국가투명성 확보와

부정부패 방지를 위한 대토론회

제2부 자료집

<제3주제> 예산부정·예산낭비 방지와 시민참여

<제4주제> 해외의 반부패운동 - GAP

일시 : 1999년 11월 25일(목) 오후 1시-5시30분

장소 : 한국기독교연합회관 3층 중강당

참여연대 - 동아일보사

진행 및 토론 순서

제3주제 : 예산부정·예산낭비 방지와 시민참여

(오후1시-2시50분)

사회 김용정 동아일보 논설위원

발제 하승수 변호사, 참여연대 납세자운동 기획팀장

토론 유재건 국민회의 국회의원

윤영진 계명대 행정학과 교수, 예산감시시민행동 위원장

하태권 서울산업대 행정학과 교수

제4주제 : 해외의 반부패운동 - GAP

(오후3시-5시30분)

사회 권진관 성공회대 교수, 참여연대 공익제보지원단장

발제 Louis Clark GAP(Governmental Accountability Project) 사무총장

토론 박흥식 중앙대 행정학과 교수

이문옥 감사원 감사관

이상훈 변호사

예산부정·예산낭비의 방지와 시민참여

하승수 (참여연대 납세자운동기획팀장)

1. 왜 시민참여인가	7

가. 시민참여형 예산부정·예산낭비 방지장치의 필요성	7

나. 납세자소송 내지 주민소송 도입의 필요성	10

다. 재정에 대한 시민참여 제도의 기능	11

2. 시민참여 제도의 입법례	12

가. 미국의 The Federal False Claims Act	12

나. 일본의 주민감사청구제도와 주민소송제도	17

다. 1994년 민주당이 제안한 예산부정방지에 관한 특별법	25

3. 예산부정·예산낭비 방지를 위한 시민참여제도 도입의

원칙	26

가. 현재 한국에 존재하는 시민참여제도	26

나. 정부가 추진중인 방안에 대한 평가	28

4. 예산부정과 예산낭비 방지를 위한 시민참여 제도의

도입방안	29

가. 시민감사청구제도	29

나. 납세자소송 및 주민소송제도	30

다. 기타	34

<참고자료>

예산부정 및 예산낭비 방지를 위한 특별법(안)	35

예산부정·예산낭비의 방지와 시민참여

하승수 (참여연대 납세자운동기획팀장)

1. 왜 시민참여인가?

가. 시민참여형 예산부정□예산낭비 방지 장치의 필요성

) 국가, 지방자치단체 등의 재정이 위법□부당한 방법에 의하여 손해를 입게 되는 경우를 □예산부정□과 □예산낭비□로 구분한다.  보통 광의로 □예산낭비□라고 하지만, 이글에서 □예산부정□과 □예산낭비□를 구분하는 것은 이유가 있다.

이 글에서 □예산부정□이란 사기, 횡령 등의 위법한 방법에 의하여 국가, 지방자치단체, 기타 공공기관의 재정에 손해를 가하는 경우를 말한다. 주된 것으로는 국가□지방자치단체 기타 공공기관의 물품거래계약, 보조금 지급, 재산관리, 융자, 비용청구 등에 있어서 원가 과다계상, 허위 자료제출, 허위 보고 등의 부정한 방법이 사용되는 경우를 상정할 수 있다.

□예산낭비□란 정책판단의 착오, 잘못된 제도나 관행 등 위법하다고까지는 할 수없지만 부당하다고는 할 수있는 행위에 의하여 국가, 지방자치단체 등의 재정이 손해를 입게 되는 경우를 의미한다.

□예산부정□과 □예산낭비□의 개념을 구분하는 실익은 행위의 위법성 여부에 있고, 행위의 위법성 여부는 사법적 통제의 가능성과 연결된다.  현행 행정소송법상 위법한 행위에 대해서는 사법적 통제가 가능하나, 부당한 행위에 대해서는 사법적 통제까지는 할 수없는 것으로 되어 있기 때문이다.  이 글의 마지막에서 제안하고자 하는 □예산부정 및 예산낭비 방지를 위한 특별법(안)□에서도 위법성이 인정되는 □예산부정□에 대해서는 시민감사청구외에도 납세자소송, 주민소송까지 가능한 것으로 되어 있지만, 위법성에까지 이르지 못하는 예산낭비에 대해서는 시민감사청구만을 할 수있는 데에 그친다.

우리나라에서 정부가 국민의 세금을 효율적으로 사용하고 있다고 믿는 사람을 별로 없을 것이다.  지금까지 드러난 예산부정, 예산낭비 사례는 빙산의 일각에 불과하지만, 드러난 사례들만 보아도 그 규모와 심각성을 짐작할 수있다.

1998년도에 드러난 범죄형 예산부정 사례를 몇가지 살펴보자

* 경기도 소재 아동복지시설에서 입소인원을 부풀려 보고하는 등으로 생계보호비. 간호사 인건비 등 1억 130만원을 과다교부받아 시설장이 개인용도 등에 사용.

* 부산광역시 소재 사회복지법인에서 허위 공사계약서를 작성하여 시설증축 보조금 중 1억 7,300만원을 사회복지법인의 대표가 개인용도에 사용.

* 업무추진비를 개인용도로 유용한 이후 허위의 신용카드매출전표나 허위세금계산서를 첨부한 경우

* 한국교육방송원(EBS)에서 교재출판사와 방송교재 제작,판매계약을 체결하고 동 교재의 정가책정을 위한 원가계산을 하면서, 정당한 원가보다도 과다한 금액으로 원가계산을 하여 교재의 정가를 과다하게 책정.판매케 한 경우

* 농어촌 구조개선사업중에 허위영수증, 허위 거래명세표 등을 이용해 사업비를 부풀려 보조금을 가로챈 행위.  감사원에 따르면, 가짜영수증과 허위거래명세표 등을 이용, 사업비를 부풀려 보조금을 가로채거나 융자금을 다른 용도로 전용한 사례가 108건, 82억6,700만원이 적발되었다고 함

시민단체인 □함께하는 시민행동□에 의하면, 이번 국감에서 지적된 예산낭비사례만 모아도 43건에 3조8천억원이라고 한다.  사실 정책판단의 잘못, 잘못된 관행과 제도 등으로 인한 예산낭비 액수는 밝혀지지 않아서 그렇지 우리의 상상을 초월하는 액수일 것이다.

그런데 이제 우리나라는 적자재정시대로 진입했고, 국가와 지방자치단체들은 빚에 허덕이고 있다.  더이상 예산부정과 예산낭비를 방치하다가는 재정위기를 극복할 길이 없을 것이다.  현재 재정적자해소를 위한 특별법 제정이 논의되고 있으나, 광범위하게 퍼져있는 예산부정과 예산낭비를 방치한 상태에서 예산증가를 총량에서 규제해 보아야 실효성이 없을 것이다.

일반적으로 행정을 통제하고 감시하는 장치로는 행정 내부의 통제□감시장치와 외부로부터의 통제□감시장치가 있을 수있다.  당연히 예산부정과 예산낭비를 감시하고 통제하는 장치로도 정부 내부의 통제□감시장치와 외부로부터의 통제□감시장치가 있을 수있다.

지금까지 우리나라는 주로 정부 내부의 통제□감시 장치에 의존해 왔다고 할 수있다.  국가나 지방자치단체의 재정과 관련된 내부 통제□감시장치로는 감사원이나 각 부처나 지방자치단체의 감사관 등을 들 수있을 것이다.  그러나 이러한 행정부 내의 통제□감시장치는 실제로 행정기관의 예산집행을 감시하고 통제하는 기능을 수행하기에는 한계가 있었다.  우선 각 행정기관 내에 존재하는 감사기구(감사관)는 공무원들이 인사에 의해 순환하는 보직중의 하나이므로 독립성과 전문성을 확보하지 못하고 있다.  또한 감사원은 대통령 직속기구이어서 행정부로부터의 독립성을 확보하지 못하고 있는 상황이고, 그나마 감사원에 소속된 인력의 숫자와 전문성도 부족한 실정이다.  이런 실정에서 외부로부터의 감시□통제장치가 갖는 의미와 역할은 중요할 수밖에 없다.

재정에 대한 외부로부터의 감시□통제장치란 결국 □시민(납세자)에 의한 감시□통제장치□를 의미한다.  □시민(납세자)에 의한 감시□통제장치□란 시민이 정부지출을 감시할 수있는 정보획득 수단으로서의 정보공개청구제도, 정부지출의 적법성□타당성이 의심되는 경우에 독립적 감사기구에 감사청구를 할 수있는 시민감사청구제도, 위법행위로 인해 국가나 지방자치단체 등이 입게 될 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위해 시민이 국가나 지방자치단체를 대위하여 소송을 제기할 수있는 납세자소송 내지 주민소송 제도, 공익제보를 한 시민을 보호하는 공익제보자 보호제도 등을 의미한다.

정부내의 감시□통제장치가 비교적 잘 마련되어 있는 미국에서도 외부로부터의 감시□통제장치의 중요성은 더욱 강조되고 있다.  미국에는 독립성과 전문성을 갖춘 회계검사원(GAO)이 존재하고, 각 부처내의 감사기능도 실질화되어 있지만 오히려 시민이 예산부정을 막기 위해 참여할 수있는 통로를 보장하고 있다.  정보공개제도와 공익제보자 보호제도가 비교적 잘 정비되어 있고, 납세자가 연방정부나 지방자치단체를 위해 소송을 제기할 수있는 납세자소송제도나 Qui Tam소송제도가 존재한다.  특히 중요한 것은 지방차원의 납세자소송제도와 연방차원의 Qui Tam소송제도이다.  미국에서는 납세자가 예산부정으로 인한 연방정부의 손해를 환수하기 위해 소송을 제기하는 제도가 인정되고 있고, 지방자치단체의 경우에는 아예 손해의 예방을 위해 행정처분 등을 금지시키는 소송까지 가능하다.  그리고 연방차원에서는 이러한 소송의 활성화를 위하여 환수된 예산의 일부를 보상금으로 지불하고 있다.

이렇게 미국에서 예산집행에 대한 시민의 감시와 통제가 중요시되는 까닭은 여러가지가 있을 수있지만, 그 중에 중요한 한 가지는 아무리 행정부 내의 통제□감시 장치를 강화하더라도 예산부정을 막기에는 역부족이기 때문이다.  특히 주목할 만한 것은 공익제보자 보호제도가 어느정도 갖추어져 있음에도 불구하고 환수된 예산액의 일정부분을 보상금으로 지급하는 제도를 두고 있는 점이다.  이것은 공익제보의 활성화를 위한 것으로 볼 수있다.  이런 제도를 만든 이유는, 정부지출과 관련된 부정과 비리는 그 은밀성 때문에 내부의 공익제보자없이는 쉽게 드러나지 않는다는 특성을 가지고 있기 때문이다.

또한 우리와 비슷한 법제도를 가진 일본에도 주민감사청구제도와 주민소송제도가 인정되어 지방자치단체의 주민이 직접 예산부정과 예산낭비를 막기 위해 참여하는 것이 실질적 권리로 인정되고 있다.

그런데 정작 예산부정과 예산낭비가 횡행하고 있는 우리나라에서는 예산부정과 예산낭비를 막기 위해 시민이 참여할 수있는 통로, 행사할 수있는 권리란 것이 거의 인정되지 않고 있다.  보다 정확하게 지적하자면, 우리나라는 시민의 참여를 활성화시키기 보다는 시민의 참여를 가로막는데에 주안점을 두고 있었다고 해도 과언이 아니다.  이렇게 예산감시를 위한 시민참여를 인정하지 않고 있었던 것이 예산부정과 예산낭비가 만연해 있는 지금의 현실을 초래한 중요한 원인이라고 볼 수밖에 없다.  우리나라의 시민참여 현실에 대해서는 뒤에서 정리하기로 한다.

나. 납세자소송 내지 주민소송 도입의 필요성

특히 주목할 만한 것은 미국과 일본 모두, 납세자(주민)가 직접 국가나 지방자치단체를 대신하여 공공재정에 손해를 끼친 자를 상대로 소송을 제기할 수있는 권리를 인정하고 있다는 것이다.  이것이 오늘 중점적으로 논의할 예산부정방지제도의 핵심이다.

납세자가 국가나 지방자치단체를 대신해서 소송을 제기한다는 것이 낯설게 느껴질 수도 있을 것이다.  그러나 이러한 제도가 우리나라에서도 꼭 낯설다고만 할 수는 없다.

간단한 예로, 최근 우리나라에서도 활성화되고 있는 주주대표소송제도를 들 수있다.  주식회사내에는 감사가 존재하고, 자산규모가 일정액 이상(현행 주식회사의외부감사에관한법률 시행령상으로는 직전 사업연도말 자산총액이 70억원 이상)이면 공인회계사로부터 외부감사까지 받게 되어 있다.  그렇지만, 미국, 일본, 우리나라의 상법은 주주들이 회사경영을 감시하고 나아가 부실경영에 대한 책임까지 물을 수있게 하는 여러가지 제도들을 두고 있다.  그 이유는 아무리 회사 내부에 감시□통제장치를 마련해 놓더라도 독립성에 한계가 있기 때문이다.  또한 회사의 소유주인 주주들이 회사를 감시하고 부실경영을 추궁할 수있는 권리를 가지는 것은 주식회사의 본질상 너무나 당연한 것이기 때문이다.  주주들이 회사경영을 감시하는 것을 허용하지 않는다면, 주주들은 주식회사 제도를 불신하게 될 것이고 그렇다면 그 추종자들로부터 □인류 최고의 창작품□이라고 추앙받고 있는 주식회사 제도는 무너지게 되고 말 것이다.  반면, 주주들의 감시권을 충분히 보장한다면, 주식회사 제도의 정당성은 매우 강화될 수있는 것이다.  또 한가지 고려할 것은 주주들에게 감시권과 통제권(소제기권 포함)을 인정하더라도 회사의 입장에서 추가적인 비용부담은 거의 없다는 것이다.  그러나 회사내부의 감사기구를 확대하는 데에는 훨씬 많은 비용이 들 수밖에 없는 것이다.

특히 주주의 경영감시□통제권은 최종적으로 부실경영의 책임자에 대해 손해배상을 청구할 수있는 주주대표소송 제도에 의해 확보된다.  이러한 제도가 없으면 주주는 단지 비판만 할 수있을 뿐, 아무런 실질적인 조치를 취할 수가 없다.  주주대표소송제도가 없다면, 주주로서는 회사경영자가 자신의 비판을 들어주기를 막연히 기대할 수밖에 없는 것이다.  그러나 주주가 부실경영의 책임자에 대해 손해배상청구소송을 제기할 수있게 하면, 회사경영자는 최종적으로 자신이 주주에 대해 책임을 져야 한다는 사실을 명백하게 의식할 수밖에 없다.

종래에도 관련제도로 감사원법상 변상판정을 할 수있는 제도와 공무원범죄에관한몰수특례법에 의한 몰수□추징 규정이 있었지만, 감사원법상 변상판정제도는 그 대상이 회계관계직원으로 한정되는 데다가 감사원의 감사에 의해 책임소재가 밝혀진 후에라야 가능하다는 점에서 한계가 있고, 공무원범죄에관한몰수특례법도 공무원의 범죄행위가 밝혀져 형사처벌을 받게 된 경우에만 적용된다는 점에서 예산부정과 예산낭비를 막기에는 한계가 뚜렷했다고 할 수 있다.

다. 재정에 대한 시민참여 제도의 기능

(1) 예산부정□예산낭비에 대한 외부적 감시□통제장치

정부내의 감시□통제장치가 제대로 기능하지 못하고 있는 상황에서 시민참여는  예산부정과 예산낭비에 대한 유효한 외부적 감시□통제장치로서 기능한다.

(2) 효율적인 예산부정□예산낭비 방지책

비용-효익 분석(cost-benefit analysis)의 관점에서 보아도 재정에 대한 시민참여 제도는 그 효율성이 인정된다.

실제로 정부내의 감사기구를 확충하는 것은 인건비 등 추가적인 비용부담을 가져올 수밖에 없다.  반면 시민참여 제도는 추가적인 비용부담이 거의 없이 매우 효율적으로 재정을 감시□통제할 수있다는 장점이 있다.

또한 시민에 의한 정부지출 감시는 단지 비용을 절감한다는 측면뿐만 아니라, 성과달성이라는 측면에서도 매우 효율적이다.  아무리 정부내의 감사기구를 확충하더라도 은밀하게 이루어지는 부정행위를 적발해 내기는 쉽지 않다.  그러나 시민참여의 보장은 공익제보의 활성화를 통해 부정행위의 은밀성을 깬다.  이것은 예산부정에 대처하는 방식으로서는 매우 효율적인 방식이다.

결국 재정에 대한 시민참여 제도는 비용 대비 효익이라는 관점에서 보아도 매우 효율적인 장치인 셈이다.

(3) 공익제보의 활성화

예산부정과 예산낭비를 근절하기 위해서는 그 행위에 근접해 있는 공익제보자의 제보가 절실하게 필요하다.  그러나 공익제보자는 제보로 인해 자신이 입게 될 사회적 불이익(불이익처분을 당할 위협, 기존의 인간관계가 단절될 위협등)을 감내하기가 쉽지 않다.  그래서 공익제보가 실제로 이루어지는데에는 상당한 어려움이 있다.

그러나 예산부정과 예산낭비를 근절하기 위해서는 공익제보의 활성화가 필연적으로 요구된다.  그리고 공익제보를 활성화하기 위해서는 자에게는 그가 받을 불이익으로부터 그를 보호해 줄 뿐만 아니라, 일정정도의 보상을 통해 경제적□심리적 안전장치를 마련해 줄 필요가 있다. 따라서 예산부정□예산낭비를 막기 위해서는 미국의 False Claims Act처럼 부정유출된 예산을 소송제기를 통해 환수한 私人(주로 공익제보자가 해당된다)에게 보상금을 지불하는 제도를 도입할 필요가 있다.

