㅇ조(분과위원회 구성), 제17조(자문기구의 조직과 운영에 관한 사항), 제41조(보상위원장 임명), 제48조(보상금의 지급절차)에서는 위원회의 의결을 거치도록, 제9조(기피신청에 대한 결정)에서는 위원회의 의결을 거치지 않도록 규정하고 있을 뿐 위원회의 의결이 필요한 사항에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 업무처리 방식에 대하여 혼란이 초래될 우려가 있음

ㅇ  부패방지위원회는 합의제 기관으로 원칙적으로 모든 업무에 대하여 의결이 필요하나, 모든 업무에 대하여 위원회의 의결을 요구할 경우 업무의 효율성 및 신속성이 저해될 우려가 있음

ㅇ 따라서 시행령에 위원회의 의결을 필요로 하는 사항에 대하여 다음과 같은 총괄적인 규정을 둠으로써 업무처리에 있어서 혼선을 방지할 수 있음

제ㅇㅇ조(위원회의 의결사항) 위원회는 다음 각호의 사항을 심의·의결한다.

1. 공공기관의 부패방지를 위한 기본시책의 수립

2. 공공기관에 대한 부패방지 세부추진시책 수립·시행 및 제도개선 권고

3. 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사

4. 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원

5. 부패행위신고의 처리 및 재정신청

6. 신분보장조치 요구 등 신고자 보호

7. 보상금의 지급

8. 기타 시행령에 규정된 사항

2. 제척·기피·회피 제도

□ 전반적인 문제점

ㅇ  시행령(안) 제9조는 부패방지위원회 위원의 모든 심의·의결에 관하여 제척·기피·회피 제도를 도입하고 있음

ㅇ 제척·기피·회피 제도는 위원에게 소위 □이익의 충돌□ 등으로 인하여 심의·의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 이들을 배제함으로써 심의·의결의 공정성 및 신뢰를 보장하고자 하는 것임

ㅇ 그러나, 부패방지위원회 위원의 직무는 대부분 부패방지대책수립, 제도개선권고, 부패방지시책 추진상황 실태조사·평가, 부패방지교육·홍보 등 부패예방을 위한 시스템 구축을 위한 것으로 개인적인 이해관계가 개입할 여지가 없는 것이 대부분임에도 제척·기피·회피 제도를 일괄적으로 도입하는 것은 문제이며, 특히 위원에 대한 기피·회피제도까지 도입할 필요성이 있는지 의문임

□ 제척사유 모호 및 제척효과 미규정

ㅇ  시행령(안) 제9조 제1항은 위원의 제척사유로

- 위원이 당사자가 되거나 공동권리자 또는 공동의무자의 관계에 있는 사항

- 위원이 당사자와 친족·호주 및 가족관계가 있거나 또는 이러한 관계에 있었던 사항

- 위원이 당사자에 대하여 증언·감정·법률자문 또는 손해사정을 한 사항

- 위원이 조사 또는 검사에 관여한 사항 등 4개항을 규정하고 있음

※ 위 규정은 독점규제및공정거래에관한법률 제44조(위원의 제척·기피 및 회피), 금융감독기구설치등에관한법률시행령 제18조(위원의 제척·기피 및 회피)를 모델로 한 것으로 보임

ㅇ  그러나, 위 규정 중 □당사자□, □공동권리자 또는 공동의무자□ 등의 의미가 모호함

- 즉, 제1호에 규정된 □당사자□란 개념이 위원회에서 심의·의결하는 안건과 관련있는 모든 대상자를 의미하는지, 아니면 부패행위 신고자, 신고서가 접수된 부패행위 혐의자 또는 내부고발자에 대해 신분상 불이익조치를 취한 인사권자 등 구체적인 사건과 관련된 대상자만을 의미하는지 분명하지 않고,

- 위원이 부패행위조사등과 관련하여 □공동권리자 또는 공동의무자□의 관계가 있는 사항이 구체적으로 어떤 경우를 의미하는지 모호함

- 따라서 이 항목은 감사원법 제15조 제1항 제1호와 같이 □자기와 관계있는 사항□으로 규정하는 것이 보다 명확한 것임

- 또한 제3호에서 □위원이 당사자에 대하여 법률자문을 한 사항□을 제척사유로 규정하고 있으나 □법률자문□이라는 개념은 극히 포괄적이고 불명확하므로 수정이 필요함

