맑은사회를 열자

부패방지법 입법과제에 대한 대토론회 1996/01/24

	공직자 부패억제를 위한 법체계의 문제점과 개선방안

윤태범 / 서울대 강사, 행정학 박사

Ⅰ. 서론

사회나 국가의 발전은 여러 가지 요인에 의하여 가능할 것이다. 그런데 이 중에서도 가장 중요한 역할을 수행하는 것은 바로 공직자 혹은 공직사회라고 할 수 있다. 국가마다 정도의 차이는 있지만 그 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 때문에 공직자들에 대하여 우리는 항상 사회의 어떤 부분보다 보다 높은 수준의 윤리의식과 책임의식을 강조하게 되는 것이다.

그러나 우리의 현실은 그러하지 못하다. 매우 빈번히 공직자가 관련된 부정부패 사건이 발생하고 있으며, 한 는 부정과 부패의 화신으로까지 묘사되기에 이르렀던 것이 바로 우리의 현실이다. 최근의 한 여론조사에 의하면 □공무원 하면 가장 먼저 떠오르는 것□으로서 부정부패와 부조리를 가장 많이 지적하여 국민들에게 공직자의 부정과 부패가 얼마나 심각하게 각인되어 있는지를 보여주고 있다. 특히 동조사에서는 응답자의 약 58.0%가 공무원 스스로의 개혁실천 의지가 약하다고 답변하여 문제의 심각성을 더해주고 있다.

그리고 최근에는 전직 대통령의 비리와 관련하여 많은 사람들이 새삼 우리 사회의 모순된 구조와 정치, 경제적 파행을 피부로 경험하고 있다. 여느 보통 사람에 의해서 저질러진 것이 아니라 한때 우리나라를 통치하고, 또한 우리 나라를 대표하여 국제적으로 활동하였던 대통령에 의하여 건국 이래 최대의 비리가 자행되었다는 점에서 우리 사회에 주고 있는 충격은 그 어느 사건보다도 크다고 할 수 있다.

그러나 이러한 비리는 도덕적이지 못한 한 개인에 의해서 자행된 것이라기 보다는 결국 우리 사회가 지니고 있는 많은 문제점과 모순에서 비롯되었다고 보는 것이 보다 타당할 것이다. 즉 정치적, 경제적, 사회적인 문제가 이러한 비리에서 총체적으로 표현되었다고 볼 수 있다. 이것은 곧 이와 같은 비리는 개인에 대한 처벌로서만 마무리될 수 있는 것이 아니라 보다 제도적으로 그 처방책이 마련되어야 함을 의미한다. 특히 이번의 비리가 우리의 정치적인 후진성과 뿌리깊은 정경유착에서 비롯되었다는 점에서 이와 같은 제도적 처방의 마련은 필수적이라고 할 수 있다.

이와 같은 우리 나라 공직자의 부정과 부패는 여러 가지 요인에 의해서 발생하고 있지만, 그 중의 상당 부분은 바로 부정과 부패를 제대로 통제할 수 있는 법과 제도가 미비되었기 때문이라고 할 수 있다. 법과 제도가 제대로 정비되어 있지 못할 뿐만 아니라 또한 제대로 운용되지 못하고 있어, 기존 법규의 정비 또는 특별법의 제정 필요성이 강하게 제기되고 있다.

공직사회의 부조리를 억제할 수 있는 방안은 매우 다양하게 논의될 수 있지만, 결국에는 법과 제도로써 정착되는 것이 바람직하다는 점에서, 본고에서는 우리나라의 현행 부조리 방지를 위한 법체계의 문제점과 개선 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 한국 사회 부패의 환경과 특수성

한 때는 『총체적 부패』로서 규정되기도 하였던 한국 사회의 부정과 부패는 그 특징이 다양하게 규정될 수 있다. 특히 부정과 부패는 나라마다 시기마다 그 성격이 다양할 수 밖에 없다는 점에서 현재의 한국 사회 부패의 특수성을 규정하는 것은 매우 의미 있는 작업이다. 흔히 한국 사회의 부정부패는 권력적 성격이 강하며, 구조적 제도적 부패이며, 일종의 생활양식(a way of life)으로 자리잡고 있다고 평가받고 있다. 본고에서는 한국 사회의 부패의 특수성을 사익지향적 사회, 『ABS』 사회, 부패에 대한 낮은 인식, 부패 네트워크의 사회, 그리고 체제적 부패로 나누어서 논하고자 한다.

1. 사익지향적 사회(Private Interest-Oriented Society)

우리 사회에도 엄연히 공적인 도덕과 윤리가 존재한다. 그러나 이러한 공익이 개인적인 이익, 즉 사익보다 그렇게 우선하지는 못한다는 평가를 받고 있다. 물론 항상 공익이 개인적인 이익보다 우선하느냐에 대해서는 논란의 여지가 있을 것이다.

특히 무엇이 공익이고 도덕인가에 대한 사회적 합의가 상당히 부족하다고 할 수 있다. 이와 같은 사회적 합의의 부재는 곧 『국민형성(Nation Building)』이 제대로 이루어지지 못하고 있음을 의미한다고 할 수 있다. 국민형성은 사실상 정치발전의 중요한 지표라고 할 수 있는데, 이것이 제대로 이루어지지 못하고 있다는 것은 아직도 우리나라의 정치발전 수준이 상당히 낮다는 것을 간접적으로 의미하기도 한다. 여전히 아직까지 꺼지지 않은 불씨라고 할 수 있는 영.호남 (혹은 충청, 강원 등) 지역간 갈등의 존재도 바로 아직까지 국가발전의 기본이라고 할 수 있는 국민형성이 제대로 이루어지지 못하고 분열되어 있음을 나타내는 것이라고 할 수 있다. 이러한 심리는 곧 지역중심적, 혈연중심적, 가족중심적 관계와 가치체계를 형성하게 된다.

이와 같은 사익지향적 행동양식은 곧 공익에 무감할 수 밖에 없고, 따라서 공익의 실현을 기본으로하는 각종 법률에 대한 준수의식이 박약해진다고 할 것이다. 매우 단순한 예이지만, 한밤중에 아무도 지나가지 않는 파란 불이 켜진 횡단보도를 그대로 지나가는 운전자의 심리는 생각해 볼 수 있다. 횡단보도를 지나가는 보행인이 없기 때문에 아무런 사고가 일어나지 않을 것이다. 그러니 이와 같은 상황에 따른 선택적인 행동은 곧 습관으로 굳어져 보행자가 있음에도 불구하고 주행을 하게 될 것이다.(반대로 횡단보도에 빨간 분이 켜져 보행할 수 없는데도 건너가는 사람이 있으면, 대개의 운전자는 보행자가 건너가기를 기다리기 보다는 오히려 커다란 경적을 울리면서 혹은 욕을 하면서 보행자에게 위협이 되도록 급하게 주행한다.) 결국 공익이라는 것은 항상 존재하는 것이 아니라 특별한 상황에서만 나타나는 것이다. 특히 자신의 이익이 침해되지 않는 경우에는 공익은 존재하지 않고, 반대로 자신의 사익이 침해될 가능성이 있는 경우에는 현저하게 나타난다는 것이다.

2. 『ABS』사회

자동차 브레이크 중에서 성능이 제일 좋은 것으로 평가받고 있는 것이 바로 ABS(Anti-Rock Brake System)브레이크이다. 기존의 브레이크와는 달리 브레이크를 밟은 동안 단 한번의 제동하는 것이 아니라 수십차례의 연속적인 마찰을 하여 보다 짧은 거리로 자동차의 전진을 막는 장치이다. 이와 같은 제동장치는 중형이상의 웬만한 자동차에는 필수적으로 장착이 되어 있다.

그런데 이와 같은 제동장치를 자동차만이 갖고 있는 것이 아니라 한국사회도 체제적으로 갖고 있는 것이다. 즉 자동차의 ABS브레이크와 같은 고성능의 제동장치를 한국사회도 갖고 있는 것이다. 바로 『Administation-Business-Statesman (ABS)네트워크』를 말한다. 흔히 말하는 政-經-官의 유착을 의미한다. 어떤 학자는 이를 『철의 삼각구조(Iron Triangle)』라고도 한다. 자동차에서 브레이크 장치가 매우 중요한 역할을 수행하듯 정치인, 관료, 그리고 기업가는 국가발전의 핵심적인 주체라고 할 수 있는데, 이 주체가 제대로 기능하지 못할 경우 역설적으로 이들은 국가발전의 가장 큰 걸림돌이 또한 될 수 있는 것이다.

미국과 같은 국가의 경우에도 이와 같은 구조가 사회를 지배한다고 하지만, 우리나라의 경우에는 더욱 더 그러하다는 평가를 받고 있는 것이 사실이다. 그런데 이와 같은 구조는 단순히 사회를 지배하는 힘이 아니라 부정과 부패를 야기하는 가장 근원적인 구조라는데 보다 큰 문제가 있다고 할 것이다.

3. 부패에 대한 낮은 인식

우리사회에서 가장 문제가 되는 것은 부정과 부패에 대한 인식, 즉 저항의식이 매우 낮다는 것이다. 법에 걸려서 처벌을 받으면 부정부패 행위가 되는 것이고, 법에 걸리지 않거나 혹은 법에 걸려도 기소가 되지 않으면 부패행위가 아닌 것으로 인식되고 있다. 즉 법에 의한 처벌을 통해서 부패행위자들은 마음에 없는 비자발적인 강제적 인정(부패행위에 대해서)을 하게 된다는 것이다.

많은 사회적 이목을 끌었던 사건들의 수사과정을 보면 이와 같은 현상을 발견할 수 있다. 예를 들어서 일단 경찰이나 검찰 등에 의하여 수사를 받다가 기소유예라도 되면, 그 순간부터는 면죄부를 받아서 부패행위를 하지 않은 것과 동일한 상태가 되는 것이다. 그런데 이와 같은 부정부패에 대한 낮은 인식은 부패행위자 뿐만이 아니라 일반 국민의 경우에도 만연해 있다는데 보다 큰 문제가 있다고 할 수 있다. 언론에라도 부패사건이 보도되면 그때부터는 모두 도덕군자가 되어 이를 비판하고 나선다. 그러나 언론에서 이 부패사건에 대한 소식이 끊기면 다시 일반 시민들은 잠잠해지는 것이다. 공무원만이 복지부동하는 것이 아니라 일반시민도 부정부패에 대한 저항에 관한 한 복지부동하고 있다고 할 수 있을 것이다.

왜 이렇게 부정과 부패행위에 대한 지속적인 비판적 인식이 낮은가 많은 사람들은 그 원인을 우리나라의 문화적인 특성에서 찾고 있다. 즉 우리나라의 문화는 그 특성이 정적, 인간적, 그리고 감정적이라는 것이다. 여기에다 (부정적인)선물문화, 예의문화가 겹치고 특히 사람과 사람간의 인간관계가 극히 정적이며, 이를 바탕으로 조직내에서의 상-하간의 인간관계는 직무상의 관계를 넘어선 전인격적 지배를 기본으로 하고 있다는 것이다. 어떤 학자는 이를 『문화적 부패』라고 말하기도 한다. 이러한 가운데 발생하는 부정과 부패행위에 대하여 많은 경우 □뭘 그런걸 가지고□, □그 사람 참 재수없어□, □재수없게 나만 걸렸어□, □남들도 다 하는데 뭘□, □이 정도는 괜찮으니까 걱정말고 자□하는 식의 대응으로 나타날 수 밖에 없는 것이다.

이러한 인식하에 형성되는 부패관계로서 조직내에서는 상납과 하납, 그리고 평납이 존해한다. 그런데 일반적으로 뇌물을 수수한 당사자가 독식을 하면 그것은 커다란 비난의 대상이 된다. 그러나 위사람에게 일부를 상납하거나 혹은 동료나 아랫사람과 불법적인 뇌물을 분배하면 별로 비난을 받지 않는 것이 또한 우리의 현실이다.

4. 부패 네트워크(Corruption Network)의 사회

어떠한 사회이던지 어느 정도 긍정적 혹은 부정적 측면에서 일정한 네트워크(즉 사회적 관계)를 구성하고 있다. (물론 이러한 논의는 앞서의 정-경-관의 유착과 같은 의미로 이해될 수도 있다.) 한국 사회도 예의는 아닐 것이다. 그런데 한국 사회의 네트워크는 매우 부정적인 네트워크를 구성하고 있다는 평가를 받고 있다.

문민정부 들어와서 변화되고 있는 한가지 현상은 기존의 물적 자원을 기초로 형성된 부패네트워크가 금융실명제 등을 비롯한 제반 통제제도의 강화(?)로 인하여 상당히 완화되고 대신에 이러한 네트워크가 인적인 관계에 기초한 인적 네트워크로 전환되고 있다는 것이다. 물론 인적관계에 기초하는 네트워크는 우리 사회의 전통적인 구조라고 할 수 있을 것이다.(즉 정적 인간관계나 혈연주의 등) 그러나 1960년대 이후의 단기적인 급속한 경제개발에 의하여 물적인 네트워크가 강화되었다가 다시 전통적인 부패 네트워크가 상대적으로 부활되는 것이라고 할 수 있다.

물적(금전적)자원에 의하여 형성되는 부패 네트워크는 일정한 경제적 지위를 차지하고 있는 경우에는 모두 참여할 수 있는 구조라고 할 수 있어서 상당히 개방적이라고 할 수 있다. 그러나 인적 관계에 기초하여 형성되는 부패 네트워크는 평상시의 인간적 관계, 친인척, 학연, 지연등에 의하여 형성되기 때문에 물적인 자원에 기초한 네트워크 보다는 훨씬 폐쇄적, 제한적이라고 할 수 있다. 이것은 곧 신정부의 부정부패 등에 대한 개혁정책이 제대로 이루어지지 못할 경우 어떠한 결과가 빚어질 것인지를 암시한다고 할 수 있다.

5. 체제적 부패(Systemic Corruption)

한국사회의 부정부패의 가장 대표적이 특징중의 하나는 『체제적인 부패』라는 것이다. 물론 모든 부패가 다 그런 것은 아닐 것이다. 그러나 아주 개인적인 차원의 부패라고 하더라도 그러한 부패가 발생하게 되는 원인의 상당 부분은 바로 한국 사회가 지니고 있는 모순과 문제에서 발견될 수 있다는 점에서 체제적 부패의 성격을 일부 지니고 있다고 할 수 있는 것이다. 얼마전 □유전무죄, 무전유죄□라는 말이 많은 사람들의 입에 오르내렸는데, 최근에도 소위 지존파 사건과 관련하여 범인들은 자신들의 범행의 원인을 사회문제 탓으로 돌렸다. 범인들의 범행의도나 그 원인의 옳고 그름을 떠나서 우리가 여기서 주목해야 할 것은 다름 아닌 범인들이 사회문제를 자신들의 범행의 원인으로 지적하였다는 사실이다. 이들의 주장을 완전히 부정하기 어려운 것이 바로 우리들의 현실이라고 할 수 있다.

체제적 부패라고 할 경우에는 크게 두가지 측면에서 논의될 수 있다. 즉, 원인과 결과라는 두 측면에서 정리될 수 있다. 원인의 측면에서 볼 경우, 부패가 단순히 개인적인 윤리의식의 결여에서 혹은 우연히 기회가 되어서 발생한다기 보다는 사회적 경향 등이 부패행위에 대하여 그렇게 적대적이지 않고, 또한 사회내의 대다수의 사람들이 수단과 방법의 정당성을 가리지 않고 이익을 추구하는 가운데 발생하는 것을 의미한다.

이와는 달리 부패행위 자체가 여러 다양한 요인에 의하여 구성되어 있을 경우에 체제적 부패라고 하기도 한다. 예를 들어서 □수서사건□이나 □인천 북구청 사건□의 경우처럼 한두 사람이 개인적으로 개입한 것이 아니라 조직적인 차원에서 개입하며, 또한 민간부문도 대개 조직적인 차원에서 개입하는 경우를 말한다. 그런데 이러한 성격의 체제적 부패는 어떤 학자가 말하는 것처럼 □고객-후원자 관계(client-patron network)□ 혹은 □연고주의 혹은 족벌주의(mepotism)□적인 성격을 지니고 있어서 외부에 노출이 잘 되지 않을 뿐만 아니라, 대개의 경우 행정기관 내부의 공무원이나 관련 당사자들에 의해서 고발이 되며, 이로 인하여 설사 노출이 되고 경찰 혹은 검찰이 수사에 나선다고 하더라도 많은 경우 완벽한 수사가 되지 못하고 흐지부지 되고마는 경향이 발견된다. 이러한 부패가 자주 발생하고 또 사정기관에 의해서 사건이 제대로 해결되지 못할 경우에, 많은 국민들은 체념의 상태에서 냉소주의(Cynicism)로 흐르고 만다.

이러한 성격의 부패가 우리 사회에 빈번히 등장하는 사례라고 한다면, 이에 대한 정부차원의 정책적인 처방은 사실상 한계에 부닥칠 수 밖에 없는 것이다. 즉 부패발생의 원인이 한두 가지가 아닐 뿐만 아니라 이와 같은 부패에 개입하는 사람도 사회에서 힘을 발휘하는 계층이기 때문에 엄격하고 공정한 대응이 이루어지기 쉽지 않다는 것이다. 따라서 공정하고 엄격한 부패통제와 대응이 이루어지기 위해서는 무엇보다도 제대로된 제도가 갖추어져야 할 것이다.

Ⅲ. 공직자 부패방지관련 법체계의 현황과 문제점

우리나라의 경우 공직자 부패에 대한 처벌의 강도가 매우 미약한 것으로 평가되고 있다. 예를 들어서 부정행위로 구속된 공직자가 기소되는 起訴率은 일반범죄의 60%대에 비해 상당히 낮은 약 40%대를 나타내고 있어 공무원범죄에 대한 법집행이 엄격히 이루어지지 못하고 있음을 알 수 있다. (윤태범, 1992:113-114). 그리고 한 조사에 의하면 뇌물수수 혐의로 구속기소된 공무원중 88% 정도가 1심 또는 항소심에서 집행유예나 선고유예로 풀려나고 있는 것으로 나타났다(중앙일보,94.11.18). 1심에서 실형을 선고받은 경우는 전체 조사대상의 25.6%에 불과하고, 나머지는 집행유예(66.4%), 선고유예(5.6%) 등으로 나타나 공무원에 대한 선고형량이 지나치게 관대하다는(?) 지적을 받고 있다. (물론 이러한 상황은 실제 기소가 되지 않은 경우까지 포함한다면 더욱 관대한 것으로 나타날 것이다)

먼저 우리나라에서의 관료부패 통제를 위한 법규가 지니고 있는 특성을 명확히 하기 위하여 다음과 같은 기준에 의하여 통제수단을 유형화할 수 있다. 법규 제정의 목적면에서 관료부패를 직접적, 명시적인 통제의 대상으로 삼느냐, 아니면 다른 목적이 보다 우선시되거나 간접적 내지는 예방적 성격을 지니고 있느냐에 따라 통제수단을 직접적 통제수단과 간접적 통제수단으로 구분할 수 있다. 그리고 법규 적용의 범위면에서 특정한 제한된 관료 내지는 특정 조직을 포괄적으로 통제를 하느냐에 따라 특정적 통제수단과 포괄적 통제수단으로 구분하여, 다음과 같이 4개로 통제수단을 범주화할 수 있다. 그리고 현재 우리나라의 관료부패 통제수단과 관련되는 법적 수단은 이와 같은 기준에 따라 다음표와 같이 구분될 수 있다. 물론 이러한 구분은 개별 법규의 성격에 대한 논자들의 분석에 따라서 어느 정도 재구성될 수 있다.

) 많은 국가에서 공직자의 부정과 부패를 억제하기 위한 특별법이 제정되어 실시되고 있다. 싱가포르의 『腐敗防止法(Prevention of Corruption Act: POCA)』, 『不正蓄財沒收法』, 대만의『動員勘亂時期懲治貪汚條項』,『奬勵保護檢擧貪汚□織』,『辨法』,『공무원징계법』, 말레이지아의 『不正行爲防止法(Prevention of Corruption Act)』, 홍콩의 『賂物防止法』, 태국의 『瀆職 및 腐敗防止法』, 필리핀의 『□職 및 腐敗防止法』, 인도의 『腐敗行爲防止法』, 미국의 『政府倫理法』, 영국의 『腐敗行爲防止法』등을 예로 들 수 있다(김영종,1993:34-35). 이상과 같이 공직자의 부정과 부패를 통제할 수 있는 특별법과 특별기구를 마련하고 있는 나라들은 상당히 긍정적인 효과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 여기서 간과되어서 안될 것은 다름아닌 이와 같은 나라들은 예외없이 최고 지도자가 높은 수준의 정직성과 청렴성을 보여주고 있다는 것이다. 따라서 특별법과 특별기구를 만드는 것 이상으로 중요시되어야 할 것은 올바른 지도자의 존재여부인 것이다.

官療腐敗에 대한 법적 統制手段의 分類

구분	직접적 통제	간접적 통제
특정적	공무원 징계령 공무원 범죄에 관한 몰수특례법 공직자 윤리법 Ⅰ	국가공무원법 지방공무원법 공무원복무규정 Ⅱ
포괄적	Ⅲ 형법, 특별형법 형사소송법(재정신청) 공직선거 및 선거부정방지법	Ⅳ 금융실명제및 비밀보장에 관한 긴급재정경제명령

이와 같은 다양한 통제수단들은 나름대로의 효과를 지니고 있을 것이다. 표의 제 수단중 최근에 만들어진 제도로서 부패통제를 위한 효율적인 제도로서 상당한 평가를 받고 있는 것으로서 金融實名制 및 公職者 財産登錄 관련제도를 들 수 있다. 그런데 금융실명제는 매우 포괄적인 제도라는 점에서 관료부패를 통제할 수 있느 직접적인 통제수단은 아니며, 공직자 재산등록제의 경우도 아직까지 제대로 정착되지 못한 측면도 있지만, 부정부패를 효과적으로 통제하기 위해서는 재산형성과정의 정확한 실제조사 등 좀 더 엄격하게 운영될 필요가 있는 수단이라고 할 수 있다.

) 때문에 최근에 공직자 재산등록의 범위를 크게 확대하였다. 물론 이와 같은 재산등록 공직자의 범위를 확대하는 것도 큰 의미를 지니고 있지만, 이 보다 우선해서 고려향 할 것은 다름 아닌 바로 등록된 재산의 조사와 재산형성과정의 정당성을 조사할 수 있는 기능 및 제도의 정착에 있다고 할 수 있다.

그런데 관료부패를 보다 효율적으로 통제함에 있어서, 위의 표에 나타난 전략중 직접적인 통제전략 뿐만 아니라 問接的 統制戰略도 보다 깊이 검토되어야 할 것이다. 즉 직접적 통제전략은 부정부패가 상당히 만연되어 있을 경우에 그 효과가 있을 수 있으며, 반면에 어느 정도 안정된 상태에 있을 경우에는 간접적인 통제전략이 보다 효과적일 수 있기 때문이다. 대만 싱가포르 등의 국가는 상당히 불안한 시기에 직접적인 통제전략이 매우 강하였으며, 반면에 상대적으로 보다 안정적인 미국의 경우에는 공직자윤리법이 항상 강조되고 있다는 사실에서 이를 확인할 수 있다. 물론 현재 우리나라의 부정부패가 어느 정도인가 혹은 얼마나 심각한 가에 대해서는 논자마다 이견이 있을 것이다. 특히 부정부패에 대하여 매우 엄격한 입장을 취할 경우 보다 직접적인 통제수단을 강조할 것이다. 그러나 전반적으로 부정부패가 매우 심각한 지경일 뿐만 아니라, 이를 통제하기 위한 사정체계의 틀도 매우 불안정하며, 관료의 부패를 엄격히 효율적으로 통제할 수 있는 제도적 장치가 제대로 마련되어 있지 못하다는 것이 일반적인 평가이다.

) 한 보고서는 부패통제를 위한 우리나라의 사정체계가 지니고 있는 문제점으로서, ①부정부패에 대한 최고통치권자의 미온적이고 비지속적인 의지와 행동, ②부정부패 관련 법규의 산만성과 비구체성, ③사정기구들의 혼재 및 기능중첩에 따른 부작용, ④자체 사정기구의 비독립성 및 비전문성, ⑤부정부패 일소를 위한 범국민 교육 및 프로그램의 부재를 지적하고 있다.(한국행정연구원,1992:94-110)

앞의 표에서 보는 바와 같이 우리나라에는 관료의 부정부패 통제를 전담하는 종합적, 체계적인 법이 존재하지 않으며, 刑法 등 다양한 법규에 분산되어 있다. 현재 관료의 부정부패 행위를 통제하는 법률로서 『國家公務員法』(제 7장의 복무 제 55조-제 67조의 규정 및 제 10장의 제78조-제83조), 『公職者倫理法』『刑法』상의 일부조항(제 7장 공무원의 직무에 관한 죄 제 122조-제 135조의 규정), 특별형법으로서 『特定犯罪加重處罰등에 關한 法律』(제2조-제5조의 규정), 『地方公務員法』,『公務員 懲戒令』, 『公務員 服務規程』등이 마련되어 있으며, 최근에 『公務員犯罪에 관한  收特例法』과 『公職選擧및 選擧不正防止法』이 제정되었다.

) 감사원장의 자문기구로 설치되어 있는 『不正防止特別委員會』도 포괄적이기는 하지만, 부패를 통제하기 위한 간접적 수단이라고 할 수 있다. 이 위원회는 다음과 같은 기능을 수행한다.(부정방지대책위원회규칙 제2조)

1. 부정부패의 원인분석 및 예방대책에 관한 사항

2. 부조리 유발요인이 되는 법령 및 제도의 개선방안에 관한 사항

3. 부정부패 제거를 위한 감사운영 방향에 관한 사항

4. 기타 감사원장이 부의하는 사항

『刑法』에는 제 7장에 □公務員의 職務에 관한 罪□라고 하여 총 14개 조항에 걸친 부정부패 공무원에 대한 처벌조항 등이 제122조에서 제135조까지 비교적 구체적으로 열거되어 있다. 이중 특히 직무유기, 타인의 권리행사방해, 공무상 비밀의 누설, 수뢰, 제3자 노물제공, 알선수뢰, 증뇌물전달, 몰수 및 추징, 가중처벌 등에 관한 조항이 부정부패와 밀접히 관련되는 조항이라고 할 수 있다. 『國家公務員法』에서는 제 10장(제78조-제83조)에 공무원의 징계에 관한 사항들을 규정하고 있다. 그런데 동법의 규정이 형법상의 공무원 부정부패 관련법규와 비교되는 주된 특징 중의 하나는 대체로 모호하고 포괄적인 내용을 담고 있다는 점이다. 예를 들면 징계사유가 형법의 경우처럼 어떤 특정행위로 되어있지 않고 □국가공무원법, 지방공무원법 또는 이 법들에 의한 명령이나 조례를 위반한 때, 직무상 의무에 위반하거나 직무를 태만하였을 때, 공무원의 품위를 손상하는 행위를 한 때□ (국가공무원법 제 78조와 지방공무원법 제 69조)라고 모호하게 규정되어 있다.

그런데 위의 법규들을 통한 부패 공무원에 대한 처벌은 현실적으로 해임, 정직, 감봉, 견책, 그리고 파면 등에 그치고 있을 뿐이다. 그 이상의 엄중한 처벌, 예컨대 벌금, 징역, 금고 등과 같은 것은 별도의 과정을 거쳐 刑事犯으로 확정되었을 때나 가능한 실정이다. 이러한 법체계상 동일한 부정부패범에 대해 행정적 처벌과 형사적 처벌이 엄격히 구별되며, 행정부내의 자체감사에서 적발된 부정부패범의 경우 형사처벌되어야 할 공무원임에도 불구하고, 행정처벌(최고파면)의 수준에 그치는 경우가 종종 발생하고 있다. 그리고 우리의 경우 형법의 경우를 제외하고는 대체로 일반적인 처리절차를 중심으로 하여 포괄적으로 구성되어 있는 관계로, 법집행자의 자의성이 개입될 소지가 많아지게 되고, 이에 따라 법적 기강 자체가 확고히 서지 못하고 있는 실정이다.

) 공무원징계양정등에관한규칙, 부칙 참조.