(4) 참여민주주의의 실현

국가와 지방자치단체의 재정을 부담하는 납세자가 예산부정과 예산낭비가 횡행하는 것을 보면서도, 자신에게 아무런 권리가 없기 때문에 그것을 방치할 수밖에 없는 것이 과연 민주주의인지 의문을 던질 수밖에 없다.  참여민주주의는 주권자인 국민에게 보다 적극적이고 능동적인 참여기회를 보장할 것을 요구한다.  특히 지방분권 시대에는 당연히 주민이 지방자치단체의 행정에 대해 적극적이고 능동적으로 참여할 수있어야 한다.  그리고 재정분야에 있어서 참여민주주의는, 납세자에게 자신이 낸 세금이 어떻게 쓰여지는 지 감시하고, 나아가 납세자소송 내지 주민소송제도를 통해 국가나 지방자치단체의 재정상 손해를 예방, 방지하고 부정유출된 예산을 환수할 수있는 실질적 권리까지 보장하는 것을 의미한다.

2. 시민참여 제도의 입법례

가. 미국의 The Federal False Claims Act

(1) 연  혁

남북전쟁 당시에 연방보급품 구매과정에서의 예산부정을 막기 위해 1863년 제정된 The Federal False Claims Act(이하 FCA라 한다)는 개인이 정부를 상대로 사기를 행한 자를 상대로 소송(FCA에 의한 소송을 "qui tam"소송이라 한다)을 하여 피고로부터 환수한 금액의 최고 50%까지를 보상받을 수있도록 하였다.  이 법은 1943년 군수업계의 로비로 인한 개정으로 상당부분 약화되었고, 1986년까지는 □법은 존재하나 실질적으로 이용되지 못하는 상태□가 지속되었다.

) 1943년의 개정내용은, ① □새로운 정보□ 요건을 추가하여, 소제기 당시에 이미 정부가 그 내용을 알고 있었을 경우에는 본법상 소송을 제기할 수없다는 요건을 추가하였다.  이때 소제기자가 정부에 대한 최초정보제공자였을 지라도 마찬가지라고 하였다.  ② 50% 고정비율의 보상금을 정부개입시 최대 10% 이내, 정부 미개입 단독소송시 25% 이내로 보상비율을 낮추었다.  한편 법원도 FCA에 의한 소송허용에 엄격한 기준을 적용하였다.  즉 원고(국가나 사인을 불문하고)는 사기의 명백하고 확실한 증거를 제시하여야 한다고 하였고, 피고의 □특정한 편취의사□를 입증하여야만 한다는 원칙 등을 내세웠다.

그러나 1980년대에 들어서면서 정부에 대한 사기(Fraud)가 만연하고 있음이 여러 자료들을 통해 드러났다.  특히 군수품 거래관계에 있어서 군납비리가 심하였다.  이에 레이건 행정부 시절인 1986년 법을 개정하여 FCA를 활성화시키기에 이르렀다.

) 1986년의 개정사항은, ① □특정한 편취의사□의 입증과 같은 과중한 입증책임 부담을 막기 위하여 □고의로(knowingly)□의 의미에 대한 정의조항을 마련하였다.  즉 □고의로□란 □실제로 알았거나, 의도적으로 진실을 무시하거나, 진실에 전혀 무관심하게 행동한 경우□라고 명시하였다.  ② 패소시에 피고가 물어야 하는 민사벌금을 정부가 입은 손해의 3배로 하였다.  ③ 원고 승소시에 변호사 비용 및 소송비용을 피고가 물게 하였다.  ④ 피고용인이 본 소송과 관련된 행동을 이유로 해고, 강등 기타 인사상 불이익을 당했을 경우 이의 회복을 청구할 수있는 권리를 명시하였다.  ⑤ 소송제기기한을 연장하였다.

"qui tam"은 라틴어로 □자기자신을 위해서 뿐만아니라 왕을 위해서 소송을 제기하는 사람□이라는 뜻이다.  □qui tam□은 연방정부에 대해 사기적 행위를 한 것에 대한 증거를 가진 사람으로 하여금, 연방정부를 위해 부정행위자를 상대로 소송을 할 수 있게 하는 FCA의 독특한 매카니즘을 나타내는 법률용어이다.  □qui tam□ 소송은 실제로 내부의 공익제보자에 의해 제기되는 경우가 많기 때문에 종종 □whistleblower lawsuit"라고도 불린다.

(2) FCA에 대한 설명

① 적용대상

미국의 FCA는 다음과 같은 행위를 한 자에 대하여 적용이 된다.

(1) 고의로(knowingly)/ 공무원 또는 미정부 고용원, 미 군대의 일원에게/ 지급 또는 승인을 받기 위하여/ 허위 또는 사기적 주장을 통하여/ 지급이나 승인을 청구하거나 청구되게 한 자

(2) 고의로(knowingly)/ 미정부로부터/ 허위 또는 사기적 주장에 대한 지불 또는 승인을 받기 위하여/ 허위의 기록이나 진술을/ 제작, 사용하거나 또는 제작, 사용되도록 한 자

(3) 허위 또는 사기적인 주장을 받아들여지게 하거나 지불케 하여 미정부를 편취하려고 모의한 자

(4) 미정부가 사용하였거나 사용할 물건 또는 돈을 소유, 관리, 보관하고 있는 자로서/ 미정부를 편취하거나 재산을 은닉할 목적으로/ 자신이 받은 증명서, 영수증에 기재된 양보다 적은 양을/ 배달하거나 배달되도록 한 자.

(5) 미정부가 사용하였거나 사용할 물건의 영수사실을 증명하는 문서를 만들거나 배달할 권한이 부여된 자로서/ 미정부를 편취할 목적으로/ 영수증 상의 정보가 사실인지 여부를 확인하지 아니한 채 위 문서를 만들거나 배달한 자

(6) 고의로(knowingly)/ 공무원 또는 미정부의 고용원으로부터/ 팔거나 담보제공할 수 없는 공공재산을 사거나 담보로 제공받은 자

(7) 고의로(knowingly)/ 미정부에게 금전이나 재산을 지불 또는 전달하여야 할 의무를/ 감추거나 회피하거나 줄이기 위하여/ 허위의 기록이나 진술을 제작, 사용하거나 제작, 사용되도록 한 자

다만, FCA는 조세포탈(tax fraud), 낭비(waste), 부실운영(mismanagement)에는 적용되지 않는다.

② 손해배상책임

위와 같은 행동을 한 자는 미 정부에 대하여 자신의 행동으로 인하여 미 정부가 입은 손해의 3배에 해당하는 금액에 최소 5,000$ 최대 10,000$의 금액을 추가한 민사벌금을 물어야 할 책임이 있다.

③ 소송의 과정

사인(私人)도 FCA위반에 대해서 민사소송을 제기할 수있다.  소제기는 연방지역법원에 하게 되고, 소제기시에 원고가 소지한 실질적 물증 및 정보에 관한 서면이 소장과 함께 제출된다.  소장은 최소 60일간 비밀로 유지되고 법원의 명령없이는 피고에게 전달되지 아니한다.  소장사본과 원고가 소지한 실질적 물증 및 정보에 관한 서면은 미정부에게 제출되며, 미정부는 소장사본과 증거들을 받은 날로부터 60일 이내(정부의 요청에 의해 연장될 수있다)에 위 소송에 참가(intervene)하여 소송을 수행할 수있다.  미정부는 60일 또는 연장된 기간이 경과되기 전에 (a) 정부가 소송을 수행하거나(이 경우 소송수행의 주된 책임은 정부가 지게 되나, 최초 소송제기자도 제한된 범위내에서 당사자로서 소송수행을 계속할 권리를 갖는다), (b) 위 소송승계를 거부하는 의사를 법원에 통지해야 한다.

④ 보상규정

FCA에 의해 私人이 제기한 소송을 미정부가 수행한 경우, 소송을 제기한 私人은 자신이 그 소송의 수행에 실질적으로 기여한 정도에 따라 승소금액중 최소 15% 최대 25%의 보상금을 받는다.

만약 FCA에 의해 사인이 제기한 소송을 미정부가 수행하지 않은 경우, 그 소송제기자는 승소금액의 25-30%에 해당하는 보상금을 받는다.

그러나 최초소송제기자가 FCA위반을 계획하였거나 시작하였다고 법원에 의하여 밝혀진 경우에는 법원은 보상금을 감액할 수있으며, 만약 최초소송제기자가 FCA위반과 관련하여 형사범죄를 저지른 경우에는 전혀 보상금을 받지 못한다.

⑤ 소제기 기한

FCA 위반행위후 6년이 경과한 경우나, 사건에 대한 조치를 취할 의무가 있는 미 정부요원이 소송제기권이 있음을 안 날로부터 또는 알았을 것으로 합리적으로 추정된 날로부터 3년이 경과한 경우중 나중에 완성되는 시한 이후에는 소송제기가 불가능하다.  또한, 그 위반행위가 범해진 날로부터 10년이 경과하면 소송제기는 무조건 불가능하다.

(3) Qui tam 소송의 유형

qui tam소송의 대상이 되는 행위의 유형으로는 부당대금청구건(mischarging case), 허위계약(false negotiation)이나 부당가격책정(defective pricing), 허위증명(false certification) 등이 있다.

일반적으로 FCA는 연방차원에서 자금을 대는 계약이나 계획에 관련된 사기를 다루는데, 최근까지는 정부계약 특히 국방부의 계약을 많이 다루었으나 근래에는 의료관계사기(Health Care Fraud) 사건이 증가하고 있다.

아래의 표는 전체 qui tam소송에서 HHS(the Department of Health and Human Services)가 관여되어 있는 사건들의 비율을 나타내고 있는데,  최근들어 급격히 증가하고 있는 것을 알 수 있다.

) 미국의 의료보험제도는 사적보험과 공공 보험으로 나뉘는데, 공공보험이 모든 국민에게 적용되는 것이 아니라 그 범위가 제한되어 있다.  공공보험은 다시 Medicare와 Medicaid로 나뉘는데 전자는 주로 고령층 시민을 위한 것이고, 후자는 저소득층을 위한 것이다.  문제는 의사들이 노인, 저소득층의 무지 등을 이용하여 허위 진료기록을 만들어 국가에 대해 청구를 하는 경우가 많다는 데에 있다.  이러한 Health Care Fraud문제에 있어서 qui tam소송이 광범위하에 제기되고 있다.

연도	1987	1988-92	1993	1994	1995	1996	1997
percentage	12%	15%	30%	36%	34%	56%	54%

(4) 환수에 관한 통계

1986년 FCA가 개정된 이후 □qui tam소송□에 의하여 환수된 총액은 $1.83billion을 넘어섰고, 2,000건이 넘는 □qui tam□소송이 제기되었다(1997년까지의 통계).  1997년에만 530건이 제기되었고, $625million이 미국 재무성으로 환수되었다.

연도	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
소송 건수	33	60	95	82	90	119	131	221	279	363	530

환수가 이루어진 모든 qui tam사건들에 있어서 평균 환수액은 $7.2million이다.  그리고 소송을 제기한 私人에 대한 평균 보상액은 1.005million이다.  법무성이 수행하거나 참가한 사건에 있어서 보상액은 총 $244million(환수액의 16%)이다.  그리고 법무성이 소송수행을 거부한 사건에 있어서 보상액은 총 $8.9million(환수액의 29%)이다.

(5) 남소의 가능성에 대하여

이 제도에 대해서는 소송이 남발될 우려가 있다는 비판이 있다.  특히 보상금 지급규정이 남소(濫訴)를 조장할 수있다는 것이다.  그러나 FCA에 의한 qui tam소송의 경우에는 소송기간에 수년이 소요되는데다가, 본인의 많은 노력과 비용, 변호사의 조력이 없이는 수행이 어려운 소송이다.  또한 패소할 경우에는 소송비용을 소송제기한 私人이 물어야 한다.  따라서 소송이 남발될 가능성은 매우 희박하다.

나. 일본의 주민감사청구제도와 주민소송 제도

일본의 지방자치법에는 주민감사청구제도와 주민소송제도가 있어 지방자치단체 재정에 대한 주민의 감시와 통제를 권리로 보장하고 있다.  일본의 주민감사청구제도를 이해하기 위해서는 먼저 일본 지방자치법상의 감사위원 제도에 대해 알 필요가 있다.

(1) 일본 지방자치법상의 감사위원 제도

일본 지방자치법상 주민감사청구는 감사위원에게 하도록 되어 있다.  일본의 지방자치법에 의하면, 보통지방공공단체에는 감사위원을 두게 되어 있다.  감사위원의 정원은 都道府縣 및 일부 市(인구 25만명 이상)에서는 4명, 기타 市에서는 조례에서 정하는 바에 따라 2명 또는 3명이고, 町村에 있어서는 2명이다(일본 지방자치법 제195조 제2항).

① 감사위원의 선임

감사위원은 보통지방공공단체의 장이 의회의 동의를 얻어 인격이 고결하고, 보통지방공공단체의 재무관리, 사업의 경영관리 기타 행정운영에 관하여 깊은 식견을 가진 사람(이하 □식견이 있는 사람□이라고 한다)이나 지방의회 의원중에서 선임한다. 이 경우에 있어서 의원중에서 선임된 감사위원의 수는 감사위원의 정원이 4명일 때에는 2명 또는 1명, 3명이내일 때에는 1명이다(일본 지방자치법 제196조 제1항).

② 감사위원의 독립성 보장을 위한 규정과 직무상 의무

보통지방공공단체장 또는 부지사 내지 助役과 친자, 부부 또는 형제자매의 관계에 있는 자는 감사위원이 될 수없다.  감사위원은 그와 같은 관계가 발생할 때에는 그 직을 상실한다.  또한 감사위원은 자기 또는 부모, 조부모, 배우자, 자, 손 또는 형제자매의 일신상에 관한 사건 또는 그러한 사람들이 종사하는 업무에 직접 이해관계가 있는 사건에 대하여는 감사할 수없다.

감사위원의 독립성을 보장하기 위해 지방의회 의원이 아닌 감사위원의 수가 3명인 보통지방공공단체에 있어서는 적어도 2명 이상이, 2명인 보통지방공공단체에 있어서는 적어도 1명 이상은 당해 보통지방공공단체의 직원으로서 政令에서 정한 자가 아니었어야 한다(일본 지방자치법 제196조 제2항).

그리고 감사위원은 지방공공단체의 상근직원을 겸임할 수없다(일본 지방자치법 제196조 제3항).  다만, 식견이 있는 자 중에서 선임된 감사위원은 감사위원으로 상근할 수 있고, 특히 都道府縣 및 政令에 정한 시(市)에 있어서는 식견을 가진 자중에서 선임된 감사위원중 적어도 1인 이상은 상근해야 한다.

감사위원은 그 직무를 수행함에 있어서 항상 공정불편의 태도를 견지하고 감사를 해야 한다(제198조의3 제1항).  감사위원은 직무상 알게 된 비밀을 누설해서는 아니된다.  그 직에서 물러난 이후에도 같다(동조 제2항).

③ 감사위원의 직무

감사위원은 보통지방공공단체의 재무에 관한 사무의 집행 및 보통지방공공단체의 경영에 관계된 사업의 관리를 감사한다.  감사위원은 전항에 정한 것외에 필요하다고 인정되는 때에는 보통지방공공단체의 사무 또는 보통지방공공단체 장 또는 위원회 또는 위원의 권한에 속하는 사무(政令에서 정하는 것을 제외한다)의 집행에 대하여 감사를 할 수있다.  이 경우에 있어서, 당해 감사의 실시에 관하여 필요한 사항은 政令에서 정한다.

감사위원은 매회계연도에 적어도 1회이상 날짜를 정하여 감사를 실시해야 하며, 그 외에도 필요하다고 인정되는 때에는 감사를 할 수있다(동조 제5항).

감사위원은 주무대신 또는 都道府縣 지사 또는 당해 보통지방공공단체장으로부터 당해 보통지방공공단체의 사무 또는 당해 지방공공단체장, 위원회, 위원의 권한에 속하는 사무의 집행에 관하여 감사요구가 있는 때에는 그 요구에 의하여 관계되는 사항에 대하여 감사를 해야 한다.  감사위원은 필요가 있다고 인정되는 때, 또는 보통지방공공단체장의 요구가 있는 때에는 당해 보통지방공공단체가 보조금, 교부금, 부담금, 대부금, 손실보상, 이자지급 기타 재정적 원조를 주고 있는 상대방의 출납 기타 사무의 집행에서 당해 재정적 원조에 관계되는 것을 감사할 수있다.

감사위원은 감사를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는, 관계인의 출두를 요구하거나 관계인에 대하여 조사하거나 관계인에 대하여 장부, 서류 기타 기록의 제출을 요구할 수 있다.

감사위원은 감사의 결과에 관한 보고를 결정하고, 그것을 주무대신 또는 都道府현 지사 또는 보통지방공공단체의 의회 및 장, 교육위원회, 선거관리위원회, 인사위원회 또는 공평위원회, 공안위원회, 지방노동위원회, 농업위원회 기타 법령 또는 조례에 근거한 위원회 또는 위원에 제출하고, 공표하여야 한다.

감사위원은 감사의 결과에 근거하여 필요가 있다고 인정하는 때에는, 당해 보통지방공공단체의 조직 및 운영의 합리화에 자료로 하기 위하여 전항의 규정에 의한 감사의 결과에 관한 보고에 첨부하여 그 의견을 제출할 수있다.

감사위원은 기본적으로 단독으로 업무집행을 하지만, 감사의 결과에 관한 보고의 결정 또는 의견의 결정은 감사위원의 합의에 의한다.

