1999년 정보공개제도 운영실태조사 보고서

- 40개 정부부처 총무과의 문서목록 평가 -

Ⅰ. 주요문서목록 평가의 목적

공공기관의정보공개에관한법이 시행된지 1년이 넘었으나 일반 시민들이 자신이 원하는 정보를 청구하여 얻기란 아직도 어려운 일이다.

정보공개가 활성화 되기 위해서 기본적으로 다음 사항들이 현실화 되어야 한다. ① 정보공개 청구를 위한 독립된 창구, ② 정보공개 만을 전담하는 직원, ③ 전산화된 문서목록과 이를 사용할 수 있는 장비, ④ 시민들이 열람 할 수 있는 좌석, ⑤ 각종 정보공개 편람과 기본적인 백서, ⑥ 출력되어 있는 문서목록 등이 그것이다.

참여연대 정보공개사업단(단장 최은순 변호사)에서는 이들 요건 중 1차적으로 문서목록의 실태를 조사함으로써 공공기관 중 정부 각 부처의 정보공개 현황을 분석했다. (문서목록 외의 다른 요건들에 대한 실태조사결과는 내주에 있을 2차 발표를 통해 제시할 예정이다.)

이 작업을 통해 각 부처의 정보공개에 대한 의지와 준비상황을 점검·평가하고 향후 정부가 정보공개에 보다 적극적으로 대처할 수 있도록 함과 동시에 현행 정보공개절차와 관련 문서 그리고 관련법을 정비 보완하도록 개선방향을 제시하여 정보공개를 청구하는 시민들의 요구가 그 안에 반영되도록 하는 것이 이번 조사·평가의 목적이다.

Ⅱ. 조사개요·조사 결과·조사과정

○ 정보공개 청구대상 : 40개 정부부처의 총무과

○ 정보공개 청구항목 : 각 부처 총무과의 주요문서목록(없을시 보존문서목록)

○ 정보공개 청구기간 : 1999년 4월 15일 일제히 청구

○ 정보공개 자료분석 : 1999년 4월 30일 ∼ 5월 26일 (25일간)

○ 자료 분석 위원    : 참여연대 정보공개사업단 실행위

최은순 변호사

김병주 변호사

이광수 변호사

하승수 변호사

송석휘 박사

안창남 교수 (강남대학교 세무학과)

김익환 교수 (한국기록관리학교육원)

Ⅲ. 평가기준

(1) 평가방법 및 배점표

1. 점수평가 방법

100점 만점 절대 평가

2. 연장통보 및 비공개

0점 처리

(주요문서목록 및 보존문서기록대장은 정보공개법상 비치 열람토록 되어있는 공개의무 문서이므로 연장통지의 근거가 없음. 따라서 목록부재 혹은 비공개로 간주)

3. 배점표

기 준		평가항목	배 점
목록의 제작 여부		주요문서목록/보존문서기록대장	10점
목록 기본 기재 사항 평가	목록기본항목 표기 정도	생산부서, 단위업무, 문서철명 주요내용 요약수준	10점
	주요내용설명 정도	문서철에 포함된 문서들의 주요내용 요약수준	20점
	세부목차기재 정도	문서의 내용이 목차에 반영되어 있는 정도	20점
목록 내용의 충실성 여부·질적 평가		실제 생산되는 정보의 목록 등재 현황 (특히 98년 문서의 등록 상황)	40점

(2) 관련 법 근거

정보공개법 제22조

1) 공공기관은 일반국민이 공개대상정보를 쉽게 이용할 수 있도록 주요문서목록 등을 작성비치하여야 한다.

동법 시행령 제21조

1) 공공기관은 법 제 22조의 규정에 의하여 주요문서목록과 정보공개편람을 작성, 비치하여 일반국민의 열람에 제공하여야 한다.

2) 제1항의 주요문서목록에는 공공기관의 각 부서별 세부기능 및 주요 문서제목이 포함되어야 한다. 이 경우 부서별 주요문서제목의 목록은 사무관리규정에 의하여 작성된 보존문서기록대장으로 갈음할 수 있다.