그리고 부패방지를 위한 직접적인 법으로서 『公職者倫理法』을 들 수 있다. 이 법은 제5공화국이 들어서면서 소위 □사회정화□차원에서 1981년에 만들어져 1983년부터 시행되었다. 그러나 이 법은 공개금지를 원칙으로 하는 등 실효성에 의문이 있다는 비판을 받아, 새정부가 들어선 1993년 5월 개정되었다. 개정된 법은 기존의 법률과 비교하여 매우 진전된 내용을 담고 있었다. 즉 재산등록 및 공개대상 공직자의 범위가 대폭 확대되었고 등록대상재산과 가액 산정방법도 구체적으로 명시되었으며, 재산등록 및 공개의 성실성 보장을 위하여 실사기능을 강화하고 허위등록자에 대한 처벌규정이 신설되었다.

그러나 하위직 공무원들에 의한 부정부패 사건이 계속 발생하자, 정부는 『공직자윤리법』을 개정하여 재산등록대상 공무원의 범위를 크게 늘렸다. 그리고 금융실명제 긴급명령에도 불구하여 公職者倫理委員會가 금융기관의 장에게 공직자의 금융거래자료제출을 요구할 수 있도록 하고, 재산등록범위에서 공직자의 외조부모 및 외손자녀는 제외하였으며, 등록의무자가 많아 등록업무를 수행하기 곤란한 기관의 경우에는 그 소속기관중 일부를 등록기관으로 재지정이 가능토록 하였다. 그러나 이와 같은 공직자윤리법의 강화에도 불구하고 과연 등록재산(의 형성과정 등)에 대한 엄격한 실사가 어느 정도나 가능한지에 대한 의문이 여전히 제기되고 있다.

) 이에 따라 1995년 1월 1일부터 국세청, 관세청, 법무 및 검찰, 감사원, 소방직, 그리고 지방자치단체 세무공무원은 9급까지 재산을 등록해야 한다. 경찰은 등록대상이 경감에서 경사까지 크게 확대되었으며, 각 부처 및 지방자치단체의 감사관실 근무직원들도 모두가 재산등록대상이 되었다. 1996년에는 등록대상자가 현재의 약 3만4천명에서 전체 공무원의 약20%인 19만 2천여명으로 증가하게 되었다.

) 『金融實名去來및秘密保障에關한緊急財政經濟命令』 제4조(금융거래의 비밀보장)에서는 금융기관 종사자는 명의인의 동의없이 그 금융거래의 내용에 대한 정보 또는 자료를 타인에게 제공하거나 누설해서는 안된다고 하고 있다. 그리고 금융기관은 수사기관의 비리조사라 하더라도 법원의 제출명령 또는 법관이 발부한 영장에 의하지 않고서는 금융정보를 제공하지 못하도록 하고 있다.

Ⅳ.공직자 부패방지를 위한 특별법의 구성체계

새 정부가 들어선 이래로 우리 사회에 만연된 부정과 부패, 특히 공직사회의 부정부패를 통제하기 위한 보다 종합적인 特別法의 제정에 대한 논의가 꾸준히 계속되고 있다. 특별법의 형태나 구체적인 내용은 논외로 하더라도, 이 법이 미치게 될 사회적 파장을 고려하여 아직까지는 제정에 대한 합의나 구체적인 내용이 부각되지 못하고 있는 실정이다. 그러나 부정부패한 관료에 대한 엄격한 통제뿐만 아니라 전반적으로 침체되어 있는 우리의 관료사회를 일으켜 세우기 위해서도 현행 법체계의 정비 등을 포함하여 부패방지를 위한 종합적인 특별법 제정 및 특별 기구의 설치등에 대한 보다 구체적인 논의가 필요하다고 할 수 있다.

) 이와 같은 특별법 제정 논의와 더불어 행정조직내의 부패행위를 고발하는 공무원을 법적으로 보호하는 소위 『內部告發者保護法』에 대한 제정 필요성도 활발히 논의되고 있다. 우리나라의 전반적인 사회문화 내지는 행정문화상 그 실효성에 대해서도 어느 정도 의문이 제기되고 있기는 하지만, 우리 사회의 부패구조의 특수성을 감안할 때 이와 같은 법의 제정필요성은 매우 높다. 이에 관련해서는 박흥식(1990)을 참조.

1. 특별법의 적용대상과 처벌강도 문제

부패방지를 위한 특별법의 구성체계는 크게 두가지 부문으로 나뉘어 논의될 수 있다.

즉 처벌의 대상, 종류 및 강도 등과 관련된 규정과 부패조사 및 부패공직자의 소추에 관한 특별기구의 설치여부에 대한 것이다. 부패방지를 위한 특별법의 제정을 주장하는 사람들은 적용대상 공무원의 범위를 가급적 넓게 규정하려고 하고, 또한 뇌물의 수수 등 부패행위의 내용을 넓게 규정하여 특별법의 적용범위를 넓힐 것을 주장한다. 그리고 부패예방을 위한 사전조치와 사후의 점검조치를 포함할 것도 주장한다.

) 이 이외에도 『공직자윤리법』의 재산등록이나 『공무원범죄에관한몰수특례법』의 적용법위를 크게 확대하자는 주장이 계속 제기되고 있다.

앞에서도 언급하였듯이 현행 법률들은 그 엄격성의 정도가 다른 국가들에 비해서 매우 약하다는 평가를 받고 있다. 물론 법의 엄격성이 부정과 부패를 충분히 통제할 수 있다고 보기는 어렵지만 최소한의 필요조건은 될 수 있을 것이다. 예를 들어 뇌물 등의 수수와 관련하여 싱가포르의 <腐敗防止法(PREVENTION OF CORRUPTION ACT)> 제 6조에서는 10,000불 이하의 벌금과 5년 이하의 징역을 병과할 수 있도록 되어 있으나, 우리나라의 형법 제 129조에서는 이와 유사한 죄목에 대하여 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처할 수 있도록 하여, 처벌의 엄격성에 상당한 차이를 나타내고 있다.

특별법을 제정하여 관료부패의 양당사자, 즉 관료와 시민을 모두 통제의 대상에 포함시킬 경우 관료부패의 발생에 대한 억제력은 기존의 법체계에 의한 것보다 더욱 강화될 것이다. 그런데 우리의 경우, 부패방지를 위한 종합적인 특별법이 마련되어 있지 않지만, 강도의 측면은 예외로 하더라도 부패를 통제할 수 있는 어느 정도의 법규들이 마련되어 있다. 그럼에도 불구하고 우리의 공직사회가 부패로 점철되고 있는 이유는 무엇인가? 여기서 지적될 수 있는 것이 특별법의 제정 이전에 부정부패 행위를 통제할 수 있는 법과 제도 (혹은 수사기구)가 지금까지 그렇게 실효성있게 운영되지 못하였다는 것이다.

2. 독립적인 수사기구 설치의 문제

기존 법체계의 정비와 효율적인 운영이 없는 상태에서 특별법의 제정은 새로운 법제정 이상의 의미가 없기 때문에 양자가 동시에 논의되어야 할 것이다. 특히 현재 관료의 부패는 內部監査를 통해서 적발이 되더라도 그것이 검찰이나 언론 등 외부에 의해서 인지되지 않는 한, (혹은 인지되었어도 처벌이 항상 되는 것은 아니다.) 또는 대외적으로 큰 물의를 일으키지 않는 한 여간해서는 형사상의 처벌을 받고 있지 않는 것이다. 또한 수사기관에 의해서 인지된다고 하더라도 수사기관이 외압에 영향을 받지 않고 독립적으로 수사하고 기소할 수 없는 상황이라면, 수많은 법률은 있으나마나 한 것이라고 할 수 있다. 따라서 여기서 보다 깊이 있게 고려해야 할 것은 다름 아닌 기존 법체계의 정비와 더불어 不正腐敗를 조사 내지는 기소할 수 있는 특별기구의 설치에 대한 논의인 것이다. 앞서 논의한 동남아 국가의 경우 이와 같은 기구가 수상의 직속기관으로 되어 있거나 혹은 미국의 『特別檢事制』와 같이 행정부로부터 독립되어 운영되고 있다.

) 特別法으로 부패방지 관련법을 제정□실시하고 있는 국가들의 경우, 거의 예외없이 부패공무원을 조사할 수 있는 公務員 訴追機構를 설치□운영하고 있다. 즉 특별법과 소추기구는 그 실효성을 위해서 서로 밀접한 관계에 있음을 알 수 있다.

전자의 경우 대통령이나 수상과 같은 최고권력자의 반부패의지가 무엇보다도 강하고 이를 실현하는 특별기구가 조직상 대통령직속이지만 직무상으로 독립되어 있기때문에(우리나라의 監査院이 이론상 이에 해당한다) 상당한 실효성을 기대할 수 있을 것이다. 그러나 이보다 더 바람직한 것은 직무상으로 뿐만 아니라 조직상으로도 독립된 소추기구의 구성이라고 할 수 있다. 그래서 일각에서는 이러한 특별기구의 상층부를 (우리나라의 경우 『不正防止對策委員會』의 위원은 임명직) 주민의 직접선거에 의해서 선출해야 한다고 주장하기도 한다. 이와 같은 특별조사기구의 예로서 미국의 경우 1978년 『政府倫理法』의 제정이후에 특별검사제도가 정착되었는데, 그 장점에도 불구하고 일부에서는 비판을 하기도 한다. 즉 이 제도가 야당에 의해서 정략적으로 이용되면, 국정이 원활히 이루어 질 수 없다는 것이다. 우리의 경우 특별검사제도와 유사한 제도로서 『準起訴節次』가 마련되어 있지만 (형사소송법 제 260조 -제 265조), 그 적용범위가 매우 협소할 뿐만 아니라 (형법 제 123조-제 125조), 현실적으로 거의 이용이 되지 못하고 있다는 점에서 개정의 필요성이 제기되고 있다. (이재상, 1993)

) 본고에서 종합적인 特別法 제정의 필요성을 논의하지만, 이러한 특별법은 腐敗統制에 있어서 부분적인 역할만 할 수 있다는 현실적인 한계를 또한 인정할 수밖에 없다. 이와 관련하여 본고에서 논하고 있는 특별법과 기구를 운영하고 있으며, 동시에 효율적으로 통제가 이루어지고 있는 국가로 평가받고 있는 싱가포르의 부패통제제도에서 얻을 수 있는 교훈으로서 다음이 지적되고 있다.(김해동,1991:171)

① 가장 중요한 교훈은 정치지도자가 진심으로 부패를 척결할 의지를 가지고 있어야 하고, 그 자  신이 모범을 보여야 한다.

② 부패는 국부적 수술이 아닌 종합적 처방으로 수술을 받아야 하며, 따라서 부패추방운동을 광범위하고도 지속적으로 추진해야 한다.

③ 부패는 부패수사기관 자체가 부패하지 않아야 하며, 이 조직은 청렴한 지도자의 지휘를 받아야 한다.

④ 민원관계업무를 담당하고 있는 부서는 부패에 휘말리지 않도록 정기적으로 스스로를 점검해야 한다.

⑤ 공무원들은 민간기업과 동등한 수준의 대우를 받아야 한다.

) 물론 부패방지를 위한 特別機構를 설치하기 보다는 기존의 監査院의 위치를 재정립하는 것이 우선시 되어야 할 것이다. 즉 감사원이 헌법상의 독립기관이기는 하지만, 직무상으로는 여전히 문제를 안고 있다는 비판을 받고 있다는 점에서, 감사원의 위치를 어떻게 정립할 것인가는 특별기구의 설치만큼이나 중요할 것이다. 이 경우 현재 감사원의 기능, 즉 會計監査機能과 職務監査機能을 분리해야 될 것이라는 주장도 제기되고 있다.

『준기소절차』는 공무원의 직권남용죄에 대하여 고소 또는 고발을 한 자가 그 불기소처분에 불복하여 그 검사가 소속하는 고등검찰청에 대응하는 고등법원에 그 불기소처분의 當否에 관한 裁定을 신청하여, 법원이 그 신청을 이유있다고 인정하여 심판에 부하는 결정을 하였을 때는 공소의 제기가 있는 것으로  간주하는 제도이다.

일명『裁定申請制度』라고도 한다. 원래 이 제도는 검사의 불기소처분이 권력층의 지시나 또는 기타 외부의 압력에 의하여 이루어졌다고 인정될 경우는 고소인 또는 고발인은 범죄 유형에 제한 없이 모든 범죄에 대하여 법원에 심사를 구할 수 있도록 하였으나, 1973년 形事訴訟法의 개정에 의하여 재정신청의 적용범위가 공무원의 職權濫用罪에 제한되었다. 이에 따라 개정전까지 많게는 한해에 2,000여건까지 되었던 신청이 1974년 이후부터는 70여 건을 넘지 못하고 있으며, 1987년까지 부심판결결정이 내려진 것은 전무한 실정이다. (이재상,119) 1988년 부천경찰서 성고문사건 이후 재정신청제도가 검사의 불기소처분에 대한 규제제도로서 한때 재조명되기도 하였지만 1991년 이후 다시 급감하는 경향을 나타내었다. 따라서 재정신청제도를 활성화하기 위해서는 재정신청의 적용범위를 모든 범죄는 아니더라도 모든 공무원범죄로 확대하는 것을 적극 검토해야 할 것이다.

이와 같은 종합적인 특별법의 제정이나 기존 법체계의 활성화 이외에도 공무원범죄로 인한 부정한 재산을 몰수하기 위한 『公務員犯罪에 관한 沒收特別法』이 최근에 제정되었다.『공무원범죄에 관한 몰수특례법』은 공무원부패를 제도적으로 억제하기 위한 법으로서, 공무원이 특정한 범죄행위를 통하여 취득한 불법수익 등을 철저히 추적, 환수하는 제도적 장치라고 할 수 있다. 즉 동법은  特定公務員犯罪 로 얻은 재산(不法收益)뿐만 아니라 그로부터 유래한 재산까지 몰수하고 (동법 제 3조), 몰수나 추징을 피하기 위한 재산도피행위를 방지하기 위하여 기소전후 검사의 청구나 직권으로 법원이 몰수, 추징보전명령을 발하여 재산처분을 금지토록하고 규정하였다. (동법 제23조) 그러나 이법은 공무원의 특정범죄로 인한 불법적 재산 또는 수익에 대한 몰수가 가능하여 공무원에 의한 부패방지에 어느 정도 효과를 거둘 수 있다는 측면에서 유용하지만, 몇가지 측면에서 동시에 문제점을 지니고 있다는 평가를 받고 있다. 먼저 몰수 대상과 관련하여 (동법 제 2조), 동법이 목적하는 바, 부정부패에 대해 보다 효과적인 억제를 위해서는 특정공무원범죄라고 하여 적용대상이 되는 공무원 범죄의 범위를 확대하는 것이 보다 바람직할 것이며, 확대하여도 그렇게큰 문제는 없을 것이다 .특별히 □특정공무원범죄□라고 한정하는 것에 따른 법률적 실익이 명확하지 않다는 것이다. 그리고 불법수익 또는 재산을 자신의 채무변제를 위하여 이용한 경우에도 추징이 가능하도록 하는 조항이 필요하다. 불법재산의 立證과 관련하여 □....불법수익으로 형성되었다고 볼만한 상당한 개연성이 있는 경우에는 특정공무원범죄로 얻은 ...□(동법 제 7조)에서, 입증책임을 적극적으로 피의자가 지도록 하는 것이 사후 법령의 해석에 있어서 보다 명확하고 논란의 여지가 없을 것으로 판단된다. □개연성□자체의 판단에 대한 논란의 여지가 있으며(강성남 :7-9), 또한 이에 대한 자의적인 남용의 가능성도 배제할 수 없다.

) 여기서 □특정공무원범죄□라 함은 다음을 말한다.(동법 제2조의 1)

가. 刑法 제129조 내지 제132조의 죄

나. 會計關係職員등의責任에關한法律 제2조제1호,제2호 또는 제4조(제1호 또는 제2호에 규정된 자의 보조자로서 그 회계사무의 일부를 처리하는 자에 한한다)에 규정된 자가 국고 또는 지방자치단체에 손실을 미칠 것을 인식하고 그 직무에 관하여 범한 刑法 제335조의 죄

다. 特定犯罪加重處罰등에관한法律 제2조 및 제5조의 죄

3. 내부비리제보자 보호문제

많은 부패사건이 내부의 고발에 의해서 사실상 이루어지고 있으며, 행정조직 내부의 공무원이 누구보다도 부정과 부패를 잘 알고 있다는 점에서 양심있고 정직한 공무원이나 용기있게 고발을 하는 공무원을 보호하기 위한 제도의 필요성이 최근 국내에서 활발하게 제기되고 있다.

『내부고발(whistleblowing)』이란 □과거에 조직의 구성원이었거나 또는 현재 그러한 자신이 몸담고 있는 조직이 불법, 부정한 방법으로 정부 또는 국민을 속이는 활동을 하고 있다는 사실을 발견하고 이에 대하여 거부나 항의 표시를 하다가 오하려 보복을 당하게 되고, 결국 외부에 이러한 문제를 호소하는 행위□라고 할 수 있다. 비록 □고발□이라는 심리적으로 부담스런 느낌을 담고 있으나, 현실적으로 이러한 행위는 고발이라기 보다는 외부에 대한 □정의의 선언□일뿐만 아니라 자신에게 닥칠 위협에 대한 외부에의 □구원의 호소□라고도 할 수 있다.

특히 앞서도 언급하였듯이 체제적 부패가 우리나라에서 보편적인 부패현상으로서 발생할 경우에는 부패행위의 적발 가능성은 더욱더 어려워진다. 즉 이러한 상황하에서는 개인적인 윤리의식에 근거하여 부패행위 자체를 거부하는 것이 현실적으로 어려울 뿐만 아니라, 설사 부패행위에의 개입을 거부할 수 있다하여도 소속 조직에서 원만하게 조직생활을 하기가 사실상 매우 어렵다는 것이다. 때문에 소속 조직에서 목격한 부패행위를 외부적으로 고발한다는 것은 개인적으로 대단한 모험이라고 할 수 있다. 현행 법률상으로 공직자는 부정과 부패에 대하여 고발할 의무가 있지만, 현실에서는 이것이 거의 이루어지지 않는 모순된 상황이 전개되고 있는 것이다. 따라서 이와 같은 양심있는 공직자에 대한 최소한의 법률적 보호가 현실적으로 요구될 수밖에 없는 것이다.사실상 부정과 부패가 비난을 받고 정의가 제대로 대접을 받는 사회라면 이러한 법률은 논의조차 필요가 없을 것이다.

이와 같은 소위 내부고발자보호제도의 주된 목적은 내부자가 비리에 관한 내용을 제보하였을 경우, 이러한 내부자가 어떠한 불이익도 받지 않도록 적극적으로 보호하는데 있다. 그리고 보완적인 내용으로서 이들에게 일정한 인사상의 혜택이나 포상을 할 수 있도록 하고 있다. 따라서 법률상으로는 그 목적과 내용이 매우 간명하다고 할 수 있다. 그러나 이 법률이 지니고 있는 현실적인 효과나 영향력은 매우 크다고 할 것이다.

미국의 경우, 1960년대 이래로 지금까지 수많은 내부고발이 있어 왔다. 그리고 이와 같은 문제를 다루기 위한 많은 노력이 진행되었으며 연방정부와 주정부차원에서 내부고발자의 보호에 대한 입법 등 활발한 논의가 진행되었다.

내부고발자보호법은 정부뿐만 아니라 민간부문에서도 적용되고 있다. 입법이나 적용의 용이성 때문에 민간부문을 보다 직접적으로 규율하는 법이 먼저 제정되었다. 가장 대표적인 예가 『부정주장법 (False Claima Act of  1986)』이다. 이 법의 제정에 따라 정부의 구제제도나 기업내부의 절차가 아닌 보다 효율적인 법원에 의하여 보호받을 수  있게 된 것이다. 이 법은 정부와 계약을 맺고 있는 민간기업이 정부를 속이고 있다는 것을 발견한 경우, 그러한 사실을 인지한 기업의 구성원이 연방정부를 위하여 그 기업을 제소할 수 있도록 하고 있다. 그리고 개인의 고발로 정부가 소송을 하여 그 돈을 되찾으면 환수액의 15%를 상금으로 지급하도록 하고 있다. 적어도 현재까지 이 법은 내부의 양심적인 고발자에게 가장 강력한 보호를 주고 있는 것으로 평가를 받고 있다.

정부기관내의 부정고발자에 대한 보호입법으로서는 『내부고발자보호법(Whistleblower Protection Act of 1989)』이 제정되었다. 미국 의회는 정부기관내의 부정한 활동을 고발한 연방공무원들이 어떠한 불이익도 당하지 않도록하여 양심적인 고발자를 보호하고, 정부와 각 기관이 부패하는 것을 방지하고자 이 법을 상하양원 만장일치로 통과시켰다. 이 법의 주요한 내용을 보면, 공무원은 불법적 활동에 관여하는 것을 거절하였다고 하여 어떠한 불이익도 당하지 않는다.

특히 이 법에는 모든 내부고발자가 보호된다는 구체적 규정을 두고 있다. 내부의 고발자는 더 이상 법적 입증의 부담을 지지 않으며, 오히려 잠정적 구제를 우선 받게 된다. 그리고 내부고발자들은 다른 부서로의 전보를 요구할 수 있는 권리를 부여받았다.

이 법은 내부고발자들이 받을 수 있는 보복성 인사발령을 막는 것에 초점을 두고 있어서, 이와 같은 과정을 감시하기 위하여 특별기관을 운영하고 있다. 즉『실적주의 보호위원회(Merit Systems Protection Board : MSPB)』와『특별검사 (Secial Counsel)』가 설치되어 의회와 대통령의 감독을 받으며 활동을 한다. (동법 제 3조)여기서 실적주의 보호위원회는 미국법령집 제 5권 및 제 38권 제 2023조 기타 법, 준칙 또는 규정에 따라 위원회가 관할하는 모든 문제에 대하여 청문, 재결에 관한 규정을 발령하고 기타 적용법규에 따라 당해문제에 대하여 최종적인 조치를 취할 권한을 보유하고 있다. (미국 법령집 제5권 제12장 제1절 실적주의보호위원회 제 1204조)

그리고 특별검사의 지휘를 받는『특별검사부(Office of Soecial Counsel : OSC)』가 설치, 운영되고 있다. 특별검사부는 사법적인 통고권한을 보유하고 있으며, 규정에 따라 공무원, 공무원이었던 자, 후보자를 금지된 인사조치로부터 보호한다. 또한 부당한 인사조치를 당했다는 고발을 접수, 수사하며, 법 및 규칙의 위반사실, 공금의 부실운영 및 낭비, 권한남용 또는 공중의 보건과 안전에 대한 실질적이고 특수한 위험에 관한 폭로내용을 접수, 검토하고, 필요한 경우에는 이를 법규의 요건에 따라 검찰총장 또는 기관장에게 이송한다.

대만의 경우,『동원감란시기징치탐오조례 (動員勘亂時期懲治貪汚條例)』,『장려보호검거탐오독직(奬勵保護檢擧貪汚瀆職)』,『징치주사조례(徵治走私條例)』등의 법률을 통하여 내부고발자를 보호하고 있으며, 또한 고발한 사람에 대하여는 일정한 보상을 하도록 규정하고 있다. 그리고 대체로 성공적으로 법이 운영되고 있다는 평가를 받고 있다. 싱가포르의 경우 부패방지법의 일부조항에 내부고발자보호조항이 포함되어 있다. 특히 이 조항은 부패방지법의 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 설치되었다. (동법 제34조) 동법에 의하여 제보자가 누구이든 그의 이름이나 주소를 밝히거나 또는 그가 누구인지 알게 되는 결과를 낳을 수도 있는 진술은 할 수 없으며 (동법 제34조 제1항), 제보자의 신분이 노출되지 않도록 법원은 모든 조치를 강구하도록 하고 있다. (동법 제34조 제2항)

이와 같은 내부고발자보호법은 그 목적에 상응하는 효과를 충분히 거두기는 현실적으로 쉽지 않다는 것이 이미 본법을 실시하고 있는 국가들에서 얻을 수 있는 교훈이다. 그럼에도 불구하고 이 제도를 이들 국가들이 운영하고 있는 것은 바로 이 법률이 지니고 있는 목적과 그 효과의 가능성때문이라고 할 수 있다. 미국의 내부고발자보호법도 제 2조에서 □정부에서 불법, 낭비, 부패를 폭로한 공무원을 보호하는 일은 보다 효과적인 행정으로 나아가는 근본적인 조치이다□라고 명문화하고 있다.

4. 돈세탁 방지의 문제

일반적으로 □돈세탁□(money laundering)이라 함은 □불법활동으로 얻은 수익을 합법적인 자금으로 전환하는 일련의 과정□ 또는 □수입의 존재, 불법적인 출처 또는 위법한 사용을 은닉하고 그 수입을 합법적인 것으로 가장하는 일련의 과정□을 의미한다. 즉 □더러운 돈□ (dirty money)을 □깨끗한 돈□ (laundered money)으로 만드는 일련의 과정을 □돈세탁□이라고 한다.

) 일부에서는 □money laundering□을 자금세정 또는 부정자금위장이라고 부르고 있으나, 여기에서는 일반적으로 널리 알려진 □돈세탁□이라는 용어를 사용하기로한다.

) 그러나 이러한 일반적인 개념정의가 모든 입법례나 학설에서 동일하게 사용되는 것은 아니다. 각 입법례나 학설은 자국의 법제도와 법현실에 적합하게 나름대로의 정의를 내리고 있다. 따라서 돈세탁에 관한 보다 정확한 개념을 알기 위하여는 각국의 입법례나 국제협약에서의 정의를 고찰할 필요가 있다.

『돈세탁 (money laundering)』 이란 말의 역사는 그리 오래되지 않았다. 미국의 워터게이트 사건의 수사과정에서 이 표현이 자주 등장했고, 1974년 옥스퍼드 영어 사전이「불법적이고 부정한 돈의 출처를 합법적인 것으로 위장한다.」는 뜻으로 새 어휘에 추가했다. 이와 같이 세탁의 주된 대상은 마약자금이었다. 초창기 돈세탁사들은 심부름 배달꾼에 불과했다. 즉 거리의 모퉁이에서 마약 판 돈을 거둬 가까운 은행에 예금하는 일이었다. 그리고 은행들도 눈감아주었다. 설령 그 다음날 다른 곳으로 돈이 빠져나가도 밤사이 머물러주는 것만으로도 수지가 맞았기 때문이다.

그런데 바로 여기에 뇌물과 빼돌리기 거액상담에 따른 커미션 등 부패성 검은 돈이 여기에 끼어든 것이다.

1970년초 「은행비밀에 관한 법」이 미국에서 제정된 이후 하루 1만달러가 넘는 현금거래는 모두 당국에 보고토록 의무화돼 있다. 그러나 은행들은 9,900달러씩 여러계좌로 분산하여 보고의무를 기피하였다. 비밀보장을 큰 자산으로 내세우는 은행들과 검은 돈의 유착은 불가분의 관계다.

검은돈이「세탁기(금융체제)」속으로의 편입에 성공하면 그다음 세탁작업은 거의 기계적이다. 전자머니시대를 맞아 돈세탁도「디지털 세탁」시대로 접어들었다. 가장 더러운 상태의 돈을 세탁기에 집어넣는 첫 단계가 가장 중요하다. 이에 따라 아직 제도가 제대로 정비되지 않는 중남미에서는 마약 마피아들에게 카브리해 연안의 「은행천국」들이 첫 세탁장이다. 여기서 스페인계 회사들로 넘겨지고 다시 일본이나 유럽기업을 거치면서 세탁되어 깨끗한 돈이 돼 본국으로 되돌아 온다. 세탁료는 6%에서 최고 26%까지라고 한다. 국제금융네트워크로 들어서면 전자머니가 돼 빛의 속도로 컴퓨터 스크린을 넘나들기 때문에 추적은 불가능하다.