감사위원으로부터 감사의 결과에 관한 보고가 있는 경우에는, 당해 감사결과에 관한 보고를 제출받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 교육위원회,선거관리위원회, 인사위원회 또는 공평위원회, 공안위원회, 지방노동위원회 또는 농업위원회 기타 법령 또는 조례에 근거한 위원회 또는 위원은 당해 감사결과에 근거하여 또는 당해 감사결과를 참고하여 조치를 강구한 때에는 그 취지를 감사위원에게 통지해야 한다.  그리고 감사위원은 당해 통지에 관계된 사항을 공표해야 한다.

④ 감사위원의 신분보장

감사위원의 임기는 식견을 가진자중에서 선임된 자에 있어서는 4년이고, 의원중에서 선임된 자에 있어서는 의원의 임기로 한다.  다만, 후임자가 선임될 때까지는 그 직무를 행할 수 있다.

감사위원이 심신의 고장으로 인하여 직무수행이 심히 곤란한 경우 또는 감사위원에 직무상의 의무위반 기타 감사위원에 적합하지 않은 비행이 있다고 인정되는 때에는 보통지방공공단체의 장은 의회의 동의를 얻어 파면할 수있다.  이 경우에 있어서는 의회의 상임위원회 또는 특별위원회에서 공청회를 개최해야 한다.  감사위원은 위 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 파면되지 아니한다.

감사위원은 퇴직하려 할 때에는 보통지방공공단체 장의 승인을 얻어야 한다.

⑤ 대표감사위원과 사무국

감사위원은 그 정원이 4인 또는 3인인 경우에 있어서는 식견을 가진 자 중에서 선임된 감사위원중 1인을, 2인의 경우에 있어서는 식견을 가진 자 중에서 선임된 감사위원을 대표감사위원으로 해야 한다.  대표감사위원은 감사위원에 관한 서무를 처리한다.

都道府縣의 감사위원에는 사무국을 둔다.  市町村의 감사위원에는 조례가 정하는 바에 의하여 사무국을 설치할 수있다.  사무국에는 사무국장과 서기, 기타 직원을 둔다.  사무국장, 서기 기타 직원은 대표감사위원이 임면한다

⑥ 감사위원 제도의 전망

일본에서 감사위원 제도에 대한 평가는 긍정적인 편이다.  그래서 감사위원 제도를 보다 강화하자는 논의가 진행중에 있다.  그래서 감사위원의 상근이 의무화되어 있는 지방자치단체의 범위를 넓혀 상근범위를 확대하고, 감사위원 사무국의 설치 의무화 범위도 넓혀 감사위원 제도가 보다 활성화될 수있도록 하자는 의견이 제시되고 있다.  또한 감사위원은 독립성이 생명인데, 감사위원의 독립성 보장이 현재의 제도로서는 불충분하다고 보아 독립성을 더욱 강화해야 한다는 의견이 제시되고 있다.  그래서 감사위원을 지방자치단체장이 임명하게 할 것이 아니라, 의회에서 직접 선거하자는 의견도 제시되고 있다.

(2) 주민감사청구제도

일본 지방자치법상 주민감사청구제도는 지방자치단체의 위법, 부당한 행위를 방지하고 재정과 관련된 사무처리의 적정성을 실현하기 위한 제도이다.  주민감사청구권자는 당해 지방자치단체의 주민이며, 1명도 가능하다.

① 감사의 청구

보통지방공공단체의 주민은 당해 보통지방공공단체의 장, 위원회, 위원 또는 당해 지방공공단체의 직원에 대하여, 위법 또는 부당한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무 기타 의무의 부담 ⑤ 공금의 부과 또는 징수, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실이 있다고 인정되는 때에는 그 사실을 증명하는 서면을 첨부하여 감사위원에 대하여 감사를 청구할 수 있다.  감사를 청구함에 있어서는 당해 행위의 방지□시정, 당해 태만사실의 개선, 당해 행위 또는 태만사실에 의하여 보통지방공공단체가 입은 손해를 보전하기 위하여 필요한 조치를 강구할 것을 청구할 수있다(일본 지방자치법 제242조 제1항).

② 감사청구의 대상

주민감사청구의 대상은 크게 보면, ① 위법 또는 부당한 재무회계상의 행위(공금지출, 재산의 취득□관리□처분, 계약의 체결□이행, 채무 기타 의무의 부담)과 ② 재무에 관하여 직무를 태만히 한 경우(공금의 부과□징수를 태만히 한 경우, 재산의 관리를 태만히 한 경우)로 나누어진다.  ①의 예를 들면, 위법□부당한 보조금의 지출, 고가로 물품을 구입하거나 지방자치단체의 재산을 적정한 대가를 받지 않고 양도하는 행위가 있고, ②의 예를 들면, 특정인의 지방세를 근거없이 면제해 주거나 공유재산을 불법점유하는 자를 방치하는 경우가 있을 수있다.

③ 감사청구의 기한

주민감사청구는 당해 행위가 있은 날 또는 종결된 날로부터 1년을 경과한 때에는 할 수 없다. 다만, 정당한 이유가 있는 때에는 예외로 한다.

④ 감사의 실시 및 조치

주민감사청구가 있는 경우에는 감사위원은 감사를 해야 한다.  감사위원은 감사를 행함에 있어서, 청구인에게 증거의 제출 및 진술의 기회를 부여해야 한다.

감사결과 감사청구가 이유없다고 인정되는 때에는 이유를 붙여 그 취지를 서면에 의하여 청구인에게 통지함과 동시에 그것을 공표한다.  그리고 감사청구가 이유있다고 인정되는 때에는 당해 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관 또는 직원에 대하여 기간을 정하여 필요한 조치를 강구할 것을 권고함과 동시에 당해 권고의 내용을 청구인에게 통지하고, 그것을 공표해야 한다.

감사위원의 감사 및 권고는 주민감사청구가 있었던 날로부터 60일 이내에 이루어져야 한다.  감사위원의 감사 및 권고는 감사위원의 합의에 의한다.  감사위원의 권고가 있었던 때에는, 당해 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장(長), 기타의 집행기관 또는 직원은, 당해 권고에 적힌 기간내에 필요한 조치를 강구해야 하고, 그 조치를 취했다는 것을 감사위원에게 통지해야 한다.  통지를 받은 감사위원은 당해 통지에 관한 사항을 청구인에게 통지하고, 그것을 공표해야 한다.

⑤ 주민감사청구 제도에 대한 평가

주민감사청구 제도 그 자체로는 큰 실효성이 없다고 할 수있다.  주민감사청구가 이유있다고 인정되더라도 감사위원이 할 수있는 것은 법적 구속력이 없는 권고(勸告)에 지나지 않기 때문이다.  그러나 주민감사청구 제도는 지금부터 설명하는 주민소송 제도에 의해 뒷받침이 되기 때문에 실효성있는 제도로 작동하고 있다.

(3) 주민소송 제도

① 연혁

일본의 주민소송 제도는 1948년 지방자치법 개정시 미국의 납세자소송을 모델로 하여 도입되었다.  일본 지방자치법상의 주민소송 제도는 보통지방공공단체의 주민이 주민감사청구를 거쳐도 지방자치단체의 위법한 재무행위가 시정되지 않을 경우에 당해 행위의 금지, 행위의 취소 또는 무효확인, 당해 태만사실의 위법확인, 손해배상, 부당이득의 반환 등을 청구할 수 있는 소송제도이다.

) 미국의 주법은 납세자소송을 인정하고 있다.  납세자소송이란 납세자가 자신을 위하여 또는 동일피과세구역(taxing district or area)에 거주하는 납세자집단의 대표로서 납세자의 공동이익을 침해하는 공공단체 또는 그 소속 공무원의 위법행위 내지 權限踰越의 행위에 대하여 구제를 구하는 목적으로 제기하는 소송 또는 납세자의 집단을 대표하는 1인 또는 복수의 자가 공금 및 공공재산의 오용□남용□횡령으로 납세자의 이익을 침해하는 위법한 행위에 대하여 납세자로서의 구제를 구하는 소송으로 정의된다(김명윤, 「주민소송의 입법화방향에 관한 연구」, 10면, 한국법제연구원, 1998.12.).

미국의 납세자소송은 재무사항뿐만 아니라 비재무적 사항(지방자치단체의 조직변경, 시청사 등의 입지선정 및 이전, 공기록의 검사, 공무원 조합비의 사전공제 등)도 대상으로 하고 있다.  납세자소송에 있어서도 납세자는 지방자치단체가 손해배상 원상회복 등 실체법상 청구권이 있음에도 불구하고 이를 행사하지 않는 경우에 지방자치단체의 대리인으로서 지방자치단체의 실체법상 청구권을 지방자치단체를 대위하여 행사할 수있다.

) 일본의 주민소송은 주민이 자신의 법률상 이익이나 권리의 구제를 위해서가 아니라 주민전체의 이익을 보호하기 위해 지방자치단체의 집행기관이나 직원의 행위를 문제삼아 제기하는 소송이라는 점에서 민중소송□객관소송에 해당한다

② 원고적격

주민소송의 원고가 될 수있는 자는 지방자치단체의 주민으로서 감사청구를 한 자이다.  감사청구를 한 보통지방공공단체의 주민은 ① 감사위원의 감사의 결과나 권고에 불복이 있을 때, ② 감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관, 직원의 조치에 불복이 있을 때, ③ 감사위원이 감사청구가 있은 날로부터 60일 이내에 감사 또는 권고를 행하지 않았을 때, ④ 감사위원의 권고를 받은 보통지방공공단체의 의회, 장, 기타 집행기관, 직원이 권고에 표시된 기간안에 필요한 조치를 강구하지 않은 때에 주민소송을 제기할 수 있다.

주민감사청구와 마찬가지로 주민은 단 1명이라도 주민소송을 제기할 수있다.

③ 주민소송의 대상

주민소송의 대상이 되는 행위는 위법한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무, 기타 의무의 부담, ⑤ 공금의 부과□징수를 해태한 사실, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실이다.  주민감사청구는 부당한 행위도 대상이 되지만, 주민소송에 있어서는 위법한 행위만이 대상이 된다.

④ 소송유형

주민이 주민소송을 통해 청구할 수있는 청구의 유형은 일본 지방자치법상 아래의 4가지로 구분되어 있다.  다만, 제1호의 청구는 당해 행위에 의하여 보통지방공공단체에 회복이 곤란한 손해를 발생하지 않은 경우에 한하여, 제4호의 청구중 직원에 대한 부당이득의 반환청구는 당해 직원에게 이익이 존재하는 한도에 한한다(일본 지방자치법 제242조의2 제1항).

1. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구

2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인의 청구

3. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 태만사실의 위법확인의 청구

4. 보통지방공공단체에 대신하여 행하는 당해 직원에 대한 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 당해 위법행위나 태만한 사실에 관계된 상대방에 대한 법률관계부존재확인청구, 손해배상청구, 부당이득반환청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구

⑤ 소송절차

i) 감사청구 전치주의

일본 지방자치법상 주민소송은 주민감사청구절차를 먼저 거친 이후에만 제기할 수있도록 하고 있다.

ii) 제소기간

주민소송은 다음 각호에 적힌 기간내에 제기해야 한다.

1. 감사위원의 감사결과 또는 권고에 불복하는 경우에는 당해 감사결과 또는 당해 권고 내용의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

2. 감사위원의 권고를 받은 의회, 장 기타 집행기관 또는 직원의 조치에 불복이 있는 경우에는, 당해 조치에 관한 감사위원의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

3. 감사위원이 청구를 한 날로부터 60일이 경과하도록 감사 또는 권고를 행하지 않은 경우에는, 당해 60일을 경과한 날로부터 30일 이내

4. 감사위원의 권고를 받은 의회, 장, 기타 집행기관 또는 직원이 조치를 강구하지 않은 경우, 당해 권고에 적힌 기간이 경과한 날로부터 30일 이내

iii) 別訴의 금지

주민소송이 계속되어 있을 때에는 당해 보통지방공공단체의 다른 주민은 별도의 소에 의하여 동일한 청구를 할 수없다.  다만, 다른 주민은 소송참가를 할 수있다.

iv) 관할법원 등

주민소송은 당해 보통지방공공단체의 사무소의 소재지를 관할하는 지방재판소의 관할에 전속한다.

주민소송을 제기한 주민이 승소(일부승소 포함)한 경우에 있어서, 변호사 보수를 지불해야할 때에는 보통지방공공단체에 대하여 그 보수액의 범위내에서 상당하다고 인정되는 액수의 지급을 청구할 수있다.

⑥ 주민소송의 현황

일본의 주민소송은 최근 증가하는 추세에 있다.  1992년 3월31일부터 1995년 3월 31일까지의 3년간의 주민소송의 상황을 보면, 都道府縣에 있어서는 감사청구 174건에 대하여 71건, 市町村에 있어서는 감사청구 911건에 대하여 263건의 주민소송이 제기되었다.  소송유형중에서는 주민에 의한 대위청구가 압도적으로 많은 양상이다.

최근 주민소송의 사례를 몇가지 소개하면,

) 宮元義雄, 官官接待□監査, 學陽書房, 1997, 205쪽부터 207쪽까지 참조

1> 공문서 비공개처분의 취소를 청구한 소송에서 패소하였는데도 변호사에게 사례금을 지급한 것은 위법하다고 주장한 사례

2> 재정과 직원에 대한 위법한 식량비(食糧費) 지출에 대해 손해배상대위청구를 한 사례(1,898만3,000엔)

3> 시장 등에 대한 간단회비용 공금지출의 위법을 주장한 손해배상청구 사례(주민측 1심승소)

4> 구청장, 구의회의장에 대한 교제비 관계 손해배상청구사건(45만엔, 주민측 1심승소)

5> 현저하게 싼 가격에 토지를 매각한 처분에 대해 전(前)시장과 건설회사 등을 상대로 손해배상대위청구를 한 사건(소액 121억6천만엔, 1심 주민측 승소) 등이 있었다.

특히 주목을 끄는 것은 최근 우리나라에서도 문제가 되고 있는 판공비 관련 주민소송에서 일본 최고재판소가 내린 판결이다.  일본에서는 □교제비□란 예산항목이 인정되고 있었는데, □교제비□란 □대외적으로 활동하는 지방자치단체장 기타 집행기관이 그 집행을 위하여 필요한 외부와의 교제를 위해 필요로 하는 경비□라고 정의된다.  교제비는 지방공공단체의 장 기타 집행기관이 직무집행상 필요로하는 대외적 활동을 위해 외부와 교제를 할 때에 쓰는 경비이고, □교제비□라는 예산과목으로부터 지출되는 것이다.  당연히 직무집행과의 관련성을 객관적으로 결여한 교제에 교제비를 지출하는 것은 허용되지 않는다.

그런데 주민소송을 통해 문제된 사안은 어떤 町의 町長Y가 관할 구검찰청의 검찰관A등 3명과 방범문제로 요정에서 간담회를 가지면서 음식을 먹고, 2차로 다른 음식점에 가서 음식을 먹은 다음, Y와 A만 3차를 가서 스낵바에서 음식을 먹었는데, 町長이 그 음식대를 町長교제비에서 지출한 경우였다.  그런데 그 町의 주민이 3차로 간 스낵바에서의 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라며 町을 대위해서 町長을 상대로 손해배상을 청구한 것이다.  주민소송을 제기한 논리는 3차 스낵바에서 음식을 먹은 것은 Y가 사적인 교제를 한 것이지 직무와의 관련성이 없기 때문에 음식대를 町長교제비로부터 지출한 것은 위법이라는 것이었다.  지방재판소, 고등재판소, 최고재판소는 모두 주민의 논리를 받아들여 Y로 하여금 町에 손해배상을 하라는 판결을 내렸다(소화 61년 3월 13일 최고재판소 판결).  이 판결은 당연히 일본에서 전국적인 파문을 불러일으켰다.

) 宮元義雄, 앞의 책, 47쪽 참조

다. 1994년 민주당이 제안한 □예산부정방지에 관한 특별법안□

민주당이 의원발의로 1994년에 제안한 □예산부정방지에 관한 특별법안□의 주요골자는 ① 모든 국민이 납세자로서 예산집행을 비롯한 국가자산운용의 부정행위에 대해 감사원에 그 조사의 청구를 할 수 있도록 하고, ② 감사원은 예산부정행위를 발견한 자가 청구를 한 때에 이를 60일 이내에 조사하여 청구인에게 통고하여야 하며, ③ 청구에 의해 정부가 예산부정행위에 따라 발생한 손해를 회수할 때 청구인은 회수액의 100분의 15이하에 상당한 금액을 교부받도록 하고, ④ 청구인이 청구를 하였다는 사실로 인해 어떠한 신분상의 불이익을 당하지 않다록 한다는 것을 그 내용으로 하였다.

민주당 법안의 주요골자중에서 ①②③은 부정사용된 예산을 환수하기 위한 절차를 규정하고는 있으나, 미국의 False Claims Act나 일본 지방자치법상의 주민소송제도처럼 국민이 소송을 제기할 수있도록 하지 않고, 단지 국민이 감사원에 조사청구를 할 수있도록 한 것에 불과하다는 특징을 가지고 있다.  그리고 ④는 일종의 내부고발자 보호장치를 규정한 것으로 생각되나 매우 불충분한 규정이었다.

결국 민주당 법안은, ① 대통령 직속기관이어서 독립성이 보장되지 않고 있는 감사원에게 조사청구를 하게 하였다는 점, ② 국민의 조사청구를 받고도 감사원이 적극적으로 조사를 하지 않는 경우에 청구를 한 국민이 불복할 방법이 없다는 점, ③ 내부고발자에 대한 보호□보상장치가 미비하다는 점 등에서 근본적인 한계를 안고 있었다.  물론 그나마 이 법안조차도 국회를 통과하지 못하고 폐기되었다.