(3) 전체 배점 기준

목록제작 및 공개여부           10점

목록 기본기재사항별 평가       50점

목록내용의 충실성              40점

○ 목록제작여부는 보존문서목록 등이 정보공개제도 이전부터 작성되어 온 필수 서식인 관계로 이의 작성 여부에 큰 가중치를 두는 것이 적당치 않다고 판단되어 총 100점 중 10점만을 배정하였다.

♠ 단, 정보공개제도의 원활한 시행을 위해 별도로 작성하도록 권장하고 있는 주요문서목록을 작성 공개한 부처에 대해서는 목록의 기본기재사항에 대한 평가에서 그에 준하는 추가적인 평점을 얻도록 배려하였다.

○ 문서목록의 용도는 이용자가 원하는 문서를 찾을 수 있도록 하는데 있으므로 원하는 문서를 찾을 수 있도록 기본기재사항이 목록 내에 제대로 기입되어 있는지의 여부를 평가하고 이에 50점을 배정하였다.

○ 문서목록의 생명은 공공기관에서 생산된 문서가 빠짐없이 목록에 기입되는데 있으므로 해당부처에서 당해연도에 생산되어야 마땅한 문서(예 : 정부 모든 부처의 총무과)가 문서목록 상에 제대로 기재되어 있는지의 여부를 평가하고 이에 40점을 배정하였다.

(4) 목록의 제작관련 세부배점기준

: 정보공개법 제22조 1항, 동법 시행령 제21조 1항, 2항에 규정한 주요문서목록의 작성-공개여부, 이를 대신할 수 있도록 규정한 보존문서기록대장의 작성-공개 여부에 따른 평가

상 : 10점      중 : 5점       중하 : 2점        하 : 0점

○ 주요문서목록 별도 제작 및 공개         10점

○ 보존문서기록대장으로 대체 공개          5점

○ 최소한의 기준이하 목록 제작 및 공개     2점

○ 공개연장 및 비공개                      0점

(다른 모든 항목에서 0점 처리)

(5) 목록 기본기재사항별 평가 세부배점기준

: □일반국민이 공개대상정보를 쉽게 이용할 수 있도록□ 작성 비치하도록 규정한 주요문서목록관련 규정의 도입 취지를 충족시키기 위해 필수적인 기본기재사항의 등재여부에 대한 평가

① 목록기본항목 표기 정도 :

생산부서, 단위업무, 문서철명 등의 표기여부         10점

상 : 10점     중 : 5점       하 : 0점

② 주요내용 설명정도 :

문서철에 포함된 문서들의 주요내용 요약수준         20점

상 : 20점     중 : 10점      하 : 0점

③ 세부 목차 기재 정도 :

문서의 내용이 목차에 반영되어 있는 정도            20점

상 : 20점     중 : 10점      하 : 0점

♠ ①의 항목들은 문서 관리자 위주의 분류표기 항목들이며 실제 이용자가 원하는 정보를 찾는데 실질적인 도움을 주는 항목이 아니므로 상대적으로 낮은 가중치를 두어 10점을 배정

♠ ②, ③의 항목들은 이 항목을 표기하는데 있어 정보내용에 대한 효과적 요약 등 문서관리자의 특별한 주의와 관심을 요하며, 실제 이용자들이 공개대상정보를 찾는데 있어서도 긴요한 항목들이므로 높은 가중치를 두어 각각 20점씩을 배정하였음.

(6) 목록내용의 충실성 : 질적 평가에 대한 세부배점 기준

; 해당 부서에서 당해연도(98년)에 실제로 생산되는 문서가 충실하게 기입되어 있는지의 여부에 따른 평가

상 : 40점         중상 : 30점

중 : 20점         중하 : 10점        하 : 0점

○ 총무과의 기본기능에 따라 필수적으로 작성되어야 할 문서들의 기재 수준과 상태에 따라 5단계로 배점

Ⅳ. 평가결과

총평 :

○ 40개 정부부처 주요·보존문서목록 평가 평균 32.7점.