ㅇ 한편 시행령(안)은 제척제도를 도입하면서도 제척의 효과에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 이에 관한 법적 분쟁이 발생할 가능성이 있음

□ 기피제도의 문제점

ㅇ 시행령(안) 제9조 제2항은 위원 기피제도를 규정하고 있으나, 부패방지위원회 위원의 직무 내용을 고려할 때 기피제도까지 도입할 필요가 있는지 의문임

ㅇ 또한 시행령(안) 제9조 제2항은 제1항(제척사유)의 □당사자□에게만 기피신청권을 부여하고 있으나, 위에서 본 바와 같이 □당사자□의 개념이 불명확할 뿐 아니라 기피제도는 위원의 공정하지 못한 업무처리로 불이익을 받을 우려가 있는 이해관계인의 권리 보호를 위해 인정되는 제도인 점에 비추어, 기피신청권자를 □의결사항에 대하여 법률상 이해관계를 가진 자□로 확대함이 타당

ㅇ 한편 시행령(안)은 위원에 대하여 기피신청이 있는 경우 위원장이 결정하도록 규정하고 있으나, 위원장에 대하여 기피신청이 있는 경우에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않은 바 이는 명백한 흠결이라 할 것임

3. 신고자 비밀보장

□  신고자 비밀보장 미흡

ㅇ 부패방지법 제33조 제1항은 □신고사항을 이첩받은 기관의 종사자는 신고자의 동의없이 그 신분을 밝히거나 암시하여서는 아니된다□고 규정하여 신고자의 신분비밀보장 의무를 규정하고 있으면서도 □특정범죄신고자등보호법□과 같은 특례 규정을 두고 있지 않아 문제점 발생

ㅇ 신고자 비밀보장과 관련하여 시행령(안) 제23조 제2항은 □신고자가 감사·수사 또는 조사 과정에서 신분공개에 동의하지 않는 경우 위원회는 신고자의 인적사항을 제외한 위원회의 사실확인요지와 신고자가 제출한 증거자료 등을 조사기관에 이첩하고 신고사항을 이첩받은 조사기관은 신고자의 신분이 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 한다』고 규정하고, 동 시행령(안) 제35조는 □위원회는 징계권자에게 신분비밀보호 의무를 위반한 사람에 대한 징계를 요청할 수 있다□고 규정하고 있음

ㅇ 그러나, 위와 같은 조항만으로는 신고자의 신분비밀보장이라는 목적을 달성하기 충분하지 못하므로 최소한 수사과정에서만이라도 특정범죄신고자등보호법 제7조(인적사항의 기재생략) 등과 같은 조치를 취할 수 있도록 하는 방안을 강구하는 것이 필요

4. 재정신청시 불기소수사기록 등본제출 요구 등

□  부패방지법 관련 규정에 배치

ㅇ 시행령(안) 제29조는 위원회에서 재정신청 여부를 판단하기 위해 검찰청에 수사기록 등본의 제출을 요청하거나 수사 관계자의 출석을 요구할 수 있도록 규정

ㅇ 그러나, 위 규정은 수사의 당부에 관한 사항에 대하여는 위원회에서 자료제출 요구 또는 관계 공직자의 출석·의견진술 요구 등의 조치를 할 수 없도록 규정하고 있는 부패방지법 제21조 제2항에 배치

□ 형사소송법 재정신청절차에 배치

ㅇ 또한 부패방지법 제31조 제2항은 □제1항의 규정에 의한 재정신청에 대하여는 형사소송법 제26ㅇ조 제2항 및 제261조, 제262조, 제263조 내지 제265조를 적용한다□고 규정하고 있는데, 형사소송법상 재정을 신청하는 고소·고발인에 대하여 불기소 처분 검사에게 불기소 수사기록 등본의 제출을 요구하거나 수사관계자의 출석을 요구할 권한은 인정되지 아니함

※ 공직선거및선거부정방지법 제273조도 동법 위반에 대한 검사의 불기소처분에 대한 재정신청에 관하여 부패방지법 제31조와 동일하게 형사소송법을 준용하도록 규정하고 있으나, 고소·고발한 후보자 및 정당에 대하여 불기소 수사기록 등본의 제출을 요구하거나 수사관계자의 출석을 요구할 권한은 인정되지 아니함