범죄자들이 돈세탁을 이용하는 주된 목적은 범죄를 비롯한 불법활동의 흔적을 없애고 그 불법활동을 통하여 취득한 수익이나 자금의 출처, 성질, 소재, 기타 재산관계를 은닉하여 수사기관으로부터 추적당하지 않고, 또 은닉 또는 가장된 수익이나 자금으로 다른 불법활동을 하거나 합법적인 사업에 투자하여 더 많은 이익을 얻는데 있다. 범죄자들은 이러한 불법수익이나 자금을 다른 범죄활동에 사용하여 또 다른 범죄를 행하거나 공무원들에게 뇌물로 제공하기도 한다. 또 이러한 불법수익 등을 합법적인 자금으로 가장하여 합법적인 사업을 경영하고 여기서 얻은 수익을 불법수익과 혼합하여 그 출처를 모호하게 만들 뿐만 아니라, 자신들이 마치 정상적인 경제활동을 하는 것처럼 보이기 위하여 외관상 정상적인 경제활동을 하고, 종교단체 및 사회단체에 기부하여 사람들의 눈을 속이기도 한다. 따라서 이들은 세제상의 혜택을 볼 뿐만 아니라 사람들 사이에서 명성을 얻기도 하여 그들의 본색을 위장한다. 이러한 행동을 유지하기 위하여 범죄자들은 그들이 취득한 수익이나 자금이 불법적인 활동에서 나온 것이 아니라는 것을 외관상 확인시킬 필요가 있고, 이를 위하여 돈 세탁은 가장 중요한 수단이 된다.

세계 각국은 최근의 각종 국제협약 등에 자극을 받거나 또는 독자적으로 돈세탁에 대처하기 위한 입법을 마련하였다. 즉 돈세탁행위를 범죄화하여 이를 사법적으로 처벌하고, 돈세탁에 관련된 불법수익 등을 몰수하며, 금융기관 등으로 하여금 일정액 이상의 현금거래를 보고하도록 하는  조치 등을 입법화하였다. 이러한 조치들은 미국을 선두로 하여 영미법 국가들로부터 시작되었다. 미국은 이미 1970년 은행비밀법 (the Bank Secrecy Act of 1970)을 제정하여 시행하였고, 1970년 소위 RICO 법 (the Racketeering Influenced and Corrupt Organzi-zations Act of 1970) 또는 1970년 규제약물법 (the Controlled Substances Act of 1970)등에서 일정한 재산이나 수익을 몰수하는 법률을 제정하였다.

1986년에는 돈세탁 규제법(the Money Laundering Act of 1986)을 제정하여 본격적으로 돈세탁행위를 처벌하였다. 영국도 1986년 약물거래범죄법을 제정하여 일정한 불법수익을 몰수하고 돈세탁행위를 범죄하는 법률을 제정하여 시행하고 있다.

한편, 대륙법계 국가에서는 영미법계 국가들보다 이러한 대처방안이 늦게 나왔다.

독일은 1990년도 이전까지 □돈세탁□에 관한 논의가 거의 없었고 그에 관한 문헌도 없었으며, 입법적인 노력도 1990년대 초반에 들어와서야 시작되어 1992년에 형법에 돈세탁죄가 편입되었다.

스위스도 1990년에야 돈세탁죄를 형법에 규정하였다. 일본은 1988년 비엔나협약의 영항을 받아 1991년 이른바 마약특례법을 제정하여 시행하고 있다. 프랑스는 이미 1987년에 돈세탁죄(blanchimentde capitaux)를 공중위생법 제 727조 3항에 규정하여 이를 처벌하고 있다.

이렇게 세계 주요국가들은 돈세탁행위의 범법성과 그것이 초래하는 사회적 해악을 인식하고 이에 대처하는 법률을 제정하였으나 그 입법형식은 동일하지 않다. 즉 특별법으로서 개별적인 법률을 만들거나 형법이나 기타 관련 법률조항에 돈세탁규제를 삽입하고 있다.

범죄자들은 모든 불법적인 수단을 이용하여 돈을 모은 다음, 이 돈이 부정한 방법으로 취득한 사실 자체를 은폐하고 이 돈으로 합법 또는 불법적인 사업에 재투자하여 사회 모든 곳에 침투한다. 범죄자들은 이제 불법적인 영역을 넘어 합법적인 영역에까지 침투하여 이 세상을 「부정의 장」(field of injustice)으로 만들고 있다.

돈세탁행위를 규제하고 처벌하는 것은 이제 단지 하나의 불법유형을 막으려는 시도가 아니라 건전한 사회, 범죄없는 세상을 만들기 위한 근본 초석이 되고 있다. 범죄자들이 이제는 정의의 가면을 쓰고 도처에서 활동하고 있다. 정치가 부패하고, 공무원들이 타락하였다는 소식은 이제 신기한 뉴스거리가 아니다. 이제 각국은 물론 국제기구에서는 이러한 불법활동들을 근절시키기 위한 온갖 수단을 강구하고 있으며, 이를 실현시키고 있다.

우리나라는 1980년대 이후 급성장한 경제발전과 1990년대 들어 정치가 안정되어가고 있음에도 불구하고 범죄는 줄어들지 않고 있다. 따라서 이에 대처할 수 있는 근본적인 수단을 마련하지 않는다면 우리나라 역시 외국에서 보여지는 불행한 사태들이 발행하지 않는다는 보장이 없다.

특히 최근의 부패사례가 모두 돈세탁을 배경으로하여 발생하고 있다는 점에 주목해야 할 것이다.

그럼에도 불구하고 우리는 이에 대처할 수 있는 체계적인  제도적 장치가 없다. 범죄자들은 이러한 법망의 흠결을 이용하여 지금 이순간에도 막대한 이익을 올리고 있으며 이을 은폐하고 있다.

이른바 □검은 돈□이 깨끗한 돈으로 위장될 때 발생하는 해악은 말로 설명할 수 없을 만큼 크다.

특히 최근 전직 대통령의 비자금이 은행에서 돈세탁과정을 거친 것으로 드러나 돈세탁을 방지할 수 있는 제도적 장치가 필요하다는 논의가 적극 제기되고 있다. 한 야당은 이미 「부정자금유통거래방지법」을 만들어 국회에 제출한 바 있다.

이 법안에는 탈세 밀수 조직법죄 뇌물 마약 등의 불법행위에 대한 수사를 방해하기 위해 자금세탁을 한 자는 3년이상의 징역이나 5천만원 이상의 벌금형을 부과토록 하고 있다.

또 3천만원이상 현금거래내용은 국세청에 통보하도록 하고 있다. 경실련 등 시민단체들도 이런 돈세탁을 규제할 법률을 만들어야 한다고 주장하고 있다.

금융실명제가 실시되고 있는 마당에 돈세탁방지법을 제정한다는 것은 중복입법에 불과하다는 지적도 있다. 금융실명제 시행 이전에는 가명계좌를 이용해서 쉽게 돈세탁을 할 수 있었으나 이제는 어렵다는 것이다. 또 불법행위를 하고 이 자금을 돈세탁하다 발각되면 불법행위자는 각각의 관련 형법에 따라 처벌되고, 돈세탁을 도와 둔 금융기관 직원은 방조범이 돼 처벌되기 때문에 굳이 따로 법을 만들 필요가 없다는 것이다. 자금세탁행위 자체로 처벌받는 것은 아니지만 자금세탁은 대부분 불법행위와 연관되기 때문에 불법행위를 처벌하면 된다는 주장이다. 여기에다 금융기관 직원이 연류될 경우, 현행 「금융기관내부통제업무 취급요령」과 「금융사고예방을 위한 지침」에는 자금세탁행위를 금지하고 있어, 자금세탁에 관여한 금융기관직원에 대해선 감봉이상의 징계조치를 내릴 수 있게 돼 있다. 비록 형사입건은 불가능하지만 행정조치를 통해 문책을 할 수 있게 돼 있는 셈이다.

그러나 문제는 이런 차단장치가 있는데도 이번 전직 대통령 비자금 사건의 경우처럼 버젓이 돈세탁이 이루어지고 있는 점이다. 우선 현행 법규로는 돈세탁행위자체에 대해서는 은행감독원의 행정처분은 가능하지만 형법상의 처벌은 없다는 맹점이 있다. 또 돈세탁과 관련없이 형법상 방조범으로 처벌이 가능하다지만, 그것은 마약, 밀수, 뇌물 등 해당 번죄에 대해서만 처벌이 가능하다.

여기다 실명제가 훌륭한 돈세탁방지장치지만 차명계좌를 이용해 수표쪼개기 수표바꾸기 등을 하는 경우는 실명제로도 막을 수가 없는게 사실이다. 이에 따라 자금세탁행위 자체를 금지하는 법률을 따로 만들 필요가 있다. 이를 통해 형법상의 불법행위를 하지 않더라도 자금세탁을 부탁하는 사람과 이를 실행한 금융기관직원을 처벌할 수 있도록 해야 한다. 즉 「돈세탁행위」자체를 범죄로 처리할 수 있도록 입법이 이루어져야 한다.

앞서도 언급하였듯이 미국의 경우에는 크게 BSA(Bank Secrecy Act)와 MLCA(Money Laundering Control Act)가 있어서, 부정자금 위장을 방지하기 위한 양대법률로 활용되고 있다. 우리의 경우 불법자금의 위장 및 조세회피목적의 자금은닉에 대처하고자, 1993년 8월 12일을 기하여 헌법상의 긴급재정 경제명령의 형태로 금융실명제를 전격적으로 실시하였다. 그러나 앞서도 언급하였듯이 우리의 경우 아직 초보적인 수준에 머무르고 있다. 즉 부정자금의 이동저지를 위한 체계적인 법체계가 아직까지 정비되어 있지 않으며 관련부처간의 공조체제도 미흡하다는 것이 일반적인 평가이다. 따라서 본고에서 논의한 바와 같이 부정한 자금에 대한 위장을 통제할 수 있는 법적, 제도적 방안에 대한 논의가 매우 필요한 실정이다. 물론 이러한 돈세탁방지를 위한 법의 마련은 기존의 금융실명제의 보완 및 소위 □내부비리제보자보호□ 등의 제도와 함께 논의되어야 그 의미를 살릴 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결론

한 나라에서 公職者가 차지하고 있는 중요성을 감안할 때, 公職者의 淸廉性과 道德性은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 때문에 새로운 정부가 등장했을 때마다 제 일성으로 내걸었던 것이 바로 부정부패의 척결이었던 것이다. 물론 가장 바람직한 통제방법은 공직자 스스로에 의한 윤리적이고 자율적인 통제일 것이다. 그러나 이러한 방법은 현실적으로 그 실효성을 기대하는데 일정한 한계가 있을 수밖에 없으며, 따라서 비록 강제성을 수반하기는 하지만 어느정도 法과 制度의 필요성도 존재한다.

앞에서 지금까지 논의하였지만, 어느 정도 부패방지를 위한 종합적인 特別法의 제정필요성이 있는 것이 사실이다. 단지 또 하나의 새로운 법의 제정이라는 의미 이외에도, 현재의 우리의 상황과 또한 이와 같은 법이 지니고 있는 상징성을 감안할 때, 그 어느 때 보다도 제정의 필요성이 높다. 특히 공직사회가 깨끗한 것으로 평가받고 있는 많은 국가들이 부패방지를 위한 보다 종합적인 특별법과 부패공무원을 소추할 수 있는 독립적인 기구를 설치·운영하고 있다는 것은 우리에게 시사해주는 바가 매우 크다. 그러나 이러한 법의 제정에 대한 거부감이 현실적으로 상당히 존재하고 있다는 점을 상기할 때, 먼저 기존의 다양하고 산만한 법체계에 대한 정비와 활성화에 대한 정책적 노력이 요구되며, 앞서 논의한『제정신청제도』등의 활성화를 위한 관련 법체계의 정비도 새로운 법의 제정 논의와 동시에 이루어져야 할 것이다.

지금까지 우리 정부는 많은 중요한 문제를 적극적으로 해결하려고 하기 보다는 대중적인 임기응변적 접근으로 대응하여 상당히 갈등회피적인 정책을 이용하였다. 이와 같은 정부의 대응양식은 결국 문제를 본질적으로 해결하는 것이라기 보다는 문제를 일시적으로 안보이게 덮어두는 것일 뿐만 아니라, 새로운 아니 보다 해로운 문제를 양산하는 부작용을 초래하였다고 할 수 있다. 부정과 부패에 대한 대응은 어차피 구제도(Ancient Regime)에 대한 개혁 혹은 혁신의 성격을 수반할 수 밖에 없으며, 이러한 혁신적인 정책은 □또한 기존의 지배적인 가치체계□와 일정한 갈 등을 수반할 수밖에 없는 것이 현실이다. 따라서 정부정책의 궁극적인 목적이 부정부패의 통제, 더 나아가서는 정부와 국가의 혁신과 발전이라면, 정부가 선택할 수 있는 정책은 다분히 갈등지향적 혹은 갈등 촉진적인 성격을 지닐 수 밖에 없는 것이다.

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	부패방지법(안)

참여연대 맑은사회만들기 본부 정책사업단

1. 입법취지

가. 종합적 부패방지법 제정의 필요성

□부패왕국□은 언제부터인가 우리의 불명예스러운 이름이 되어 버렸다. 말단 공무원에서 대통령에 이르기까지 사회 구석구석에 존재하는 총체적 부정부패는 우리 사회의 미래를 가로막는 거대한 장벽이 되어 왔다. 대통령이 수천억의 부정축재를 하는가 하면 부천시의 경우 하급 공직자들이 백억대의 비리를 저지르기도 하였다. 규모와 방법, 그 확산 정도에 있어서 우리 사회의 부패는 심각한 상황으로 악화되어 왔다. 정권이 바뀔 때면 부패추방과 사정의 목소리가 높아지곤 했으나 일과성 구호에 불과했고 부패의 사슬은 오히려 견고해져 왔다.

우리에게 부정부패를 규율하는 법제가 없는 것은 아니다. 공직자윤리법, 형법의 공무원의 직무에 관한 죄, 특정범죄가중처벌등에 관한 법률등은 부정공직자를 향한 날카로운 칼날을 준비해 두고 있다. 뿐만 아니라 검찰, 경찰, 감사원 뿐 아니라 안기부, 청와대 까지 부정부패를 취급하고 있다. 그러나 부정부패가 날이 갈수록 대형화, 투기화, 구조화되어 가고 있는 현실은 어떻게 설명할 수 있을까. 부정의 대규모화와 부패의 보편화는 오랜 역사적 전통과 사회적 구조성을 지니고 있음은 두말할 나위가 없다. 우리사회에 특유한 정치.경제적, 그리고 사회적 조건들이 바로 이 심각한 부패상황을 만들어내고 있는 것이다.

그동안 부패추방의 중추적 기능을 행사하여야 할 사정기관 자체가 공정하고 추상같은 권한행사를 제대로 해 왔다고 볼 수 없다. 경찰과 검찰은 그 스스로 부패하거나 또는 부패세력의 압력과 유혹에 초연하지 못하였다. 그것이 국가적 거대사건이든 아니면 작은 규모의 토착적 비리사건이든 간에 이들 사정기관은 단호한 처단을 해 내지 못했다. 거기에다가 사법부마저 엄정한 형벌을 가하는데 실패했음은 주지의 사실이다.

이러한 사정기관의 독립성을 확고히 함과 동시에 그동안 부패추방을 효율적으로 이룩하는데 불가피한 제도들이 결여된 개별적인 부패방지법제의 무기력을 지적하지 않을 수 없다. 내부고발자보호제도, 돈세탁방지제도등은 부패와의 전쟁에서 가장 효율적이고 불가피한 무기들이다.부패는 언제나 그 실상을 제대로 알고 있는 내부자에 의해서만 그 진실이 밖으로 드러날 수 있으며 이들을 보호하지 않으면 영원히 부패는 은폐될 수밖에 없다. 오늘날 부패는 점점 더 교묘한 수단에 의해 저질러지고 있어 돈세탁방지제도의 도입없이는 효율적인 부패 수사와 사전 차단을 하기 어렵다. 이러한 제도의 도입없이 부패의 청산은 있을 수 없다. 뿐만아니라, 기존에 존재하는 부패방지법제도 보완을 요구하는 부분이 적지 않다. 부패공직자들을 처단하기 위한 제반 형사법제와 엄정한 공직자의 행동규범을 제시하여야 할 공직자윤리법 등의 법제에도 큰 구멍들이 뚫려 있는 실정이다.

따라서 아직 우리가 지니지 않고 있는 부패방지의 제도들을 도입하고 불충분한 현재의 법제를 보완함으로써 구조적이고 총체적인 부정부패에 맞서기 위한 단일하고도 종합적인 부정방지법이 절박하다. 부패방지를 위한 단일법제가 법체제상 무리함이 없는 것은 아니나 하나의 법률에 모든 부패 방지와 추방을 위한 제도들이 포괄됨으로써 일목요연하고 체계적이며 효과적인 법시행이 가능한 것이다. 단일하고 종합적인 부정방지법이 부패추방에 매우 효과적임을 외국의 입법례는 잘 보여주고 있다.

부패의 사슬을 깨뜨리지 않고서는 개혁도 세계화도 있을 수 없음을 우리는 잘 알고 있다. 전직 대통령 노태우의 비자금사건은 국제적 망신과 한없는 절망감을 안겨주었으나 한편으로는 증폭하고 있는 국민들의 반부패 의식은 부패를 일소하고 투명한 사회를 만드는 절호의 기회이기도 하다. 우리는 이 법안이 부패추방을 위한 □만병통치약□일 수는 없으나 적어도 법제로서는 더 이상 보탤 것이 없는 법안이라고 할 정도로 모든 부패예방과 추방의 제도와 아이디어를 담고 있다고 감히 말할 수 있다. 이 법안이 국회에 의해 입법화됨으로써 우리사회는 부패로부터 자유로운 정의로운 사회를 향한 결정적인 발걸음을 내딛게 될 것임을 믿어 의심치 않는다.

(선거부정, 건전하지 못한 정치자금수수의 관행과 정치문화, 행정정보의 공개와 규제행정의 완화, 각 부처의 자체감사기능의 강화, 부패 소지가 많은 기관의 고위공직자에 대한 인사청문회와 해임건의제의 도입, 부패의 근원적 방지로서의 공직자의 생활 보장, 계좌추적권의 부여등 감사원 기능의 강화 등의 문제는 부패방지법에 포괄하는 것이 법체계상 바람직하지 않아 따로이 정치관계법제의 개정과 정보공개법의 제정, 정부조직법, 각종 공무원법과 감사원법의 개정등으로 해결할 것을 염두에 두어 부패방지법에서는 이를 다루지 않는 것으로 하였고 별개의 운동에 의해 추진할 것임을 참고로 밝힌다. )

나. 부정부패방지법 제정의 방향과 요강

부패방지법은 부패문제에 대한 전면적이고 총체적인 대응을 내용으로 한다.

부패문제는 각론적인 접근으로는 더이상 해결할 수 없을 만큼 구조적인 문제가 되어버렸다. 우리 사회의 모든 역량을 동원하여 부패와의 전쟁을 벌이지 않으면 도저히 해결될 수 없게 된 것이다. 따라서 개별적인 법제로는 전면적인 대응이 불가능하다. 이에 기존의 흩어져 있는 부패방지법제를 보완 종합화함과 동시에 우리에게 결여된 공익정보제공자보호 및 특별검사제등을 완비하여 단일 종합법으로서 총체적인 대응을 하는 것이 부정부패방지법의 방향이라고 할 수 있다.

공직자윤리법의 맹점을 극복한다.

김영삼정부가 들어선 후 전개된 공직자의 재산공개와 이를 뒷밤침하는 공직자윤리법의 제정을 보고 우리는 부패추방과 투명성보장에 한가닥 기대를 걸어본 것이 사실이었다. 그러나 최근 다시 속출하고 있는 부정부패사건과 스캔들을 보면서 그와같은 한시적이고 일회적인 사정정책으로 우리의 부패문제가 해결되기 어렵다는 것을 새삼 확인하게 되었다 .

공직자윤리의 확립은 과연 가능한가? 그토록 꼼꼼한 규정을 두고 있는 공직자윤리법의 재산등록 및 공개제도는 어떤 기능을 하고 있는가? 물론 시민의 지속적 감시와 정부의 부패추방에의 지속적이고 단호한 의지등이 뒷받침되어야겠지만 제도적으로는 공직자윤리법의 맹점에 그 원인을 찾을 수 있다.

우선 공직자윤리법은 재산등록 및 공개제도를 제외하고는 추상적인 청렴의무규정와 외국인으로부터의 선물신고, 취업제한에 관한 규정만을 두고 있을 뿐 공직사회의 부패에 젖어온 기존관행과 의식을 획기적으로 바꿀 수 있는 아무런 장치도 가지고 있지 못하다는 것이다.

이러한 추상적인 규정으로는 뿌리 깊은 부정부패의 관행을 일소하는데 아무런 도움도 될 수 없다. 외국의 입법례 중 미국, 프랑스 등의 경우에는 우리가 생각하기에 지나치다 싶을 정도로까지 매우 구체적인 규정을 두고 있다. 예컨대 미국의 정부윤리법은 공직자가 20$이상의 선물을 받지 못한다는 규정을 비롯한 선물의 기준과 부정한 선물의 처리절차등 매우 구체적이고 상세한 규정들을 두고 있음은 우리에게 시사하는 바가 크다 할 것이다. 따라서 부패방지법(안)은 특히 미국의 정부윤리법등을 많이 참조하여 뿌리깊은 부패관행과 의식을 고치기 위해서 가능한한 구체적으로 공직자의 행동규범을 규정하였다. 어떤 선물이 금지되고 허용되는지 어떤 행위를 해서는 안되는지 등에 관한 상세한 규정들이 그것이다.

공직자윤리법의 재산등록 및 공개제도가 매우 꼼꼼한 규정들을 두고 있으나 이에 관해서도 보완의 여지가 적지 않다. 우선 재산 등록 및 공개제도의 운영에 있어 결정적인 역할을 담당하는 공직자윤리위원회가 과연 제 역할을 담당하고 있는가가 문제이다. 9인의 위원 중 4인은 내부인사이고 게다가 나머지 5인의 외부인사도 학식과 명망이 있을 것을 요구할 뿐 부패문제에 대한 아무런 전문성을 갖추지 못한 상황에서 제대로 심사가 이루어질 수 있는지 의문이다. 공직자윤리위원회가 철저한 심사를 실시하고 공정한 업무집행을 할 때만이 재산등록제도의 좋은 뜻도 살릴 수 있으며 허위신고도 막을 수 있는 것이다. 이를 위해 부패방지법(안)에서는 공직자윤리심사위원회의 구성에서 외부인사의 비율을 6인으로 늘렸으며 부패추방 시민운동단체의 위원추천제도를 도입할 것을 제안하고 있다. 또한 재산등록의무자와 등록재산의 범위도 대폭 확대하였다. 더 나아가 실사를 감사원에서 일괄하여 실시할 수 있도록 함으로써 외부에서 재산등록의 엄정한 준수를 감독할 수 있도록 하였다. 자신의 □집안식구□들을 누가 엄정히 조사하고 처벌하려 하겠는가.

공익정보제공자를 보호하자!

우리 사회에는 부패공직자만이 있는 것이 아니다. 오히려 청렴을 일관되게 견지하는 깨끗한 공직자가 더욱 많다고 볼 수 있다. 이러한 공직자들이 동료 또는 상사의 부정을 감지하거나 혹은 부정에의 참여 유혹을 받았을 때 이를 고발하는 것은 가능한가? 현재로서는 그 가능성을 거의 찾아볼 수가 없다. 왜냐하면 이들에게 모든 불이익을 감수하고 □정의의 호루라기□를 불 것을 강요할 수 없기 때문이다.

따라서 국가나 사회 전체의 이익을 위하여 한 부서 또는 집단의 부정을 고발해 오는 공익정보제공자를 보호하는 것이야말로 부패를 암묵적으로 묵인하고 비호하는 공직사회의 관행을 깨뜨리는 데 관건이 된다. 즉 비리를 고발하는 용기있는 공직자들이 많아지고 이들이 보호될 때만이 공직사회의 부패의 사슬은 끊어질 수 있는 것이다. 내부에서 벌어지고 있는 온갖 부정과 부패가 그 내부를 훤히 잘 알고 있는 내부자가 그것을 고발해 오지 않으면 어떻게 그 부정과 부패를 끊을 수 있으랴. 이러한 점을 고려하여 부패방지법(안)은 공익정보제공자의 보호와 더 나아가서 비리에 가담하지 않음으로써 불이익을 받는 사람 등을 보호하는 것을 주요한 내용으로 담음으로써 부패방지의 커다란 열쇠를 제공하고 있다.

돈세탁규제없이 부패는 사라질 수 없다.

돈세탁은 부정한 자금을 깨끗하게 세탁하여 그 추적을 곤란하게 함으로써 부정부패를 적발하는데 장애가 되고 있을 뿐 아니라 부정부패의 안전판이 되어 부패의 양산에 기여하고 있음은 주지의 사실이다. 노태우와 전두환비자금사건은 이를 너무나 잘 보여주고 있다. 날이 갈수록 돈세탁의 수법은 지능화되고 금융기관의 음성적인 협조까지 이루어짐으로써 이를 적발하기는 거의 어려울 뿐만이 아니라 돈세탁을 처벌하는 법제가 마련되지 않음으로써 돈세탁은 더욱 늘어날 전망이다. 부패방지법(안)은 세계 다수의 국가에서, 그리고 전 지구적으로 법적 규범으로 확립되고 있는 돈세탁의 철저한 규제와 이의 처벌을 도입함으로써 부정부패의 안전판을 걷어치우고 공직사회의 투명도를 높이고자 한다.

부정부패의 적발과 필벌이 요구된다.

기존의 처벌법규만으로도 이를 엄정하게 지켜나간다면 어느정도의 부패척결은 가능하리라고 본다. 그러나 기존의 법을 종이호랑이로 만든 여러가지 요인들이 있어 왔다. 이를 타개하기 위해서는 부패행위에 대한 엄중한 처벌과 부패공직자에 대한 단호한 사회복귀배제와 범죄수익의 철저한 몰수가 요구된다. 이에 부정방지법(안)은 부패행위를 세분, 구체화하고 새로운 부패범죄를 규정하였다. 부정을 알면서도 이를 묵인하는 상관을 처벌하는 규정과 사정을 담당하는 공직자범죄의 가중처벌, 뇌물을 주어 부패를 유혹한 증뢰자의 수뢰자와의 동일한 처벌규정 등을 두었다

각종 압력에 굴하지 않는 강력하고 독립적인 사정기관이 요구된다.

1994년 공무원범죄의 경우 11.7%만 기소되고 나머지는 모두 불기소처분되었다. 최근 노태우 비자금 사건에서 들어났듯이 이미 혐의를 확보하고서도 명백한 직무유기를 범한 검찰이 부패척결의 공정한 기관이 되리라고는 아무도 신뢰하지 않고 있다. 5.18사건과 관련한 특별검사제 요구도 여기에서 비롯된 것이 아닌가? 이와같이 엄정하고도 추상과 같은 수사기구의 확립 없이는 모든 부패추방을 위한 법제와 노력은 헛수고와 물거품이 되고 만다. 만약 우리가 오래전부터 부패에 맞서 용감히 싸우는 검찰을 가졌다면 부패가 이 사회에 이정도로 만연되지는 않았을 터이다.

부패방지법에서는 고위공직자비리조사처를 구성하고 여기에 특별검사와 특별수사관을 두어 독립적이고 엄정한 사정활동이 가능하도록 하였다. 이것은 종래 특별검사제를 요구해 온 대다수 국민의 여망을 부패추방에서만이라도 반영하는 것임과 동시에 부패추방에 획기적인 전환을 마련하는 일이 될 것이다. 다만 고위공직자비리조사처의 수사대상을 고위공직자로 한정함으로써 검찰과 권한조정을 꾀함과 동시에 부패방지특별수사부의 비대화를 방지하고자 하였다. 그러나 고위공직자의 부패를 제대로 처단함으로써 윗물맑기를 제대로 만듬으로써 아랫물도 자연스럽게 맑아질 것임에 의문의 여지가 없다.

다. 외국의 입법사례

동남아 각국의 경우

동남아 각국에서는 단일한 부패방지법이 일반화되어 있고 부패문제에 있어 오히려 우리나라에 비해 앞서 있다고도 말할 수 있다. 싱가포르등이 투명한 사회를 위해 얼마나 노력하고 있는가는 주지의 사실이다. 그러한 노력이 바로 부패방지와 추방을 위한 법제의 개혁으로 나타났고 실제로도 상당한 성공을 거두고 있는 것으로 보인다. 동남아 국가들이 경제발전과 더불어 필연적으로 발생하고 있는 부패문제에 대한 이같은 단호한 법제적 대응과 반부패 드라이브로 그나마 부패통제에 성공하고 있는 것으로 볼 수 있는 것이다.