○ 주요문서목록 작성 및 운영 실태 수준미달

○ 주무부처인 행자부마저도 주요문서목록 작성하지 않아

40개 정부주처 총무과를 대상으로 청구한 주요문서목록 및 보존문서목록을 평가하여 점수로 환산한 결과 평균 32.7점이라는 저조한 점수가 나왔다. 공개를 거부하여 0점 처리된 국정원과 문서목록 공개여부를 연장한 국세청, 국방부의 0점을 제외한다고 하여도 평균 35.2점이라는 낙제점수이다.

점수분포를 보면 80점을 받은 통계청이 가장 높은 점수를 받았으며 60점에 5개 부처, 50점에 3개 부처를 제외하고 나머지 31개 부처가 50점 미만의 점수이며 여기에는 정보공개 주무부처인 행정자치부와 국무총리실도 포함되며 특히 이들 부처가 받은 평가는 평균점수에도 미치지 못하였다.

각 항목별로 평균점수를 보면 목록의 제작여부가 10점 배점에 5.7점 목록기본기재 사안별 평가가 50점 배점에 12.2점, 목록내용의 충실성 평가가 40점 배점에 14.8점이다. 문서목록의 질적 수준을 논하기 전에 목록의 기본적인 사항 기재 현황마저도 보통의 수준을 훨씬 밑도는 평가를 받았다.

이는 정보공개법이 시행된 지 1년 5개월이 넘어가는 이 시점에서 다른 것도 아닌 정보공개의 출발점이 되는 문서목록만의 평가라고 하기에는 참담한 성적이며, 여기에 문서목록 외에 기본적으로 요구되어지는 다른 항목까지 평가한다면 한 자리 수를 넘지 못할 점수 분포가 나올 것이 명백하다.

이렇게 하향 균질화되는 점수 분포의 근본적인 원인은 정부의 의식·의지 부족과 미숙한 운영·지도이라고 할 수 있다. 이는 정부 각 부처의 정보공개를 지도하고 총괄해야 할 국무총리실과 행정자치부의 정보공개·문서목록을 상황을 보면 알 수 있다. 두 부처 모두 평균 점수에도 미치지 못하는 평가를 받았으며 특히 행정자치부의 정보공개·문서목록 상황을 보면 알 수 있다. 두 부처 모두 평균 점수에도 미치지 못하는 평가를 받았으며 특히 행정자치부는 주요문서목록 작성의 지침(정보공개제도 운영보완지침 1999.1.14)을 타부처에 보내고는 자신조차도 주요문서목록이 없는 상황이다. 이것만으로도 과연 정부에서는 정보공개의 의지가 있는지 의구심을 갖지 않을 수 없다.

또한 정부의 불확실한 정보공개 의지와 더불어 정보관리와 공개에 대한 전문성에도 강력하게 문제를 제기한다. 행정자치부에서 각 부처로 보낸 정보공개제도 운영보완지침 속에 주요문서목록의 작성예시가 있다. 그런데 이 작성예시 자체가 정보공개의 기본 취지나 효율성과는 거리가 있는 것으로 보여진다. 한 예로 목록 기재사항 분류에서조차 □주요문서목록□의 하부 분류에서 다시 □주요문서목록□이 나오는 등 기본적이 용어의 정리조차도 이루어지지 않고 있으며 문서를 분류 기재함에 있어서도 명확한 범주를 정하지 않아 각 부처 각 부서별로 천태만상인 주요문서목록이 등장했다. 이는 정보공개의 주무부처인 행정자치부의 전문성과 의지의 결여이며 더 나아가서는 국민들의 정보공개청구를 가로막는 정부의 직무태만이다.

참여연대에서는 이번 조사·평가를 통해 공공기관 그 중에서도 40개의 정부부처의 정보공개 현황이 수준미달이며 기본적인 준비도 되어있지 않다는 것을 확인했다. 이에 정보공개의 활성화와 올바른 자리매김을 위해 정부, 주무부처에서의 의식의 전환부터 시작할 것을 강력히 요구한다. 의식의 전환과 함께 전문성을 가지고 정보의 생산에서부터 분류 보관되어 국민들이 열람하는 단계까지 지속적이고도 체계적인 정책과 실천을 촉구한다.