3. 예산부정□예산낭비 방지를 위한 시민참여 제도 도입의 원칙

가. 현재 한국에 존재하는 시민참여제도

지금까지 우리나라의 시민참여제도는 제도로서의 존재의미가 의심될 정도로 미미한 실정이다.  현재 중앙정부 차원에서 법제도로서 인정되고 있는 예산부정□예산낭비 방지를 위한 시민참여제도는 전무한 실정이다(정보공개청구제도를 제외하면).  지방자치단체의 경우에는 각 시도의 조례나 규칙에 시민감사청구제도에 대한 규정들이 존재해 왔고, 올해 8. 31. 지방자치법이 개정되면서 주민감사청구에 대한 규정이 신설되었다(다만 시행은 2000. 3. 1.이후부터이다). 그러나 그 내용을 보면, 일본의 주민감사청구제도와는 본질적으로 차이가 있고, 실효성이 극히 의심스럽게 되어 있다.

앞서 살펴본 것처럼, 일본 지방자치법상 주민감사청구 제도의 핵심은 두가지이다.  우선 시민감사청구를 수리하여 감사를 실시하기 위한 중립적 기관으로 □감사위원□ 제도가 있다.  감사위원은 신분보장이 될 뿐만 아니라 지방정부로부터 독립성을 확보하기 위해 여러가지 장치가 마련되어 있는 독립기관이다. 또한 일본의 시민감사청구제도는 곧바로 주민소송제도와 연결된다. 일본 지방자치법은 시민감사청구를 한 주민이 감사위원의 감사의 결과, 권고, 그에 따른 지방의회, 지방자치단체장 기타 집행기관, 직원의 조치에 불복이 있을 때에는 직접 소송을 제기할 수있도록 하고 있다.  이처럼 시민감사청구제도는 종국적으로 주민소송제도에 의해 뒷받침이 되기 때문에 실효성이 보장되는 것이다.

그런데 우리나라의 경우에는 주민소송 제도가 없다.  또한 감사기관의 독립성도 보장되어 있지 않다.  □서울특별시 행정감사규칙□에 의해 시행되고 있는 시민감사청구제도를 보면, 서울특별시장이 감사의 실시주체로 되어 있다.  다만, 서울특별시는 자체훈령(서울특별시 시민감사관 운영규정)에 의해 시민감사관 제도를 도입하고는 있다.  그러나 시민감사관은 서울특별시장 밑에 소속된 지방전문직 공무원일 뿐이므로 독립성이 보장되어 있다고는 할 수없다.  또한 시민감사관의 자격도 주로 퇴직공무원에 촛점이 맞추어져 있다.  또한 □서울특별시 행정감사규칙□은 개인이 청구하는 경우 300인 이상의 연서를 요구하는 제한을 가하고 있다.  그리고 일본 지방자치법에는 없는 감사청구 사항에 대한 제한을 두어 □쟁송중인 사항□이나 □개인의 사생활 등에 관한 사항□은 감사청구 대상에서 제외시키고 있다.  또한 시민감사청구가 있더라도 감사의 실시여부는 서울시장의 판단에 의해 결정된다.  따라서 □서울특별시 행정감사규칙□에 의한 시민감사청구제도는 단어만 일본 지방자치법상의 □주민감사청구제도□와 유사할 뿐 전혀 다른 제도인 것이다.  지방자치법에 도입된 주민감사청구제도는 더욱 내용이 부실하다.  지방자치법상으로 주민감사청구에 의한 감사기관은 시,도에 있어서는 주무부장관, 시□군□자치구에 있어서는 시□도지사이다.  결국 피감사기관의 상급관청이 감사를 실시하는 것에 불과한 것이다.  뿐만 아니라, 지방자치법은 주민감사청구제도가 행여라도 활용될 것을 두려워한 탓인지, 여러가지 제한을 가하고 있다.  우선 청구인도 당해 지방자치단체의 20세 이상 주민 총수의 50분의 1의 범위안에서 조례가 정하는 숫자 이상일 것을 요구한다.  주민감사청구를 하는데에 주민총수의 50분의1의 연서를 요구한다면(서울시민이 1,000만명이라면 서울시에 대해 주민감사청구를 하려면 20만명의 서명을 받아야 한다는 말이다) 주민감사청구제도를 이용하지 말라는 것에 다름아니다.  또한 □수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항□, □개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항□, □다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항□은 아예 감사청구 대상에서 제외하고 있다.

) 현재 시민감사관의 자격은, ①감사원에서 3급이상 감사직공무원으로 재직한 자, ②대검찰청 등에서 3급이상 검찰직 공무원으로 재직한 자, ③국가 또는 지방공무원으로 1년 이상 감사분야에 근무경험이 있는 3급이상 공무원으로 재직한 자, ④변호사 자격이 있는 자, ⑤사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로 주요사회단체로부터 추천을 받은 자로 되어 있다.  결국 ①②③은 나이많은 퇴직공무원이 대상이 될 수밖에 없다.  그리고 감사 및 재무회계 전문가인 공인회계사를 자격요건에서 배제한 것도 이해하기 어렵다.

) 단체로서 ① 공익추구를 목적으로 설립된 시민운동단체, ② 시민의 안전과 관련된 연구□학술 등을 목적으로 설립된 전문가단체, ③ 시민생활과 밀접히 관련된 각종 직능단체의 경우에는 단체의 청구인 자격을 인정하고 있다.

결국 우리나라 지방자치법이나 조례, 규칙상의 □주민감사청구제도□ 또는 □시민감사청구제도□는 일본의 지방자치법에서 이름만 따온 것이지 그 핵심내용은 전혀 따오지 않은 것이다.  이것은 무엇을 의미하는가.  결국 우리나라 관료들은 실효성있는 시민참여제도, 시민들이 실제로 활용하여 성과를 낼 수있는 시민참여 제도의 도입은 원치않는다는 것이다.

그렇기 때문에 그나마 시행중인 정보공개청구 제도마저도 왜곡되고 있다.  현재 판공비에 대한 정보공개청구를 전국의 지방자치단체장들이 거부하고 있는 것도 결국 지방재정에 대한 시민참여를 원천적으로 봉쇄하겠다는 의도이다.  일본에서도 판공비(일본에서는 □교제비□, □식량비□가 정확하다) 문제는 시민참여에 있어서 상징적인 의미를 지녔었다.  그래서 많은 주민감사청구와 주민소송, 정보공개거부처분 취소송이 판공비에 집중되었었다.  우리나라의 지방자치단체장들도 그러한 사실을 모르지는 않을 것이다.

납세자인 국민(주민)은 자신이 속한 국가, 지방자치단체의 재정지출과 관련된 부정과 낭비가 자신의 조세부담에 직접적인 영향을 미치기 때문에 이를 감시하고, 문제점이 발견될 경우에 시정할 권리를 가지는 것이 마땅하다.  자신이 낸 세금의 쓰임새를 감시하는 것은 납세자의 당연한 권리이다(단순히 선언적 의미에서가 아니라 실제로도).  그러나 우리나라의 납세자에게는 그러한 권리가 보장되어 있지 않은 것이다.

나. 정부가 추진중인 방안에 대한 평가

최근 정부가 추진중인 반부패기본법에서도 일부 시민참여 제도의 도입방안이 검토되고 있다.  그러나 그 내용을 보면, □생색내기□라고 볼 수밖에 없을 정도로 매우 형식적이다.

시민감사청구제도를 중앙정부차원에서도 도입하는 것으로 되어 있지만, 감사의 실시기관은 감사원이나 주무관청이고, 그나마 감사청구를 한다고 하여 반드시 감사를 실시하는 것도 아니다(감사의 실시여부도 시민감사청구심사위원회에서 결정하도록 되어 있다).  또한 감사청구의 대상도 극도로 제한하여, 지방자치법상에 제한된 사항 이외에도 □기타 감사실시가 부적절한 정당한 사유가 있는 경우로 대통령령이 정하는 사항□에 대해서는 감사청구 대상에서 제외하는 방안이 검토되고 있다.

그리고 부패행위 신고자에 대해 보상금을 지급할 수있도록 되어 있지만, 임의규정이기 때문에 신고자에게 보상금 지급청구권은 인정되지 않는다.  또한 대통령령에 포괄위임된 요건도 매우 제한적으로 정해질 가능성이 높다.   현재 조세범처벌법에도 보상금 지급규정이 있지만, 요건이 극히 제한적이고 지급여부가 행정청의 재량사항으로 되어 있어 실제로 지급된 예가 전무한 실정이다.  이번 반부패기본법의 보상금 지급규정도 그렇게 될 수밖에 없다.

시민참여 제도란 시민참여를 보장하기 위한 제도인데, 지금 우리의 현실을 보면 시민참여를 제한하기 위한 제도로 볼 수밖에 없다.  그러면 예산부정□예산낭비를 막기 위한 시민참여 제도는 어떻게 입법화되어야 할 것인가.

국가나 지방자치단체의 재정을 시민이 감시하고 참여한다는 것은 쉬운 일이 아니다.  시민은 정보도 부족하고, 감사권한도 없다.  또한 실제로 예산부정이나 예산낭비에 대한 정보를 가지고 있는 내부제보자는 신분의 위협 등으로 인해 적극적으로 나서기를 꺼려하기 마련이다.

따라서 시민의 참여가 실제로 가능하기 위해서는 시민참여가 독립적인 감사기구에 대한 감사청구권, 소송제기권 등 실질적 권리로 보장되어야 한다.

특히 납세자소송제도 또는 주민소송제도는 재무회계상의 위법행위를 방지하여 법률에 의한 행정을 실현하는 강력한 수단이다.

4. 예산부정과 예산낭비 방지를 위한 시민참여 제도의 도입방안

가. 시민감사청구제도

현재 일부 지방자치단체의 조례,규칙과 지방자치법상에 존재하는 시민감사청구제도의 문제점에 대해서는 이미 앞에서 충분히 지적하였다.  그리고 반부패기본법(안에서 논의되고 있는 시민감사청구제도의 형식적 내용에 대해서도 이미 언급하였다.    문제는 이름이 중요한 것이 아니라, 어떤 내용으로 도입해서 제도의 실효성을 확보할 것인가이다.  그런 점에서 볼 때에는 뒤에서 보는 납세자소송 또는 주민소송의 뒷받침이 필요하고, 감사기관의 독립성 확보가 필요하다.  납세자소송 또는 주민소송에 대해서는 뒤에서 살펴보기로 하고, 어떻게 하면 감사기관의 독립성을 확보할 수있을 지에 대해 검토해 보자.

이 문제를 해결하는 방법으로 독립성과 전문성을 갖춘 외부인으로 구성된 □시민감사관□ 제도를 도입하는 방법을 고려해 볼 수있다.  참고로 이 □시민감사관□ 제도는 앞에서도 언급한 서울특별시 훈령에 의한 □시민감사관□ 제도와는 전혀 다른 것이다.  여기에서 제안하려는 □시민감사관□은 중앙행정기관이나 지방자치단체로부터의 명실상부하게 독립성이 보장된 독립기관이다.  일본 지방자치법상의 □감사위원□과 유사하나, 독립성의 보장은 일본보다도 더 강화할 필요가 있을 것이다.  일본에서도 □감사위원□의 독립성을 더욱 강화하자는 논의가 있기 때문이다.

그리고 중앙정부에는 중앙시민감사관을 두고, 지방자치단체의 경우에는 지방시민감사관을 두는 방식이 가능할 것이다.  중앙시민감사관은 상근으로 하고, 지방시민감사관의 경우에는 지방자치단체의 규모에 따라 상근숫자를 결정하되, 최소한 1명은 상근하도록 할 필요가 있을 것이다.

□시민감사관□의 자격은 재무회계 및 감사에 관한 전문지식을 갖춘 사람으로 하고, 신분보장이 이루어져야 할 것이다.  그리고 공무원으로 근무하다가 퇴직한 후 일정기간이 경과하지 않은 사람은 □시민감사관□이 될 수없도록 해야 할 것이다.  그리고   시민감사관은 기본적으로 단독 행정기관으로서 개별적인 시민감사관이 단독으로 직무권한을 행사할 수있도록 해야 할 것이다.

) 이 점은 현행 일본 지방자치법상의 감사위원과 유사하다.

□시민감사관□과 같이 독립성이 보장된 기관에 시민감사청구를 맡기지 않는다면, 시민감사청구제도는 여러가지 문제점을 낳을 것이다.  특히 시민참여 제도의 완성판으로 납세자소송 또는 주민소송을 도입하려면, 감사기관의 독립성 보장은 필수적이다.  만약 감사기관의 독립성이 보장되지 않는다면, ① 감사의 공정성□객관성이 보장되지 않음으로써 시간과 비용만 낭비하게 되는 결과를 가져올 수 있고, ② 실제로 예산부정이나 예산낭비에 대해 중요한 정보를 가지고 있는 내부제보자가 자신의 신원노출을 우려하여 제보를 꺼려할 가능성이 높으며, ③ 위법행위에 연루된 국가기관이나 지방자치단체에게 납세자소송이나 주민소송에 대비하기 위한 시간적 여유만을 주게 되는 결과를 초래하게 될 것이다.

물론 □시민감사관□이라는 새로운 기구의 창설은 그에 수반하여 비용을 증가시킬 것이라는 비판이 있을 수 있으나, 오히려 현재 유명무실화되어 있는 내부감사기구에 투입되고 있는 비용을 생각하면 □시민감사관□ 제도의 신설에 드는 비용이 많다고 할 수는 없을 것이다.  그리고 시민감사청구제도를 신설하는 이상 어차피 비용의 투입은 불가피하다.  시민감사청구에 응하여 감사를 할 기관의 신설□확충은 불가피하기 때문이다.  특히 □시민감사관□ 제도의 운영에 의하여 절약할 수 있는 예산의 액수를 생각하면, 비용부담때문에 □시민감사관□ 제도의 도입을 반대할 수는 없다.

그리고 시민감사청구의 대상이나 절차 등에 대해서는 일본 지방자치법상의 규정을 원용할 수있을 것이다.

나. 납세자소송 및 주민소송제도

(1) 기본 틀

이미 여러번 강조한 것처럼, 납세자소송 또는 주민소송 제도는 시민참여 제도의 결정판이라고 할 수있다.  시민감사청구권도 납세자소송 또는 주민소송 제도가 인정되지 않으면 반쪽 절름발이에 불과하다.  재정에 대한 시민참여, 진정한 재정민주주의의 실현은 납세자 소송 또는 주민소송 제도의 도입에 의해 완성될 수있는 것이다.

미국의 qui tam소송이나 납세자소송, 일본의 주민소송제도는 대표적인 공익소송이다.  이러한 소송제도는 사법적 방법에 의한 시민의 직접참여를 통해 정부의 효율성과 책임성을 유지하는 기능을 수행한다.

일본 최고재판소는 주민소송을 □보통지방공공단체의 주민의 손에 의하여 지방자치운영의 부패를 방지 교정하고 그 공정을 확보하기 위하여 인정된 주민참정조치의 하나□로서, 그리고 □지방자치단체의 구성원인 주민 전체의 이익을 보호하고 지방자치재정의 적정한 운영을 확보하여 공공의 이익을 보호하기 위해 법에 의해 특별히 인정된 제도□로 보고 있다.

문제는 중앙정부와 지방자치단체에 대해 동일한 내용의 소송절차를 인정할 것인지인데, 일단 발제자는 중앙정부와 지방자치단체, 그리고 일정한 공공기관(특수법인, 공기업 등)에게 기본적인 사항에 있어서 동일하게 방식으로 예산부정방지에관한특별법(안)을 작성하였다.  다만, 명칭에 있어서는 중앙정부와 중앙의 공공기관의 재정과 관련된 소송은 납세자소송으로, 지방자치단체와 지방공공기관의 재정과 관련된 소송은 주민소송으로 이름짓고자 한다.

(2) 원고적격

예산부정의 직접적인 피해자는 바로 국민(주민) 전체이다.  간접세 부담이 상당한 우리나라에서 모든 국민(주민)이 납세자라고 볼 수밖에 없다.  그리고 예산부정은 곧 국민의 세부담증가로 귀결된다.  따라서 납세자 소송의 주체는 모든 국민(주민)으로 할 필요가 있다.

그리고 1명의 국민이라도 소송을 제기할 수있도록 할 것인가 아니면 일정 숫자이상의 국민(주민)이라야 소송을 제기할 수있도록 할 것인지가 문제될 수있으나, 미국의 False Claims Act나 일본의 지방자치법처럼 1명의 국민(주민)이라도 소송을 제기할 수있도록 하는 것이 제도의 취지에 맞을 것이다.

(3) 시민감사청구제도와 납세자소송, 주민소송의 관계

납세자소송이나 주민소송을 제기하기 전에 시민감사청구를 반드시 거치도록 □시민감사청구 전치주의□를 택할 것인지가 문제된다.  이미 행정소송에서 행정심판전치주의는 원칙적으로 폐지된 상태이다.  그런데 납세자소송, 주민소송을 제기하기 전에 반드시 시민감사청구를 거치도록 할 경우에는 소송의 제기를 지연시키고, 시민감사청구를 통한 감사과정에서 내부제보자의 신원이 노출되게 되는 등의 부작용이 있을 수 있다.

반면에, 시민감사청구제도가 실효성있게 작동될 수만 있다면, 국가나 지방자치단체에게 잘못을 스스로 시정할 기회를 주고, 소송에 비해 간이□신속하게 사건을 처리할 수있다는 장점이 있음을 무시할 수없다.