인도의 부패방지법(1947년)을 시작으로 해서 필리핀의 독직 및 부패방지법(1961년) 대만의 부정공직자처벌법(1963년) 싱가포르의 부패방지법(1969년)등이 그 예가 되고 있다. 특히 싱가포르의 경우 부패행위조사국이라는 대통령 직속의 사정기관을 검찰과 별도로 두어 강력한 부패척결의 의지를 실현하고 있다. 본 부패방지법안은 이러한 사례를 모범으로 삼아 부패방지특별수사부를 설치하고 있다.

서구의 경우

미국에서는 정보공개법, 프라이버시법, 정부윤리법 중 특별검사규정, 공직개혁법 중 내부고발자보호조항, 세금개혁법 중 정보공개조항, 상원윤리법, 하원윤리법등에 의하여 부정부패를 빈틈없이 규율하고 있다. 특히 미국의 정부윤리법은 공직자의 청렴성과 공정성을 확보하기 위하여 거미줄같은 공직자의 규범을 제시함으로써 본 부패방지법의 모범이 되었다.

이러한 사례는 다른 서구의 여러나라에서도 대체로 비슷한 양상의 법제로 나타나고 있는 바 영국 역시 공공단체부패행위방지법(1889), 1906년 부패방지법, 1916년 부패방지법등이 있는데 이를 통칭하여 1989년 내지 1916년 부패방지법이라고 한다. 이들 법제에서도 우리사회에 적용이 가능한 조항은 도입하도록 노력하였다.

2. 주요골자

제 1 장   총  칙

부패방지를 위한 국가, 기업, 국민의 책무를 규정함으로써(제2조, 제4조, 제5조), 그것이 비록 선언적 규정이라 할 지언정 부패추방이 우리 시대 절대절명의 과제임을 분명히 함과 동시에 국가,기업,국민의 노력이 함께 병행되어야함을 강조하였다.

이와 동시에 부패추방 시민운동의 육성, 지원 조항을 둠으로서(제3조) 시민운동의 활성화로 부패추방이 아래로부터 일어나고 조직화됨으로써 부패추방이 정권의 일시적 구호에 그치거나 상층부의 주도에 의한 한계를 가지지 않도록 하였다.

제 2 장   공직자윤리 및 행동규범

기존의 공직자윤리법이 공직자의 행동규범을 매우 추상적으로 정하고 있는 것과 달리 부패방지법(안)에서는 가능한 한 구체적이고 상세한 공직자의 행동규범을 마련함으로써 공직자들이 부정부패에 관련하여 어떻게 생각하고 행동하여야 할지, 어떤 행동이 처벌의 대상이 되는 것인지 분명한 기준을 제시하고자 하였다.

우선 공직자의 청렴의무를 6가지로 구체화하여 단지 청렴하여야 한다는 당위적인 선언에 불과했던 국가공무원법 등의 기존 법의 한계를 극복하고자 하였다.(제7조)

또한 공직자의 업무외 취업제한(제8조)과 업무외 소득제한(제9조) 규정을 둠으로써 공직자가 자신의 직무에 전념하고 업무외 소득을 규제하여 소득원의 투명성을 보장하도록 하였고 공직을 남용하여 금융상의 이익을 취하거나 금융브로커의 역할을 하는 것을 막도록 하였다.(제10조)

공직자가 본인 또는 친인척의 경제적 이해와 연결되는 특정한 직무를 수행할 경우 그 직무로부터의 제척, 회피제도를 두어 직무의 공정한 수행이 가능하게 하고 부패의 여지를 근원적으로 발본하고 그럼으로써 직무수행의 공정성에 대한 국민의 신뢰를 담보하도록 하였다.(제11조)

공직자에게 제공되는 뇌물과 선물의 한계를 분명히 하기 위해 원칙적으로 선물, 향응, 숙박, 여행, 회원권제공등을 금지하고 다만 그 가치가 경미하고 합리적인 이유가 있는 경우에만 예외적으로 허용하였다. 또 선물등의 제공이 금지되는 경우를 직무관련자로 한정하고 직무관련자의 범위를 구체화하였으며 선물등을 공직자 본인이 받는 경우 뿐 아니라 가족 등 관계인이 받는 경우에도 공직자 자신이 받는 것으로 간주하였다. 선물 등의 처리는 이를 신고한 후 시장가격으로 반환, 보상하도록 하였으며 이것이 곤란한 경우에는 국고에 귀속하도록 하였다. 또한 이러한 절차를 거치지 않은 경우에는 그 선물 등을 뇌물로 간주하도록 하였다.(제12조, 제13조)

뿐만 아니라, 공직자 상호간에도 선물등을 제공할 수 없도록 하고 결혼, 전근 등의 경우에서의 의례적인 것만을 인정하였다.(제14조)

이러한 선물등에 관한 규제는 기존의 공직자윤리법이 외국으로부터의 선물에 관해서만 이를 신고하도록 하는 규정을 두고 있는 것과 구별된다고 할 수 있겠다.

공직자윤리법에 있던 퇴직공직자의 유관기업에의 취업제한규정을 존치하였으며, 퇴직공직자들의 친목단체등이 해당 부서와의 거래를 통하여 이권을 도모하는 폐해를 금지하였다(제16조). 이에 더하여 부정부패로 파면되었거나 해임된 공직자는 10년간 유관기업체에의 취업을 금지함으로써 공직자가 부정을 저지른 후에도 버젓이 유관기업의 로비스트로 취업하는 것을 원천봉쇄하도록 하였다.(제19조)

제 3 장   재산등록과 공개 및 심사

이 장은 현행 공직자윤리법의 재산등록등에 관한 규정들을 거의 그대로 살리면서 종래 시행과정에서 드러난 문제점과 비판되어온 사항들을 보완하는 선에서 손질하였다.

우선 재산등록의무자를 대폭 확대하였다(제20조). 특히 국세청, 관세청등 비리의 온상으로 의혹을 사온 기관의 경우에는 6급이상의 공무원까지 재산등록을 의무화하도록 하여 공직사회의 투명성을 높이도록 하였다. 이와같은 민원부서, 이권관련부서들의 경우 전 공무원의 등록이 바람직하나 업무의 방대함으로 인하여 우선 6급이상으로 조정하였다.

등록의무재산(제21조)에 있어서는 배우자의 직계존속의 재산까지 포함하여 부정재산의 은닉을 방지하도록 하였으며 등록의무재산의 범위를 대폭 확대하였다.(예컨대 기존의 일천만원 이상을 오백만원 이상으로 조정함)

공직자윤리위원회의 심사의 공정과 심사기능의 강화를 위하여 공직자윤리위원회의 구성에 있어 외부인사의 비율을 높였으며(종래 5인에서 6인으로) 외부에서 선임된 심사위원의 전문성을 높이기 위해 부패추방시민운동단체들의 추천을 받도록 하였다.(제27조)

등록재산에 관하여 허의의 의심이 있을 때에는 공직자윤리위원회는 감사원에 조사를 요청하여야 하고 감사원은 조사결과 부패방지특별수사부에 고발하도록 함으로써 등록재산의 실사와 처벌의 실효성을 담보하도록 하였다.(제25조 7항, 8항)

등록의무자 중 피부양자가 아닌 자가 재산등록사항의 고지를 거부할 수 있도록 한 공직자윤리법의 규정을 삭제하였다.(제31조)

제 4 장   공익정보제공자의 보호

이 장은 참여연대에서 이미 입법청원한 바 있는 내부고발자보호법(안)을 참고로 거의 그대로 인용하였다. 부정과 부패가 공모되고 진행되는 한가운데 있던 사람이 고발해 옴으로써 부패의 전모를 쉽게 파악하고 추방할 수 있게 되는 것은 의문의 여지가 없는 바 이와같이 부패추방의 가장 중요한 고리의 하나라고 할 수 있는 내부고발자보호법(안)이 그대로 국회에서 잠자고 있음은 대단히 유감된 일이 아닐 수 없다.

종래의 참여연대 안에 다만 그 적용대상에 있어 부패방지법(안)의 전체체계상 공직자와 공직자였던 자만을 그 대상으로 하였다(제40조). 이것은 공직자가 아닌 사회단체 등의 구성원을 포함할 경우 우리 사회에서 제기되는 거부감이 적지 않을 것을 고려한 것으로서 이 제도가 시행된 후 정착되는 것을 보아가며 확대할 수 있을 것으로 보인다. 또한 공익정보제공과는 직접 관계가 없으나 부패행위에의 가담 거절, 부패정보의 은폐에 협조하지않는 등으로 피해를 본 사람들도 보호할 수 있는 규정을 추가하였다.

제 5 장   돈세탁 규제

돈세탁에 대한 규제의 필요성은 이번 두 대통령의 비자금 추적과정에서 무엇보다 절실히 제기되었다. 이른바 □금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정명령□ 및 그 시행령 등에서도 돈세탁규제의 내용은 들어있지 않을 뿐아니라 오히려 지나친 비밀보장 조항 때문에 계좌추적을 불가능하게 만들고 있다. 따라서 본 법이 입법화되면 그에 따라 적절하게 위 긴급재정명령과 시행령도 개정되어야 할 것이다.

본 장의 돈세탁규제는 민주당의 자금세정규제법(안)과 민주사회를위한변호사(민변) 안을 참고하였으나 민변의 안이 간명하고 본 법의 체계에 부합하여 민변의 안을 대체로 원용하였다. 다만 돈세탁의 대상범죄에 본 법상의 범죄를 추가하였다.(제54조제5호)

제 6 장   부패행위의 처벌

공직자의 부정범죄에 관하여는 형법, 특가법의 규정이 주로 뇌물죄를 중심으로 규율하고 있으며 형법 제135조는 공무원의 직무범죄 이외의 다른 범죄를 직권을 이용하여 범한 때에는 2분의 1의 가중처벌규정이 존재하고 있다. 본 법의 본 장은 흩어져 있는 공직자의 부정범죄를 망라하고 일원화, 세분화시킴으로서 공직자부정범죄에 대한 효율적이고 전면적인 대처를 가능하게 하였다. 그 내용은 주로 대만의 부정공무원처벌법과 싱가포르의 부패방지기본법을 참고하였다. 동남아시아 각국의 입법례를 보면 형량이 매우 높고 엄중함을 특징으로 하고 있다.

제66조 내지 제68조에서는 공직자범죄를 구체화하였다. 이는 공직자의 횡령, 배임, 절도, 공갈, 사기, 직권남용, 뇌물 등의 범죄행위를 공직자범죄의 특수한 행위반가치를 고려하여 따로 규정한 것이다. 이 조항들은 대만의 예에 따른 것인데 대만의 경우는 형량이 본법안의 2배에 달함을 참고로 언급한다. 특징적인 것은 뇌물죄를 유형화하여 직무에 위배하여 뇌물을 수수한 경우와 직무에 관하여 뇌물을 수수한 일반적인 경우를 나누어 전자의 경우 그 형량을 인상한 것이다.(제66조, 제67조)

주로 사정을 담당하는 공직자가 전 조의 죄를 범한 경우 가중처벌하는 규정을 두었으며(제70조) 공직자에 대한 증뢰의 경우도 공직자와 동일한 형으로 벌하도록 함으로서 부패의 미끼를 던지는 증뢰자에게 엄중한 처단이 가능하도록 하였다.(제71조)

제72조에서는 공공기관의 장이 소속직원에 부정의 증거있음을 알고도 이를 묵인, 비호하는 경우 이를 처벌하도록 하였다.

제73조 내지 제80조에서는 본법의 제2장과 제3장에 위배한 경우의 벌칙규정을 마련하여 공직자행동규범에 위반하거나 재산등록제도의 취지에 반하는 행위를 벌하여 제2장과 제3장의 실효성을 확보하도록 하였다.

제81조에서는 본법상의 조사를 방해한 경우의 처벌규정을 제82조와 제83조에서는 방조와 교사범을 벌하도록 하였는데 특히 교사범의 경우 형법의 특별규정으로서 정범의 실행착수여부에 관계없이 동일한 형을 부과하도록 하였다.

제86조에서는 이법의 죄를 범한 자에 대하여는 가석방의 규정을 적용하지 아니하도록 하였다.

제 7 장   불법재산의 몰수 등

공직자 부정범죄로 취득한 재산의 몰수등에 관하여는 공무원 부정범죄수익의 몰수 등에관한 특례법을 원용하였다. 다만 그 적용대상을 기존의 특수공직자범죄에서 본 법상의 범죄를 추가함으로서 확대하였다.(제6조8호)

제 8 장   고위공직자비리조사처

고위공직자비리조사처의 처장, 차장등을 대통령이 임명하도록 하면서도 대법원장의 추천과 국회의 동의를 얻고(제137조) 어느 누구로부터도 독립된 특별검사와 특별수사관을 둠으로서 공정하고 엄격한 사정활동이 가능하도록 하였다. 특별검사는 변호사의 자격이 있는 자 중에서 대통령이 임명하도록 하였고 검찰청법상의 검사와 동일한 권한을 갖도록 하였다.(제141조)

교묘한 부정범죄에 대한 효율적 수사를 위하여 금융기관의 계좌추적권과 공공기관에 대한 협조요청권을 부여하였고(제143, 144조)  대통령 직속하에 두어 강력한 수사를 하게 만들면서도 동시에 권력비리사건에 관한 대통령의 입김을 방지하기 위하여 처장, 차장, 특별검사의 임명은 국회동의를 요하고(제140조) 국회에 대한 업무보고를 의무화하였으며, 형사소송법상의 제정신청제도를 확대하였고(제150조) 탄핵을 명문화하였다.(제147조)

3. 부패방지법 전문(안)

제 1 장  총 칙

제1조 (목적) 이 법은 사회의 부정부패 요인을 근원적으로 예방. 제거하고, 공직자의 부정부패를 완전히 일소함으로써 공무집행의 공정성과 투명성을 확보하여 깨끗하고 합리적인 사회를 만드는 것을 목적으로 한다.

제2조 (국가 및 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 구조적인 부정부패를 추방하여 깨끗한 사회를 뿌리내리기 위하여 노력할 책무를 진다.

제3조 (부패추방시민운동의 지원의무)  국가와 지방자치단체는 부패추방을 위한 시민운동을 지원할 책무를 진다.

제4조 (기업의 책무) 기업은 정경유착을 단호히 배제하며 사회의 투명성을 저해하는 일체의 부정을 추방하는데 노력하여야 한다.

제5조 (국민의 의무) 국민은 깨끗하고 투명한 사회를 위하여 일체의 부정에 가담하지 아니하며 이를 감시하고, 실천할 의무를 진다.

제6조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. □공직자□라 함은 국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 기타 법령에 의하여 공무 원에 준하는 자 또는 국가 또는 지방자치단체 등의 위임에 의하여 공무를 수행하는 자를 말한다.

2. □상급자□라 함은 직전상급자 뿐만아니라 그 공직자의 직무를 감독하거나 평가하는 모든상급자를 포함한다.

3. □부패행위□라 함은 그 지위나 권한을 남용 또는 제반 법령을 위배하여 개인의 이익을 도모하 거나, 공공의 복리를 침해하거나 침해할 염려가 있는 일체의 행위를 말한다.

4. □시장가격□이라 함은 선물 등 그 물건을 제공받을 당시의 소매가격을 말한다. 동일한 물 건의 소매가격을 정할 수 없을 때에는 유사한 물건의 소매가격을, 상품권의 경우에는 그 명목가격을 시장가격으로 본다.

5. □금융기관□이라 함은 다음 각목에 정하는 것과 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

가. 한국은행 및 은행법에 의한 금융기관(외국의 금융기관을 포함한다.)

나. 단기금융업법에 의한 단기금융회사

다. 종합금융회사에 관한 법률에 의한 종합금융회사

라. 상호신용금고법에 의한 상호신용금고와 그 연합회

마. 농업협동조합법에 의한 농업협동조합과 그 중앙회

바. 수산업협동조합법에 의한 수산업협동조합과 그 중앙회

사. 축산업협동조합법에 의한 축산업협동조합과 그 중앙회

아. 인삼협동조합법에 의한 인삼협동조합과 그 중앙회

자. 신용협동조합법에 의한 신용협동조합과 그 중앙회

차. 새마을금고법에 의한 금고와 그 연합회

카. 신탁업법에 의한 신탁회사와 증권투자신탁업법에 의한 위탁회사

타. 증권거래법에 의한 증권회사·증권금융회사·중개회사 및 명의개서 대행업무를 수행하는 기관

파. 보험업법에 의한 보험사업자

하. 체신예금·보험에 관한 법률에 의한 체신관서

갸. 해외 금융기관

6. □금융자산□ 이라 함은 금융기관이 취급하는 예금·적금·부금·계금·예탁금·출자금·신 탁재산·보험료·공제료·주식·채권·수익증권·출자지분어음·수표·채무증서 등의 금 전 및 유가증권 기타 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.

7. □금융거래□라 함은 금융기관이 금융자산을 수입·매매·환매·중개·할인·발행·상환· 환급·수탁·등록·교환하거나 그 이자·할인액 또는 배당을 지급하는 것과 이를 대행하 는 것 기타 금융자산을 대상으로 하는 거래로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.

8. □특정공직자범죄□라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 죄(그 죄와 다른 죄가 형법 제40조의 관계에 있는 경우에는 그 다른 죄를 포함한다)를 말한다.

가. 형법 제122조 내지 제132조의 죄.

나. 회계관계직원등의책임에관한법률 제2조 제1호·제2호 또는 제4호(제1호 또 는 제2 호에 규정된 자의 보조자로서 그 회계사무의 일부를 처리하는 자에 한한다)에 규정 된 자가 국고 또는 지방자치단체에 손실을 미칠 것을 인식하고 그 직무에 관하여 범한 형법 제355조의 죄.

다. 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조 및 제5조의 죄

라. 이 법 제58조 내지 63조 및 제66조 내지 제83조의 죄

9. □불법수익□이라 함은 특정공직자범죄의 범죄행위로 얻은 재산을 말한다.

10. □불법수익에서 유래한 재산□이라 함은 불법수익의 과실로서 얻은 재산, 불법수익의 대가 로서 얻은 재산, 이들 재산의 대가로서 얻은 재산등 불법수익의 변형 또는 증식으로 형 성된 재산(불법수익이 불법수익과 관련없는 재산과 합하여져 변형되거나 증식된 경우에 는 불법수익에서 비롯된 부분에 한한다)을 말한다.

11. □불법재산□이라 함은 불법수익 및 불법수익에서 유래한 재산을 말한다.

제 2 장 공직자윤리와 행동규범

(기존의 공직자윤리법의 개정부분은 밑줄표시하고 공직자윤리법에 있는 조문은 말미에 공직자윤리법 몇 조인지를 표시함)

제7조 (공직자의 청렴의무) 공직자는 다음과 같은 청렴의무를 가진다.

1. 공직자는 정부 또는 소속 기관의 업무에 관하여 임의로 정부 또는 그 기관을 구속하는 약속을 할 수 없다.

2. 공직자는 개인적 이익을 위하여 공직을 이용하여서는 아니된다.

3. 공직자는 재직 중 취득한 정보를 개인적 이익을 위해 사용하거나 타인으로 하여금 사용하게 하여서도 아니된다.

4. 공직자는 어떠한 개인이나 조직에게도 특혜를 주어서는 아니된다.

5. 공직자는 국유 또는 공유 재산을 잘 보호, 보존하여야 하며 임의로 사용해서는 아니된다.

6. 공직자는 재직 중 직무와 관련하여 사례금 또는 기타 사례 명목의 재산상의 이익을 이 법에 위반하여 취해서는 아니된다.

제8조 (업무외 취업제한) □공직자□는 임명권자에 의하여 보임된 직책의 수행을 제외하고 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니된다.

1. 회사, 조합, 기타 다른 영리법인에 부속되거나 고용되어 보상받는 행위

2. 그의 성명이 전호의 각 조직 및 기관에 의하여 사용되는 행위

3. 소속기관에의 사전통지나 승인 없이 보상을 받고 강의하는 행위

제9조 (업무외의 소득제한)

① 전조에 해당되지 않는 업무외 활동으로 인하여 수익을 얻는 경우에도 그 업무외 연소득은 연 급여총액의 15%를 넘지 못한다.

② 다만 국가공무원법 제56조의 성실의무를 위반하지 않는 범위내에서 이루어지는 순수한 경제적 활동으로 인하여 얻는 개인소득은 위 소득제한금액에서 제외한다.

③ 전1항의 소득제한을 초과하는 경우, 관할 공직자윤리위원회에 소명자료를 제출하여야 한다. 소명하지 못한 재산은 불법수익으로 본다.

제10조 (대부등에 대한 제한) 공직자는 직권을 이용하여 금융기관으로부터 대부.재정보증등 일체의 금융상의 이익을 취하거나 제3자에게 이익을 얻도록 하여서는 아니된다.

제11조 (이해관계 직무로부터의 제척)

① 공직자는 자신이 수행하는 특정한 직무가 자신의 경제적 이해와 연결되어 있음이 직접적이고 명백한 경우이거나 자신의 친족, 호주, 가족 또는 이러한 관계가 있었던 자가 제12조제3항의 직무관련자인 경우에는 그 직무로부터 제척된다.

② 전항에서 특정한 직무라 함은 해당 공직자의 재량행위, 결정, 또는 조치가 포함되는 경우를 말한다.

③ 제1항의 제척사유가 있는 경우 공직자는 스스로 그 소속기관의 상급자에게 고지하고 허가를 얻어 그 직무를 회피할 수 있다.

제12조 (금지되는 선물 등)

① 공직자는 직접 또는 간접을 불문하고 어떠한 선물, 향응, 숙박, 여행, 회원권제공등 일체의 금전적 이익을 직무관련자로부터 받아서는 안된다.

② 다음 각 호에 해당하는 이익의 제공은 전항에서 제외한다.

1. 식사가 아닌 커피, 음료수 등 간소한 음식 또는 다과

2. 단지 전시를 위해 제공되는 트로피, 명패등으로 경미한 가치를 지닌	물건과 인사장

3. 누구나 이용할 수 있는 조건으로 은행 기타 금융기관으로부터 제공	되는 대부

4. 일반 국민 또는 모든 공무원에게 해당되는 유리한 조건과 상업적 할	인 등의 기회와 이익

5. 누구나 참가할 수 있는 경연이나 추첨에서 받게 되는 보상 또는

상품

6. 종전 직장에서 계속적으로 받게 되는 연금 기타 이익

7. 직무상의 불편부당을 해하지 않는 범위내에서 대학 등 기관에서 수	여되는 명예상의 학위 기타 자격

8. 다른 법령의 규정에 의해 인정되는 선물

③ 제1항의 직무관련자는 다음 각호와 같다.

1. 소속 기관에 대한 일정한 작용및 조치를 구하는 자

2. 소속 기관과 업무상 관계를 맺고 있거나 맺으려 하는 자

3. 소속 기관의 규제 대상인 자

4. 공직자의 직무상의 권한 행사 또는 불행사로 인하여 실질적으로 이	해관계를 가진 자

④ 다음 각호의 자에게 주어지는 선물 등도 공직자가 받은 것으로 간주한	다.

1. 해당 공직자의 부모, 배우자, 자녀 기타 친인척

2. 해당 공직자의 지정, 권고 등에 따른 특정 재단 또는 단체

3. 기타 해당 공직자의 지정, 권고에 따른 제3자

제13조 (금지된 선물등의 처리절차)

① 전조에 의하여 금지되는 선물 등을 제공받은 공직자는 관할 공직자윤리위원회에 신고하고 본 법이 정하는 절차에 따라 처리하여야 한다.

② 전조에 의해 금지된 선물 등을 받은 자는 곧바로 그 제공자에게 그 선물 등을 반환하거나 시장가격으로 보상하여야 한다. 그 시장가격을 쉽게 확인할 수 없는 경우에는 유사 물품의 소매가격을 시장가격으로 볼 수 있다.

③ 그 선물 등이 쉽게 소멸하는 것이거나 제공자 또는 그 주소를 알 수 없는 등으로 반환하는 것이 불가능할 때에는 공직자는 그 소속기관의 상급자 또는 공직자윤리위원회에 신고하여 국고에 귀속시키거나 파기한다. 국고에 귀속된 선물 등의 유지 관리에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 향응, 숙박, 여행 기타 무형의 이익을 받은 때에는 그 제공자에게 그 시장가격으로 보상하여야 한다.

⑤ 반환 또는 보상에 따른 비용은 정부가 부담하고 그 제공자에게 구상을 청구할 수 있다.

⑥ 선물 등을 제공받기 전후 이 법에 따른 절차를 밟지 않은 경우에는 그 선물 등을 뇌물로 본다.

제14조 (공직자 상호간의 선물등)

① 공직자는 상급자 또는 다른 공직자에게 직접 또는 간접으로 선물 기타 이익을 제공할 수 없다.

② 공직자는 다른 공직자의 부탁을 받아 상급자 또는 다른 공직자에게 선물 기타 이익의 제공을 알선할 수 없다.

③ 다음 각호에 해당하는 경우에는 전①②항의 예외로 한다.

1. 수명의 공직자들 사이에 나누어 먹거나 사용할 수 있는 식품, 음료수	등

2. 결혼, 질병, 출산, 생일 등에 주어지는 의례적 선물 등의 이익

3. 퇴직, 사직, 전근 등 상하관계의 변동에 따른 의례적 선물 등의 이익

4. 주고 받는 공직자 상호간에 그 선물 등의 이익의 제공을 합당하게	만드는 개인적 관계가 있는 경우

제15조 (외국정부 등으로부터의 선물 처리절차)

① 공직자가 외국 또는 그 직무와 관련하여 외국인(외국단체를 포함한다. 이하 같다)으로부터 선물을 받은 때에는 지체없이 소속기관·단체의 장에게 신고하고 당해 선물을 인도하여야 한다. 이들의 가족이 외국 또는 당해 공직자이나 공직유관단체의 임·직원의 직무와 관련하여 외국인으로부터 선물을 받은 경우에도 또한 같다.

② 전항의 신고된 선물은 신고 즉시 국고에 귀속되고 그 유지·관리등에 관해서는 제13조 제3항에 따른다.(공직자윤리법제15조)

제16조 (퇴직공직자의 유관 사기업체에의 취업과 퇴직공직자단체의 영리행위제한)

① 대통령령이 정하는 직급 또는 직무분야에 종사하였던 공직자는 퇴직일로부터 2년간 퇴직전 2년 이내에 담당하였던 업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모 이상의 영리를 목적으로 하는 사기업체(이하 "영리사기업체"라 한다)에 취업할 수 없다. 다만, 관할 공직자윤리위원회의 승인을 얻은 때에는 그러하지 아니하다.

② 퇴직한 공직자들로 구성된 단체나 모임이 그 퇴직시 근무하였던 부처와 행정기관의 업무에 관하여 영리를 목적으로 일체의 사업을 할 수는 없다.

③ 제1, 2항의 경우, 퇴직공직자의 담당업무와 영리사기업체 사이의 관련성의 범위와 영리사기업체의 규모는 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.(공직자윤리법제17조)

제17조 (취업승인신청) 제16조제1항 단서의 규정에 의하여 취업승인을 얻고자 하는 퇴직공직자는 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령이 정하는 바에 의하여 소속되었던 기관의 장을 거쳐 관할공직자윤리위원회에 취업승인신청을 하여야 한다.(공직자윤리법제18조)

제18조 (취업자의 해임요구등)

① 공직자윤리위원회 위원장과 국가기관·지방자치단체 또는 공직유관단체의 장은 당해 기관·단체에 재직하였던 자(공직자윤리위원회 위원장의 경우에는 제16조제1항의 규정에 의하여 취업이 제한된 자)로서 제16조제1항의 규정을 위반하여 취업한 자가 있는 때에는 관계중앙행정기관의 장(국회에 있어서는 국회사무총장, 법원에 있어서는 법원행정처장, 헌법재판소에 있어서는 헌법재판소사무처장, 중앙선거관리위원회에 있어서는 중앙선거관리위원회사무총장. 이하 같다)에게 당해인에 대한 취업해제조치의 강구를 요청하여야 하며, 요청을 받은 관계중앙행정기관의 장은 당해인이 취업하고 있는 영리사기업체의 장에게 그의 해임을 요구하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 해임요구를 받은 영리사기업체의 장은 지체없이 이에 응하여야 한다.(공직자윤리법제19조)

제19조 (부정공직자의 취업제한)

① 부정부패로 파면되거나 해임된 공직자는 퇴직일로부터 10년간, 퇴직전 2년 이내에 담당하였던 업무와 밀접한 관련이 있는 일정 규모 이상의 영리사기업체에 취업할 수 없다.