표. 40개 정부부처 총무과의 문서목록(1998년 기준) 평가점수

순위	부처	총점 (100)	목록제작여부 (10)	항목별평가(50)			목록내용충실성 (40)
				기본항목표기정도(10)	주요내용설명정도(20)	세부목차기재정도(20)
1	통계청	80	10	10	10	20	30
2	검찰청	60	10	10	10	10	20
2	조달청	60	10	10	10	10	20
2	중소기업청	60	10	10	10	10	20
2	철도청	60	10	10	10	10	20
2	특허청	60	10	10	10	10	20
7	관세청	50	10	10	10	0	20
7	국가보훈처	50	10	10	10	0	20
7	해양경찰청	50	10	10	10	0	20
10	병무청	45	5	10	10	10	10
11	감사원	40	5	5	10	0	10
12	문화재관리국	35	5	10	10	0	10
12	법제처	35	5	10	0	0	20
12	외교통상부	35	10	5	0	0	20
12	통일부	35	5	10	0	0	20
12	해양수산부	35	5	10	0	0	20
17	과학기술부	30	5	5	0	0	20
17	교육부	30	5	5	0	0	20
17	기상청	30	5	5	0	0	20
17	기획예산위	30	5	5	0	0	20
17	노동부	30	5	5	0	0	20
17	농림부	30	5	5	0	0	20
17	농촌진흥청	30	5	5	0	0	20
17	문화관광부	30	5	5	0	0	20
17	법무부	30	5	5	0	0	20
17	보건복지부	30	5	5	0	0	20
17	예산청	30	5	5	0	0	20
17	재정경제부	30	5	5	0	0	20
17	행정자치부	30	5	5	0	0	20
17	환경부	30	5	5	0	0	20
31	국무총리실	25	5	10	10	0	0
32	건설교통부	20	5	5	0	0	10
32	산업자원부	20	5	5	0	0	10
34	경찰청	10	5	5	0	0	0
34	정보통신부	10	5	5	0	0	0
36	식품의약청안정청	7	2	5	0	0	0
37	산림청	2	2	0	0	0	0
38	국가정보원	0	0	0	0	0	0
38	국방부	0	0	0	0	0	0
38	국세청	0	0	0	0	0	0
평 균		32.7	5.7	6.4	3.8	2.0	14.8

♠ 특기사항

국정원, 국세청, 국방부         0점

산림청                        2점(별첨자료 참조)

식품의약품 안전청             7점

정보공개 주무관청 행정자치부  30점(평균점수 32.7점에도 미달)

국무총리실                    25점(평균점수 32.7점에도 미달)

건설교통부	공개자료 2344건의 문서목록 중

1998년 총무과 생산문서는 단 7건

경찰청	공개자료 중 1998년 총무과 생산문서는 10건미만

산업자원부	1995년 이후 문서는 단 한 건의 등록도 없고 모두

그 이전 문서목록만 기록되어있음.

♠ 향후계획

정보공개법에 의해 공개·비치하도록 되어있는 주요문서목록(또는 보존문서목록)의 공개를 거부한 국가정보원에 대하여 참여연대에서는 소송에 들어갈 예정이다.

참여연대에서는 공공기관 및 정부부처의 정보공개 현황 조사·평가를 내주에 두번째 발표가 있으며 향후 정보공개 활성화와 올바른 자리매김을 위해 지속적이고 상시적으로 정보공개 현황을 모니터링 할 것이며 현행 정보공개절차와 관련 문서 그리고 관련법을 정비 보완하도록 개선방향을 제시하여 정보공개를 청구하는 시민들의 요구가 그 안에 반영되도록 적극 노력할 것이다.

행정자치부

《1998년도 정보공개 연차보고서》평가서

김익한 교수 (한국 기록관리학교육원)

정보공개제도가 시행되고 있지만 앞서 제시한 실태조사보고에서 드러나듯이 공공기관의 정보공개에 대한 인식 수준이나 실무 집행의 실태 측면에서 국민의 알 권리와 국정참여를 보장한다고 하기엔 턱없이 부족한 것이 지금의 현실이다.