따라서 □시민감사청구 전치주의□를 취하려면, 그 전제로 시민감사청구는 독립적인 감사기관에서 취급하도록 하는 것이 필요하다.  그래서 앞에서 □시민감사관□ 제도의 도입을 제안한 바있다.  사실 일본 지방자치법상 □감사위원□은 우리나라의 입장에서 보면 상당한 수준의 독립성이 보장되어 있지만, 일본내에서는 감사의 객관성에 대한 의문이 제기되고 있고, 시민감사청구에 대해서는 외부인에게 감사를 맡기자는 논의가 일어나고 있다.  시민감사청구제도에 있어서 감사기관의 독립성이 얼마나 중요한 지를 보여주는 대목이다.  따라서 우리나라에서도 □시민감사청구 전치주의□를 취하려면, 감사기관의 독립성보장이 필수전제조건일 수밖에 없다.

일단 이 글에서는 독립성이 보장되는 □시민감사관 제도□가 도입되는 것을 전제로 하여 □시민감사청구 전치주의□를 받아들이는 방향으로 제안을 하고자 한다.

(4) 소송의 대상

납세자소송 또는 주민소송의 대상이 되는 행위는 일본 지방자치법과 같이 위법한 재무상 행위, 즉 위법한 ① 공금의 지출, ② 재산의 취득□관리□처분, ③ 계약의 체결□이행, ④ 채무, 기타 의무의 부담, ⑤ 공금의 부과□징수를 해태한 사실, ⑥ 재산의 관리를 태만히 한 사실로 하면 될 것이다.

(5) 소송유형

소송의 유형으로는 일본 지방자치법상 인정되고 있는 소송의 유형을 모두 인정하는 방법이 바람직할 것으로 본다.  즉 지방자치단체가 위법행위에 관련된 직원이나 거래상대방에 대해 가지는 청구권(손해배상청구권, 부당이득반환청구권 등)을 대위행사하는 대위청구소송외에도 손해의 예방□확산방지를 위한 금지청구소송, 취소□무효확인소송, 법률관계의 정리를 위한 위법확인소송이나 부존재확인소송 등 다양한 유형의 소송을 인정할 필요가 있다.

(6) 소송절차에 관한 사항

① 출소기간

납세자소송 또는 주민소송의 전(前)단계로서 시민감사청구를 할 수 있는 기간은 소송의 유형별로 구분하여 손해의 예방, 확산방지를 위한 소송유형, 즉 금지청구나 취소, 무효확인청구 소송 등의 경우에는 그 행위가 있은 날, 또는 종결된 날로부터 1년간으로 하되, 손해의 회복을 위한 소송유형의 경우에는 예산회계법과 지방재정법상의 소멸시효(5년)를 적용하면 될 것이다.

② 소송참가 및 별소금지 등

다른 주민이나 국가, 지방자치단체의 소송참가는 인정될 수있을 것이다.  다만, 구체적인 참가형태는 소송의 유형에 따라 달라질 것이다.  그리고 납세자소송이나 주민소송이 제기된 이후에 다른 국민(주민)이 동일한 청구를 하는 것은 허용되지 않는다.  소송의 관할법원은 국가나 중앙공공기관의 경우에는 피고 소재지 또는 대법원 소재지의 법원으로 하면 될 것이고, 지방자치단체 또는 지방공공기관의 경우에는 당해 지방자치단체 또는 지방공공기관의 소재지를 관할하는 법원으로 하면 될 것이다.

(7)  내부제보 활성화를 위한 보상금 지급

한편 예산부정이나 예산낭비는 그 폐쇄성과 은밀성 때문에 외부에서 알기가 쉽지않다.  그래서 필요한 것이 내부제보자이다.  문제는 내부제보자가 감수해야 할 각종 불이익에 대해 어떻게 보호하고 보상할 것인지의 문제이다.

특히 실제로 예산의 절감효과가 큰 납세자소송 또는 주민소송의 원고는 내부제보자가 되기 쉬운데, 이 경우 납세자소송 또는 주민소송의 원고에게 보상금지급청구권을 권리로 인정할 것인지가 문제로 된다.  납세자소송 또는 주민소송의 도입취지로 볼 때에는 미국의 False Claims Act처럼 보상금지급 청구권을 원고에게 인정해 주는 것이 바람직하다고 본다.  보상금지급청구권의 인정은 공익소송의 제기를 촉진하고, 내부제보자에게 실질적인 생활보장을 해 주는 의미가 있기 때문이다.

특히 원고가 내부제보자인 경우에 보상금은 제보자가 자신의 직장 및 그 직장에서의 장래를 포기하는 대가로 볼 수있다.  왜냐하면 피고용인이 고용인의 정보를 제보하였을 경우에는 공익제보자 보호규정에도 불구하고 실제로 계속 근무하기는 어렵기 때문이다.

또한 보상금을 지급함으로써 관련 정보에 가장 가까운 자가 공익을 위한 소제기를 하도록 유인할 수있다.  정부계약의 문제점 중에 하나는 정부기관들은 아무리 애를 써도 충분한 정보를 얻기 어렵다는 데에 있다.  그러나 내부 피고용인들은 비용 과다상정, 필요한 검사누락 등의 구체적 사실까지 잘 알고 있다.

그리고 국가나 지방자치단체의 입장에서 볼 때에도, 내부 공무원들을 동원하여 감사나 수사에 착수하였다가 실패할 경우에는 예산만 낭비되지만, 납세자 소송 또는 주민소송의 경우에는 무료로 정보를 취득할 뿐만 아니라, 승소를 통해 얻은 경제적 이익의 일정비율을 보상금으로 지급할 뿐이므로, 정부의 입장에서 볼 때에도 적은 비용으로 최대의 효과를 얻을 수있다는 장점이 있다.

다. 기   타

이 글에서는 다루지 않았지만, 일본의 일부 지방자치단체에서 조례로 도입하고 있는 시민옴부즈만 제도의 도입도 앞으로는 검토해 볼 필요가 있다.

<참여연대 법안>

예산부정 및 예산낭비 방지를 위한 특별법(안)

- 일명 □나라곳간을 지키는 법□ -

I. 제안이유

ㅇ 현재 국가와 지방자치단체가 과중한 채무에 시달리고 있음에도 불구하고, 여전히 광범위한 예산부정과 예산낭비가 행해지고 있음.  반면에 이를 예방하고 부정사용된 예산과 낭비된 예산을 환수하려는 노력은 매우 부족한 실정임.

ㅇ 국가가 집행하는 예산은 국민의 혈세로 마련된다는 것을 상기할 때, 예산부정과 예산낭비를 막기 위한 사전적인 노력과 부정사용 또는 낭비된 예산을 환수하기 위한 사후적인 노력이 절실하게 요구되는 시점임.

ㅇ 내부감사기관만으로는 예산부정이나 예산낭비를 근절할 수없으므로 시민의 참여를 보장할 필요가 있음.  특히 참여민주주의의 실현이라는 관점에서 볼 때에는, 납세자인 시민이 예산부정과 예산낭비 근절을 위해 적극적이고 능동적인 권리를 가지는 것이 당연함.

ㅇ 특히 미국의 False Claims Act나 일본의 주민소송 제도와 같이 국가나 지방자치단체의 재정에 시민이 소송제기권과 같은 강력한 권리를 가지고 직접 참여할 수있도록 할 필요가 있음.

II. 주요골자

1. 재정에 있어서 납세자 및 주민의 권리선언

가. 납세자와 주민은 국가, 지방자치단체, 대통령령이 정하는 공공기관으로부터 그 재정에 관한 충분한 정보를 제공받을 권리가 있음.  이를 위해 국가와 지방자치단체는 재정정보 제공을 위한 계획을 수립할 의무가 있음.

나. 국가, 지방자치단체, 대통령령이 정하는 공공기관은 납세자와 주민의 입장에서 재정의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다할 의무가 있음.

2. 시민감사청구제도의 실효성 확보

가. 국가 및 대통령령으로 정한 중앙공공기관의 위법□부당한 재무상 행위에 대해 시민이 독립적인 중앙시민감사관에게 감사청구를 할 수있도록 함.

나. 지방자치단체 및 대통령령이 정하는 지방공공기관의 위법□부당한 재무상 행위에 대해 시민이 독립적인 지방시민감사관에게 감사청구를 할 수있도록 함.

다. 시민감사관은 독립성 확보를 위해 공무원이 아닌 자로서 재무분야에 대한 전문지식과 식견이 있는 자 중에서 임명함.  중앙시민감사관은 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하고, 지방시민감사관은 당해 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 임명.  시민감사관의 임기(4년)는 보장되며, 시민감사관의 업무수행을 위해 사무국을 둘 수있음.  사무국의 직원은 대표시민감사관이 임명함.

3. 납세자소송 및 주민소송 제도의 도입

가. 국가 및 대통령령이 정한 중앙공공기관의 위법한 재무상 행위에 대해 국민이 국가 등이 입을 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위한 소송(□납세자 소송□이라 한다)을 제기할 수있도록 함.

나. 지방자치단체 및 대통령령이 정한 지방공공기관의 위법한 재무상 행위에 대해 당해 지방자치단체의 주민이 지방자치단체 등이 입을 손해의 예방, 손해의 확산방지, 손해의 회복을 위한 소송(□주민소송□이란 한다)을 제기할 수있도록 함.

다. 주민소송과 납세자소송을 제기하기 전에 시민감사청구를 거치도록 함.

라. 국가, 지방자치단체, 중앙공공기관, 지방공공기관은 납세자소송 또는 주민소송에 참가할 수있음.

4. 보상금의 지급

가. 납세자소송 또는 주민소송에 의해 국가 등이 얻은 경제적 이익의 10%(10억원을 한도로 함)를 소송의 원고가 된 국민 또는 주민에게 보상금으로 지급하도록 함.

나. 시민감사청구에 의해 국가 등이 얻은 경제적 이익의 5%(5억원을 한도로 함)를 시민감사청구의 청구인이 된 국민 또는 주민에게 보상금으로 지급하도록 함.

다. 청문회, 감사, 조사, 수사, 재판과정에서 이미 국가 등이 소송이나 시민감사청구의 대상이 된 구체적 사실관계를 인지하고 있었던 경우에는 보상금을 지급하지 아니하거나 경감할 수 있음.  다만, 그 경우에도 그러한 절차가 시작될 수있도록 국가 등에 최초로 정보제공을 한 최초정보제공자는 보상금을 지급받을 수있음.

라. 이미 구체적 사실관계를 인지하고 있었음에도 불구하고 시민감사청구나 납세자소송, 주민소송의 제기를 늦춤으로써 국가 등이 입은 손해가 확대된 경우에는 전체 손해에서 확대된 손해의 비율만큼 보상금을 경감할 수있음.

마. 납세자소송과 주민소송에서 원고가 승소한 경우, 소송비용을 포함한 실비용(변호사 비용 포함)은 상환받을 수있도록 함.

III. 조문

제1장     통   칙

제1조[목적]   이 법은 예산부정과 예산낭비의 근절을 위한 국민의 참여권을 보장하고, 시민감사청구제도와 납세자소송 및 주민소송 절차에 관하여 규정함을 목적으로 한다.

제2조[국민 등의 정보제공요구권]  ① 국민은 국가 또는 대통령령이 정하는 중앙공공기관(이하 □중앙공공기관□이라 한다)의 예산의 편성□집행, 결산, 공금지출, 채권□채무현황, 재산관리현황 기타 재정관련정보(이하 □재정관련정보□라고 한다)를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 가진다.

② 지방자치단체의 주민은 지방자치단체 또는 대통령령이 정하는 지방공공기관(이하 □지방공공기관□이라 한다)의 재정관련 정보를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 가진다.

제3조(국가 등의 의무)  ① 국가, 지방자치단체, 중앙공공기관, 지방공공기관은 납세자의 입장에서 재정의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위해 최선의 노력을 다해야 한다.

② 국가, 지방자치단체, 중앙공공기관, 지방공공기관은 재정관련정보 제공을 위한 계획을 수립할 의무가 있다.

제2장 시민감사청구

제4조[시민감사청구]   ① 국민은 국가 또는 중앙공공기관의 장, 직원, 위원회, 위원의 위법 또는 부당한 다음 각호의 행위에 대해 중앙시민감사관에게 감사를 청구하고, 그와 동시에 당해 행위의 방지 또는 시정, 당해 행위로 인해 국가 또는 중앙공공기관이 입은 손해를 회복하기 위해 필요한 조치를 취할 것을 청구할 수있다.

1. 공금의 지출

2. 재산의 취득□관리□처분

3. 계약의 체결□이행

4. 채무, 기타 의무의 부담

5. 공금의 부과□징수를 태만히 하는 행위

6. 재산의 관리를 태만히 하는 행위

② 지방자치단체의 주민은 당해 지방자치단체, 지방공공기관의 장, 직원, 위원회, 위원의 위법 또는 부당한 전항 각호의 행위에 대해 지방시민감사관에게 감사를 청구하고, 그와 동시에 당해 행위의 방지 또는 시정, 당해 행위로 인해 지방자치단체, 지방공공기관이 입은 손해를 회복하기 위해 필요한 조치를 취할 것을 청구할 수있다.

③ 전2항의 청구의 목적이 손해의 예방, 확산방지를 위한 것일 경우에는 그 행위가 있은 날, 또는 종결된 날로부터 1년내에, 이미 발생한 손해의 회복을 목적으로 하는 경우에는 그 행위가 있은 날 또는 종결된 날로부터 5년 이내에 청구를 하여야 한다.  다만, 위 기간내에 청구를 할 수없었던 정당한 이유가 있는 때에는 그러하지 아니하다.

제5조[중앙시민감사관]  ① 대통령은 시민감사청구의 접수 및 처리를 위하여 국회의 동의를 얻어 중앙시민감사관을 임명한다.

② 중앙시민감사관은 국가 및 지방자치단체의 공무원이 아닌 자로서, 재무분야에 대한 전문적인 지식과 식견이 있는 자 중에서 임명한다.

③ 중앙시민감사관의 임기는 4년으로 한다.

④ 중앙시민감사관은 상근으로 하고, 그 업무를 보좌하기 위해 사무국을 둔다.

⑤ 중앙시민감사관들중에서 대표중앙시민감사관을 선출한다.

⑥ 중앙시민감사관 사무국의 직원은 대표중앙시민감사관이 임명한다.

③ 중앙시만감사관의 수, 자격요건, 보수 등에 대해서는 대통령령으로 정한다.

제6조[지방시민감사관]  ① 지방시민감사관은 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 임명한다.

② 지방시민감사관은 국가 및 지방자치단체의 공무원이 아닌 자로서 재무분야에 대한 전문적인 지식과 식견이 있는 자 중에서 임명한다.

③ 지방시만감사관의 수는 3인이상으로 하되, 조례로 정한다.

④ 지방시민감사관의 임기는 4년으로 한다.

⑤ 지방시민감사관중 1인은 반드시 상근해야 하며, 지방시민감사관의 업무를 보좌하기 위해 사무국을 둔다

⑥ 지방시민감사관들중에서 대표지방시민감사관을 선출한다.

⑦ 지방시민감사관 사무국의 직원은 대표지방시민감사관이 임명한다.

제7조[시민감사관의 신분 및 독립성 보장]

① 전2조의 시민감사관이 심신의 고장으로 인하여 직무수행이 심히 곤란한 경우 또는 직무상의 의무위반 기타 시민감사관으로서 적합하지 않은 비행이 있다고 인정되는 때에는, 대통령 또는 지방자치단체장은 국회 또는 지방의회의 동의를 얻어 시민감사관을 파면할 수있다.

② 전항의 경우 국회 또는 지방의회의 상임위원회 또는 특별위원회에서 공청회를 개최하여야 한다.

③ 제1항의 경우를 제외하고는 시민감사관은 그 의사에 반하여 파면되지 아니한다.

④ 중앙시민감사관이 퇴직하려 할 때에는 대통령의 승인을 얻어야 하고, 지방시민감사관이 퇴직하려 할 때에는 지방자치단체장의 승인을 얻어야 한다.

제8조[시민감사청구에 대한 시민감사관의 처리]

① 시민감사청구가 있는 경우 시민감사관은 감사를 실시해야 한다.

② 시민감사관은 감사를 실시함에 있어서 청구인에게 증거제출 및 의견진술의 기회를 부여하여야 한다.

③ 감사결과 감사청구가 이유없다고 인정되는 때에는, 시민감사관은 이유를 붙여 그 취지를 서면에 의하여 청구인에게 통지함과 동시에 그것을 공표한다.

④ 감사결과 감사청구가 이유있다고 인정되는 때에는, 시민감사관은 해당 기관에 필요한 조치를 취할 것을 권고함과 동시에 당해 권고의 내용을 청구인에게 통지하고, 공표해야 한다.

⑤ 전항의 권고를 받은 해당기관의 장은 권고에서 정한 기간내에 필요한 조치를 취하고, 그 취지를 시민감사관에게 통지해야 한다.  통지를 받은 시민감사관은 그 내용을 다시 청구인에게 통지하고, 공표해야 한다.

⑥ 시민감사관의 감사 및 권고는 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 행해져야 한다.

제9조[시민감사관의 비밀유지의무]  청구인이 원하는 경우 시민감사관은 청구인의 신원을 비밀로 유지하여야 한다.

제3장 납세자 소송

제10조[납세자 소송의 제기]  ① 제4조 제1항의 청구를 한 국민은 다음 각호의 경우에 국가 또는 중앙공공기관의 장, 직원, 위원회, 위원의 위법한 제4조 제1항 각호의 행위를 원인으로 하는 소송(이하 □납세자소송□이라 한다)을 제기할 수있다.

1. 중앙시민감사관의 감사결과나 권고에 불복이 있을 때

2. 중앙시민감사관의 권고를 받은 해당기관의 조치에 불복이 있을 때

3. 중앙시민감사관이 제8조 제6항의 기간내에 감사 또는 권고를 행하지 않았을 때

4. 중앙시민감사관의 권고를 받은 해당 기관이 권고에 표시된 기간내에 필요한 조치를 취하지 않은 때

② 납세자 소송에서 국민은 다음 각호의 청구를 할 수있다.

1. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구

2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인의 청구

3. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 태만사실의 위법확인의 청구

4. 국가나 중앙공공기관을 대위하여 행하는 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구

③ 납세자 소송은 다음 각호의 기간내에 제기해야 한다.

1. 중앙시민감사관의 감사결과 또는 권고에 불복하는 경우에는 당해 감사결과 또는 당해 권고 내용의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

2. 중앙시민감사관의 권고를 받은 해당 기관의 조치에 불복이 있는 경우에는, 당해 조치에 관한 중앙시민감사관의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

3. 중앙시민감사관이 청구를 한 날로부터 60일이 경과하도록 감사 또는 권고를 행하지 않은 경우에는, 당해 60일을 경과한 날로부터 30일 이내

4. 중앙시민감사관의 권고를 받은 해당기관의 직원이 필요한 조치를 취하지 않은 경우, 당해 권고에 적힌 기간이 경과한 날로부터 30일 이내

제11조[관할]   ① 납세자소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 법원 또는 대법원 소재지 법원으로 한다.

② 납세자소송은 민사소송등인지법 제2조 제4항 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.

제12조[소송참가, 소송승계]  ① 국가, 중앙공공기관 또는 다른 국민은 납세자 소송에 참가할 수있다.

② 소송의 계속중 원고가 사망하거나 소송계속의 의사를 상실한 경우에는 법원의 허가에 의하여 다른 국민으로 하여금 소송을 계속하게 할 수있다.

제13조[중복제소의 금지 등] 이미 국가, 중앙공공기관 또는 다른 국민에 의하여 동일한 피고를 상대로 동일한 사실관계를 청구원인으로 하는 소가 법원에 계속중인 경우에는 다시 소를 제기할 수 없다.

제14조[기판력의 범위]  납세자 소송에 대한 판결의 효력은 국가 또는 중앙공공기관 및 제3자에 대하여 미친다.

제15조[재심의 소]  납세자소송에서 원고와 피고의 공모로 인하여 소송의 목적인 국가나 중앙공공기관의 권리를 사해할 목적으로써 판결을 하게 한 때에는, 국가, 중앙공공기관 또는 다른 국민은 확정된 종국판결에 대하여 재심의 소를 제기할 수 있다.

제16조[원고의 처분권 제한]   제10조 제1항의 규정에 의하여 소송을 제기한 원고는 법원의 허가를 얻지 아니하고는 소의 취하, 청구의 포기, 화해를 할 수 없다.

제4장 주민소송

제17조[주민소송의 제기]  ① 제4조 제2항의 청구를 한 주민은 다음 각호의 경우에 지방자치단체 또는 지방공공기관의 장, 직원, 위원회, 위원의 위법한 제4조 제1항 각호의 행위를 원인으로 하는 소송(이하 □주민소송□이라 한다)을 제기할 수있다.

1. 지방시민감사관의 감사결과나 권고에 불복이 있을 때

2. 지방시민감사관의 권고를 받은 해당기관의 조치에 불복이 있을 때

3. 지방시민감사관이 제8조 제6항의 기간내에 감사 또는 권고를 행하지 않았을 때

4. 지방시민감사관의 권고를 받은 해당 기관이 권고에 표시된 기간내에 필요한 조치를 취하지 않은 때

② 주민소송에서 주민은 다음 각호의 청구를 할 수있다.

1. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구

2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인의 청구

3. 당해 집행기관 또는 직원에 대한 당해 태만사실의 위법확인의 청구

4. 지방자치단체나 지방공공기관을 대위하여 행하는 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구

③ 주민소송은 다음 각호의 기간내에 제기해야 한다.

1. 지방시민감사관의 감사결과 또는 권고에 불복하는 경우에는 당해 감사결과 또는 당해 권고 내용의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

2. 지방시민감사관의 권고를 받은 해당 기관의 조치에 불복이 있는 경우에는, 당해 조치에 관한 지방시민감사관의 통지가 있었던 날로부터 30일 이내

3. 지방시민감사관이 청구를 한 날로부터 60일이 경과하도록 감사 또는 권고를 행하지 않은 경우에는, 당해 60일을 경과한 날로부터 30일 이내

4. 지방시민감사관의 권고를 받은 해당기관의 직원이 필요한 조치를 취하지 않은 경우, 당해 권고에 적힌 기간이 경과한 날로부터 30일 이내

제18조[관할]   ① 주민소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 법원 또는 당해 지방자치단체나 지방공공기관의 소재지를 관할하는 법원으로 한다.

② 주민소송은 민사소송등인지법 제2조 제4항 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.

제19조[소송참가, 소송승계]  ① 지방자치단체, 지방공공기관 또는 다른 주민은 주민소송에 참가할 수있다.

② 소송의 계속중 원고가 사망하거나 소송계속의 의사를 상실한 경우에는 법원의 허가에 의하여 다른 주민으로 하여금 소송을 계속하게 할 수있다.

제20조[중복제소의 금지 등] 이미 지방자치단체, 지방공공기관 또는 다른 주민에 의하여 동일한 피고를 상대로 동일한 사실관계를 청구원인으로 하는 소가 법원에 계속중인 경우에는 다시 소를 제기할 수 없다.

제21조[기판력의 범위]  주민소송에 대한 판결의 효력은 지방자치단체, 지방공공기관 및 제3자에 대하여 미친다.

제22조[재심의 소]  주민소송에서 원고와 피고의 공모로 인하여 소송의 목적인 지방자치단체나 지방공공기관의 권리를 사해할 목적으로써 판결을 하게 한 때에는, 당해 지방자치단체, 지방공공기관 또는 다른 주민은 확정된 종국판결에 대하여 재심의 소를 제기할 수 있다.

제23조[원고의 처분권 제한]   제17조 제1항의 규정에 의하여 소송을 제기한 원고는 법원의 허가를 얻지 아니하고는 소의 취하, 청구의 포기, 화해를 할 수 없다.

제5장  보상금의 지급

제24조[보상금의 지급]   ② 제4조 제1항 및 동조 제2항의 청구에 의하여 국가, 중앙공공기관, 지방자치단체, 지방공공기관이 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 20분의1(5억원을 한도로 한다)을 원고에게 보상금으로 지급한다.

① 제10조 제1항 및 제17조 제1항의 소송에 의하여 국가, 중앙공공기관, 지방자치단체, 지방공공기관이 경제적 이익을 얻은 경우에는 그 이익의 10분의1(10억원을 한도로 한다)을 청구인에게 보상금으로 지급한다.

③ 전2항의 규정에도 불구하고, 청구인 또는 원고가 청구의 원인이 된 위법행위에 가담하였을 경우에는 보상금을 지급하지 아니할 수있다.

제25조[공개된 내용에 대한 보상금 지급 제한]  다음 각호의 1의 경우에는 보상금을 지급하지 아니한다.  다만, 다음 각호의 1이 가능하도록 최초로 정보를 제공한 자(이하 □최초정보제공자□라 한다)는 그러하지 아니하다.

1. 감사, 청문, 수사, 재판, 조사절차를 통해 이미 국가, 중앙공공기관, 지방자치단체, 지방공공기관이 당해 위법행위를 구체적으로 인지한 경우

2. 정기간행물, 출판물, 방송 등에 의하여 이미 당해 위법행위의 사실관계가 보도된 경우

제26조[손해의 확산을 방치한 경우의 보상금 지급 제한]  이미 당해 위법행위를 인지하고 있었음에도 불구하고 제4조 제1항의 청구시기를 늦춤으로써 국가, 중앙공공기관, 지방자치단체, 지방공공기관의 손해가 확대된 경우에는 전체 손해에서 확대된 손해의 비율만큼 보상금에서 공제할 수있다.

제27조[비용의 상환]   제10조 제1항 및 제17조 제1항의 규정에 의하여 소송을 제기한 원고가 승소한 때에는 그 원고는 피고에 대하여 소송비용 및 기타 소송의 준비, 제기, 수행을 위하여 실제 지출한 비용의 지급을 청구할 수있다..

제6장  보    칙

제28조[준용]  제3장 및 제4장의 소송절차에 관하여 이 법에서 특별히 정하지 아니한 사항에 대해서는 행정소송법과 민사소송법을 준용한다.

제29조[원고의 보호]  누구든지 제4조 제1항, 동조 제2항의 청구 또는 제10조 제1항 및 제17조 제1항의 소송을 제기하였다는 이유로 청구인이나 원고에게 해고, 징계, 전보 기타의 불이익을 줄 수 없다.

부    칙

제1조 이 법은 공포후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

해외의 반부패운동 - GAP

Louis Clark (GAP 사무총장)

About the Government Accountability Project (GAP)	48

The Founding of GAP	48

The Early Years	49

Advocacy Training Clinic	51

Major Program Areas	52

- Nuclear Weapons and Nuclear Power Oversight	53

- Food Safety Program	54

- Environmental Enforcement Program	56

- Environmental Protection of Natural Resources and

Wildlife	57

- National Security and Military Justice Campaigns	60

- Worker Health & Safety Program	60

Expanding Legal Protections for Federal Whistleblowers	62

The GAP Mission as we look to the Future	66

We Must Seize the Day	67

해외의 반부패운동 - GAP

Louis Clark (GAP 사무총장)

Thank you for an opportunity to address this historic workshop.  For those of you with the People's Solidarity for Participatory Democracy and the affiliated Korean Whistleblower Protection Center, who have organized this great event, I cannot thank you enough for reaching out to me and to the organization that I represent -- the Government Accountability Project (GAP).  Every person in our offices in America is here in spirit.  In fact, all members of the staff at GAP want me to convey their enthusiasm for your reform efforts.  Hopefully your dedicated quest for meaningful reforms will greatly help all employees and citizens who challenge wrongdoing.

I would like to express my deep appreciation to Professor Park Heung-sik who has invited me to speak today.  His book on whistleblowing has received international attention and during these days in Korea, I look forward to learning from Professor Park Heung-sik.  I also would like to convey my special gratitude for Mr. Won-Soon Park, whom I first met at my offices while he served as a Korean Eisenhower Exchange Fellow.  In fact, both of these gentlemen visited with me in Washington.  It is exciting to be associated with men whose work against corruption is inspirational.

Hopefully this workshop and conference will further cement our bonds of friendship, mutual admiration and joint enterprise.  It is truly a privilege to be here and an honor to be engaged with you in your deliberations at these proceedings.  I intend to be quite candid about my American experiences -- the successes and the failures.  I must caution you about my limited knowledge about your experiences.  In that regard, I am certainly here to learn.  I cannot presume to know what will or will not work here.  With that caveat and understanding between us, I will certainly try to be as helpful as possible.

About the Government Accountability Project (GAP):

The Government Accountability Project was founded in 1977 at a national conference on whistleblowing in Washington, DC.  In the first two years, GAP had only two full time paid employees, a handful of law student volunteers, and a $30,000 annual budget.

Yet 22 years later we have two offices and a budget of over $1.2 million.  Our national office is in Washington, DC and our West Coast office is in Seattle.  There are twenty-two paid staff members, over fifty law student interns, and numerous professional volunteers, especially lawyers.  GAP receives no federal government grants.  It obtains 60% of its income from American foundations, 10% from individual donors, and 30% from legal fees after winning whistleblower cases or administrative law proceedings against the government or private companies.

The Founding of GAP:

The concept for the Government Accountability Project has its roots in the early 1970's.  Researcher, Dr. Daniel Ellsberg, had completed a national security classified study on the secret history of the United States involvement in Vietnam.  Even though Ellsburg undertook the study for the U.S. Defense Department, his Pentagon bosses showed little interest in his findings, although the study showed dramatic incidents in which the government lied to the American people about the nature of the U.S. involvement and commitments in Vietnam.

Discouraged by the response of his superiors, Dr. Ellsberg decided in 1971 to go public with the entire study.  He sought and received support from non-government groups and three major newspapers the Washington Post, New York Times, and Boston Globe.  Other major institutions - including the Congress - were of little help.

In 1977 a group of reformers decided to organize a national conference about employees who felt compelled to disclose important information to the public about secret and questionable governmental activities and practices.  This conference was a reaction to the revelations about Watergate, the secret bombing of Cambodia, FBI surveillance of and covert operations against law-abiding citizens, and illegal CIA domestic spying.  We recognize the second day of the conference as the actual birthday of GAP.  On that day conference participants submitted surveys in which they observed that an outside-the-government, independent organization was needed to provide citizen "truth tellers" with job guidance, moral support, legal help, and assistance in bringing their substantive concerns to public light.

The Early Years:

Eight months after GAP's founding, I came to the Project as a recent law school graduate. Once I joined the staff, GAP was for the first time able to represent whistleblowers. Until then, GAP's primary focus had been conducting public education campaigns about the positive contribution of whistleblowers to American society.

My first client was a CIA official from San Diego who was fired from his job when he blew the whistle on the culture of  publish or perish  within the agency that encouraged the collection of bogus information.  I represented a State Department employee who was forced to take a psychiatric fitness-for-duty examination by higher-ups who wanted her out of government.  I was able to help a National Security Agency employee who needed extensive legal advice about harmful misinformation in his security files after he raised management concerns.  I was legal counsel for two high-ranking employees of the federal agency that manages most government buildings.  Their information sparked two Senate hearings and made national headlines.

In September 1978 I became Executive Director after funding problems forced everyone but me to leave the project. Fortunately, with a cover story in the American Bar Association's Barrister Magazine, I gained a reputation as an expert on whistleblowing and was able to raise some American foundation support.

To make up for a shortage of personnel, I recruited and then relied upon student interns from the Antioch School of Law to perform much of our substantive work.  This arrangement helped GAP's legal clinic to become an accredited educational program.  Tom Devine, a former Antioch student who had interned at GAP, became the legal director upon his graduation.  As a law clerk at a progressive law firm, he had written Blueprint for Civil Service Reform. This publication foreshadowed major legal reforms for whistleblowers, including the creation of the Office of Special Counsel.  Currently, the Office of Special Counsel is the key federal agency that is charged with helping to protect federal employee whistleblowers. Devine is still with GAP and is recognized as the nation's leading expert on statutory whistleblower protections.  He has helped draft several bills that have now become law.  He also wrote the introductory speeches for members of Congress who announced these bills.  Last year he designed what we consider the model whistleblower law -- now official law for the District of Columbia.

(I have brought with me copies of a recent article Devine wrote for the American Bar Association's Administrative Law Review.  In this law review he describes the current status of the federal civil service protections for whistleblowers.)

During 1979, GAP assisted an eclectic array of 42 whistleblowers during 1979.  Clients included a high-level Defense Department official reporting misappropriation of funds, 19 employees of the Equal Employment Opportunity Commission, additional whistleblowers within the agency that operates federal government buildings, a Nuclear Regulatory Commission inspector, a scientist who had blown the whistle on the a vaccine being given to all Americans to combat the Swine Flu, a Veteran's Administration social worker who reported about the effects of agent orange on exposed Vietnam veterans, and criminal investigators at the Department of Labor.

In these early years our representation often consisted of finding additional counsel for whistleblowers and working with that attorney, sometimes performing the bulk of the research and investigation associated with the case.  Gradually over the years we have added experienced attorneys to our staff, thereby increasing our capacity to conduct the entire representation of clients. In addition we have developed defined program areas to deal effectively with the disclosures from these same whistleblowers.

In the early years, the prevailing attitude in America toward whistleblowers was largely negative. One of the goals of the Government Accountability Project was to change the public perception of whistleblowers from a negative image of disloyal employees and what we derisively call "tattle tales" to a positive image of employees who care deeply about the general public, taxpayers, consumers, the environment, and public health and safety.   We made some headway towards this goal, yet it wasn't until the 1986 Challenger explosion that the public really began to appreciate whistleblowers. After this tragic event, we noted a dramatic increase in the number of individuals willing to risk their security to challenge wrongdoing and threats to public safety, all of which made us busier than ever.

During the Presidential Commission hearings into the Challenger tragedy, three courageous employees of the company that built the Challenger rockets testified about the many engineers who tried to stop the launch. The bosses overruled the worried engineers.  The engineers were told that if they would "take their engineering hat off and put on their manager's hat" they would know why the launch had to go forward despite the risks.  When the three whistleblowers returned to work after delivering their riveting testimony, they were each demoted.  The public was outraged at these reprisals and from that time until now, the attitude of the American public towards whistleblowers has remained supportive.  This perception has extended to our lawmakers who have unanimously passed most legislation in support of whistleblower protection without partisan political opposition.

Advocacy Training Clinic:

GAP now operates one of the most effective advocacy training clinics in the country.  Over six hundred undergraduate and law students have participated in the program from 1989 through 1999.  Our clinical program is successful because its highest priority is education.  This is exemplified by the fact that consistently over 97 percent of a participant's time is devoted to substantive work, which includes research and writing legal briefs on environmental, First Amendment, freedom of information, labor, and whistleblower law.  Our students also advise congressional aides, prepare testimony, and have even testified before congressional committees.  They often conduct investigations and even publicize the results as well as work closely with other public interest organizations to conduct effective organizing and advocacy campaigns.

The popularity of this program is demonstrated each year when we receive ten times more applicants than we can handle. The reason so many students seek this experience is that GAP offers them skills training for the future while allowing them to have an impact now on social issues of concern that interest them.  Students at GAP do not have to wait for the completion of their formal education to take part in the struggle for progressive social change.  Many students have made lasting positive contributions to the public interest. In addition to infusing the office with dynamism, this educational program brings critical human resources to GAP programs, campaigns, cases, and policy reform endeavors.

We have extended this legal clinical experience to significant numbers of minority students who have in the past lacked access and other opportunities not only within the educational system, but within the public interest and legal professions as well.  From the program's inception, 73 percent of the participants have been women or minorities. These numbers reflect our continuing commitment to diversification in our training program, as well as in programs and special projects related to environmental protection, defense fraud, consumer safety and other areas that in America have traditionally not attracted large numbers of minority participants.