ㅇ 따라서 재정신청 절차에 관한 시행령 제29조는 부패방지법의 위임범위를 일탈한 것으로 판단됨

※ 국회의 국정감사 또는 국정조사시 수사기록 제출 요구에 대해서도 기록을 제출한 전례없음

5. 부패방지위원회 파견직원에 대한 우대 조치

□  평등의 원칙에 위배

ㅇ 시행령(안) 제11조 제3항은 □부패방지위원회 파견직원의 소속 단체의 장은 그 직원에 대하여 인사·처우 등에 있어서 우대조치를 강구하여야 한다□고 규정하고 있으나, 전례를 찾기 어렵고 이와 같은 규정을 두어야 할 필요성이 있는지 의문이며 평등의 원칙에 위배되는 조항으로 삭제함이 바람직

이태호(참여연대 투명사회국장)

부패방지법 시행령안에 대한 의견

이태호 (참여연대 투명사회국장, 부패방지입법시민연대 사무국장)

1. 부패행위 신고 및 신고자 등 보호

1) 시행령안 제 20조 (대표자의 선정), 시행령안 제 21조 (신고사항의 처리를 위한 확인) 관련

ㅇ 신고자가 대리인을 통해 신고를 할 수 있도록 하여야 하며, 위원회는 대리인의 지정 여부와 그 인적사항을 확인토록 하여야 한다.

- 시행령안 제 20조 (대표자의 선정)는 2인 이상 신고시 대표자를 두도록 하고 있으나 신고자가 변호사 등 대리인을 통해 신고할 수 있는지에 대해 불명확하다.

ㅇ 부패행위 신고행위에 대해 부패방지위원회가 신분 및 신변을 보장 보호한다하더라도 이와 관련된 법적 권리가 침해당할 매우 중대한 위험을 안고 있을 뿐만 아니라 이후 보상신청 등 복잡하고 까다로운 절차를 신고자 스스로 대함에 있어서도 마찬가지로 법적인 권리를 온전히 지켜내기 매우 힘들 것이라 판단되므로 변호사 또는 부패행위 신고자 보호에 경험이 있는 시민단체의 조력을 받을 수 있도록 하여야 한다.

2) 시행령안 제 24조 (이첩하지 아니하는 경우) 제1항 5호, 시행령안 제 43조 (보상금의 결정)  제2항 제2호 관련

ㅇ 비록 언론매체 등을 통해 일반인에게 알려진 내용이라 하더라도 해당 정보 또는 증거의 제공자 또는 취재원이 신고자거나 그 대리인일 경우 위원회는 마땅히 신고사항을 조사기관에 이첩하여 조사토록 하여야 한다.

- 시행령안 제 24조 (이첩하지 아니하는 경우) 제 1항 5호는  "언론매체 등을 통하여 일반인에게 알려진 내용으로서 새로운 증거 등이 없어 조사의 필요성이 없는 것으로 인정되는 경우□ 신고내용을 조사기관에 이첩하지 않도록 하고 있다.

- 또한 시행령안(안) 제43조 (보상금의 결정) 제2항 제2호는 □신고한 부패행위가 언론 등에 의하여 이미 공개된 것인지의 여부□에 따라 보상금액을 감액할 수 있도록 하고 있다.

ㅇ 부패행위 신고자가 해당기관 또는 단체에서 문제해결을 위해 노력하는 과정에서 직장 내에 알려지거나 언론매체의 취재대상이 되어 관련 사실과 그 증거가 보도되는 등 일반에게 알려질 경우, 일반인에게 알려지거나 언론에 노출되었다는 이유만으로 부패행위 신고가 조사되지 아니하거나 그 노력이 보상되지 아니하는 것은 부패행위 신고 및 보상제도를 도입한 법의 취지에 어긋난다.

- 또한 시행령안 제 24조 제 1항 제5호로 인해 부패행위를 신고하고자 하는 자를 지원하는 공익적인 활동이 제약되거나 위축될 우려가 있다.

3) 시행령안 제 32조 (불이익 조치에 관한 조사) 관련

ㅇ 불이익 조치에 대한 위원회의 조사업무를 원활하게 수행케 하기 위하여 □부패행위신고 불이익 조치(특별)조사 담당부서□를 두도록 하고 이에 대한 자세한 사항을 총리령으로 명확히 규정해야 한다.