이러한 현실에서 주무부서인 행정자치부의 정보공개제도 운영에 대한 명확한 실태 파악과 제도 개선에 대한 적극적인 의지, 정책구상이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 이런 의미에서 지난 5월에 행정자치부에서 펴낸 『1998년도 정보공개 연차보고서』(이하 연차보고서)는 행정자치부가 정보공개제도 시행 첫 해를 평가하여 스스로 점수를 매긴 성적표로서, 정보공개 업무 추진 능력과 의지를 가늠해 볼 수 있는 좋은 잣대라고 판단된다.

Ⅰ. 연차보고서에 대한 총평

연차보고서는 정보공개 운영결과 분석, 기관별 공개·비공개 사례, 행정소송 및 행정심판 사례, 기타자료, 관련법령 이렇게 크게 다섯 부분으로 구성되어 있다. 내용적으로는 정보공개 운영결과 분석이 행정자치부의 평가에 해당하고 나머지 항목은 각 부처별 보고서를 취합한 자료를 편집한 내용인데, 총 157쪽 가운데 분석 결과인 제1장은 불과 12쪽에 지나지 않고 나머지는 모두 자료로 구성되어 있다. 또한 분석 결과 12쪽 가운데도 그래프가 5쪽 정도를 차지하고 있어 실제의 분석·평가 내용은 6∼7쪽에 지나지 않는다.

전체적인 현황 파악을 위해서 다양한 통계를 제시해 주는 것도 필요하다. 그러나 새로 도입된 제도의 시행 1년을 평가하는 보고서라면 숫자의 나열에 그칠 것이 아니라 실제 제도 집행 현장에서 발생하고 있는 실태에 대한 파악이 되어야 하며, 이를 근거로 2차년도인 1999년에는 무엇을 개선해야 하며, 장기계획은 어떠한지에 대한 구체적인 내용이 포함되어야 한다.

Ⅱ. 연차보고서 세부 내용에 대한 평가

(1) 행정자치부의 총평에 대한 평가

행정자치부는 정보공개제도 시행1년에 대한 총평에서 □정보공개법 시행 첫해를 맞이하여 일부 미흡한 점도 있지만 비교적 활발하게 제도가 운영되었다고 판단된다.□고 하였으며, 그 근거로 제시한 데이터는 1년간 총 정보공개 청구건수가 26,338건이라는 것이다. 어떤 평가를 내리기 위해서는 외국의 정보공개제도 운영의 실태라든가 어떤 조사를 해보니 정보공개에 대한 국민의 인식이 높아졌다든가 하는 좀더 명확한 기준과 근거를 제시해야 한다. 그렇지 않고 단순한 청구건수의 제시 내지는 1997년도에 비해 청구 건수가 41%가 증가했다는 것 등은 그야말로 표피적인 기준에 지나지 않는다.

또한 앞으로 정보공개 제도의 정착을 위한 방안으로 □먼저 국민들에게 적극적인 제도 홍보는 물론 교육·지침을 통하여 정보공개에 대한 공무원들의 의식 전환을 유도하고 지속적인 준비 실태에 대한 확인 지도를 통하여 철저한 준비상황을 유지하며... 현행 제도 시행상 나타난 제반 문제점을 발굴하여 적극 개선하여야 할 것임□이라고 밝히고 있다. 이는 물로 ㄴ환여할 만한 내용이다.

그런데 구체적으로 어떻게 하겠다는 것인가? 중요한 것은 추상적인 의지가 아니라 구체적인 대안과 계획이다. 교육·홍보·지침·의식전환·준비·확인지도·적극개선 등등의 방안들이 어떤 식으로 실현될 것인지 행정자치부의 이번 연차보고서에는 한 가닥의 방향조차 발견할 수 없다.

(2) 정보공개운영실태 분석에 대한 평가

정보공개 운영실태 분석은 공개청구현황, 처리현황, 청구방법별 현황, 사용목적별 현황, 공개방법별 현황, 공개여부 결정기간별 현황, 비공개사유별 현황, 불복신청 및 처리현황 등으로 분류하여 정리되어 있다.

각각의 항목에 대한 분석내용은 앞서도 지적한대로 대부분이 그래프이며 실질적인 분석내용은 대단히 적다. 공개 ○건, 비공개 ○건, 비공개 ○, 이의신청 ○건, 행정심판 ○건 등등의 나열만 있을 뿐 숫자의 분석과 실제로 행정절차가 어떤 식으로 진행되었는지를 알려주는 어떠한 설명조차 찾아볼 수 없다.