② 제1항의 경우 퇴직공직자의 담당업무와 영리사기업체 사이의 밀접한 관련성의 범위와 영리사기업체의 규모는 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.

제3장 재산등록과 공개 및 심사

제20조 (등록의무자)

① 다음 각호의 1에 해당하는 공직자(이하 "등록의무자"라 한다)는 이 법이 정하는 바에 의하여 재산을 등록하여야 한다.

1. 대통령·국무총리·국무위원·국회의원등 국가의 정무직공무원

2. 지방자치단체의 장과 지방의회의원

3. 4급 이상의 일반직인 국가 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직 공무원

4. 4급이상의 외무공무원 및 국가안전기획부의 모든 직원

5. 법관 및 검사

6. 소령이상의 장교 및 이에 상당하는 군무원(개정전;대령)

7. 교육공무원중 총장·부총장·대학원장·학장(대학교의 학장을 포함한다) 및 전문대학장과 대학에 준하는 각종학교의 장, 서울특별시·직할시·도의 교육감·교육장 및 교육위원

8. 경사 이상의 경찰공무원과 소방장 및 지방소방장 이상의 소방공무원

9. 감사원, 국세청, 관세청, 지방자치단체의 세무 담당부서, 검찰청, 조달청 소속공무원 중 5 급 이하의 일반직 공무원 및 이에 상당하는 별정직 공무원

10. 중앙행정기관(그 소속기관을 포함한다) 소속 공무원 또는 지방자치 단체 소속 공무원 중 감사업무, 인허가업무, 규제 및 지도단속업무, 민	원업무, 구매 조달 계약업무, 회계경리업무를 주된 기능으로 하는 부서(중앙행정기관의 경우에는 정부조직법상 최소단위 보조기관과 그에 상응하는 직급으로 보하는 직위를 말하고, 지방자치단체의 경우에는 조례 또는 규칙상 최소단위 보조기관과 그에 상응하는 직급으로 보하는 직위를 말한다)에 근무하는 특정직 공무원. 5급이하 일반직공무원. 이에 상응하는 별정직공무원 및 그 상급감독자

11. 기타 국회규칙·대법원규칙 및 대통령령이 정하는 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원 (공직자윤리법제3조)

12. 다음 각목의 1에 해당하는 기관·단체중 대통령령이 정하는 기관·단체(이하 "공직유관 단체"라 한다)의 임원

가. 정부투자기관, 한국은행, 은행감독원, 농업협동조합중앙회, 수산업협동조합중앙회, 축산업협동조합중앙회 및 정부의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 정부업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

나. 지방공기업법에 의한 지방공사·지방공단 및 지방자치단체의 출연·보조를 받는 기관·단체 기타 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

다. 임원의 선임에 있어서 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인등을 요하거나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 임원을 선임하는 기관·단체

제21조 (등록대상재산)

① 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각호의 1에 해당하는 자의 재산(소유명의에 불구하고 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에의 출연재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다.

1. 본인

2. 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 자를 포함한다. 이하 같다)

3. 본인의 직계존비속과 배우자의 직계존속. (개정전; 본인의 직계존비속. 다만, 출가한 여와 외조부모 및 외손자녀를 제외하며, 등록의무자가 혼인으로 부 또는 처의 가에 입적한 때 에는 그 배우자의 직계존비속)

② 등록의무자가 등록할 재산은 다음과 같다.

1. 부동산에 관한 소유권·지상권 및 전세권

2. 광업권·어업권 기타 부동산에 관한 규정이 준용되는 권리

3. 다음 각목의 동산·유가증권·채권·채무 및 무체재산권

가. 소유자별 합계액 5백만원이상의 현금(수표를 포함한다)

나. 소유자별 합계액 5백만원이상의 예금

다. 소유자별 합계액 5백만원이상의 주식·국채·공채·회사채등 유가증권

라. 소유자별 합계액 5백만원이상의 채권

마. 소유자별 합계액 5백만원이상의 채무

바. 소유자별 합계액 500만원이상의 금 및 백금(금제품 및 백금제품을 포함한다)

사. 품목당 500만원이상의 보석액

아. 품목당 500만원이상의 골동품 및 예술품

자. 권당 500만원이상의 회원권

차. 소유자별 연간 5백만원이상의 소득이 있는 무체재산권

카. 자동차·건설기계·선박 및 항공기

4. 합명·합자 및 유한회사에의 출자지분 (이상 개정전: 1천만원)

③ 제1항의 규정에 의하여 등록할 재산의 종류별 가액의 산정방법 또는 표시방법은 다음과 같다.

1. 토지는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가

2. 아파트·연립주택등 공동주택은 소득세법에 의한 기준시가

3. 제2호의 공동주택을 제외한 주택·상가·빌딩·오피스텔 기타 부동산은 대지에 대하여 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가로 산정한 가액과 건물에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 고시하는 공정가액 중 최고가액(취득가액이 있는 경우에는 취득가액 을 병기한다)으로 산정한 가액의 합계액

4. 부동산에 관한 규정이 준용되는 권리는 종류·수량·내용 등 명세(취득가액이 있는 경우 에는 취득가액을 포함한다)

5. 현금·예금·채권 및 채무는 그 금액

6. 국채·공채·회사채등 유가증권은 액면가액

7. 주식중 상장주식은 재산등록기준일의 증권거래소 최종가격(증권거래소가 재산등록기준일 이전에 마감된 경우에는 그 마감일의 최종가격), 비상장주식은 액면가액

8. 합명회사·합자회사 및 유한회사의 출자지분은 그 지분비율과 최근사업연도의 그 회사 연간매출액

9. 금 및 백금(금제품 및 백금제품을 포함한다)은 그 종류·함량과 중량

10. 보석류는 종류·크기·색상 등 명세

11. 골동품 및 예술품은 종류·크기·작가 및 제작년대등 작품의 명세

12. 회원권은 취득가액. 다만, 골프회원권은 소득세법에 의한 기준시가로 한다.

13. 자동차·건설기계·선박 및 항공기는 그 종류·제작년도·제작회사·등록번호 등 명세

④ 제3항에서 규정한 것외에 등록할 재산의 가액 산정방법과 표시방법 기타 등록에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑤ 제2항의 규정에 의한 재산에 대하여 소유자별로 그 재산의 취득일자·취득경위·소득원등을 기재하거나 소명자료를 첨부할 수 있다.

⑥ 제1항의 규정에 의한 등록대상재산 중 비영리법인에의 출연재산은 다른 등록대상재산과 구분하여 표시하고 그 법인에 있어서의 등록의무자의 직위를 명시하여야 한다.(공직자윤리법제4조)

제22조 (재산의 등록기관과 등록시기등)

① 공직자는 등록의무자가 된 날부터 1월이내에 등록의무자로 된 날 현재의 재산을 다음 기관(이하 "등록기관"이라 한다)에 등록하여야 한다. 다만, 전보·강임 또는 퇴직등에 의하여 등록의무를 면한 자가 3년(퇴직의 경우에는 1년)이내에 다시 등록의무자로 된 경우에는 전보·강임 또는 퇴직등을 한 날 이후 또는 제28조제1항의 규정에 의한 재산변동사항신고 이후의 변동사항에 대한 신고만으로 등록에 갈음할 수 있다.

1. 국회의원 기타 국회소속공무원은 국회사무처

2. 법관 기타 법원소속공무원은 법원행정처

3. 헌법재판소장·헌법재판소재판관 및 헌법재판소 소속 공무원은 헌법재판소사무처

4. 중앙선거관리위원회 및 각급선거관리위원회 소속 공무원은 중앙선거관리위원회 사무처

5. 정부의 원·부·처·청 소속 공무원은 당해 원·부·처·청

6. 감사원 소속 공무원은 감사원 사무처

7. 국가안전기획부 소속 공무원은 국가안전기획부

8. 지방자치단체 소속 공무원은 당해 지방자치단체

9. 지방의회의원과 지방의회 소속공무원은 당해 지방의회

10. 서울특별시·직할시·도교육청 소속 공무원은 서울특별시·직할시·도교육청

11. 서울특별시·직할시·도교육위원회의 교육위원과 그 소속 공무원은 당해 교육위원회

12. 공직유관단체의 임·직원은 당해 공직유관단체를 감독하는 원·부·처·청. 다만, 서울 특별시·직할시·도 및 시·군·구(자치구인 구에 한한다. 이하 같다)의 감독을 받는 공 직유관단체의 임·직원의 경우에는 서울특별시·직할시·도 및 시·군·구로 한다.

13. 제1호 내지 제12호외의 등록의무자, 제5호 내지 제7호 및 제12호 본문의 규정에 불구하 고 정부의 원·부·처·청소속공무원과 감사원·국가안전기획부소속공무원 및 공직유관 단체의 임원으로서 제28조제1항의 규정에 의하여 재산등록사항을 공개하는 공직자는 총무처

② 제1항 단서의 경우에 등록기관이 종전의 등록기관과 상이한 때에는 종전의 등록기관의 장은 전보등에 의하여 등록의무를 면한 자가 다시 등록의무자로 된 날로부터 1월이내에 당해인의 재산등록에 관한 서류를 새로운 등록기관의 장에게 이관하여야 한다. 등록의무자가 전보등에 의하여 등록의무를 면함이 없이 등록기관이 변경된 때에도 또한 같다.

③ 제1항제5호의 규정에 의한 등록기관중 재산을 등록하여야 할 등록의무자의 수가 많아 등록업무를 수행하기가 곤란한 등록기관에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 소속기관 중 일부를 등록기관으로 할 수 있다. (공직자윤리법제5조)

제23조 (변동사항신고)

① 등록의무자는 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 사이에 발생한 재산상의 변동사항을 다음해 1월중 등록기관에 신고하여야 한다. 다만, 최초의 등록후 또는 제5조제1항 단서의 규정에 의한 신고후 최초의 변동사항신고에 있어서는 등록의무자로 된 날부터 그 해의 12월 31일까지 사이의 변동사항을 등록기관에 신고하여야 한다.

② 등록의무자가 퇴직한 때에는 퇴직후 1월이내에 그해의 1월 1일(1월 1일이후에 등록의무자로 된 경우에는 등록의무자로 된 날)부터 퇴직일까지 사이에 발생한 재산상의 변동사항을 퇴직당시의 등록기관에 신고하여야 한다. 다만, 1월이내에 다시 등록의무자가 된 경우에는 제1항의 규정에 의한 변동사항신고만으로 신고에 갈음할 수 있다.

③ 12월중에 등록의무자로 된 경우에는 등록의무자로 된 날부터 그 해의 12월 31일까지 사이에 발생한 재산상의 변동사항은 이를 다음해의 변동사항 또는 제2항의 규정에 의한 퇴직자변동사항에 포함하여 신고할 수 있으며, 등록의무자가 1월중에 퇴직한 경우에는 제1항의 규정에 의한 변동사항은 이를 제2항의 규정에 의한 퇴직자 변동사항에 포함하여 신고할 수 있다.

④ 제2항의 규정은 제20조제1항제9호 내지 제11호의 규정에 의한 등록의무자중 그 소속기관·단체가 공직유관단체에서 제외되어 등록의무를 면한 자의 경우에 이를 준용한다.

⑤ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 신고를 하는 경우에는 매매계약서·영수증등(사본을 포함한다) 그 증감원인등을 소명할 수 있는 자료를 첨부하거나 그 사유를 명시하여야 한다.

⑥ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 신고하여야 할 재산상의 변동사항의 범위와 내용은 대통령령으로 정한다.(공직자윤리법제6조)

제24조 (등록기간의 연장) 등록기관의 장은 등록의무자(제23조 제2항의 퇴직공직자를 포함한다. 이하 제25조·제28조·제31조·제32조 및 제 조에서 같다)가 부득이한 사유로 인하여 재산등록(신고를 포함한다. 이하 같다)의 기간의 연장을 신청한 경우에 그 사유가 상당하다고 인정할 때에는 재산의 전부 또는 일부에 대한 등록기간을 연장할 수 있다. 이 경우 등록의무자는 연장된 기간이내에 등록을 하여야 한다. (공직자윤리법제7조)

제25조 (등록사항의 심사)

① 제27조제1항의 규정에 의한 공직자윤리위원회는 등록된 사항을 심사하여야 한다.

② 공직자윤리위원회는 등록의무자가 등록재산의 일부를 과실로 누락하거나 가액합산등에 오기가 있다고 인정되는 때에는 등록의무자에 대하여 기간을 정하여 재산등록서류의 보완을 명할 수 있다.

③ 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의한 심사를 위하여 필요한 때에는 등록의무자에게 자료의 제출요구 또는 서면질의를 하거나 사실확인을 위한 조사를 할 수 있다. 이 경우 공직자윤리위원회는 등록의무자에게 해명 및 소명자료제출의 기회를 주어야 한다.

④ 공직자윤리위원회는 국가기관·지방자치단체·공직유관단체 기타 공공기관의 장에게 제1항의 규정에 의한 심사를 위하여 필요한 보고나 자료제출등을 요구할 수 있으며, 이 경우 그 기관·단체의 장은 다른 법률의 규정에 불구하고 보고나 자료제출등을 거부할 수 없다.

⑤ 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의한 심사를 위하여 금융거래의 내용에 관한 확인이 필요하다고 인정되는 때에는 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령 제4조의 규정에 불구하고 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령이 정하는 기준에 따라 인적사항을 기재한 문서에 의하여 금융기관의 장에게 금융거래의 내용에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있으며 당해 금융기관에 종사하는 자는 이를 거부하지 못한다.

⑥ 공직자윤리위원회는 등록의무자와 그 배우자·직계존비속 기타 재산등록사항의 관계인에 대하여 출석을 요구하고 진술을 받을 수 있다.

⑦ 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의한 심사결과 허위등록의 혐의가 있다고 의심되는 등록의무자에 대하여는 감사원(개정전:법무부장관[군인 또는 군무원의 경우에는 국방부장관])에 조사를 의뢰하여야 한다.

⑧ 감사원(개정전:법무부장관 또는 국방부장관)은 제7항의 규정에 의하여 조사의뢰를 받은 때에는 지체없이 하여금 조사를 실시하게 하고 그 조사결과를 공직자윤리위원회에 통보하여야 한다. 또한 조사결과 비리의 상당한 혐의가 있는 경우에는 부패방지특별수사부 또는 검찰에 수사를 의뢰하여야한다.

⑨ 제8항의 규정에 의한 검사 또는 특별검사의 조사에는 형사소송에 관한 법령(군사법원법을 포함한다)중 수사에 관한 규정을 준용한다. (개정전;다만, 인신구속에 관한 규정은 그러하지 아니하다.)

⑩ 공직자윤리위원회는 제22조제1항의 규정에 의한 등록사항 또는 제23조의 규정에 의한 변동신고사항을 제28조제1항의 규정에 의하여 공개한 후 3월이내에 재산공개대상공직자 전원에 대한 심사를 완료하여야 한다.

⑪ 공직자윤리위원회는 필요한 경우 재산공개대상자가 아닌 등록의무자의 등록사항에 대한 심사를 그 등록기관의 장 기타 관계기관의 장에게 위임할 수 있으며, 그 위임을 받은 기관의 장은 심사결과를 관할공직자윤리위원회에 보고하여야 한다.

⑫ 제2항 내지 제9항의 규정은 제11항의 규정에 의하여 위임하는 경우에 이를 준용한다. 이 경우 제5항의 규정에 의한 금융거래의 내용에 관한 자료의 제출요구를 하거나 제7항의 규정에 의한 조사의뢰를 하고자 할 때에는 관할공직자윤리위원회의 승인을 얻어야 한다. (공직자윤리법제8조)

제26조 (심사결과의 처리)

① 제27조제1항의 규정에 의한 공직자윤리위원회는 제25조의 규정에 의한 등록사항의 심사결과 등록대상재산을 허위로 기재하였거나 중대한 과실로 누락 또는 오기한 사실이 인정되는 때에는 다음 각호의 1의 조치를 하여야한다.

1. 경고 및 시정조치

2. 제 조의 규정에 의한 과태료부과

3. 일간신문 광고란을 통한 허위증록사실의 공표

4. 해임 또는 징계(파면을 포함한다) 의결요청

② 공직자윤리위원회는 제1항 각호의 조치중 제3호의 조치는 다른 조치에 부수하여 병과할 수 있다.

③ 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의한 조치를 한 때에는 이를 등록기관의 장 기타 관계기관의 장에게 통보하여야 한다. (공직자윤리법제8조의2)

제27조 (공직자윤리위원회)

① 다음 각호의 사항을 심사·결정하기 위하여 국회·대법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회·정부·지방자치단체 및 서울특별시·직할시·도교육청에 각각 공직자윤리위원회를 둔다.

1. 재산등록사항의 심사와 그 결과의 처리

2. 제8조제12항 후단의 규정에 의한 승인

3. 제17조제1항 단서의 규정에 의한 승인

4. 기타 이 법 또는 다른 법령에 의하여 공직자윤리위원회의 권한으로 정한 사항

② 각 공직자윤리위원회의 관할은 다음과 같다.

1. 국회공직자윤리위원회는 국회의원 기타 국회소속공무원과 그 퇴직공직자에 관한 사항

2. 대법원공직자윤리위원회는 법관 기타 법원소속공무원과 그 퇴직공직자에 관한 사항

3. 헌법재판소공직자윤리위원회는 헌법재판소재판관 기타 헌법재판소소속공무원과 그 퇴직 공직자에 관한 사항

4. 중앙선거관리위원회공직자윤리위원회는 중앙선거관리위원회 및 각급선거관리위원회소속 공무원과 그 퇴직공직자에 관한 사항

5. 서울특별시·직할시·도공직자윤리위원회는 서울특별시·직할시·도소속공무원, 관할공직 유관단체의 임·직원, 서울특별시·직할시·도의회의원 및 의회소속공무원과 그 퇴직공직 자에 관한 사항

6. 시·군·구공직자윤리위원회는 시·군·구소속공무원, 관할공직유관단체의 임·직원, 시 ·군·구의회의원 및 의회소속공무원과 그 퇴직공직자에 관한 사항

7. 서울특별시·직할시·도교육청공직자윤리위원회는 서울특별시·직할시·도교육청 소속공 무원, 교육위원 및 교육위원회소속공무원과 그 퇴직공직자에 관한 사항

8. 정부공직자윤리위원회는 제1호 내지 제7호외의 공직자와 그 퇴직공직자에 관한 사항

③ 공직자윤리위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 9인으로 구성하되, 위원장을 포함한 6인(개정전;5인)은 법관·교육자 또는 학식과 덕망이 있는 자중에서 선임하여야 한다. 다만, 시·군·구공직자윤리위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 5인으로 구성하되, 위원장을 포함한 3인은 법관·교육자 또는 학식과 덕망이 있는 자중에서 선임하여야 한다. 부정부패의 방지와 추방을 위해 노력하는 시민단체가 추천하는 후보를 선출할 수 있다..

④ 공직자윤리위원회의 위원의 임기·선임 및 심사절차 기타 필요한 사항은 다음 각호의 규정에 의하여 정한다.

1. 국회공직자윤리위원회는 국회규칙

2. 대법원공직자윤리위원회는 대법원규칙

3. 헌법재판소공직자윤리위원회는 헌법재판소규칙

4. 중앙선거관리위원회공직자윤리위원회는 중앙선거관리위원회규칙

5. 정부공직자윤리위원회는 대통령령

6. 서울특별시·직할시·도공직자윤리위원회 및 시·군·구공직자윤리위원회와 서울특별시 ·직할시·도교육청공직자윤리위원회는 당해 지방자치단체의 조례

⑤ 공직자윤리위원회는 이 법과 제4항 각호에 규정된 규칙·대통령령 또는 조례의 범위안에서 그 운영에 관한 규정을 제정할 수 있다.(공직자윤리법제9조)

제28조 (등록재산의 공개)

① 공직자윤리위원회는 관할등록의무자중 다음 각호의 1에 해당하는 공직자 본인과 배우자 및 직계존비속의 재산에 관한 등록사항과 제23조의 규정에 의한 변동사항 신고내용을 등록 또는 신고기간 만료후 1월이내에 관보 또는 공보에 게재하여 공개하여야 한다.

1. 대통령·국무총리·국무위원·국회의원·국가안전기획부의 부장 및 차장등 국가의 정무 직공무원

2. 지방자치단체의 장과 지방의회의원

3. 1급인 일반직 국가 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원

4. 특1급·특2급 및 1급인 외무공무원과 국가안전기획부의 기획조정실장

5. 고등법원부장판사급이상의 법관과 검사장급이상의 검사 및 차장검사를 두는 지청의 장인 검사

6. 중장이상의 장관급 장교

7. 교육공무원중 총장·부총장·학장(대학교의 학장을 제외한다) 및 전문대학장과 대학에 준 하는 각종학교의 장, 서울특별시·직할시·도의 교육감 및 교육위원

8. 치안감이상의 경찰공무원 및 서울특별시·직할시·도의 지방경찰청장

9. 지방국세청장 및 2급 또는 3급 공무원인 세관장

10.정부투자기관의 장·부기관장 및 상임감사, 한국은행의 총재·부총재 및 감사, 은행감독 원장, 농업협동조합중앙회·수산업협동조합중앙회·축산업협동조합중앙회의 회장·상임 감사 및 대통령령이 정하는 공직유관단체의 임원

11.기타 대통령령이 정하는 정부의 공무원

12.제1호 내지 제11호의 직에서 퇴직한 자(제23조 제2항의 경우에 한한다)

② 등록의무자가 등록후 승진·전보등에 의하여 제1항의 규정에 의한 공개대상자로 된 경우에는 공개대상자로 된 날부터 1월이내에 공개대상자로 된 날 현재의 재산을 제22조 제1항 본문의 규정에 의하여 다시 등록기관에 등록하여야 하며, 공직자윤리위원회는 제1항의 규정에 의하여 이를 공개하여야 한다. 다만, 공개대상자가 공개대상이 아닌 직위로 전보되었다가 3년이내에 다시 공개대상자로 된 경우에는 최종 공개이후의 변동사항만을 공개한다.

③ 누구든지 제1항 및 제2항에 해당하는 경우를 제외하고 공직자윤리위원회 또는 등록기관의 장의 허가를 받지 아니하고는 등록의무자의 재산에 관한 등록사항을 열람·복사하거나 이를 하게 하여서는 아니된다.

④ 공직자윤리위원회 또는 등록기관의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 제3항의 규정에 의한 허가를 할 수 없다.

1. 등록의무자에 대한 범죄수사 또는 비위조사나 이에 관련된 재판상 필요가 있는 경우

2. 국회의원이 국회법 제128조 제1항, 국정감사및조사에관한법률 제10조 제1항, 국회에서의 증언·감정등에관한법률 제4조의 규정에 의하여 국정감사·조사등의 자료를 요구하거나 의정활동으로서 특정공직자의 구체적 비위사건관련여부를 규명하기 위하여 필요한 경우. 이 경우 재산등록사항의 전체세목을 외부에 공개할 수 없다.

3. 국가기관·지방자치단체 또는 공직유관단체의 장이 소속공직자의 비위사건관련 여부를 판단할 필요가 있는 경우

4. 등록의무자 또는 등록의무자였던 자가 본인의 등록사항에 대하여 열람 또는 복사를 요구 하는 경우(공직자윤리법제10조)

제29조 (공직선거후보자등의 재산공개)

① 대통령·국회의원·지방자치단체의 장·지방의회의원 선거의 후보자가 되고자 하는 자가 후보자등록을 하는 때에는 전년도 12월 31일 현재의 등록대상재산에 관한 제21조의 규정에 의한 신고서를 관할선거관리위원회에 제출하고, 관할선거관리위원회는 후보자등록공고시에 후보자의 재산신고사항을 공개하여야 한다. 다만, 후보자가 되고자 하는 자가 전년도 12월 31일 현재 또는 그 이후의 등록대상재산에 관하여 당해 선거의 후보자등록신청전까지 제28조제1항의 규정에 의하여 등록대상재산을 공개한 때에는 그러하지 아니하되, 공직선거및선거부정방지법 제49조제4항의 규정에 의한 등록대상재산의 공개를 확인할 수 있는 서류를 관할선거구선거관리위원회에 제출하여야 한다.

② 대법원장·헌법재판소의 장·국무총리·감사원장·대법관·국회사무총장등 그 임명에 국회의 동의를 요하는 공직자의 임명동의안 또는 헌법재판소재판관·중앙선거관리위원회위원등 국회에서 선출하는 공직자의 선출안을 제출하는 때에는 당해 공직후보자에 대하여 제4조의 규정에 의한 등록대상재산에 관한 신고서를 국회에 제출하고, 국회의장은 지체없이 그 공직후보자의 재산신고사항을 공개하여야 한다. 다만, 당해 공직후보자가 전년도 12월 31일 현재 또는 그 이후의 등록대상재산에 관하여 당해 임명동의안 또는 선출안 제출전까지 제28조제1항의 규정에 의하여 등록대상재산을 공개한 때에는 그러하지 아니하되, 등록대상재산의 공개를 확인할 수 있는 서류를 국회에 제출하여야 한다.

③ 중앙선거관리위원회공직자윤리위원회와 국회공직자윤리위원회는 제1항 또는 제2항의 재산신고사항을 심사하여 그 심사결과를 공개할 수 있다.

④ 제3항의 심사에는 제25조제2항 내지 제6항의 규정을 준용한다.

⑤ 제1항 및 제2항의 신고서의 서식·공개방법 기타 필요한 사항은 국회규칙 또는 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.(공직자윤리법제10조의2)

제30조 (전보된 자등의 재산신고)

① 등록의무자가 공무원 또는 공직유관단체의 임직원의 신분을 보유하면서(퇴직후 1월이내에 다시 공무원 또는 공직유관단체의 임직원이 되는 경우를 포함한다) 전보등에 의하여 등록의무를 면한 때에는 전보등이 된 날로부터 1월이내에 그해의 1월 1일(1월 1일이후에 등록의무자로 된 경우에는 등록의무자로 된 날)이후 전보등이 된 날까지의 재산변동사항을 종전의 등록기관에 신고하여야 하며, 그후 2년간 매년전보등의 사유가 생긴 월에 그전 1년간의 재산변동사항을 신고하여야 한다. 다만, 재산변동사항신고의무기간중에 퇴직한 경우에는 제23조 제2항의 규정을 준용한다.

② 제1항의 규정에 의한 신고와 그 신고사항의 관리에 관하여는 제23조 내지 제25조와 제28조·제31조 내지 제33조 및 제35조의 규정을 준용한다. (공직자윤리법제10조의2)

제31조 (성실등록의무등)

① 등록의무자는 제4조에서 규정하는 등록대상재산과 그 가액·취득일자·취득경위·소득원등을 재산등록서류에 허위로 기재하여서는 아니된다.

② 등록의무자는 공직자윤리위원회등의 등록사항에 대한 심사에 성실히 응하여야 한다.

③ 제21조제1항제2호 또는 제3호의 자는 등록의무자의 재산등록이나 공직자윤리위원회등의 등록사항의 심사에 성실히 응하여야 한다.

(4항 삭제)

④ 제3항의 규정에 불구하고 제21조제1항제3호의 자중 피부양자가 아닌 자는 자신의 재산등록사항의 고지를 거부할 수 있으며, 이 경우 등록의무자는 재산등록서류에 그 사유를 명시하여야 한다.)(공직자윤리법제11조)

제32조 (재산등록사항의 목적외 이용금지등) 등록의무자는 허위등록 기타 이 법에 정한 사유외에는 등록된 사항을 이유로 불이익한 처우나 처분을 받지 아니하며, 누구든지 재산등록사항을 이 법에 정한 외의 목적으로 이용하여서는 아니된다. (공직자윤리법제13조)

제33조 (비밀엄수) 재산등록업무에 종사하거나 하였던 자 또는 그밖의 자로서 직무상 재산등록사항을 알게 된 자는 다른 사람에게 이를 누설하여서는 아니된다. (공직자윤리법제14조)

제34조 (직무상 비밀을 이용한 재물취득의 금지) 등록의무자는 그 직무상 지득한 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상 이익을 취득하여서는 아니된다.(공직자윤리법제14조의2)

제35조 (금융거래자료의 제공·누설등 금지) 제25조제5항의 규정에 의하여 금융거래의 내용에 관한 자료를 제공받은 자는 그 자료를 타인에게 제공 또는 누설하거나 그 목적외의 용도로 이를 이용하여서는 아니된다.(공직자윤리법제14조의3조)

제36조 (기획·총괄기관) 총무처장관은 이 법에 의한 재산등록 및 공개·선물신고 및 퇴직공직자의 취업제한에 관한 기획·총괄업무를 관장한다. (공직자윤리법제20조)

제37조 (국회에의 보고) ① 국회공직자윤리위원회·대법원공직자윤리위원회·헌법재판소공직자윤리위원회·중앙선거관리위원회공직자윤리위원회·정부공직자윤리위원회는 매년 정기국회에 전년도의 재산등록·선물신고 및 퇴직공직자의 취업제한에 관한 실태와 감독 기타 활동에 관한 연차보고서를 제출하여야 한다.