- 부패방지법 제32조 제 2항은 □누구든지 신고를 한 이유로 신분상 불이익처분을 당하였을 경우에는 위원회에 당해 불이익처분의 원상회복·전직 등 신분보장조치(이하 □신분보장조치□라 한다)를 요구할 수 있도록□ 하고 있고 제 3항은 □제2항의 규정에 의한 요구가 있는 경우 위원회는 조사에 착수하여야 한다.□고 명시하고 있으며 동 시행령안 제 32조는 그 방법과 절차를 규정하고 있다. 그러나 직접 조사를 담당할 전문적인 실무체계에 대한 규정이 없다.

- 2001년 8월 17일자 국무조정실장 명의의 □부패방지법시행규칙제정(안)입법예고(국무조정실공고제2001-7호)□는 신고사항의 이첩 시 착오가 발생하지 않도록 □이첩문서 심사관을 두도록□ 하는 규칙안을 입법예고 하고 있는데 반해, 불이익 조치 신고시 위원회의 조사의무를 이행할 실무기구에 대한 대책은 배제하고 있다.

ㅇ □불이익 조치에 대한 위원회의 조사권□은 신고자 신분 보장의 주된 수단이며  □부패행위에 대한 포상 및 보상□ 등과 함께 부패행위 신고기관으로서 위원회가 갖는 가장 중요한 권한이라 할 수 있다. 따라서 이러한 기능을 온전히 수행할 수 있도록 이를 전담할 실무체계를 시행령안에 명시함이 마땅하다.

2. 부패행위신고자의 포상 및 보상

1) 시행령안 제 43조(보상금의 결정) 제1항 산출기준, 제 3항 지급한도액 관련

ㅇ 보상금은 최저 10% 최고 15%내에서 차등정률제를 적용하는 것이 타당하며 지급한도액 제한은 없어야 한다.

- 부패방지법상 부패행위신고는 증거자료에 의하도록 하고 예산낭비 환수 등의 경우에 한해서만 보상토록 하고 있어 신고의 요건이 까다롭고, 보상까지의 기간이나 절차가 복잡하다. 또한 부패로 인한 예산낭비의 신고는 그 낭비액(신고액)이 고액일수록 신고자가 감수해야 할 위험이 크며 때론 생명의 위협까지도 감수해야 한다는 점을 감안해야 한다.

- 한편, 신고에 따른 국가의 보상행위는 환수 또는 환수가 확정된 경우에 한하므로 국가의 재산상의 부담이나 손실이 사실상 없다. 따라서 10-15%의 보상금 지급이 결코 많다고 할 수 없다.

ㅇ 시행령안은 다른 보상제도와의 형평성을 근거로 2억을 지급한도액으로 정하고 있으나 조세범처벌절차법(보상지급한도액 1억)의 보상규정은 이미 보상제도로서 제대로 기능하지 못하다는 점에서 바람직한 선례라 할 수 없을 뿐만 아니라, 부패방지법 상 보상금 결정방식은 □유실물법□등의 입법례와 비교하는 것이 타당하다고 할 것이므로 2억의 지급상도는 적절치 않다. 게다가 유실물법에 따른 보상은 신고의 위험이 크지 않다는 점에서 부패행위신고에 다른 보상률은 더 높게 책정되어야 마땅하다.

2) 시행령안 제 43조 제2항 감액사유

ㅇ 시행령안 제43조 제2항의 감액사유 중 증거자료의 신빙성, 언론 공개여부, 기타 기여도 등을 이유로 위원회가 보상액을 자의적으로 제한 없이 감액하는 것은 보상제도의 도입취지를 훼손할 우려가 크다.

- 위원회가 이첩사유가 된다고 판단하여 조사기관에 이를 이첩함으로써 예산낭비환수 및 절감이 이루어졌다면 이에 대해서는 마땅히 적정액(율)의 보상을 보장함이 마땅하다.

- 신고자 본인이 신고와 관련된 불법행위를 범했는지의 여부에 따른 보상액 경감의 경우도 부패방지법 제35조(책임의 감면) 제1항이 □이 법에 의한 신고를 함으로써 그와 관련된 자신의 범죄가 발견된 경우 그 신고자에 대하여 형을 감경 또는 면제할 수 있도록□하고 있고, 부패행위 예방의 차원에서 보더라도 부패행위의 공모자 또는 지시받은 자가 이를 신고할 가능성을 높임에 따라 사전예방효과를 기대할 수 있으며, 국가의 입장에서는 예산낭비액을 환수하거나 예산을 절감할 가능성이 높아지게 된다는 점을 고려할 때, 주범 또는 종범 여부를 신중히 가려서 적정 범위내에서 경감하도록 하는 것이 타당하다.