Today as in our early years, our advocacy training program allows us to greatly expand our substantive program.  From 1989 to 1999 GAP received over 200,000 hours of effort from advocacy training participants, representing an equivalent benefit of over a hundred law clerk employees working full time for a year.

Major Program Areas:

Our experience has taught us that it is not enough to only represent whistleblowers when they get into trouble.  Surveys of federal employees who have witnessed gross waste, but remained silent, indicate that the reason they do not blow the whistle is not because of fear of reprisal.  Instead these employees remain silent because they feel that nothing will be done to correct the problems that they see.  These employees say in these surveys that they are willing to take risks to expose serious problems, but they won't risk anything if they think nothing will change. If there is active management concern about the underlying problems, employees will speak out.  For this reason, we emphasize that whistleblower reforms should also include effective ways for potential whistleblowers to address the serious substantive problems that they can identify.

For these reasons as well, we have developed several key program areas that allow us to advocate on behalf of our whistleblowing clientele.  With defined program areas, we are able to both serve the needs of current clients and attract new potential whistleblowers who trust that we will use their information effectively. Our program areas also provide opportunities to forge close relationships between whistleblowers and other non-governmental organizations

Nuclear Weapons and Nuclear Power Oversight.

Nuclear Weapons: In 1986 we launched our Nuclear Weapons Oversight Program. We first

focused on public health and environmental problems at the Fernald facility outside of Cincinnati.  Then the program grew, targeting similar concerns at the Knolls Atomic Power Laboratory in upstate New York, Oak Ridge Laboratory in Tennessee, Hanford in Washington State, Los Alamos in New Mexico, Rocky Flats in Colorado, the Pantex facility in Texas, and Lawrence Livermore Laboratory in California.

We can claim significant credit at Fernald for closing down production of enriched uranium, disclosing massive contamination within the surrounding community, and exposing dangerous quality-control breakdowns. At the Knolls Atomic Power Laboratory GAP was instrumental in closing down two major, deteriorating nuclear reactors.  These were reactors used for training by the US Navy nuclear program.  At the Los Alamos Laboratory where they designed weapons, GAP exposed massive air emission problems, including persistent failures to meet legal requirements of the Clean Air Act.  At Rocky Flats GAP uncovered security breaches pertaining to plutonium movement and abuses of the security clearance system to spy on and take reprisals against whistleblowers.  At Oak Ridge GAP helped bring attention to worker and public health exposures to highly toxic materials.

At the Hanford Nuclear facility in Washington State, GAP brought national attention to the deteriorating conditions at the plutonium production plant.  Then we exposed the horrific conditions at the tank farms where over one half of all the United States high level nuclear waste is contained.  Our findings show that the high level waste tanks are filled with unknown but dangerous organic substances, that a third of the tanks are leaking, and that all the tanks are in the process of failing.  Working closely with whistleblowers, we have exposed frightening information about the rapid migration of high level waste contamination toward the water table and the Columbia River.

Recently, we have been thrust into a national campaign opposing a restart of the reactor for plutonium production at Hanford. Despite a record of environmental irresponsibility, the Department of Energy initiated a plan for an environmental study in preparation for renewed plutonium production. The study will be paid for out of cleanup funds.  You can be sure that we will remain on the forefront of the effort to deal with our nation's legacy of nuclear irresponsibility, ensure an effective cleanup, and end production.

On the national level our nuclear weapons work has forced the Department of Energy to adopt policies to protect whistleblowers and promote openness.  Secretary O'Leary was so impressed with her meetings with thirty-six whistleblowers at our national conference in 1993 that she launched a series of Openness Initiatives.  These included efforts to protect whistleblowers, deal with their concerns more effectively, speed up declassification of documents for public release, reveal and rectify human experimentation, and reform the security clearance system so that whistleblowers would not be forced to take psychiatric examinations and would not lose their security clearances.

Food Safety Program.

Our Food Safety Program began in 1980 when we provided legal support for a top United States Department of Agriculture meat grader from Chicago who had exposed a major scandal in the grading program that led to scores of firings and prosecutions of corrupt government employees.  By 1984 we had shifted our focus to meat processing, bringing national attention to lax federal government inspection at beef and poultry processing plants in southern California, a story we broke on NBC Evening News and the front page of the Los Angeles Times.  We then conducted exposes at poultry plants in Arkansas and Missouri and beef processing facilities in Iowa, Nebraska, Chicago, and Colorado.

In 1986 and 1987 we took the story of twenty-five whistleblowers who worked at poultry plants in Arkansas and Missouri to the national 60 Minutes television program. The resulting segment was a powerful expose that now ranks as one of the classic stories aired by that influential program.  As a direct result of the broadcast, poultry prices dropped by a third nationwide.

In 1992, again with our help, another national television program, PrimeTime Live broadcast a similar shocking story on beef processing at a large plant in Nebraska.  In the wake of that show, the federal government dropped its plans to expand a program to turn all quality control over to the meat processors.  Since 1906, quality assurance oversight has been a federal government function.  In fact throughout 1980s and the 1990s the federal government has developed one scheme after another to turn inspections over to companies and away from federal inspectors.  With key information from over 450 federal meat inspectors and federal veterinarians we have beaten back efforts that would compromise public health and safety.

Also in 1992 we gathered information from nineteen whistleblowers from Food Lion, a large corporation with a thousand large grocery stores, to the PrimeTime Live television program.   These employees reported practices such as rewrapping and then selling meat beyond the expiration date, dipping turkeys into bleach water to get rid of the slime, and throwing tomato sauce on expired chicken and selling the new product for a dollar more per pound.  According to the Food Lion company, the broadcast caused Food Lion's profits to sink from $147,000,000 in 1992 to just $3,000,000 in 1993.  Food Lion stock lost half its value.  As a result of the plunging profits, Food Lion was forced to close 80 stores and cancel plans to open 80 new ones.

During the last 19 years, we helped launched a citizen group to fight government efforts to deregulate the meat processing industry.  We helped create a coalition of over fifty groups to fight for safe food nationwide.  In 1995 with this coalition, we were even able to stop the U.S. Congress from delaying important new federal regulations.

Environmental Enforcement Program.

In the 1980s we began to represent grassroots citizen groups who were challenging environmental and public health threats other than unsafe nuclear power plants. These efforts included battles over Dow Chemical Company's deep-well waste injections and toxic dumps in Michigan; a decision by a city in Indiana to incinerate PCB's; worker and public safety violations at a Kerr-McGee nuclear fuel plant in Oklahoma; and a proposed trash incinerator near Knoxville, Tennessee.

In 1989 we brought lawsuits on behalf of grassroots groups who were challenging the government to regulate companies more vigorously.  Sometimes we sued the polluting companies directly.  We targeted the incineration industry in particular and brought legal cases to federal court in Arkansas and Ohio as well as in state courts in South Carolina and Maryland.  We won the two federal cases at the federal district court level, but we lost both appeals and the incinerators went into operation.  In state court in Maryland we lost, but we won a stunning victory in South Carolina.  There the ThermalKem Company abandoned its incinerator operation within an economically poor African American community.  In this case we relied heavily upon the information from whistleblowers from within the facility who had reported illegal practices.

GAP is providing legal and outreach support to the Chemical Weapons Working Group, a nationwide network of community groups working to convince the Pentagon and Congress to adopt safer alternatives and avoid the major public health risks involved in burning chemical weapons.  Despite the enormous risks, the Army's plan for chemical weapons incineration remains riddled with potentially dangerous design flaws.  At the Tooele (Utah) Army Depot, which houses the largest single stockpile of chemical weapons, the military plans to destroy the deadly gases to fulfill the nation's commitment under the Chemical Weapons Convention.  In June 1994, Steve Jones, previously chief weapons inspector for the Army's Inspector General, was hired by EG&G, the corporate contractor at Tooele, to ensure safe operation of the incinerator.  Jones documented hundreds of safety deficiencies in 15 programs at the site and refused to turn his back on an independent audit that identified over 100 hazards at the facility posing an "imminent and catastrophic risk" of explosions or nerve gas releases.  He was repeatedly reprimanded and ordered never again to put anything negative about the plant in writing.  Rather than back down from his professional responsibility, Steve Jones came to GAP.  In May 1999, after five years off the job, he finally was able to go back to work after our victorious legal fight.

GAP continues to provide the Chemical Weapons Working Group with information on how the Army is running the Tooele plant and the prototype incinerator facility on Johnston Atoll in the Pacific.  At the Atoll, we have filed a lawsuit on behalf of a whistleblower in an effort to compel the government to hold the contractor running the incinerator accountable for its dangerous safety practices.  This important case is serving as the cornerstone of a new Worker Health & Safety Program that I will soon discuss.

Environmental Protection of Natural Resources and Wildlife.

In the late 1980s Democratic Congressman George Miller, former Chairman of the House Subcommittee on Water and Power, asked GAP to determine whether scientists at the Department of Interior were being silenced in their efforts to expose environmental concerns.  He wanted us to investigate whether agencies were promoting a climate of free inquiry aimed at finding solutions.  Our review concluded that many scientists were afraid of reprisals if they pursued sound science critical of the status quo.   In subsequent years because of our earlier work, we began to help a number of scientists at the Department of Interior, sometimes saving their jobs and helping to register their scientific dissent.  Most recently we represented Jane Roybal in her fight to protect the grizzly bear by keeping it on the Endangered Species list.

In another example, GAP represented biologist Felix Smith in his successful efforts to fight his proposed transfer to Portland from Sacramento.  He had revealed that the massive deaths of migratory birds at the Kesterson Wildlife Refuge was the result of selenium contamination from agricultural drainage and runoff, not  bird cholera,  as suggested by government officials in charge of the vast Western water projects.  Mr. Smith's superiors at the Department of Interior were angered and embarrassed by his revelations, but his information proved valuable.

Since 1991 GAP has waged a national campaign to protect U.S. Forest Service whistleblowers and expose the suppression of dissent and sound environmental science within the agency.  Many Forest Service employees have exposed timber theft as a major ecological threat and a stunning piracy of America's natural resources - costing the U.S. Treasury an estimated $100 million each year and the American people an irreplaceable ecological heritage.  In response to our initial efforts to bring reform, Congress enacted legislation to remove U.S. Forest Service managers from direct oversight of criminal investigators.  Unfortunately, the U.S. Forest Service has yet to implement the reform effectively.

Over the past four years, GAP has represented ten whistleblowers from the Timber Theft Task Force whose investigations were thwarted by certain managers in timber theft cases.  During 1995, just as the Task Force was about to recommend criminal prosecution for those who have abetted timber theft in California, Oregon, and Alaska, Forest Service Chief Jack Ward Thomas summarily abolished the Force. He also wanted to lay off the investigators.  Currently we are mobilizing to restore the Task Force, using a strategy that combines negotiation, litigation, policy advocacy, and the media.  In 1995 we won a small victory when the Secretary of Agriculture responded to our whistleblower concerns by issuing a letter pledging  zero tolerance  for retaliation against whistleblowers.  He announced a policy of avoiding even the  appearance  of retaliation against those who speak out against corruption at the agency.

Our reports on timber theft in Oregon have made the front page of the Los Angeles Times and other publications.  Several national television broadcasts also helped bring attention to problems within the national forests.  For example, a year ago ABC Nightly News essentially broadcast our investigative report on timber theft in the western states.

As we saw the need and opportunity for action, we made a strategic expansion in August 1998 to hire Jim Keefer, a top government investigator and timber theft specialist.  While in the government he had developed the concept of having law enforcement oversee contract violations to determine whether timber companies were stealing trees.  He had also trained over 15,000 individuals, corporations, and governments on five continents about how to detect timber theft.

Also, as a departure from past practice at GAP, the head of this program area, Charlotte Fox, is not an attorney, but rather an environmental specialist on forestry policy issues.  She has extensive experience working with both policymakers and citizen groups and has designed an innovative program that is showing both activists and government employees the benefits of exchanging information and cooperating on common goals.  Charlotte and Jim have been travelling across the country meeting with various grassroots groups and whistleblowers.  They have been training activists to detect environmental crimes, work with whistleblowers, and use environmental, whistleblower, and fraud laws to challenge illegal behavior and serve as an effective means of policy reform. We are hoping to train an entire force of citizen activists across the country so that all large timber sales will have direct "on-the-ground" monitoring by environmentalists.

Since 1991, GAP has been working with oil industry whistleblowers to monitor and curb the abuses of the oil industry.  In concert with outside legal counsel, GAP has pursued sixteen whistleblower cases involving employees of the Alyeska Pipeline Service Company (a consortium of seven major oil companies, including ARCO, British Petroleum, and Exxon).  The whistleblowers are reporting major quality assurance breakdowns on the Trans-Alaska pipeline and at the Valdez terminal.

National Security and Military Justice Campaigns.

Over the past several years we have focused on a number of individual campaigns related to national security and military justice. These include the following:

At the request of members of Congress, we supplied much-needed expertise that has informed congressional consideration of legal protections for military whistleblowers involuntarily held in mental hospitals or ordered to take psychiatric examinations for exposing military wrongdoing.

Based on the disclosures of a high-level whistleblower in the Strategic Defense Initiative Office ( Star Wars ), GAP was able to supply key congressional committees, the media, and the Department of Defense Inspector General Office with information that helped Congress and the Executive Branch to reevaluate the entire program, saving billions of dollars.

Since 1994 we have pursued an investigation into the Navy's attempted cover-up of the U.S.S. Iowa explosion, in which 47 sailors died as a result of the Navy's negligence.  We have brought a Freedom of Information Act suit against the Navy on behalf of 60 Minutes correspondent Charles Thompson for documents and a video proving the cover-up, but the Navy still refused to turn the material over to us.  Finally we have prevailed in federal district court in getting the documents but not the video.  The Navy also had to pay our legal fees in fighting for the documents.

From 1993 through 1995 GAP helped a number of Naval personnel to expose such scandals as sexual harassment, the cover-up of sexual harassment, the use of a Bermuda military base as a type of  Club Med  by military flag officers, the rape of a civilian by sailors, improper hazing of military personnel by officers, and racial discrimination.  Most of these cases resulted in documentary segments on national news programs such as Dateline and PrimeTime Live.

Worker Health & Safety Program.

More employees blow the whistle on workplace health and safety problems than any other issues. Unfortunately workers who report these type of violations have the weakest legal protections because the whistleblower protection provisions of the Occupational Safety and Health Act (OSH Act) offer little protection. Under this law the government has to sue the company on behalf of the whistleblower since the whistleblower does not have the right to sue independently.

Out of 3000 whistleblower complaints under this law each year, the government is able to substantiate approximately 600 of the allegations of reprisal.  Of these six hundred substantiated claims, the government only prosecutes on average eighteen cases (3%) against the companies on behalf of the whistleblowers.

After years of witnessing firsthand the government's unwillingness to enforce health and safety whistleblower complaints, we developed our Worker Health & Safety Program to advance the protection of private sector employees on health and safety issues. We have been building working partnerships with labor unions and grass roots worker justice organizations.

GAP is currently suing the federal government in an effort to compel it to obey this law.  Wood v. Herman involves Roger Wood, an engineer at a chemical weapons incinerator who pointed out serious worker contamination dangers to his employer and was fired for his trouble.  The case details an extraordinary legacy of years of government delay and inaction on a meritorious complaint about phenomenal workplace hazards involving the most deadly substances ever manufactured.  GAP's  lawsuit in district court seeks to compel the government to enforce its earlier findings of prohibited retaliation against the whistleblower.

GAP is currently working with members of the U.S. Congress on bills to strengthen the OSH Act. One proposal, the Safer Workplaces Act, would make several significant additions to the law, including allowing whistleblowers to pursue their own rights in an administrative court.

Expanding Legal Protections for Federal Whistleblowers:

Nearly every year during the 1980's we testified in the House and the Senate about the failures of the civil service system to protect whistleblowers.  In 1989 the Whistleblower Protection Act brought a decade of false promises to an end. The law provides protection for government employees.  At first, the civil service bureaucracy responded to the new law by granting victories to a record number of employees claiming retaliation.  In the decade before the passage of the Whistleblower Protection Act, only four employees out of 2,000 federal employees who filed complaints claiming to be whistleblowers prevailed -- a dismal success rate of 0.2 percent.

Yet in the first two years after passage of the Whistleblower Protection Act, that victory percentage shot up to 20 percent -- a 10,000% increase.  By 1992, the number of employees winning whistleblower victories on the merits had declined dramatically, from 20 percent during the first two years of the Act to 5 percent during the next two years.  One case after another tore at the protective fabric of the Whistleblower Protection Act.

This case law demonstrates judicial hostility to whistleblower protection.  The Merit Systems Protection Board (MSPB) and the Federal Circuit Court of Appeals are the institutions where civil service cases are appealed.  Both organizations have steadfastly narrowed their view of whistleblower protections over the years.  In reaction to our detailed chronology of the dismantling of the Whistleblower Protection Act after its passage in 1989, in 1994 Congress stripped away the worst MSPB and Federal Circuit precedents that limited the benefits of the Whistleblower Protection Act.

These 1994 amendments to the Whistleblower Protection Act were the result of compromises that do not go far enough.  For an example in the area of security clearance reform, the original bill that Tom Devine of our staff helped draft unambiguously made it illegal to use the threat or use of the security clearance process against whistleblowers. Instead, the bill that eventually passed contained an ambiguous clause that makes those protections uncertain.

As a better result of the 1994 amendments, victorious whistleblowers are finally eligible for consequential damages, including medical costs, travel expenses, telephone tolls, and other costs necessary to mitigate reprisals taken because of whistleblowing. Also, the cancellation of an adverse personnel action before final civil service adjudication will not undermine the award of attorneys' fees and other costs to the whistleblower.  We also convinced Congress to make it illegal to use a fitness-for-duty psychiatric examination against whistleblowers.