② 제1항의 연차보고서 작성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.  (공직자윤리법제20조의2)

제38조 (위임규정) 이 법 시행에 관하여 필요한 사항은 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 또는 지방자치단체의 조례로 정한다.  (공직자윤리법제21조)

제39조 (징계등) 공직자윤리위원회는 공무원 또는 공직유관단체의 임·직원이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 이를 사유로 하여 해임 또는 징계의결을 요구할 수 있다.

1. 제22조제1항의 규정에 위반하여 재산등록을 하지 아니한 때

2. 제23조제1항(12월중에 등록의무자로 된 경우의 변동사항신고에 관한 제23조제3항의 규정을 포함한다)·제5항 및 제30조제1항의 규정에 위반하여 변동사항신고를 하지 아니하거나 소명자료의 첨부등을 하지 아니한 때

3. 제28조제3항(제30조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 위반하여 허가없이 등 록사항을 열람·복사하거나 이를 하게 한 때

4. 제31조제1항의 규정에 위반하여 허위등록등 불성실하게 재산등록을 한 때

5. 제31조제2항의 규정에 위반하여 공직자윤리위원회등의 등록사항의 심사에 응하지 아니한 때

6. 제32조 후단(제30조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 위반하여 재산등록사항을 이 법에 정한 외의 목적으로 이용한 때

7. 제33조(제30조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 위반하여 재산등록사항을다른 사람에게 누설한 때

8. 제13조 내지 제15조의 규정에 위반하여 받은 선물을 신고 또는 인도하지 아니한 때

(공직자윤리법제22조)

제4장 공익 정보제공자의 보호

제40조 (적용대상) ①이 장은 다음과 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 적용된다.

1. 공직자 또는 공직자였던 자가 업무와 관련하여 알게된 부패행위를 제보하는 자.

2. 전호의 제보를 위하여 부패행위 또는 부패행위의 의심이 있는 사실을 확인하거나 자료를 수집하다가 불이익을 받은 자

3.본법 제44조의 내부의 방식의 절차에 따라 내부부패행위를 방지하려 노력하다가 불이익을 받은 자

② 다른 법령에 의하여 비밀을 유지할 것을 규정한 경우라도 공공의 이익을 비교형량하여 공개의 이익이 큰 경우에도 적용된다.

제41조 (적용의 예외) 공직자 또는 공직자였던 자가 오로지 개인의 이익만을 위하여 제보하거나, 제공하는 정보가 진실이 아니라는 것을 알았거나 알 수 있었을 경우에는 이 법의 보호를 받지 못한다.

제42조 (제보처리기관 및 조사방법) ① 감사원은 제보를 처리한다.

② 감사원은 제보를 접수한 날로부터 60일 이내에 조사를 완료하여야 한다. 다만 필요하다고 판단될 경우 그 기간을 30일 연장할 수 있다.

③ 감사원은 제보내용과 관련된 문서 기타 자료를 보관하고 있는 기관 또는 개인에 대하여 자료의 제출을 요구하거나 그에 관한 질문서에 답변하게 하거나 구두 증언을 요구할 수 있다.

④ 감사원은 필요하다고 판단될 경우 접수된 제보의 조사를 각 감독기관 및 관련기관에 의뢰할 수있다.

⑤ 본 법상 감사원의 직접 조사대상이 되지 아니하는 고위공직자와 민간기업체 기타 사회단체의 비리에 관하여는 감사원은 부패방지특별수사부 또는 검찰에 조사를 위촉하고 그 결과를 보고하게 하여야 한다.

제43조 (제보의 방법) ① 공직자 또는 공직자였던 자는 업무와 관련하여 알게된 부패행위를 서면 또는 구두로 감사원에 제보하여 조사를 요구할 수 있다.

② 제보자는 성명 주소,연령 등 신분을 확인할 수 있는 인적사항과 더불어 조사대상, 효과적인 조사방법, 부패행위의 구체적인 증거를 함께 제시하여야 한다.

제44조 (공익정보제공자의 성실의무) 공익정보제공자는 자신이 소속한 기관의 내부에 정하여진 방식과 절차에 따라 내부부패행위를 시정하도록 노력하여야 한다. 다만, 그와 같은 방식과 절차를 거칠 때 제보행위가 불가능하여지거나 곤란하게 되는 경우와 내부의 절차로는 시정되지 못할 것이라는 합리적인 이유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

제45조 (신변의 보호) ① 조사기관은 공익정보제공자의 동의없이 그 신분을 밝히거나 암시하여서는 아니된다. 조사후에도 제공자가 동의하지 않으면 그 신원이나 조사의 내용을 제3자에게 공개할 수 없다.

② 감사원은 제공자의 요청에 따라 필요하다고 판단되는 경우 관할 경찰서장에게 그 신변의 안전을 보호하여 줄것을 요청하여야 한다.

제46조 (신분의 보장) ① 공직자 또는 공직자였던 자는 공익정보를 제보하였거나 하려한다는 이유로 해고, 정직, 감봉, 전보등 어떠한 신분상의 불이익도 받지 아니한다.

② 감사원은 조사기간동안 제공자에게 불이익이 가해질 우려가 있는 경우 원상회복등 잠정적 구제조치를 할 수 있다.

③ 조사기간 동안 또는 조사 후 제공자 본인이 전직등을 요구하는 경우 소속기관은 우선적으로 고려하여야 한다.

제47조 (불이익의 입증책임) 제공자가 신분상의 불이익을 당하였다고 주장하는 경우 소속기관에서는 제공자가 불이익을 당하지 아니하였다는 사실을 입증하여야 한다.

제48조 (기타의 자에 대한 보호) ① 공직자 또는 공직자였던 자가 업무와 관련하여 알게 된 부패행위를 국회 또는 법원에서의 증언, 수사기관에의 고소고발, 감독기관에의 신고 또는 보고, 언론기관에의 제보, 협조 등의 방법으로 외부에 알리거나 알리려 한 경우에도 이 법에 의한 보호를 감사원에 요청할 수 있다.

② 부패행위에의 관여를 거절하거나 부패행위정보의 은폐 협조를 거절함으로서 불이익을 본 자는 감사원에의 그 조사를 청구할 수 있으며 이 법에 의한 보호를 받는다. 제44조에 따라 성실의무를 다함으로서 불이익을 본 자, 내부에 부패의 의심이 있어 이를 확인하다가 불이익을 본 자도 같다.

제49조 (조사결과의 처리) ① 조사의 결과는 제보자에게 서면으로 통보한다. 그 내용에는 조사결과 취한 조치와 이유 등이 포함되어야 한다.

② 감사원은 조사의 결과 부패행위의 내용이 형사처벌의 대상이 되는 경우 관할 검찰에 이를 고발하여야 하며 부패행위자가 손해배상의 책임이 있을 경우에 이를 변상하게  할 수 있다.

③ 조사결과에 따라 감사원은 감독기관에 대하여 부패행위를 시정하도록 권고할 수 있다.

제50조 (재조사의 요구) ① 제공자가 감사원의 조사결과통보에 대하여 새로운 증거자료의 제출등 합리적인 이유를 들어 감사원에 재조사를 청구할 수 있다.

② 감사원은 재조사의 요구가 타당하다고 인정되는 경우 재조사를 하여야 한다.

제51조 (책임의 감면) 공익정보제공자가 부패행위에 가담하였다 할지라도 그 징계처분을 면제하거나 그 형을 감면할 수 있다.

제52조 (공무원의 부패행위신고의무) 공직자는 내부에서 부패행위를 발견하였거나 직접적 간접적으로 부패행위를 강요받거나 제의를 받는 경우 이를 즉시 고발 또는 신고하여야 한다.

제53조 (포상)  공익정보제공에 의하여 손실의 방지 또는 손해를 회복할 수 있게 되었거나 현저히 공익의 증진을 가져온 경우등 부패일소에 기여한 자에 대하여는 포상 할 수 있다.

제5장 돈세탁 규제

제54조(돈세탁금지) 누구든지 국내 및 해외금융기관을 통한 금융거래에 의하여 다음 각호의 1의 죄로부터 유래한 불법재산의 취득 및 처분에 관한 사실을 은닉 또는 위장하여서는 아니된다.

1. 형법 제129조 내지 제133조에 규정된 죄

2. 조세범처벌법 제9조, 지방세법 제67조 또는 관세법 제180조에 규정된 죄

3. 마약법 제60조 내지 제62조, 대마관리법 제18조 내지 제20조, 또는 향정신성의약품관리법  제40조 내지 제42조에 규정된 죄

4. 형법 제114조의 규정에 의한 범죄단체를 구성하여 범한 죄

5. 이 법 제66조 내지 제83조에 규정된 죄

제55조 (금융기관의 임원 및 직원의 보고의무등) 금융기관의 임원 및 직원은 당해 금융거래에 포함되는 금융자산이 위법행위와 관련되어 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있을 때에는 수사기관에 대하여 이를 서면으로 보고하여야 한다.

제56조 (고액금융거래 보고의무) ① 금융기관은 2,000만원 이상의 현금(자기앞수표를 포함한다)에 의한 금융거래가 이루어진 경우에는 거래발생 후 30일 이내에 이를 국세청에 통보하여야 한다.

② 누구든지 전항의 보고를 회피할 목적으로 현금(자기앞수표를 포함한다.)을 분산하여 금융거래를 하여서는 아니된다.

제57조 (금융실명거래및비밀보장에 관한 긴급재정경제명령과의 관계) 이 법률의 규정과 금융실명거래 및 비밀보장에관한긴급재정경제명령이 서로 저촉되는 경우에는 이 법률에 의한다.

제58조 (벌칙) ① 제54조의 규정에 위반한 자는 10년이하의 징역이나 5,000만원 이하의 벌금에 처한다.

② 중대한 과실로 인하여 제1항의 죄를 범한 자는 5년이하의 징역 또는 3,000만원이하의 벌금에 처한다.

③ 제1항과 제2항의 죄에 정한 형은 이를 병과할 수 있다.

제59조 (벌칙) ① 제55조의 규정에 위반한 자는 2년이하의 징역 또는 2,000만원 이하의 벌금에 처한다.

② 중대한 과실로 제1항의 죄를 범한 자는 1년이하의 징역 또는 1,000만원이하의 벌금에 처한다.

제60조 (벌칙) 제56조의 규정에 위반한 자는 1년이하의 징역 또는 1,000만원 이하의 벌금에 처한다

제61조 (상습범) 상습으로 제58조제1항, 제59조제1항, 제60조의 죄를 범한 자는 그 죄에 정한 형의 2분의 1까지 가중한다.

제62조 (미수범) 제58조제1항의 미수범은 이를 처벌한다.

제63조 (예비,음모) 제58조제1항의 죄를 범할 목적으로 예비 또는 음모한 자는 3년 이하의 징역 또는 1,000만원이하의 벌금에 처한다.

제64조 (양벌규정) 법인의 대표자 또는 법인이나 개인의 대리인·사용인 기타 종업원이 그 법인이나 개인의 재산 또는 업무에 관하여 제58조 내지 제60조의 죄를 범한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 각 해당조의 벌금형을 과한다

제6장 부패행위의 처벌

제65조 (적용대상) 공직자가 이 법에 규정한 죄를 범한 때에는 이 법에 따라 처벌한다.

제66조 (국유재산등 절취죄등) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 무기 또는 5년 이상의 유기징역에 처한다. 이에는 1000만원 이하의 벌금을 병과할 수 있다.

1. 국유재산, 공유재산을 절취,불법점유,횡령한 자

2. 직권을 이용하여 금품을 강요하거나 강제징수하거나 재물을 강점 또는 강제모집한 자

3. 공사 또는 물품구입시에 금액이나 수량을 조작하여 재물 또는 재산상의 이익을 취한 자

4. 직무에 위배하여 뇌물이나 그밖에 정당하지 아니한 이익을 요구,약속,수수한 자

제67조 (공금유용죄등) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 무기 또는 3년 이상의 유기징역에 처한다. 이에는 500만원 이하의 벌금을 병과할 수 있다.

1. 이익을 도모하기 위하여 공금을 유용하거나 법령에 위배하여 세금을 수납하거나 공채를  모집한 자

2. 직무상의 기회를 이용하여 재물을 사취한 자

3. 직무에 관하여 뇌물이나 그밖에 정당하지 아니한 이익을 요구,약속,수수한 자

제68조 (직무유기죄등) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 1년 이상의 유기징역에 처한다. 이에는 300만원 이하의 벌금을 병과할 수 있다.

1. 이익을 도모하기 위하여 지무상 지급의무가 있는 재물등을 지급하지 아니한 자

2. 금품모집 또는 토지,노역, 재물을 징발하여 민폐를 끼친 자

3. 주관 또는 감독하는 사무에 관하여 직접 또는 간접으로 이익을 도모한 자.

4. 주관 또는 감독하지 아니하는 사무에 대하여 직권 또는 신분을 이용하여 이익을 도모한  자.

제69조 (미수범) 전 3 조의 미수범은 처벌한다.

제70조 (가중처벌) 경찰, 검찰, 법원, 감사원, 부패방지특별수사부 소속 공무원으로서 제66조 내지 제69조의 죄를 범한 자는 그 형의 3분의 1을 가중한다.

제71조 (공직자에 대한 증뢰죄) 공직자에게 그 직무와 관련하여 뇌물을 약속, 공여, 공여의 의사를 표시한 자는 그 공직자와 동일한 형으로 벌한다.

제72조 (비호방임죄) 공공기관의 장 또는 상급자가 그 소속 직원에 부정의 증거가 있음을 알면서 이를 비호하거나 고발하지 아니한 때에는 1년 이상 7년 이하의 징역에 처한다. 회계 또는 사정을 담당하는 공무원이 직무상 부정의 증거가 있는 공무원을 고발하지 아니하거나 방임한 때에도 같다.

제73조 (직무상 지득한 비밀의 사적이용죄) 직무상  취득한 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 때에는  500만원 이상의 벌금 및 1년 이상의 징역에 처한다.

제74조 (재산등록거부의 죄) ① 등록의무자가 정당한 사유없이 재산등록을 거부한 때에는 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

② 제28조의2제1항 및 제2항의 규정에 의한 공직선거후보자등이 정당한 사유없이 등록대상재산에 관한 신고서를 제출하지 아니한 때에는 6월이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.

제75조 (허위자료제출등의 죄) 공직자윤리위원회(제25조제11항의 규정에 의하여 공직자윤리위원회로부터 재산등록사항에 관한 권한을 위임받은 등록기관의 장등을 포함한다. 이하 제76조에서 같다)로부터 제25조제4항 및 제5항의 규정에 의한 보고나 자료제출등을 요구받은 각 기관·단체의 장이 정당한 사유없이 허위보고나 허위자료를 제출한 때나 보고 또는 자료의 제출을 거부한 때에는 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

제76조 (출석거부의 죄) 공직자윤리위원회로부터 제25조제6항의 규정에 의한 출석요구를 받은 자가 정당한 사유없이 출석요구에 응하지 아니한 때에는 6월이하의 징역 또는 500만원이하의 벌금에 처한다.

제77조 (무허가 열람·복사의 죄) 제28조제3항의 규정에 위반하여 허가없이 재산등록 사항을 열람·복사하거나 이를 하게 한 때에는 1연이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

제78조 (비밀누설의 죄) ① 제33조의 규정에 위반하여 재산등록업무에 종사하거나 하였던 자 또는 그밖의 자로서 직무상 재산등록사항을 알게 된 자가 정당한 사유없이 공개된 재산등록사항외의 재산등록사항을 누설한 때에는 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

② 제35조의 규정에 위반하여 금융거래의 내용에 관한 자료를 제공받은 자가 그 자료를 타인에게 제공 또는 누설하거나 그 목적외의 용도로 이를 이용한 때에는 3년이하의 징역 또는 2천만원이하의 벌금에 처한다.

③ 제2항의 징역형과 벌금형은 이를 병과할 수 있다.

제79조 (취업제한위반의 죄) 제8조제1항 제1호, 제2호 및 제16조의 규정에 위반한 때에는 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다.

제80조 (대부제한 위반의 죄) 제10조에 위반한 때에는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

제81조 (조사방해죄) 다음 각호에 하나에 해당하는 자에 대하여는 3년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 이 법에 의하여 조사를 받는 자로서 조사를 거부하거나 자료의 제출요구에 불응한 자

2. 이 법에 의한 조사를 위계, 증거의 인멸, 은닉 등의 방법으로 방해한자

3. 이 법에 의한 협조요청에 불응한 공공기관의 장

제82조 (방조) 전조의 죄를 범하여 취득한 것임을 알면서도 이를 은닉, 보관, 관리한 자는 1년 이상 7년 이하의 징역에 처한다.

제83조 (교사) 타인으로 하여금 이 법의 죄를 범하도록 교사한 자는  동 범죄가 실행에 착수되었는지의 여부에 관계없이 정범과 같이 처벌한다.

제84조 (과태료) ① 공직자윤리위원회가 제25조의2제1항제2호의 규정에 의하여 과태료 부과 대상자로 결정한 자에 대하여는 2천만원이하의 과태료에 처한다.

② 공직자윤리위원회는 제1항의 과태료부과대상자에 대하여는 그 위반사실을 비송사건절차법에 의한 과태료재판의 관할법원에 통보하여야 한다.

제85조 (자격정지) 이 법이 정한 죄를 범하여 징역이상의 형을 선고 받은 자에 대하여는 자격정지를 함께 선고한다.

제86조 (가석방의 제외) 이 법이 정한 죄를 범한 자에 대하여는 형법의 가석방규정을 적용하지 아니한다.

제7장 공직자범죄에 관한 몰수특례

(공무원범죄에관한몰수특례법의 개정부분은 밑줄표시함)

제1절 몰수의 범위 및 요건에 관한 특례

제87조 (불법재산의 몰수) ① 불법재산은 이를 몰수한다.

② 제1항의 규정에 의하여 몰수하여야 할 재산에 대하여 재산의 성질, 사용상황, 그 재산에 관한 범인외의 자의 권리유무 기타 사정으로 이를 몰수함이 상당하지 아니하다고 인정될 때에는 제1항의 규정에 불구하고 몰수하지 아니할 수 있다.

③ 제1항의 경우 형사소송법 제333조제1항 및 제2항의 규정은 이를 적용하지 아니한다.

제88조 (불법재산이 합하여진 재산의 몰수방법) 불법재산이 불법재산외의 재산과 합하여진 경우에 제87조제1항의 규정에 의하여 그 불법재산을 몰수하여야 하는 때에는 불법재산과 그외의 재산이 합하여진 재산(이하 "혼합재산"이라 한다)중 불법재산의 비율에 상당하는 부분을 몰수한다.

제89조 (몰수의 요건등) ① 제87조의 규정에 의한 몰수는 불법재산 또는 혼합재산이 범인외의 자에게 귀속되지 아니하는 경우에 한한다. (다만, 제6조제8호 1의 나목의 죄와 다목의 죄중 특정범죄가중처벌등에관한법률 제5조의 죄에 있어서-이상 삭제) 불법재산은 혼합재산이 국가 또는 지방자치단체의 소유에 속한 경우 및 범인외의 자가 범죄후 그 정을 알면서 그 불법재산 또는 혼합재산을 취득한 경우(법령상의 의무이행으로서 제공된 것을 취득하거나 또는 채권자에게 상당한 재산상의 이익을 제공하는 계약시에 그 계약에 관련된 채무이행이 불법재산 또는 혼합재산에 의하여 행하여지는 것이라는 점을 알지 못하고 그 계약에 관련된 채무의 이행으로 제공된 것을 취득한 경우를 제외한다)에는 그 불법재산 또는 혼합재산이 범인외의 자에게 귀속된 경우에도 몰수할 수 있다.

② 지상권·저당권 기타의 권리가 그 위에 존재하는 재산을 제87조의 규정에 의하여 몰수하는 경우에 범인외의 자가 범죄전에 그 권리를 취득한 때 또는 범인외의 자가 범죄후 그 정을 알지 못하고 그 권리를 취득한 때에는 이를 존속시킨다.

제90조 (추징) 불법재산을 몰수할 수 없거나 제87조제2항의 규정에 의하여 몰수하지 아니하는 때에는 그 가액을 범인으로부터 추징한다.

제91조 (불법재산의 입증) 특정공직자범죄후 범인이 취득한 재산으로서 그 가액이 취득당시의 범인의 재산운용상황 또는 법령에 기한 급부의 수령상황등에 비추어 현저하게 고액이고 그 취득한 재산이 불법수익금액·재산취득시기등 제반사정에 비추어 특정공직자범죄로 얻은 불법수익으로 형성되었다고 볼만한 상당한 개연성이 있는 경우에는 특정공직자범죄로 얻은 불법수익이 그 재산의 취득에 사용된 것으로 인정할 수 있다.

제2절 몰수에 관한 절차등의 특례

제92조 (제3자의 권리존속등) 지상권·저당권 기타의 권리가 그 위에 존재하는 재산을 몰수하는 경우에 제89조제2항의 규정에 의하여 당해 권리를 존속시키는 때에는 법원은 몰수의 선고와 동시에 그 취지를 선고하여야 한다.

제93조 (몰수된 재산의 처분등) ① 몰수된 재산은 검사가 이를 처분하여야 한다.

② 채권의 몰수재판이 확정된 때에는 검사는 그 채권의 채무자에게 몰수재판의 초본을 송부하여 그 요지를 통지하여야 한다.

제94조 (몰수의 재판에 기한 등기등) 권리의 이전에 등기 또는 등록(이하 "등기등"이라 한다)을 요하는 재산을 몰수하는 재판에 기하여 권리의 이전등의 등기등을 관계기관에 촉탁하는 경우에 몰수에 의하여 효력을 잃은 처분의 제한에 관련된 등기등이 있거나 몰수에 의하여 소멸된 권리의 취득에 관련된 등기등이 있는 때 또는 그 몰수에 관하여 제4절제1관의 규정에 의한 몰수보전명령 또는 부대보전명령에 관련된 등기등이 있는 때에는 위 각 등기등도 말소를 촉탁한 것으로 본다.

제95조 (형사보상의 특례) 채권등의 몰수집행에 대한 형사보상법에 의한 보상의 내용에 관하여는 동법 제4조제6항의 규정을 준용한다.

제96조 (몰수재산 처분의 특례) ① 제6조제8호 1의 나목의 범죄행위 또는 동호 다목중 특정범죄가중처벌등에관한법률 제5조의 범죄행위와 관련하여 몰수 또는 추징판결이 확정된 경우 피해를 입은 국가의 특별회계관리주체 및 지방자치단체는 국가에 대하여 피해액에 상당하는 금원의 지급을 요구할 수 있다.

② 국가는 제1항의 요구가 정당하다고 인정되는 경우에는 위 범죄행위와 관련한 몰수 또는 추징으로 국고에 귀속된 금원의 범위안에서 이를 지급하여야 한다.

제3절 제3자 참가절차등의 특례

제97조 (고지) ① 검사가 공소를 제기함에 있어 이 법의 규정에 의하여 피고인외의 자(국가 또는 지방자치단체를 제외한다)의 재산 또는 지상권·저당권 기타의 권리가 그 위에 존재하는 재산의 몰수가 필요하다고 인정하는 때에는 즉시 위 재산을 가진 자 또는 그 재산위에 지상권·저당권 기타의 권리를 가진 자로서 피고인외의 자(이하 "제3자"라 한다)에게 서면으로 다음 사항을 고지하여야 한다.

1. 피고인에 대한 형사사건이 계속중인 법원

2. 피고인에 대한 형사사건명 및 피고인의 성명

3. 몰수하여야 할 재산의 품명·수량 기타 그 재산을 특정할만한 사항

4. 몰수의 이유가 될 사실의 요지

5. 피고인에 대한 형사사건절차에의 참가신청이 가능하다는 취지

6. 참가신청이 가능한 기간

7. 피고인에 대한 형사사건에 대하여 공판기일이 정하여진 경우에는 공판기일

② 제3자의 소재를 알 수 없거나 기타 사유로 제1항의 고지를 할 수 없을 때에는 검사는 제1항 각호의 사항을 관보나 일간신문에 게재하고 검찰청 게시장에 14일간 게시하여 공고하여야 한다.

③ 검사가 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 고지 또는 공고를 한 때에는 이를 증명하는 서면을 법원에 제출하여야 한다.

제98조 (참가절차) ① 몰수될 염려가 있는 재산을 가진 제3자는 제1심 재판이 있기까지(약식절차에 의한 재판이 있는 경우에는 정식재판 청구가 가능한 기간이 경과하기까지를 말하며, 이 경우 정식재판 청구가 있는 때에는 통상의 공판절차에 의한 제1심 재판이 있기까지를 말한다. 이하 같다) 피고인에 대한 형사사건이 계속중인 법원에 대하여 서면으로 그 형사사건절차에의 참가신청을 할 수 있다. 다만, 제98조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 고지 또는 공고가 있은 때에는 고지 또는 공고가 있은 날부터 14일이내에 한하여 참가신청을 할 수 있다.

② 검사가 제97조제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 고지 또는 공고한 법원이 피고인에 대한 형사사건을 이송한 경우에 그 법원에 참가신청이 있는 때에는 신청을 받은 법원은 피고인에 대한 형사사건을 이송받은 법원에 그 신청서면을 송부하여야  한다. 이 경우 그 서면이 송부된 때에는 처음부터 피고인에 대한 형사사건을 이송받은 법원에 대하여 참가신청을 한 것으로 본다.

③ 법원은 참가신청이 법률상의 방식에 위반되거나 제1항에 규정된 기간이 경과한 후에 이루어진 때와 몰수하여야 할 재산 또는 몰수하여야 할 재산위에 존재하는 지상권·저당권 기타의 권리가 신청인에게 귀속하지 아니함이 명백한 때에는 참가신청을 기각하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 규정된 기간내에 참가신청을 하지 아니한 것이 신청인의 책임으로 돌릴 수 없는 사유에 의한 것으로 인정될 때에는 제1심 재판이 있기까지 참가를 허가할 수 있다.

④ 법원은 제3항의 경우를 제외하고는 참가신청을 허가하여야 한다. 다만, 몰수하는 것이 불가능하거나 몰수가 불필요하다는 취지의 검사의 의견이 상당하다고 인정될 때에는 참가신청을 기각할 수 있다.

⑤ 법원이 참가를 허가한 경우에 있어 몰수하여야 할 재산 또는 몰수하여야 할 재산 위에 존재하는 지상권·저당권 기타의 권리가 참가가 허가된 자(이하 "참가인"이라한다)에게 귀속하지 아니함이 명백하게 된 때에는 참가를 허가한 재판을 취소하여야 하며, 몰수하는 것이 불가능하거나 몰수가 불필요하다는 취지의 검사의 의견이 상당하다고 인정될 때에는 참가를 허가한 재판을 취소할 수 있다.

⑥ 참가에 관한 재판은 검사, 참가신청인 또는 참가인, 피고인 또는 변호인의 의견을 듣고 결정하여야 한다.

⑦ 검사, 참가신청인 또는 참가인은 참가신청을 기각한 결정 또는 참가를 허가한 재판을 취소한 결정에 대하여 즉시항고할 수 있다.

⑧ 참가의 취하는 서면으로 하여야 한다. 다만, 공판기일에는 구술로 할 수 있다.

제99조 (참가인의 권리) ① 참가인은 이 법에 특별한 규정이 있는 외에는 몰수에 관하여 피고인과 동일한 소송상의 권리를 가진다.

② 제1항의 규정은 참가인을 증인으로서 조사하는 것을 방해하지 아니한다.

제100조 (참가인의 출석등) ① 참가인은 공판기일에 출석할 것을 요하지 아니한다.

② 법원은 참가인의 소재를 알 수 없는 때에는 공판기일의 통지 기타 서류의 송달을 요하지 아니한다.