연간 청구건수가 50건도 되지 않는 산업자원부, 철도청, 부산광역시교육청 등 47개 기관과 한 건의 청구도 없었던 중소기업청을 비롯한 11개기관에 대해서도 그 이유가 무엇인지 일언반구 말이 없다. 이러한 분석이라면 통계표만 제시해 주어도 국민 각자가 알아서 파악하기에 충분하다.

분석 내용의 항목 구성은 그것 자체가 행정자치부의 정보공개운영의 정책 방향을 반영하는 것이므로 매우 중요하다. 또한 정보공개제도 운영에 대한 실태 파악이 제대로 이루어지려면 제도운영에 필요한 기본 토대에 대한 기준을 먼저 정해야 하며, 이 정한 기준이 운영실태 평가시의 각 구성항목이 되어야 할 것이다.

즉 최소한 독립적인 정보공개창구의 마련, 전담 전문직원의 배치, 담당직원에 대한 교육 실시, 주요문서목록 및 편람 등의 비치, 목록 전산화 및 전산목록을 검색할 수 있는 전산장비 구비, 주요문서목록의 내용성 등의 항목들이 바로 기본적인 기준으로 볼 수 있는 토대일 것이다.

(3) 기관별 공개·비공개사례 및 행정소송·행정심판 사례

기관별 공개·비공개 사례도 ○○관련서류 등등의 제목의 나열만 있을 뿐이다. 가장 기본적이라 할 수 있는 비공개 근거조차 제시하지 않고 있어 이를 보는 시민들은 어떠한 사유로 비공개결정을 내린 것인지, 아니면 청구대상 정보가 있는지 없는지 알 수 없다.

게다가 행정소송 현황을 살펴보면 연차보고서의 통계 자료를 믿을 수 있는가 하는 의심까지 들 정도이다. 예를 들어 참여연대가 98년에 제기한 행정소송 중 국세청을 상대로 한 □소득세법 및 시행령상의 표준소득률 결정에 사용되어지는 표본조사의 방법과 그 결과 및 기타 근거자료□ 관련 소송과 창원지검을 상대로 한 □피의자에 대한 가혹행위 및 사법연수원생에 대한 폭행사건 관련자들에 대한 징계 및 인사조치□ 관련 소송은 아예 빠져 있다.

Ⅲ. 제언

행정자치부의 연차보고서가 실효성을 갖기 위해서는 단순한 통계의 제시를 뛰어넘어 냉정한 실태 파악과 개선방향 제시로까지 나아가야 한다.

기본적으로는 실태파악이 제대로 이루어져야 한다. 이미 정보공개법이 시행된 지 1년 6개월이 지난 만큼 과연 시민들이 이를 얼마나 인지하고 있는지, 불편한 점은 없는지 등에 대한 조사가 이루어져야 한다. 그래야만 제도에 대한 홍보강화가 단순한 구호가 아니라 현실성을 가질 수 있다. 또한 정보공개창구 접수창구에서부터 정보공개결정까지의 과정에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 정보공개법에 명시된 준수사항들이 지켜지고 있는지, 정보공개결정과정에서 부당한 결정이 내려지지는 않는지 등에 대한 파악이 있을 때만이 공무원에 대한 교육이 효과를 거둘 수 있다. 철저한 조사가 선행되지 않는다면 그 어떤 거창한 개선방안을 제시한다 하더라도 무용지물일 수 밖에 없다.

정보공개제도는 정보공개법에 명시되어 있듯이 국민의 알권리와 국정참여 보장에 있어서 결코 소홀히 해서는 안 될 주용한 제도이다. 따라서 주무부서인 행정자치부도 인력부족 등의 문제로 많은 어려움이 있겠지만, 이 제도의 성공적인 시행을 위해서 공공기관의 정보공개실태를 있는 그대로 국민 앞에 공개하고 문제 해결을 위한 겸허하고 솔직하며 성실한 대안을 제시하는 방향으로 나아가길 바란다.