- 따라서 이들 감액사유에 해당하는 신고는 공무원 신고의 경우에 준하여 보상액의 50%의 범위내에서만 경감토록 하는 것이 타당하다고 판단된다.

3) 시행령안 제 46조 (지급시기) 관련

ㅇ 보상은 공공기관 수입회복이 □이루어진 후□가 아닌, 공공기관의 수입회복이 □결정된 후□에 즉각 지급되어야 한다.

- 현 시행령안은 현실적으로 수입이 발생하는 경우에 한하여 지급토록 하고 있으나 지나치게 오랜 시간이 소용될 뿐만 아니라 기업 도산 등으로 회수가 불가능한 경우, 이를 이유로 보상하지 않으므로써 부패행위신고자의 정신적 물질적 피해를 장기 지속시키는 등의 문제점을 야기할 것이 명확하다. 이는 보상제도의 도입취지와는 상반되는 일이며 보상제도에 대한 □잠재적 신고자들□의 신뢰와 신고의지를 훼손하는 결과를 초래할 것이다.

3. 국민감사청구제 관련

1) 법적인 미비점 : 국민감사청구에 대한 감사실시의 임의성

ㅇ 부패방지법 제42조(감사실시의 결정) 제 1항은 □감사청구된 사항에 대하여는 감사원규칙이 정하는 국민감사청구심사위원회에서 감사실시 여부를 결정하여야 한다.□고 규정함으로써  □국민감사청구□는 □청구권□적 의미를 상실하게 되고 일반 민원과 본질적인 차별성을 갖지 못하게 되고 말았다.

- 반면, 지방자치법 제13조의 4는 주민감사청구가 합당한 요건과 절차에 따라 접수되었을 경우, 해당자치단체가 이를 반드시 감사하도록 하고 있어 부패방지법 상의 국민감사청구제와 뚜렷한 차이를 보이고 있다.

2) 시행령안 제50조 (감사청구인) 관련

ㅇ 국민감사청구의 요건을 '500명 이상의 연서'로 제한하는 것은 국민감사청구제의 이용을 크게 제약할 가능성이 높다.

- 남용의 우려를 이유로 감사청구요건을 '500명 이상의 연서'로 강화해야 한다는 주장은 설득력이 없다. 서울시의 경우 시민감사청구의 요건을 □300명 이상□으로 해왔음에도 불구하고 1996년 이래  2000년 상반기까지 단 26건의 감사청구만이 접수되었을 뿐이다.

- 감사결정 여부에 구속력을 갖지 않음에도 불구하고 500명 이상의 연서를 요구할 하등의 이유가 없다. 따라서 부패방지법이 개정되지 않는 한 서명인원의 제한은 크게 완화되어야 한다.

- 현행 비영리민간단체지원법이 회원 수 100명 이상인 비영리민간단체를 지원하는 점을 감안하여 100명 이상의 연서로 국민감사청구가 가능토록 함이 적절하다.

3) 국민감사청구심사위원회(시행령안 외) 관련

ㅇ 부패방지법 제 42조는 국민감사청구심사위원회에 관한 사항을 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 감사원규칙으로 정하도록 하고 있다.

ㅇ 각 기관은 기관별 국민감사청구심사위원회의 감사결정에 공정성과 투명성을 기하기 위하여 심사위원회 위원 중 과반수를 외부 전문가 및 시민단체가 추천하는 자로 위촉하도록 하여야 한다.