The 1994 changes overturned twenty legal precedents against whistleblowers, which had narrowly defined a federal employee's eligibility for whistleblower protection and sharply curtailed the burden-of-proof standards established under the Whistleblower Protection Act.  Under the new legal standards, once the whistleblowers show some connection between the whistleblowing and the disciplinary action, the burden shifts to the government to disprove discrimination by "clear and convincing evidence," a high standard.

Over the past year, however, new threats have come from the Federal Circuit Court of Appeals.  We appealed a recent disastrous decision to the U.S. Supreme Court and hope that they will overturn the decision. GAP is leading the campaign in support of this appeal, recruiting the top government employee unions and civil service defenders in Congress.

The Federal Circuit has continued its pattern of destructive precedents on other new cases as well. Although the law protects  any  disclosure evidencing a reasonable belief of serious misconduct, recent federal decisions have canceled these free speech protections when, for example, an employee dissents by speaking directly to an alleged wrongdoer, voices concerns to a supervisor, or is merely doing his or her job.

Our outreach campaign over the past six months has been successful in attracting much interest from the media, unions, and congressional offices.  Our ability to rescue whistleblower protection is a testament to the importance of our strategy over the years.  It is not enough to win initial legislative reforms; it is also critical to monitor the implementation of the changes and to gather congressional support for amending the law to negate bad precedents, bureaucratic hostility, and similar obstacles.  We have helped build support for reform by representing as lawyers Members of Congress in  friend of the court  proceedings before the Merit Systems Protection Board and the Federal Circuit Court of Appeals.  If we lose, we will have nevertheless enhanced the possibility that Congress will enact reforms that will turn legal defeat into legislative victory.

a.  Model Reforms.  We have fashioned model legislation that covers all corporate employees from retaliatory personnel actions for whistleblowing on illegal activity.  When we determined that the prospects for corporate reform would remain dismal for years to come, we developed a strategy to accomplish whistleblower protection one issue area at a time.  We then obtained industry-wide protections for the commercial nuclear, nuclear weapons, banking, and to some extent biomedical research industries.  During the past year we focused on opportunities in worker health and safety, the airline industry, and a District of Columbia whistleblower protection bill that covers contractor employees.  We are promoting this as a model for states and municipalities.  We also assisted a British sister organization in fashioning comprehensive private and public disclosure law, which could serve as a fulcrum on the international front.

b. Whistleblower protection for the airline industry.  We won a major victory for airline

industry whistleblowers when the House and Senate conferees adopted our proposal for whistleblower protection that is now tucked into the reauthorization bill for the Federal Aviation Administration.  Initially, the House version of the bill contained a provision that would fine employees $5,000 for bringing "frivolous" complaints.  In our view such a provision represented an unacceptable "poison pill" that would guarantee that few whistleblowers would risk bringing an action against their agencies.  The bill is necessary for the reauthorization of the Federal Aviation Administration and is expected to pass in the next several months.

When the bill passes, it may represent one of the best federal whistleblower protections on the books.  In negotiations, we offered a  compromise  that would adopt the federal rules of civil procedure for the Department of Labor proceedings.  This change will have an enormous impact, while providing a benchmark for future expansion of whistleblower protection to additional industries including expanding protections for nuclear and nuclear weapons workers.  The bill would also protect Federal Aviation Administration employees under the Whistleblower Protection Act   currently, they are exempted as national security employees along with intelligence and FBI employees.

c.  Whistleblower Protection for the District of Columbia.  Through our efforts, the District of Columbia has adopted the most progressive whistleblower protections enacted anywhere.  It went into effect on October 12, 1998.  Its legal protections apply to city employees and all employees of private contractors to the city.  The legislation contains all of the progressive aspects of the burdens of proof of the federal Whistleblower Protection Act, but it also allows for jury trials in the city's Superior Court, while holding officials responsible for their actions against whistleblowers.  Since this new law incorporated every provision of our model whistleblower statute, we now use it as a model reform for the WPA, and can point to its effectiveness as a reason to strengthen other laws.

d.  International Whistleblower Protections for Public and Private Employees.  The emerging global economy has created a corresponding legal revolution through conventions, treaties and free trade agreements. Some of these agreements address environmental and human rights problems and some have needed special amendments that ensure protection of domestic consumer and labor rights. Yet none of the treaties or conventions have whistleblower protection, which means that employees of multinational corporations have no rights to challenge violations and must proceed at their own risk, unable to legally defend themselves against retaliation. Yet without these protections, the environmental-humanitarian-consumer-labor rights agreements may not be worth the paper they are written on since they exist beneath a veil of secrecy that won't be pierced if people are afraid to point out violations of the agreements. There is a real opportunity for GAP to pursue human rights and enforcement initiatives on behalf of whistleblowers.

At an invitation from our British sister organization, Public Concern at Work, GAP analyzed and publicly shared our views through written testimony and media interviews on a whistleblower bill that was passed. The law was passed by Parliament as the Public Interest Disclosure Act of 1998 and is the first law that gives corporate employees the same free speech rights as government workers.  An opportunity also exists in Australia, where passage of corporate food safety whistleblower protection may be necessary to gain U.S. approval for imports of Australian meat. We should expand our expertise through legal research on comparative law, and take advantage of opportunities in countries where our help is requested. U.S. Information Agency delegations from foreign nations give us regular audiences to propose free speech models.  We have also been active internationally in the Nuclear Weapons arena.

The GAP Mission as we look to the Future:

During a two-day GAP retreat in November 1994, we defined GAP's mission as follows:

To protect the public interest by promoting government and corporate accountability, advancing occupational free speech and ethical conduct, defending whistleblowers, and empowering citizen activists.

Through our intensive work over the years within the nuclear power, nuclear weapons, food processing, and waste incineration industries we have learned that large technological systems have produced many benefits, but also pose catastrophic threats to our health and environment.

Through experience we have concluded that once a complex, powerful technological system is entrenched, it practices and enforces widespread and dangerous self-deception.  Without effective, open, honest, and independent oversight, these organizational systems are not able to address the potential catastrophic consequences of their operation.  The Challenger disaster, the Chernobyl nuclear power plant meltdown, and the Valdez Alaska oil spill each illustrate this point.  Prior to all three disasters, there were engineers whose early warnings were ignored by managers who suffered from delusions about the dangers.

The Whistleblower Bill of Rights that Tom Devine developed and successfully advocated within the Commission on Research Integrity on which he sat sets forth the principles which now should

guide our policy advocacy. They include:

The right to communicate within the profession, on the job, and with colleagues.  This basic principle, if respected, would prevent the need for whistleblowing.

The right to be part of an institution whose leadership makes integrity the cornerstone of professional expectations.  Unless matched by deeds, rhetorical commitments in speeches and memoranda can foster cynicism and be counterproductive.

The right to due process.  Those who witness wrongdoing and allege reprisal must have a fair hearing to defend themselves against harassment.

The right to information.  Sufficient information should be available on the record for whistleblower quality control to permit responsible dissent while also holding accountable those who make false reports.

The right to make a difference by submitting misconduct concerns for review to an independent, or nearly independent forum that is free from conflict of interest. There is some hope now that the new Special Counsel, a friend of GAP and the federal employee unions, will make this possible for federal government whistleblowers.

The right to an expedited, timely decision when exercising legal rights, an elusive goal within the federal civil service system.

The right to interim relief while legal proceedings run their course.

The right to sanctions against those who retaliate.

The right to be  made whole  through relief for the tangible and intangible wounds of retaliation.

The right to vindication.  This permits public recognition for those who make significant contributions to integrity.

We Must Seize the Day

Regardless of who is in power in Washington, to win we need the following:

steady sources of insider information about scandals,

an ability to deliver this information skillfully to the public,

an aroused coalition of public interest, community, and victim organizations willing to battle bureaucrats, and

good strategists able to put all the pieces together into an effective reform agenda.

As long as GAP continues to supply all of these elements of a campaign, we will have an impact far beyond what our meager resources would suggest.

After 3 decades of work for social justice, I have become convinced that the struggle for justice is a life-long pursuit.  Although there are cycles to history and pendulum swings from bleakness to light, celebrating victories along the way restores the soul.

Current abuse and outrages in the government and corporate worlds provide an opportunity for reformers to seize the day and effectively strategize and organize for a return to humane values and broader social concerns.  Today, as always, political leaders are subject to positive forces and pressures that will move them to do the right thing from time to time over the years.

In our experience these influences were at work whenever whistleblower legislation made it to a vote.  Not one member of Congress has ever publicly voted against a whistleblower provision that we crafted.  We believe that the GAP methodology will effectively address the challenges ahead.  We must not only maintain our ongoing programs, but meet the opposition head-on.  Armed with our most powerful  secret weapon  - the truth - we will make progress despite the odds.

Thank you for providing me this opportunity to present my views.  I look forward to a long and lasting relationship with the Korean Whistleblower Protection Center, People's Solidarity for Participatory Democracy, and others of you from the audience.  Thank you for your kind attention.

GAP(Government Accountability Project), PSPD와 함께 하는 내부양심선언자(whistleblower) 워크샵

1999. 11

루이스 클락 (Louis Clark)

GAP 소개:

GAP은 1977년 워싱턴 DC에서 열린 한 내부양심선언(whistleblowing)대회에서 시작되었다. 처음 두 해는 유급직원 두 명, 자원봉사하는 법학도 약간 명과 함께 연 3만불로 운영되었는데 22년이 지난 지금은 연 운영비는 1백2십만불로 증가되었고, 사무실도 워싱턴 DC와 시애틀, 두 곳에 두게되었다. 유급 상근간사 수는 22명이고 50여 명의 법대생들이 인턴으로 일하고 있으며 변호사를 포함한 다양한 분야의 전문가들이 자원활동을 하고 있다. GAP은 정부지원은 받지 않는다. 수입의 60% 정도는 국내 기금(American foundations)을 통해, 10%는 개인 헌금, 30%는 정부와 개인 기업을 상대로 제기한 소송의 승소를 통해 충당한다.

GAP의 설립배경:

GAP의 개념은, 1970년대 베트남 전쟁 당시 미국 펜타곤에서 국가안보에 관한 연구를 하던 Dr. Daniel Ellsberg로 인해 처음 생겨났다. 미정부의 베트남전쟁에 관한 음모와 거짓을 확인하고 상사에게 보고했지만 아무런 반응을 보이지 않자 다음해 그는 그가 연구한 내용을 모두 공개해버렸다. 워싱턴 포스트, 뉴욕 타임즈, 보스턴 글로브 정도의 신문사와 비정부기관에서 그를 지지했지만 국회를 비롯한 나머지 주요 기관에서는 아무런 도움을 주지 않았다.

그후 몇몇 개혁가들이 모여, 정부의 비리와 거짓을 폭로할 내부 직원을 지원할 방법을 모색하는 컨퍼런스를 조직하기로 결정했다. 당시는 워터게이트, 캄보디아 폭탄투하, CIA의 불법적 국내 첩보활동 등으로 정부불신이 커진던 때였다. 이러한 배경으로 1977년, 내부양심선언(whistleblowing) 대회가 열렸고 둘째 날 참석자들은 □양심선언자□를 위한 이직안내, 도덕적 법률적 지원을 할 독자적 기구의 필요성에 동감, 현재의 GAP을 탄생시켰다.

GAP의 초기 활동:

GAP이 설립되고 약 8개월 정도 지난 뒤, 지금과 같은 내부양심선언자 (whistleblowers)의 대변인 기능이 시작되었다. 그 전까지는 주로 미국사회에서 내부양심선언자가 미치는 긍정적 영향에 대해 시민들에게 홍보하는 정도였다. 내가 일하기 시작한 때도 그 즈음이었다. 내가 담당한 사람들 중에는 CIA 요원으로 필요에 의해 정보를 가공하는 관행 (publish or perish)에 반발해 양심선언을 했다가 해고당한 사람도 있었고, 국무성 직원이었는데 □윗분□의 눈 밖에 나서 해고를 위해 정신과검사를 강요받았던 사람, 법률지원이 필요했던 정부의 고위관리자 등 있었는데, 그들이 공개한 정보로 인해 상원 청문회가 열리고 언론을 들썩거리는 파문이 일었다. 다음해 (1978년) 9월, 나는 개인적으로 이사(Executive Director)에 취임했고 대외적으로 내부양심선언 제도의 전문가로 인정받으며 American foundation의 지원도 얻어냈다.

GAP의 엄청난 업무량을 감당하기 위해 인원을 보강했는데, Antioch 법과대학의 학생들을 인턴으로 선발해 도움을 많이 받았다. 이런 방식을 통해 GAP은 공신력 있는 법률교육 프로그램을 운영할 수 있게 되었다. 당시 인턴이었던 톰 드빈은 후에<Blueprint for Civil Service Reform>이라는 저서를 통해 내부양심선언자를 위한 법개정과 보호프로그램이 이루어질 수 있도록 했는데 그가 만든 여러 법안 중 현재 칼럼비아의 공식법으로 제정된 것도 있다. 지금도 계속 그는 GAP을 도와 새로운 법안을 작성하고 있다.

1979년, 점점 다양한 분야의 사람들이 GAP으로 모여들었다. 국방성에서 기금을 오용한 사실을 적발한 국방성 고위관직자, 핵관리 위원회 (Nuclear Regulatory Commission)의 조사관, 독감예방주사에 대한 문제점을 밝힌 과학자, 베트남 참전 군인들에게 미친 고엽제(agent orange)의 영향을 보고한 사람 등.

초기에 미국인들은 내부양심선언자들을 변절자 정도로 취급했다. 따라서 GAP은 시민홍보와 그들의 인식전환에 집중, 내부양심선언자들이 얼마나 자신의 일터를 사랑하며 국가와 시민, 공중보건과 안전에 관심이 많은 사람들인지 알리는데 노력을 기울였다. 그러던 중, 1986년 첼린저호 폭발 사건이 발생했다. 청문회 도중 첼린저의 결함을 발견하고 많은 엔지니어들이 발사를 저지했던 사실이 있었음이 내부직원에 의해 밝혀졌다. 이때 증언을 했던 직원 세 사람은 직장에서 강등되는 수모를 겪었지만 시민들은 whistleblower에 대한 인식을 새롭게 하게 되었고 그들을 격려하기 시작했다. 이 비극적인 사건후 공공의 안전을 위협하는 직장내 문제를 고발하기 위해 위험을 무릅쓰는 개개인들이 많아졌고 GAP의 업무도 점점 늘어났다.

시민로비교실(Advocacy Training Clinic):

GAP는 현재 미국내에서 가장 효율적인 시민로비교실을 운영하는 단체의 하나라고 자부한다. 1989년에서 1999년까지 약 6 백여명의 법대 학부생과 대학원생들이 프로그램에 참여했는데 갈수록 지원자 수가 많아져 열 명 중 한 사람밖에 소화를 못하는 것이 아쉽다. 학생들에게 이 프로그램이 인기가 많은 이유는 관심있는 현재의 사회문제를 통해 미래를 훈련한다는 것이다. 또 지원자의 73퍼센트는 여성과 소수민족(minorities)으로 운영, 과거 이런 분야의 체계적 교육 시스템과 직업을 접할 수 없었던 사람들에게 참여의 기회를 넓혔다. 이들 지원자들이 200,000 시간 동안 노력해준 덕분에 GAP은 1년 동안, 1백명의 법률사무소 직원들이 할 일을 처리할 수 있었다.

활동범위:

경험을 통해 알아낸 사실 한가지는, 사람들이 직장내에서 비리를 보고도 눈을 감는 이유는 보복이 두려워서라기 보다 고발해봤자 달라질 것이 없다는 생각 때문이라는 것을 알았다. 그래서 GAP은 잠재적인 내부양심선언자를 이끌어내기 위해 여러 가지 효과적인 방법을 연구했다. 우선은 그들이 제공하는 정보를 우리가 효과적으로 사용하리라는 사실을 믿게끔하고 내부양심선언자들 간에 서로 긴밀한 관계를 맺도록 돕고 다른 비정부 기관과 연대할 수 있도록 도왔다.

내부양심선언자를 위한 법률보호확대:

1989년, 약 10 년 간의 투쟁 끝에 내부양심선언자 보호법이 제정되었다. 법 제정 이전에는 약 0.2% 소수의 내부양심선언자만이 승소했지만 그 후 2년간 승소율이 20%까지 급증했다. 그런데 문제는 그 후 2년간 승소율이 오히려 5%로 줄었다는 점이다. 해를 거듭할수록 재판부는 내부양심선언자에 대해 점점 적대적이 되었다. 1994년 법개정이 이루어졌지만 미흡하고 반대세력으로부터의 직,간접적인 위협은 계속되고 있다. GAP는 법률개정만으로 그들을 보호하는데 한계가 있음을 절감, 고발된 문제 해결을 위해 해당기관이 노력하는지 여부를 확인하고 법개정을 위한 연대지원을 모색해 내부양심선언자 보호를 위한 장애를 제거하는데 힘쓰고 있다.

GAP의 사명:

GAP은 정부와 기업을 신뢰(accountability)할 수 있는 곳으로 변화시키고, 내부양심선언자를 보호해 직업인이 윤리적 기준에 따라 자유롭게 행동하고 발언할 수 있는 환경을 만들어 시민활동가의 저력을 키워 공익을 보호하는데 앞장서려고 한다.

산업과 기술문명이 많은 편리를 제공했음에도 불구하고 인류의 건강과 환경에 점차 재앙이 되고 있음을 부인할 수 없다. 따라서 GAP은 복잡하고 위험한 과학기술체계에 대한 효과적이고 정직하고 개방적이고 독자적인 감시를 계속해 챌린저호 참사나 체르노빌 사건과 같은 인류의 재앙이 되풀이되지 않도록 할 것이다.

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발행일  1999년 11월 25일