③ 법원은 공판기일에 출석한 참가인에 대하여 몰수의 이유가 될 사실의 요지, 참가 전의 공판기일에 있어서의 심리에 관한 중요한 사항 기타 참가인의 권리를 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 사항을 고지하고 몰수에 관하여 진술할 기회를 주어야 한다.

제101조 (증거) ① 참가인의 참가는 형사소송법 제310조의2 내지 제318조의3의 규정을 적용하는데 영향을 미치지 아니한다.

② 법원은 형사소송법 제318조 및 제318조의3 본문의 규정에 의하여 증거로 하는 것이 가능한 서면 또는 진술을 조사한 경우에 참가인이 그 서면 또는 진술의 내용이 된 진술을 한 자를 증인으로 조사할 것을 청구한 때에는 그 권리의 보호에 필요하다고 인정되는 한 이를 조사하여야 한다. 참가인의 참가전에 조사한 증인에 대하여 참가인이 다시 그 조사를 청구한 때에도 같다.

제102조 (몰수재판의 제한) 제3자가 참가허가를 받지 못한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 몰수재판을 할 수 없다.

1. 제97조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 고지 또는 공고가 있은 날부터 14일이 경과된 때.  다만, 몰수하여야 할 재산 또는 몰수하여야 할 재산위에 존재하는 지상권·저당권 기타의  권리가 참가신청인 또는 참가인에게 귀속하지 아니함이 명백하다는 이유로 또는 몰수하는  것이 불가능하거나 불필요하다는 취지의 검사의 의견에 기하여 참가신청이 기각되거나 참  가를 허가한 재판이 취소된 경우를 제외한다.

2. 참가신청이 법률상의 방식에 위반되어 기각된 때

3. 참가의 취하가 된 때

제103조 (상소) ① 원심의 참가인은 상소심에서도 참가인으로서의 지위를 잃지 아니한다.

② 참가인이 상소한 때에는 검사 또는 피고인이 상소를 하지 아니하거나 상소의 포기 또는 취하를 한 경우에도 원심재판중 몰수에 관한 부분은 확정되지 아니한다.

③ 제2항의 경우에 피고인은 상소심 및 그후의 심급에 있어 공판기일에 출석할 것을 요하지 아니한다. 이 경우 형사소송법 제33조·제282조 및 제283조의 규정은 이를 적용하지 아니한다.

④ 제2항 및 제3항의 규정은 약식절차에 의한 재판에 대하여 참가인이 정식재판의 청구를 한 경우에 이를 준용한다.

제104조 (대리인) ① 이 법의 규정에 의하여 피고인에 대한 형사사건절차에 관여하는 제3자는 변호사중에서 대리인을 선임하여 소송행위를 대리하게 할 수 있다. 이 경우 형사소송법 제32조제1항 및 제35조의 규정을 준용한다.

② 대리인은 참가인의 서면에 의한 동의가 없으면 참가의 취하, 정식재판 청구의 취하, 상소의 포기 또는 취하를 할 수 없다.

제105조 (형사소송법의 준용) ① 제3자의 소송능력에 관하여는 형사소송법 제26조 내지 제28조의 규정을, 제3자의 소송비용부담에 관하여는 동법 제186조 및 제191조의 규정을 각각 준용한다.

② 제97조제1항에 규정된 재산을 몰수하는 절차에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 형사소송법의 규정을 준용한다.

제106조 (다른 절차와의 관계) 제97조제1항에 규정된 재산을 몰수하는 재판을 자기의 책임으로 돌릴 수 없는 사유로 피고인에 대한 형사사건절차에서 권리를 주장할 수 없었던 제3자의 권리에는 영향을 미치지 아니한다.

제4절 보전절차

제1관 몰수보전

제107조 (몰수보전명령) ① 법원은 특정공직자범죄에 관련된 피고인에 대한 형사사건에 관하여 이 법의 규정에 의하여 몰수할 수 있는 재산(이하 "몰수대상재산"이라 한다)에 해당한다고 판단할 만한 상당한 이유가 있고, 그 재산을 몰수하기 위하여 필요하다고 인정될 때에는 검사의 청구에 의하여 또는 직권으로 몰수보전명령을 발하여 그 재산에 관한 처분을 금지할 수 있다.

② 법원은 지상권·저당권 기타의 권리가 그 위에 존재하는 재산에 대하여 몰수보전명령을 발한 경우 또는 발하고자 하는 경우 그 권리가 몰수에 의하여 소멸된다고 볼만한 상당한 이유가 있고 그 재산을 몰수하기 위하여 필요하다고 인정될 때 또는 그 권리가 가장된 것이라고 볼만한 상당한 이유가 있다고 인정될 때에는 검사의 청구에 의하여 또는 직권으로 별도의 부대보전명령을 발하여 그 권리의 처분을 금지할 수 있다.

③ 몰수보전명령서 또는 부대보전명령서에는 피고인의 성명, 죄명, 공소사실의 요지, 몰수의 근거가 되는 법령의 조항, 처분을 금지하는 재산 또는 권리의 표시, 이들 재산이나 권리를 가진 자(명의인이 다른 경우 명의인을 포함한다)의 성명, 발부연월일 기타 대법원규칙에서 정하는 사항을 기재하고 재판한 법관이 서명날인하여야 한다.

④ 재판장은 긴급을 요하는 경우에는 제1항 또는 제2항에 규정된 처분을 하거나 합의부의 구성원에게 그 처분을 하게 할 수 있다.

⑤ 부동산 또는 동산에 대한 몰수보전은 형사소송법의 규정에 의한 압수를 방해하지 아니한다.

제108조 (기소전 몰수보전명령) ① 검사는 제107조제1항 또는 제2항의 이유와 필요가 있다고 인정되는 경우에는 공소가 제기되기 전이라도 지방법원판사에게 청구하여 동조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 처분을 받을 수 있으며, 사법경찰관은 검사에게 신청하여 검사의 청구로 위 처분을 받을 수 있다.

② 사법경찰관은 몰수보전명령 또는 부대보전명령이 발하여진 경우에는 지체없이 관계서류를 검사에게 송부하여야 한다.

③ 제1항의 규정에 의한 청구는 청구하는 검사가 소속하는 지방검찰청 또는 지청 소재지를 관할하는 지방법원 또는 지원의 판사에게 하여야 한다.

④ 제1항의 규정에 의하여 청구를 받은 판사는 몰수보전에 관하여 법원 또는 재판장과 동일한 권한을 가진다.

⑤ 검사는 제1항의 규정에 의한 몰수보전후 공소를 제기한 때에는 그 요지를 몰수보전명령을 받은 자(피고인을 제외한다)에게 통지하여야 한다. 다만, 그 사람의 소재가 불명하거나 또는 기타 이유로 통지를 할 수 없을 때에는 통지에 갈음하여 그 요지를 관할 지방검찰청 또는 지청의 게시장에 7일간 게시하여 공고하여야 한다.

제109조 (몰수보전에 관한 재판의 집행) ① 몰수보전에 관한 재판은 검사의 지휘에 의하여 집행한다.

② 몰수보전명령의 집행은 그 명령에 의하여 처분이 금지되는 재산을 가진 자에게 몰수보전명령의 등본이 송달되기 전에도 할 수 있다.

제110조 (몰수보전의 효력) 몰수보전된 재산(이하 "몰수보전재산"이라 한다)에 대하여 당해 보전이후에 된 처분은 몰수에 관하여 그 효력을 발생하지 아니한다. 다만, 제121조제1항 본문에 규정된 경우(제124조제4항 및 제5항의 규정에 의하여 준용하는 경우를 포함한다) 및 몰수보전명령에 대항할 수 있는 담보권의 실행으로서의 처분에 관하여는 그러하지 아니하다.

제111조 (부동산의 몰수보전) ① 부동산의 몰수보전은 그 처분을 금지하는 취지의 몰수보전명령에 의하여 한다.

② 제1항의 몰수보전명령의 등본은 부동산의 소유자(명의인이 다른 경우 명의인이 다른 경우 명의인을 포함한다)에게 송달하여야 한다.

③ 부동산에 대한 몰수보전명령의 집행은 몰수보전등기를 하는 방법에 의하여 한다.

④ 제3항의 등기는 검사가 촉탁한다.

⑤ 부동산에 대한 몰수보전의 효력은 몰수보전등기가 된 때에 발생한다.

⑥ 부동산에 대하여 등기청구권을 보전하기 위한 처분금지가처분의 등기가 된 후 몰수보전등기가 된 경우에 그 가처분채권자가 보전하려는 등기청구권에 기한 등기를 할 때에는 몰수보전등기에 의한 처분의 제한은 그 가처분등기에 기한 권리의 취득 또는 소멸에 영향을 미치지 아니한다.

⑦ 민사소송법 제603조제2항·제611조제2항 및 제612조의 규정은 부동산의 몰수보전에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 동법 제603조제2항중 "채무자"는 "몰수보전재산을 가진 자"로, 제611조제2항중 "제1항" 및 제612조중 "제611조"는 "공무원범죄에 관한몰수특례법 제27조제4항"으로, 제612조중 "법원"은 "검사"로 각각 본다.

제112조 (선박등의 몰수보전) 등기할 수 있는 선박, 항공법에 의하여 등록된 항공기, 자동차관리법에 의하여 등록된 자동차, 건설기계관리법에 의하여 등록된 건설기계의 몰수보전에 관하여는 부동산에 대한 몰수보전의 예에 의한다.

제113조 (동산의 몰수보전) ① 동산(제112조에 규정된 것외의 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 몰수보전은 그 처분을 금지하는 취지의 몰수보전명령에 의하여 한다.

② 제1항의 몰수보전명령의 등본은 동산의 소유자(명의인이 다른 경우 명의인을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 송달하여야 한다.

③ 형사소송법의 규정에 의하여 압수되지 아니한 동산 또는 동법 제130조제1항의 규정에 의하여 간수자를 두거나 소유자 또는 적당한 자에게 보관하게 할 수 있는 동산에 관하여 몰수보전명령이 있는 때에는 검사는 공시서를 첨부시키거나 기타 상당한 방법으로 그 취지를 공시하는 조치를 하여야 한다.

④ 동산의 몰수보전의 효력은 몰수보전명령의 등본이 소유자에게 송달된 때에 발생한다.

제114조 (채권의 몰수보전) ① 채권의 몰수보전은 채권자(명의인이 다른 경우 명의인을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게는 채권의 처분과 영수를 금하고, 채무자에게는 채권자에 대한 지급을 금하는 취지의 몰수보전명령에 의하여 한다.

② 제1항의 몰수보전명령의 등본은 채권자 및 채무자에게 송달하여야 한다.

③ 채권의 몰수보전의 효력은 몰수보전명령의 등본이 채무자에게 송달된 때에 발생한다.

④  사소송법 제562조·제581조제1항 및 제3항 본문의 규정은 채권의 몰수보전에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 동법 제562조제1항중 "압류"는 "몰수보전"으로, "채권자"는 "검사"로, 제562조제2항중 "압류명령" 및 제581조제1항중 "배당요구"는 "몰수보전명령"으로, 제581조제1항 및 제3항 본문중 "제3채무자"는 "채무자"로, 동 조제3항중 "법원"은 "몰수보전명령을 발한 법원"으로 각각 본다.

제115조 (기타재산권의 몰수보전) ① 제111조 내지 제114조에 규정된 재산외의 재산권(이하 이 조에서 "기타재산권"이라 한다)의 몰수보전에 관하여는 이 조에 특별히 정한 사항을 제외하고는 채권의 몰수보전의 예에 의한다.

② 기타재산권중 채무자 또는 이에 준하는 자가 없는 경우(제3항의 경우를 제외한다) 몰수보전의 효력은 몰수보전명령이 그 권리자에게 송달된 때에 발생한다.

③ 제111조제3항 내지 제6항과 민사소송법 제611조제2항 및 제612조의 규정은 기타재산권중 권리의 이전에 등기등을 요하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 동 법 제611조제2항중 "제1항" 및 제612조중 "제611조"는 이 법 제115조제3항에서 준용한 제27조제4항"으로, 제612조중 "법원"은 "검사"로 각각 본다.

제116조 (몰수보전명령의 취소) ① 법원은 몰수보전의 이유 또는 필요가 없어지거나 몰수 보전의 기간이 부당하게 길어진 때에는 검사나 몰수보전재산을 가진 자(그 사람이 피고인 또는 피의자인 경우에는 그 변호인을 포함한다)의 청구 또는 직권에 의한 결정으로 몰수보전명령을 취소하여야 한다.

② 법원은 검사의 청구에 의한 경우를 제외하고는 제1항의 결정을 할 때 검사의 의견을 들어야 한다.

제117조 (몰수보전명령의 실효) ① 몰수보전명령은 몰수선고가 없는 재판(형사소송법 제327조제2호의 규정에 의한 경우를 제외한다)이 확정된 때에는 그 효력을 잃는다.

② 형사소송법 제327조제2호의 규정에 의한 공소기각의 재판이 있은 경우 공소기각의 재판이 확정된 날부터 30일이내에 그 사건에 대하여 공소가 제기되지 아니할 때에는 몰수보전명령은 그 효력을 잃는다.

제118조 (실효등 경우의 조치) 검사는 몰수보전이 실효된 때에는 지체없이 몰수보전등 기등에 대한 말소촉탁을 하고, 공시서의 제거 기타 필요한 조치를 하여야 한다.

제119조 (몰수보전재산에 대한 강제집행절차의 제한) ① 몰수보전이 된 후에 그 몰수보전의 대상이 된 부동산 또는 제112조에 규정된 선박·항공기·자동차 또는 건설기계에 대하여 강제경매개시결정이 된 경우 또는 그 몰수보전의 대상이 된 유체동산에 대하여 강제집행에 의한 압류가 된 경우에는 강제집행에 의한 환가절차는 몰수보전이 실효된 후가 아니면 이를 진행할 수 없다.

② 몰수보전된 채권에 대하여 강제집행에 의한 압류명령이 발하여진 경우 그 압류채권자는 압류된 채권중 몰수보전된 부분에 대하여 몰수보전이 실효되지 아니하면 채권을 영수할 수 없다.

③ 제1항의 규정은 몰수보전이 된 후에 강제집행에 의하여 압류된 채권이 조건부 또는 기한부이거나 반대이행과 관련되어 있거나 기타 사유로 추심하기 곤란한 경우에 이를 준용한다.

④ 몰수보전된 기타재산권(민사소송법 제584조제1항에 규정된 기타재산권을 말한다)에 대한 강제집행에 관하여는 몰수보전된 채권에 대한 강제집행의 예에 의한다.

제120조 (제3채무자의 공탁) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 채권(이하 "금전채권"이라 한다)의 채무자(이하 "제3채무자"라 한다)는 당해 채권이 몰수보전된 후에 그 몰수보전의 대상이 된 채권에 대하여 강제집행에 의한 압류명령의 송달을 받은 때에는 그 채권의 전액을 채무이행지의 지방법원 또는 지원에 공탁할 수 있다.

② 제3채무자가 제1항의 규정에 의한 공탁을 한 때에는 그 사유를 몰수보전명령을 발한 법원 및 압류명령을 발한 법원에 신고하여야 한다.

③ 제1항의 규정에 의하여 공탁된 경우 집행법원은 공탁된 금원중에서 몰수보전된 금전채권의 금액에 상당하는 부분에 관하여는 몰수보전이 실효된 때, 그 나머지 부분에 관하여는 공탁된 때 배당절차를 개시하거나 변제금의 교부를 실시한다.

④ 제1항 및 제2항의 규정은 강제집행에 의하여 압류된 금전채권에 관하여 몰수보전이 된 경우에 제3채무자의 공탁에 관하여 이를 준용한다.

⑤ 제1항(제4항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 공탁된 경우에 민사소송법 제580조의 규정을 적용함에 있어서 동조제1항제1호의 "제581조제3항"은 이 법 제120조제1항(동조제4항에서 준용하는 경우를 포함한다)"으로 본다.

제121조 (강제집행의 대상이 된 재산의 몰수제한) ① 몰수보전되기 전에 강제경매개시결정 또는 강제집행에 의하여 압류된 재산에 대하여는 몰수재판을 할 수 없다. 다만, 압류채권자의 채권이 가장된 것일 때, 압류채권자가 몰수대상재산이라는 사실을 알면서 강제집행을 신청한 때 또는 압류채권자가 범인일 때에는 그러하지 아니하다.

② 몰수대상재산상에 존재하는 지상권 기타 권리로서 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 것에 대하여 그 처분금지전에 강제경매개시결정 또는 강제집행에 의하여 압류된 경우에 그 재산을 몰수할 때에는 그 권리를 존속시키고 몰수한다는 취지를 선고하여야 한다. 다만, 압류채권자의 채권이 가장된 것일 때, 압류채권자가 몰수에 의하여 그 권리가 소멸된다는 사실을 알면서 강제집행을 신청한 때 또는 압류채권자가 범인일 때에는 그러하지 아니하다.

제122조 (강제집행의 정지) ① 법원은 강제경매개시결정 또는 강제집행에 의하여 압류된 재산에 관하여 몰수보전명령을 발한 경우 또는 발하고자 하는 경우 제37조제1항 단서에 규정된 사유가 있다고 판단할만한 상당한 이유가 있다고 인정되는 때에는  검사의 청구 또는 직권에 의한 결정으로 강제집행의 정지를 명할 수 있다.

② 검사가 제1항의 결정등본을 집행법원에 제출한 때에는 집행법원은 강제집행을 정지하여야 한다. 이 경우 민사소송법의 규정을 적용함에 있어서는 동법 제510조제2호의 서류가 제출된 것으로 본다.

③ 법원은 몰수보전이 실효된 때, 제1항의 이유가 없어진 때 또는 강제집행정지기간이 부당하게 길어진 때에는 검사나 압류채권자의 청구에 의하여 또는 직권으로 제1항의 결정을 취소하여야 한다. 이 경우 제116조제2항의 규정을 준용한다.

제123조 (담보권의 실행을 위한 경매절차와의 조정) ① 몰수보전재산상에 존재하는 담보권이 몰수보전된 후에 성립되거나 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 경우 그 담보권의 실행(압류를 제외한다)은 몰수보전 또는 부대보전명령에 의한 처분금지가 실효되지 아니하면 이를 할 수 없다.

② 담보권의 실행을 위한 경매절차가 개시된 후 그 담보권에 관하여 부대보전명령이 발하여진 경우 검사가 그 명령의 등본을 제출한 때에는 집행법원은 그 절차를 정지하여야 한다. 이 경우 민사소송법의 규정을 적용함에 있어서는 동법 제726조제1항 제5호(동법 제729조 및 제732조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 문서가 제출된 것으로 본다.

제124조 (기타 절차와의 조정) ① 제119조의 규정은 몰수보전된 재산이 체납처분(국세징수법 및 지방세법의 규정 또는 그 예에 의하는 각종 징수절차를 말한다. 이하 같다)에 의하여 압류된 경우, 몰수보전된 재산을 가진 자에 대하여 파산선고 또는 화의 개시결정(이하 "파산선고등"이라 한다)이 있는 경우 또는 몰수보전된 재산을 가진 회사에 대하여 정리절차개시결정이 있는 경우에 그 절차의 제한에 관하여 이를 준용한다.

② 제120조의 규정은 몰수보전된 금전채권에 대하여 체납처분에 의한 압류가 있는 경우 또는 체납처분에 의하여 압류된 금전채권에 대하여 몰수보전이 있는 경우에 제3채무자의 공탁에 관하여 이를 준용한다.

③ 제120조제1항 및 제2항의 규정은 몰수보전된 금전채권에 대하여 가압류가 있는 경우 또는 가압류된 금전채권에 대하여 몰수보전이 있는 경우에 제3채무자의 공탁에 관하여 이를 준용한다.

④ 제121조의 규정은 몰수보전이 되기 전에 그 몰수보전의 대상이 된 재산에 대하여 가압류가 있는 경우 또는 몰수대상재산상에 존재하는 지상권 기타 권리로서 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 것에 대하여 그 처분금지전에 가압류가 있는 경우에 이러한 재산의 몰수제한에 관하여 이를 준용한다.

⑤ 제121조제1항 본문의 규정은 몰수보전이 되기 전에 그 몰수보전의 대상이 된 재산에 대하여 체납처분에 의한 압류가 있는 경우, 몰수보전이 되기 전에 그 몰수보전의 대상이 된 재산을 가진 자에 대하여 파산선고등이 있는 경우 또는 몰수보전이되기 전에 그 몰수보전의 대상이 된 재산을 가진 회사에 대하여 정리절차개시결정이 있는 경우에 이러한 재산의 몰수제한에 관하여 이를 준용한다.

⑥ 제121조제2항 본문의 규정은 몰수대상재산상에 존재하는 지상권 기타 권리로서 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 것에 관하여 그 처분금지전에 체납처분에 의한 압류가 있는 경우, 몰수대상재산상에 존재하는 지상권 기타 권리로서 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 권리의 권리자에 대하여 그 처분금지전에 파산선고등이 있는 경우 또는 몰수대상재산상에 존재하는 지상권 기타 권리로서 부대보전명령에 의하여 처분이 금지된 권리를 가진 회사에 대하여 그 처분금지전에 정리절차개시결정이 있는 경우에 이러한 재산의 몰수제한에 관하여 이를 준용한다.

⑦  122조의 규정은 가압류된 재산에 대하여 몰수보전명령을 발한 경우 또는 발하고 자 하는 경우에 강제집행정지에 관하여 이를 준용한다.

제125조 (부대보전명령의 효력등) ① 부대보전명령은 그 명령에 관계된 몰수보전의 효력이 존속하는 동안 그 효력이 있다.

② 부대보전명령에 의한 처분금지에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 몰수보전에 관한 규정을 준용한다.

제2관 추징보전

제126조 (추징보전명령) ① 법원은 특정공직자범죄에 관련된 피고인에 대한 형사사건에 관하여 제90조의 규정에 의하여 추징하여야 할 경우에 해당한다고 판단할 만한 상당한 이유가 있는 경우에 추징재판을 집행할 수 없게 될 염려가 있거나 집행이 현저히 곤란할 염려가 있다고 인정될 때에는 검사의 청구에 의하여 또는 직권으로 추징보전명령을 발하여 피고인에 대하여 재산의 처분을 금지할 수 있다.

② 추징보전명령은 추징재판의 집행을 위하여 보전하는 것이 상당하다고 인정되는 금액(이하 "추징보전액"이라 한다)을 정하여 특정재산에 대하여 발하여야 한다. 다만, 유체동산에 관하여는 그 목적물을 특정하지 아니할 수 있다.

③ 추징보전명령에는 추징보전명령의 집행정지나 집행처분의 취소를 위하여 피고인 이 공탁하여야 할 금원(이하 "추징보전해방금"이라 한다)의 금액을 정하여야 한다.

④ 추징보전명령서에는 피고인의 성명, 죄명, 공소사실의 요지, 추징의 근거가 되는 법령의 조항, 추징보전액, 처분을 금지하는 재산의 표시, 추징보전해방금액, 발부 연월일 기타 대법원규칙에서 정하는 사항을 기재하고 재판한 법관이 서명날인하여야 한다.

⑤ 제107조제4항의 규정은 추징보전에 관하여 이를 준용한다.

제127조 (기소전 추징보전명령) ① 검사는 제126조제1항의 이유와 필요가 있다고 인정되는 경우에는 공소가 제기되기 전이라도 지방법원판사에게 청구하여 동항에 규정된 처분을 받을 수 있다.

② 제108조제3항 및 제4항의 규정은 제1항의 규정에 의한 추징보전에 관하여 이를 준용한다.

제128조 (추징보전명령의 집행) ① 추징보전명령은 검사의 명령에 의하여 집행한다. 이 경우 검사의 명령은 민사소송법의 규정에 의한 가압류명령과 동일한 효력을 가진다.

② 추징보전명령의 집행은 추징보전명령의 등본이 피고인 또는 피의자에게 송달되기 전에도 할 수 있다.

③ 추징보전명령의 집행에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민사소송법 기타 가압류집행의 절차에 관한 법령의 규정을 준용한다. 이 경우 법령의 규정에 의하여 가압류명령을 발한 법원이 가압류 집행법원으로서 관할하도록 되어 있는 가압류의 집행에 관하여는 제1항의 규정에 의한 명령을 발한 검사가 소속하는 검찰청에 대응하는 법원이 관할한다.

제129조 (금전채권 채무자의 공탁) 추징보전명령에 기하여 추징보전집행된 금전채권의 채무자는 그 채권액에 상당한 금원을 공탁할 수 있다. 이 경우 채권자의 공탁금출급청구권에 대하여 추징보전집행이 된 것으로 본다.

제130조 (추징보전해방금의 공탁과 추징등의 재판의 집행) ① 추징보전해방금이 공탁된 후에 추징재판이 확정된 때 또는 가납재판이 선고된 때에는 공탁된 금액의 범위안에서 추징 또는 가납재판의 집행이 있은 것으로 본다.

② 추징선고된 경우에 공탁된 추징보전해방금이 추징금액을 초과하는 때에는 그 초과액은 피고인에게 환부하여야 한다.

제131조 (추징보전명령의 취소) 법원은 추징보전의 이유 또는 필요가 없게 되거나 추징보전기간이 부당하게 길어진 때에는 검사, 피고인·피의자나 그 변호인의 청구 또는 직권에 의한 결정으로 추징보전명령을 취소하여야 한다. 이 경우 제32조제2항의 규정을 준용한다.

제132조 (추징보전명령의 실효) ① 추징보전명령은 추징선고가 없는 재판(형사소송법 제327조제2호의 규정에 의한 경우를 제외한다)이 확정된 때에는 그 효력을 잃는다.

② 형사소송법 제327조제2호의 규정에 의한 공소기각의 재판이 있은 경우 추징보전명령의 효력에 관하여는 제117조제2항의 규정을 준용한다.

제133조 (추징보전명령이 실효된 경우의 조치) 검사는 추징보전명령이 실효되거나 추징보전해방금이 공탁된 경우 신속하게 제128조제1항의 규정에 의한 명령을 취소함과 동시에 추징보전명령에 기한 추징보전집행의 정지 또는 취소를 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

제3관 보칙

제134조 (송달) 몰수보전 또는 추징보전(추징보전명령에 기한 추징보전집행을 제외한다. 이하 이 절에서 같다)에 관한 서류의 송달에 관하여는 대법원규칙에 특별히 정한 경우를 제외하고는 민사소송에 관한 법령의 규정을 준용한다. 이 경우 민사소송법 제179조제1항에 규정된 공시송달의 효력발생시기는 동법 제181조제1항 본문 및 제2항의 규정에 불구하고 7일로 한다.

제135조 (상소제기기간중의 처분등) 상소제기기간내의 사건으로 아직 상소가 제기되지 아니한 사건과 상소하였으나 소송기록이 상소법원에 도달하지 아니한 사건에 관하여 몰수보전 또는 추징보전에 관한 처분을 하여야 할 경우에는 원심법원이 그 처분을 하여야 한다.

제136조 (불복신청) ①몰수보전 또는 추징보전에 관한 법원의 결정에 대하여는 항고할 수 있다.

② 몰수보전 또는 추징보전에 관한 법관의 재판에 불복이 있는 경우 그 법관이 소속한 법원에 그 재판의 취소 또는 변경을 청구할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의한 불복신청의 절차에 관하여는 형사소송법 제416조제1항에서 규정한 재판의 취소 또는 변경의 청구에 관련된 절차규정을 준용한다.

제8장 고위공직자비리조사처

제137조 (설치) 고위공직자의 부정부패의 근절을 위하여 고위공직자비리조사처를 설치한다.

제138조 (직무) 고위공직자비리조사처는 다음과 같은 직무를 수행한다.

1. 다음 각목의 1에 해당하는 자가 범한 특정공직자범죄의 수사와 공소제기 및 유지와 이에 필요한 사항

가. 대통령, 국무총리

나. 정부조직법 제29조에 따른 행정 각부의 장관 및 차관

다. 정부조직법이 정하고 있는 각 처와 청의 청장,

라. 감사원의 원장, 감사위원, 사무총장 및 국장

마. 국가안전기획부의 부장, 차장 및 국장

바. 경찰청의 청장, 차장, 및 각 시도경찰청장

사. 광역 지방자치단체의 장

아. 법관, 검사

자. 국회의원

차. 군장성급

카. 대통령선거를 위해 조직된 전국적 선거운동위원회의 주요간부

타. 전 각목의 직위에 있었던 자 및 그 배우자 또는 직계가족

파. 기타 국회의원 재적 3분의 1 이상의 결의로 수사를 요청한 자 및 이와 공범관계에 있는

2. 감사원등에서 고발하는 등록재산의 허위자료제출의 죄 등에 관한 수사와 공소제기 및 유지와 이에 필요한 사항

제139조 (조직)

고위공직자비리조사처는 처장, 차장, 특별검사, 특별수사관 및 기타 필요한 국원을 둔다.