황윤원(한국행정연구원장)

부패방지법 시행령안에 대한 토론 요지

황 윤 원 (한국행정연구원장)

1. 머리말

우리 사회는 그 동안 부패방지에 대한 제도적·사회적 제재보다는 윤리적·도덕적 통제를 전제로 한 자율적·개인적 제재에 위임시켜왔다. 그러나 최근에 들어와서는 부패 자체가 관행을 지나 무의식적인 제도화와 조직화 현상까지 나타나고 있다는 점에서 심각한 사회문제로 제기되기 시작하였다. 따라서 부패의 발생빈도나 규모가 사회적 용인수준(social acceptance level)을 넘기 시작하였다는 인식이 지속적으로 확산되어 왔다는 점을 고려해 볼 때 부패방지에 관한 법령 정비 노력은 오히려 晩時之歎의 측면이 없지 아니하지만, 적어도 이 시점에서 제정되었다는 것은 그 시의성이나 적실성에서 매우 높이 평가받아야 하는 적극적 입법활동이라고 할 수 있다.

이러한 입법취지를 고려해 볼 때 이미 확정된 부패방지법에 따른 시행령안은 전반적으로 우리 사회를 획기적으로 변화시키려는 강도높고 구체적 의지를 충분히 반영시키고 있다고 할 수 있다. 특히 부패방지법령은 향후 우리 사회를 보다 깨끗하고 공명정대하게 만들려는 □부패발생의 예방□이라는 입법의지가 □부패행위에 대한 처벌□보다 더욱 강조된다는 미래지향성을 지니고 있어서 가능하면 엄격한 내용을 담아야 한다는 점을 부인할 수 없다. 그럼에도 불구하고, 집행상 비현실성이 높은 법령이 되면 법조문의 사문화와 형식적 법령이 될 우려가 크다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 왜냐하면, 대개 법령제정은 바람직한 목표설정의 활동이기 때문에 이상세계를 상정하지만, 법령집행은 때로는 이상세계와는 전혀 다른 현실세계에서 이루어지기 때문이다. 특히 후진 사회에서 민주주의를 근간으로 하는 법령일 경우에는 서구 선진민주주의 법령을 벤치마킹하는 경우가 많다. 그러나 서구선진민주주의 사회와 다른 법집행 문화를 갖는 후진사회에서는 집행이 제대로 이루어지지 않아 법령이 死文化되거나 形式化 되는 경우가 자주 있다.

우리나라에서도 이러한 예는 허다하다고 할 수 있는 데, 그 전형적인 예가 일상생활과 밀접한 관련을 맺고 있는 교통법규이다. 교통관련법규는 무단횡단에 대한 우리 사회의 범법의식이나 죄의식이 적은 현실을 채 이상향만을 지향하는 무거운 벌과금 규정으로 인해 사실상 사문화되어 있는 조항이 여러 개 있다고 할 수 있다. 차량속도위반에 대해 큰 범법의식이 없는 차량운행관습의 토양 위에다 제정된 교통법규는 지금도 많은 범법자를 양산시키고 있다. 지금도 교통법령의 집행담당자인 교통경찰관들은 속도위반이라는 명백한 위법행위에 대한 강제집행을 미루고 □안전띠 미착용□ 또는 □무단횡단□ 등의 낮은 벌칙규정을 적용시키고 있으며, 이에 대해서 시민들은 감사해하면서 아무 죄의식없이 또 다른 과속운행을 하게 한다. 만약 이런 경우에 애당초에 교통법규에서 □무단횡단□이나 □속도위반□에 대한 범칙금을 지금보다 더욱 낮게 현실성에 맞추어 정했다면 단속경찰관도 미안한 마음이 없이 용이하게 엄격한 법집행을 할 수 있었을 것이다. 이와 같이 법령 부패방지를 위한 법령도 보다 현실성을 고려해서 제정되는 것이 높은 수준의 이상적 상태를 상정하는 것이 바람직하다고 본다.

법률이란 특정사회, 특정시대의 도덕률이나 시장률의 최소한을 규정해야 하지만, 동시에 지나치게 최소화가 되면 법무용론에 이르게 된다는 법철학자 도이취(Karl Deutch)의 고민을 반영시켜야 한다는 점에서 부패방지법령의 실효성을 높이기 위해서는 집행현장의 요인들을 충분히 고려해야 할 것으로 본다. 특히, 그것이 시행령일 경우에는 법 보다도 더욱 신중하게 현실적 여건을 고려할 필요가 있기 때문에 아래에서 지적하고자 하는 내용들은 이러한 우리의 부패 문화에 기초를 둔 것으로 이해하면 좋을 것이다.

2. 고려사항

(1) 공직 이외의 자에 대한 시행규정 필요성

부패방지법 총칙에서 규정한 정당, 기업, 국민, 공직자의 의무규정이 시행령안에서는 전혀 구체화되지 않고 일반적 권고사항으로만 남아 있다. 특히, 부패는 상대적이기 때문에 기업이나 국민들의 의무사항도 공직자의 의무사항과 관련해서 중요성을 지닐 수 있다는 점을 상기할 필요가 있다. 또한 제 9조(공직자의 생활보장)는 조항의 의미가 너무 일반적이며, 이를 시행령에서 구체화시키기 어렵다면 반드시 규정의 필요성이 있는지 의문이 간다. 당연한 상식이나 자생적 질서를 법규에 포함시키는 것은 耳懸鈴鼻懸鈴의 근거를 제시하거나 법규의 복잡성만 높이는 경우도 있기 때문이다.

(2) 임의규정에 대한 재고

시행령안에 따르면 여러 조항에서 임의규정이 발견된다. 임의규정은 행정편의주의나 권위주의적 행정행위를 정당화시키는 법적근거가 될 소지가 많다. 동시에 耳懸鈴鼻懸鈴이라는 법규해석의 자의성이 내포될 소지도 크다.  예를 들면, 시행령안 제 16조(수당 등)에 따르면 참고인이나 이해관계인의 경비지급규정이 임의규정이 되어 있어서 법적용의 형평성을 훼손할 우려가 없지 않다. 또한 제 22조(신고의 보완)도 신고자의 신고내용은 부족시 반드시 규정사항이 필요함에도 불구하고 보완을 任意化시키고 있다. 강제규정이 지닌 범위의 한정성은 예외규정의 단서조항화를 통해 해결한다는 법제정의 기법을 활용할 수도 있을 것이다. 따라서 시행령안에 있는 여타 임의조항들에 대한 재고도 아울러 요구된다고 할 수 있다.

(3) 보상금 최고한도 조정 필요

보상금 최고한도 2억원은 다소 이상적 상정이 아닌가 하는 생각을 할 수 있다. 시행령안에 따르면, 보상대상가액이 55억원이상이면 최고금액인 2억원을 보상받는 데, 이는 오늘날 우리 정부예산규모를 생각해 볼 때, 다소 무리한 금액이라는 것이다. 민주화와 더불어 공공기관의 책임성을 강조하는 국민반발이 심화되고, 사법적 판단이 국가에게 보상이나 배상 등 국가책임을 규정함으로써 발생되는 국가보상금 내지는 배상금 지급이 급증하고 있다. 보상금이나 배상금은 모두가 국민조세부담으로 이루어진다는 점에서 먼저 보상금을 너무 높게 책정하는 것은 재고해 볼 필요가 있다고 본다.

이는 또한 여타 국가보상금 지급한도와 비교해서 형평성 차원에서도 재고의 필요성이 제기된다. 부패로 인해 야기될 국가재산상 안보상의 중요성은 충분히 인정하지만, 국민의 생명을 담보로 하거나 국가안위와 관련된 보상금액에 비해 다소 높다는 점을 감안할 필요성이 제기된다.

(4) 국민감사청구

법 제 40조는 공공기관 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인해 공익을 현저히 해하는 경우에는 일정수 이상의 국민이 연서로 감사원에 감사청구를 할 수 있게 하고 있다. 이는 민주시민권 보장이라는 차원에서 매우 적절한 조치로 생각된다. 다만, 이 규정이 실효성을 지니기 위해서 감사청구 인원수를 500명으로 정한 것은 이 점에서 타당하다고 보여진다. 다만, 국민감사청구의 범위가 부패방지법과 시행령안에 제시되어 있는 금지조항 내용들을 분석해 보면 부정부패행위에 대한 국민감사청구의 범위가 과연 적절한지에 대한 의문을 제기하게 된다. 따라서 그 범위를 재고할 필요성이 있다고 보인다.

(5) 신고의 방법에서 컴퓨터 통신의 치밀화

컴퓨터통신의 보편화와 더불어 향후 신고는 주로 인터넷을 통해 이루어질 것으로 예견된다. 인터넷의 익명성과 정제되지 않는 정보의 생산과 무차별적 확산 등으로 야기되는 신고자나 피신고자의 보호는 매우 심각한 과제로 인식될 필요성이 제기된다. 따라서 신고의 방법이나 절차 등에서 악의적 신고자에 대한 처벌규정도 필요할 것으로 보인다.