제140조 (부장과 차장)

1. 고위공직자비리조사처의 처장, 차장의 임기는 5년으로 한다.

2. 고위공직자비리조사처의 처장은 변호사의 자격이 있는 자로서 15년 이상의 경력이 있는 자 가운데 대법원장의 추천과 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

3. 고위공직자비리조사처의 차장은 변호사의 자격이 있는 자로서 10년 이상의 경력이 있는 자 가운데 대법원장의 추천과 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

4. 처장은 고위공직자비리조사처의 업무를 통할하고 소속 처원을 지휘 통솔한다.

5. 처장은 그 업무의 수행을 위하여 특별수사관을 임명할 수 있다.

6. 차장은 부장의 업무를 보조하고 부장 유고시 그 업무를 대행한다.

제141조 (특별검사와 특별수사관)

1. 특별검사는 대법원장의 추천에 의해 대통령이 임명한다.

2. 특별검사는 변호사의 자격이 있는 자로서 5년 이상의 경력이 있는 자 가운데 임명하여야

한다.

3. 특별검사는 검찰로부터 독립하여 오직 처장의 지휘를 받아 업무를 수행한다.

4. 특별수사관은 특별사법경찰관리의 임명에 관한 법률에 의한 특별사법경찰관리로 본다.

제142조 (특별검사의 권한)

1. 특별검사는 검찰청법 제4조에 정한 검사의 권한을 행사한다

2. 특별검사의 수사, 공소의 제기, 공소의 유지, 형의 집행에 관한 권한의 행사는 형사소송법   상의 제규정을 준용한다.

제143조 (금융기관의 계좌추적권) 부패행위의 상당한 혐의가 있는 경우에는 금융기관  해당계좌를 열람, 추적할 수 있다.

제144조 (공공기관에 대한 협조요구권) ① 처장은 이 법이 정하는 직무를 수행함에 있어서 필요한 협조와 지원을 관계 공공기관의 장에게 요청할 수 있다.

② 전항의 요구를 받은 기관은 이를 거절할 수 없으며 최대한 협조하여야 한다.

제145조 (관할) ①이 법에 따라 중복되는 다른기관의 업무는 고위공직자비리조사처로 이관되며 오로지 고위공직자비리조사처만이 이 법에 따른 업무를 관장한다.

②다만 검찰이 수사하는 것이 적절하다고 판단될 때에는 처장은 검찰총장 또는 관할 지방검찰청 검사장에게 사건을 이첩할 수 있다.

제146조 (직무상의 독립과 신분보장) ① 고위공직자비리조사처는 이 법에 의한 직무를 행사함에 있어서 누구로부터도 부당한 압력과 영향을 받지 아니한다.

② 고위공직자비리조사처의 처장, 차장, 특별검사는 탄핵 또는 금고 이상의 형을 받거나 국회의 해임요구가 있기 전에는 파면되지 않는다.

제147조 (탄핵) 처장, 차장, 특별검사는 헌법이 정하는 절차에 따라 탄핵될 수 있다.

제148조 (국회에의 보고)  고위공직자비리조사처는 매년 정기국회에 사업보고서와 사업계획안을 제출하여야 한다.

제149조 (예산회계)

1. 고위공직자비리조사처는 예산회계법 제29조의 규정에 의한 독립기관으로 취급한다.

2. 기타 고위공직자비리조사처의 예산회계에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제150조 (재정신청) 형사소송법 제260조에 정한 죄이외에도 이 법 제66조 내지 제83조의 죄에 대하여도 재정신청을 할 수 있다. 그 절차는 형사소송법을 준용한다.

부  칙

제1조 이 법은 공포일로부터 시행한다

제2조 이 법의 공포와 동시에 공직자윤리법, 공무원범죄에관한몰수특례법은 폐지한다

제3조 (몰수·추징보전에 대한 경과조치) 제5장의 규정은 이 법 시행전에 행한 형법 제129조 내지 제132조 및 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조의 범죄행위로 인하여 범인 또는 정을 아는 제3자가 받은 뇌물에 대하여도 적용한다. 이 경우 제23조 제1항중 □이법□은 □형법 제134조 전단□으로, 제42조 제1항중 □제6조□는 □형법 제134조 후단□으로 각각 본다.

지구적차원의 부패추방움직임과 한국사회의 선택 1999/05/17

	부패방지제도의 문제점과 개혁방안 -국제적 동향과 한국의 현실을 중심으로

김영종 / 숭실대 행정학과 교수, 한국부패학회회장

1. 문제의 제기

2. 부패의 개념정립

3. 반부패입법의 국제적 동향

4. 한국의 부패방지제도의 현실과 문제점

5. 부패방지제도의 개혁방안

6. 결론

Ⅰ. 문제의 제기

우리나라 공무원들은 대부분 국가사회를 위하여 열심으로 일하여 왔음에도 불구하고 고질적인 부패구조로 인하여 바람직하지 못한 불명예를 받아 왔다. 일부에서는 이러한 공무원사회를 일컬어 □복지부동의 관료들□,□떡값받아 치부하는 사회□ 혹은 □권위주의 집단□이라고도 한다. 더우기 최근에는 5공화국과 6공화국의 두 전직대통령이 부패혐의로 구속되고 많은 관련 공직자가 수사의 대상에 오르는등 실로 한국은 부패공화국이라는 오명을 씻기 어렵게 되었다.

더구나 1995년 6월에는 지방자치단체장과 지방의회구성이 민선으로 이루어져 본격적으로 지방화시대에 돌입하게 되었다. 그러나 풀뿌리로부터의 민주주의(grassroot democracy)를 기대하였으나 불행하게도 지방공직자의 부패는 오히려 급증하고 있어서 걱정이다. 한국사회의 부패는 일반 공무원만이 아니라 정치인, 기업인, 언론계, 문화, 군, 교육, 경찰, 법조계, 심지어 종교계에 이르기까지 만연되어 있다는데 문제가 있다.

이렇게 만연된 부패관행은 국가사회발전의 기둥을 흔들어 놓고 있다. 혹자는 한국을 경제성장의 성공사례라고 하지만, 한편으론 한국이 부폐사례국이라고 하여 배울 것이 없다는 비판도 있다. 특히 1993년 이후 김영삼정부는 부패척결을 공약하고 반부패정책을 추진하여 왔지만 과연 우리나라의 부패방지제도는 효과적으로 운영되어 왔을까? 기존의 제도상에 문제점은 없는 것일까? 최근에 미국, 일본, 캐나다, 유럽연합 등 4국 통상장관들은 □국제영업거래에 있어서의 뇌물제공방지를 위한 OECD 권고□등을 적극 추진하고 있는가 하면, 앞으로 있을 WTO 각료회의에서도 반부패금지 문제가 공식적으로 거론될 전망도 보이고 있다. 사실 이러한 국제적 동향은 어제오늘의 일이 아니다. 1960년대 이후 아시아 각국은 부패방지법을 독립법으로 입법하여 왔고, 미국, 영국, 호주 등도 부패방지법을 제정, 시행하여 왔음을 주목하여야 할 것이다.

이 연구는 현행 부패통제의 제도에 문제가 있다고 전제하고 그 개선방안을 제시한다. 그리고 제도개선에 있어서는 가능한 선별적인 반부패정책방안(alternative anti-corruption public policy)을 제시하고자 한다. 그러나 가장 바람직한 부패방지방안은 종합적이고 통합적인 접근이 이상적임을 주장한다. 이러한 맥락에서 부패방지대책은 정치부패개혁, 사회부패개혁, 그리고 기업부패개혁에 이르기까지 보다 통합적으로 논의함이 바람직하나, 여기에서는 공무원부패 문제에만 중점적으로 논의하여 본다.

Ⅱ. 부패의 개념정립

부패란 무엇을 두고 말하는가? 이것은 결코 용이한 것이 아니다. 왜냐하면 원래 부패(corruption)는 포착하기 어렵고, 그 실체에 대한 학자들의 상이한 접근과 견해로 인하여 개념정의도 어렵다. 예컨대 부패현상을 두고 '빙산일각' '미확인 비행물체' '괴물' 등으로 표현하여 그 실체의 접근에 대한 난해성을 주장한다. 예컨대, 윤리도덕설(moral and ethical approach)은 부패를 윤리도덕적으로 비난받을만한 책임의 행위로 본다. 공익설(public interests approach)입장에서는 공공의 이익을 저버리고 개인의 탐욕과 사적인 이익을 추구하는 행위를 부패라고 한다. 그리고 권력관계설(Power related approach)에서는 공무원들이 주어진 권력을 악용하여 개인의 이권을 도모하는 행위를 부패라고 한다. 시장교환설(market exchange approach)에서는 공직을 마치 상품처럼 이용하여 사리사욕을 취득하는 행위를 부패라고 주장한다. 제도적 접근설(institutional approach)에서는 개발도상국가나 후진국에서의 부패방지의 제도적 취약성에 착안하고 부패를 제도적 문제점과 사회적 기강의 해이로 보고 있다. 뿐만아니라 부패를 사회문화적 환경과 전통의 부산물로 보는 사회문화적규범설(socio-cultural approach)이 있다. 요컨대 부패란 공직자가 국민에 대한 봉사의 책임과 기대가능성(expectation)을 위반한 비도덕적이고, 불법적인 일탈행위(deviant behavior)이며 복합적인 정치행정 현상이다. 따라서 우리는 부패의 개념은 보다 구조적, 복합적, 다면적이며, 심층적인 분석접근이 요청된다고 본다(통합적 접근 방법; integrated approach).

Ⅲ. 부패방지제도의 국제적 동향

부패현상을 보는 시각은 1960년대에서는 기능주의적 입장에서 보아왔다. 즉 부패를 마치 발전과정상에 불가피하게 발생하는 필요악(necessary evils)적인 부산물로 생각한 주장이다. 반면에 1970년대에 와서는 후기기능주의(post-functionalist)적 시각에 의하여 부패는 세계 어느나라에서나 존재하는 보편적 현상으로 이해하는 입장으로서 부패의 자기영속적인 속성을 주장하는 접근이다. 특히 1980년대 이후에서는 부패현상을 두고 후진국이나 개발도상국가에서 발생하기 쉬운 특수한 현상이기도 하지만, 선진국이나 후진국 어느나라에서나 유발되는 보편적 현상이고도 상호 복합적인 현상이며 그 양자의 변수를 보완적으로 보는 통합적(integrated)인 입장이 있다(김영종, 1993년). 1990년대에 들어와 세계는 소위 소련과 동구, 중국의 개방화등 사회주의 국가들의 몰락과 쇠퇴가 일어나면서 이제는 자본주의적 물질주의가 우세하기 시작하고, 아울러 부패의 현상이 전세계의 각국가에서 더욱 만연되는 현상을 보게 되었다(holmes, 1993). 이와 아울러 부패방지에 대한 국제적인 관심이 점점 증가되는 추세라고 말할 수 있다. 아래에서는 각지역, 혹은 국제적 조직별로 반부패의 동향을 살펴본다.

첫째, 반부패에 관한 가장 큰 국제적인 학술대회는 국제반부패회의(International Anti-Corruption Conference)이다. 이 대회는 1983년 10월 미국 워싱톤시에서 13개국 21개 기관대표들이 모여서 정부내 부패와 기타 경제범죄 추방을 대회주제로 한 이후 1985.10(미국 뉴욕), 1987.11(홍콩), 1989.11(호주), 1992.3(네덜란드), 1993.11(멕시코), 1995.10(중국 북경)에서 각각 개최되었다. 2년 마다 개최되는 이러한 국제적인 반부패의 학술적인 조직에는 각국의 부패관련 연구를 하는 학자가 주로 참석하지만 그외에 검찰, 경찰, 회계검사, 감찰기구 등에 종사하는 실무자들이 참석하여 부패추방에 관한 각국의 경험과 협조를 강구하기도 한다. 특히 1992년에 네덜란드 암스텔담에서 열렸던 5차회의에 필자가 한국인으로는 처음으로 초청되어 논문을 발표하였고, 대회폐회전 전참석자들은 부패에 대한 국제간의 협조를 촉구하는 결의문을 채택하였으며, 특히 이러한 사실을 유엔의 국제기구 등에 알려 협조를 요청하기로 결정하였다.

둘째, 공직자의 공공윤리와 반부패를 논의하는 또하나의 국제적인 학술조직으로는 국제공공윤리학회(International Society of Ethics in Public Service)이다. 이 학회는 1990년에 처음으로 이스라엘에서 개최된 후, 1992년에는 이태리에서, 1993년에 다시 이스라엘에서 열렸고 1994년에는 스웨덴에서 학술대회를 개최하였다. 그리고 1995년에는 다시 이스라엘에서 열렸으며, 1996년에는 호주에서 개최될 예정이다. 이 국제적인 학술조직은 공공윤리문제를 다루지만 사실상 반부패의 전략을 논의하는 중요한 국제회의이고, 필자는 이스라엘에서 1993년과 1995년에, 그리고 1994년에는 스웨덴에서 개최된 회의에서 반부패에 관한 논문을 발표하였다.

셋째, 최근에 OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)를 중심으로 국제 무역거래에 있어서 뇌물수수등의 부패행위를 척결하기 위한 논의가 활발하게 전개되어 오고 있다. 1976년에 CIME(Committee on International Investment and Multinational Enterprises)에 의하여 □다국적 기업의 행동기준에 관한 OECD 지침□(OECD Gui-delines for Multinational Enterprises)이 만들어졌다. 여기에서는 주재국 정부공무원에 대한 직□간접적인 뇌물 및 부정한 이권제공금지를 골자로 다국적기업의 행동지침을 규정하였으나 실질적인 효력이 없었다. 그러나 1994년 5월에는 □국제적 영업거래에 있어서의 뇌물방지에 관한 OECD 각료이사회 권고□(Recommendation of the Council the OECD on Bribery in International Business Transactions)가 채택되었다. 그 주요내용을 요약하면 다음과 같다.

(1) 회원국들은 자국기업의 구제영업거래에 있어서 타국공무원들에게 뇌물제공 등의 방지를 권고한다.

(2) 외국공무원의 법적의무에 위반되는 일체의 금전적 혜택과 이권은 뇌물로 본다.

(3) 각국가는 외국공무원에 대하여 뇌물공여금지를 위한 형법, 민법, 상법, 행정법, 조세법, 기업회계기준, 기타 관계법의 규정을 마련할 것을 권고한다.

(4) OECD 회원국가간에 있어서 국제간의 정보교환, 증거제공, 범죄인도등의 협력을 하고, 뇌물수수행위등의 금지를 위한 새로운 협약과 제도를 마련한다.

(5) 비회원국가와 국제기구에 있어서 부패추방운동에 동참할 것을 촉구하고 구체적으로 CIME에게 이 권고안의 집행을 점검할 책임을 부여한다. 특히 □국제기업거래뇌물수수방지작업단□의 구성운영을 촉구한다. 예를들면 회원국가들의 동권고안의 준수상황에 대한 주기적 점검, 국제영업거래에 있어서의 뇌물수수에 대한 특정의제의 조사, 비회원국의 참여방안 강구, 뇌물에 대한 조세부과등의 조치를 연구한다. 그리고 CIME가 OECD총회에 최초의 정기조사 및 수시조사 결과를 보고하고 3년 이내에 동권고안의 수정필요성 여부등을 검토할 것을 요구한다.

넷째, 세계각국의 부패방지 관련법은 다음의 표3-1에서 보는 바와 같다. 특히 세계각국은 부패방지의 독립법을 제정하고, 부패방지의 독립기구를 설치하여 부패에 대한 방지를 강력한 제도적인 장치에 의하여 해결하는 추세에 있다고 할 수 있다(Brzezinski 1990; Heidenheimer 1978; Holmes 1993; Lewis 1991; Heady 1993, 1994; Scott 1972; Cairo 1986).

Ⅳ 한국의 부패방지제도의 현실과 문제점

우리나라의 공무원 부패방지제도는 산만하고 부적절하다. 여기에서 그 몇가지 문제점을 지적하여 본다.

1. 다원적인 체계로 적실성이 부족한 부패방지제도

우리나라의 공무원 부패방지는 다원화된 체계로 되어있다. 예컨대 감사원법에 의하여 공무원은 회계검사와 직무감찰을 받도록 되어있다. 감사원은 헌법에 의한 최고의 사정기관이요, 부패방지기구이다. 다른 한편 검찰은 공무원의 부패혐의의 경우에 형법과 형사소송법, 그리고 검찰청법에 의하여 직접 수사할 수 있다. 공무원의 부패통제와 관련된 기관은 청와대, 국무총리실, 각 중앙부처, 각 지방자치단체, 입법부, 그리고 사법부에 이르기까지 감사기구가 조직되어 있다. 그리고 공직자윤리위원회도 행정부, 입법부, 사법부에 설치되어 있고, 심지어 전국의 지방자치단체에 이르기까지 설치되어 있어서 완벽한 제도적 장치를 하고 있는 것처럼 보인다. 그리고 부패방지관련 법규도 잘 입법화되어 있는 것처럼 수없이 많다. 예컨대, 감사원법, 검찰청법, 공무원법, 지방공무원법, 형법상의 공무원범죄관련법, 형사소송법, 특정범죄가중처벌법, 공직자윤리법, 공무원 복무규정, 공무원 징계령, 공무원범죄에 관한 몰수특례법, 공직선거 및 선거부정방지법, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정경제명령 등이다. 언뜻보면 부패행위는 발부치지 못할 것처럼 보인다. 그러나 사실은 이러한 다양하고 복잡한 법구조는 오히려 효율성과 효과성이 떨어지고 적실성마저 없어서 부패통제를 제대로 하지 못하여 온 것이 사실인 것 같다.

2. 감사기관 상호간의 갈등유발과 중복감사 유발

현재 실시되고 있는 부패방지제도는 감사기관 상호간의 중복성과 갈등의 문제를 야기해 온 것이 사실이다. 예를들면 전국에 500여 기관의 각 행저부처의 자체 감사기관은 최고 감시기관인 감사원 감사와 중복되고 있어서 심할때에는 공무원들은 감사노이로제(?)에 걸릴 경우도 있다. 그리고 국가의 수사권을 가진 사정기관인 검찰기관과도 사정의 범위를 두고 종종 갈등을 일으켜 왔다. 예를들면 부패 공무원의 은행계좌 추적권을 두고 감사원과 검찰이 긴장과 갈등을 일으킨 사례가 그것이다(1993.7.26 중앙일보, 1993.8.31 한겨레신문). 사실 따지고 보면 헌법과 감사원법이 보장하고 있는 감사원의 권한 중 회계감사의 경우 부패공무원에 대하여서는 계좌추적을 할 수 있다고 보아야 한다(감사원법 27-2항). 부패혐의가 명백한 경우는 수사도 할 수 있어야 소기의 목적을 달성할 수 있는데 검찰은 강력하게 반대하여 왔다. 동법 제51조는 감사거부, 자료제출불응, 감사방해, 감사출석요구불응 등은 1년이하 징역 또는 500만원 이하의 벌금으로 규정되어 있는데 이 규정도 너무 가벼운 처벌이라고 지적될 수 있다.

3. 공직자윤리위원회의 비실효성문제

현재 중앙부처에만도 265개에 이르는 공직자위원회는 그동안 부패방지를 위하여 어떤 역할을 하였을까? 공직자위원회가 1993년부터 1995년 사이에 행정부, 입법부, 사법부의 세부처에서 공직자들의 재산등록사항을 심사한 결과는 흥미롭다. 정부공직자윤리위원회가 심사한 경우 법위반한 자를 소속기관장에게 징계요구를 한 것은 단 1명에 불과하였고, 경고조치는 12명에 그쳤다. 반면에 국회의 공직자위원회는 단 3명에게 경고시정을 하였고,  그리고 대법원의 공직자위원회는 단 2명에게 경고조치를 하는데 그쳤다. 공직자들의 청렴성이 갑자기 고양되지 않은 이상 사실상 공직자들의 재산등록법이라고 할 수 있는 이 제도는 과연 적절하게 운용되고 있는가를 재평가 하여야 할 것이다(정부공직자위원회 연차보고서, 국회공직자위원회 연차보고서, 대법원공직자위원회연차보고서, 1994; 1995).

4. 공직자의 의식개혁의 미흡문제

공직자의 공직관의 미흡은 상당한 문제점으로 지적된다. 우리나라의 공직자들은 보신주의, 형식주의, 파벌주의, 할거주의, 권위주의, 사인주의 등의 관료병폐가 고질화 되어온 것으로 알려져 왔다(백완기 1982, 김광웅 1992). 특히 문민정부수립후 개혁과 사정바람에는 소위 □복지부동□의 소극적 자세로 국민에 대한 봉사를 게을리한 것으로 비판받아 왔다. 그 주요한 원인은 대부분의 공무원들이 사기가 저하되어 있기 때문이다. 공무원들의 사기는 공무원이 국민에 대한 질높은 행정서비스를 하는 원천이다. 사기저하는 여러 원인이 있겠으나 가시적으로는 미흡한 보수구조가 주된 원인이고 불가시적으로는 승진과 근무환경, 그리고 장래성 등이다. 1993년 현재 국영기업의 경우와 비교할 때 하위관리직의 경우는 85%, 중간관리직의 80%, 상위관리직의 74%의 수준인 공무원의 보수구조는 공무원의 범죄와 부패의 주요원인이 된다는 것은 물론이다. 그리고 승진적체문제도 잘 알려진 문제점인데 5급에서 4급의 평균승진 소요기간이 1992년 현재 12.2년이나 된다는 것이다(김영종 1993). 그리고 공직자의 의식은 아직도 구태의연한 권위주의와 보신주의의 관행의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 제도적인 문제와 함께 공무원의 의식개혁은 미흡하여 기회만 있으면 부패의 연결고리로 생계나 치부를 기대하고 있다. 대통령의 개혁의지는 특히 중하위층의 공무원에게는 제대로 전이되지 않고 있는 실정이다. 1995년 10월 30일자 미국 월스트리트저널에서는 노태우 전대통령의 수천억원대 비자금사건으로 한국 국민들은 분노하고 있으나 한국공무원들의 뇌물수뢰관행은 앞으로도 별 변화가 없을 것이라고 보도하였다. 바로 이러한 것은 공직자의 의식개혁없이는 부패추방이 불가능하다는 것을 시사하는 것이 아닐까?

표 3-1 세계 주요국의 부패방지법

국가 주요내용	싱가폴	홍콩	타이완	타일란드	필리핀	인도
명칭	부패방지법(The Prevention of Corruption Act)	뇌물방지법 (The Prevention of Bribering)	감란시기탐오치조례(戡亂時期 貪汚治 條例)	反수뢰및부패방지법(anti-Graft & Corruption Act)	反수뢰및부패방지법(anti-Graft & Corruption Act)	부패방지법(The Prevention of Corruption Act)
제정년도	1937(1960년 개정)	1948/1971	1973	1975	1960	1947(1991년 개정)
주요 부패사항	뇌물, 중회	마약,여권위조,불법이민,신용카드사기,뇌물 등의 중수회죄	공공재물 절취, 권력남용, 이권개입, 중수회죄	공직자에 대한 중회와 공직자의 腐敗	직접간접 친인척간의 이권개입,뇌물 등(3,4,5,6,9조)	뇌물의취득, 직권남용한 특수한 이권개입의 부패
처벌	최고 7년까지와 벌금 $10,000(싱가폴달러) 부과	최고 7년까지 $100,000(홍콩달러)	사형, 무기징역, 10년 이상의 무기징역	최고 무기징역 및 사형	1년 - 10년 징역 및 사형	6월 이상 5년이하의 징역과 벌금, 직권남용은 1-7년의 징역
특징	①CPIB(Corrupt Paractices Investigation Bureau)의 독립기구 설치 ②엄격한처벌 ③부패사건 조사국장은 사전 영장없이 구속과 사법권행사 ④부패사건 조사국장의 국가 원수에 의한 임명과 특별한 수사권 부여	① ICAC( Independent Commission Against Corruption)의 독립기구 설치 ② 입법부의원 공사기업인 정부 관료포함 ③ 수사 및 조사사법권, 구속 부패척결 교육, 출판, 훈련 계획 등	사법공무원 가중처벌 6개월 이내 자수한 범죄는 감형조치 가능	① 광범위한 뇌물시 부패사례를 처벌 ② 부패방지위원(Commision of Counter Corruption) 설치 및 독점적 조사, 수사 ③ 수상, 상.하 의원장에게 매년 부패사건 결과보고	모든 공직자는 임명 후 30일 이내 그리고 매년 4.15일 이전 재산의 등록과 신고의 의무화(교사 노동자 임시직 제외)	① 특별법관에 의한 재판 ② 공무원의 일반부패와 직권남용의 형사상 처벌 ③ 공무원의 포괄적개념(중앙, 지방사법부 선거관계인, 정부투자기관, 선거공직자, 모든 대학의 교수 조교등) ④ 중앙과 각주의 경계위원(Vigilance Commission) 구성, 부패사건 수사 위회에 보고

국가 주요내용	말레이지아	미국	영국	일본	한국(안)
명칭	부패방지법 (Prevention of Corruption Act)	정부윤리법(Ethics in Government Act), 해외부패관행법 (Foreign Corrupt Practices Act)	공공단체 부패 행위 방지법 (Public Bodies Corruption Practices Act)	정치윤리위원회 규정 형법 중 공무원 범죄	통합된 부패방지법 (Integrated Prevention of Corruption)
제정년도	1961 (1971년 개정)	1978(1989년 개정) 1934(1977년 개정)	1889,1906 (1916년개정)	1985	1996(안)
주요부패사항	각종의 뇌물증여, 약속 또는 미수교사 공모 등의 부패행위	주요공직자의 이권개입 등의 부패행위, 미국기업의 외국공무원에게 뇌물제공	공직자의 이권개입 기타 뇌물수뢰 등의 부패	의원의 독직 및 공무원 독직 등의 부패	정치인, 관료, 기업인, 사회지도층 등의 포괄적인 부패대상
처벌	5년 이하의 징역 $ 10,000(말레이지아) 이상 벌금	재산공개중 허위보고때는 $10.000이하의 벌금부과(104.1.05조); 최고 5년 이하 징역, 2백만불 이하의 벌금(해외부패관행법위반) 최고 $50,000벌금, 5년이하징역(407조)	최고 7년이하의 징역	최고 7년의 징역	부패의 유형과 정도에 따라서 엄격한 처벌 그리고 모범 공직자의 표창, 승진 규정
특징	① 국회의원 공공기관 임원공무원 등의 포함 ② 경찰, 검사 등의 특별조사권 그리고 부패범죄에 대한 체포 및 집행가능	① 주요고위 공직자의 재산공개, 퇴직후 취엄규제, 정부윤리국설립(The Office of Government Ethices) 특별(독립) 검찰관(Independent Counsel) 설치규정 ② 입법,사법행정부의 주요 공직자의 재산공개 의무화(대통령, 부통력,상.하 양의원, 대법원 판사 , 고급공무원등) ③ 재산공개 제출서의의무화(대통령, 부통령, - 정부윤리국) 대통령, 의원입후보자 - 연방선거위원회입법부-국회 사무총장,행정부-소속기관장,사법부-사법윤리위원회 ④ 철저한 보고요구(예:봉급외소득 $200이상,선물 $250이상) ⑤미국기업과 그 간부의 처벌강화(5년이하징역) ⑥ 국내법에 허용되는 합법적인 행위의 책임면제	① 공직자의 특수한 이권개입 ② 계약관계에서 이권개입 ③ 국회의원의 정치윤리법에 의거 의회에 일임(의회자신이 처벌권을 가짐) ④ 의원의 재산 공개의 의무화	① 의원의 자숙과 사임권고등 규정 ② 부패사건의 형법규정 ③ 공무원 부패의 형법규정	① 부패사건의 포괄성과 복합성의 통제 ② 부패문화에 관한 근본적 개혁의 규정 ③ 구조적인 부패문화의 엄격한 규제와 통제 ④ 독립된 부패방지법의 제정과 부패방지위원의 설치(중앙과 지방) ⑤ 모범공직자의 발굴과 표창 그리고 승진 등의 제도적 장치 병행 ⑥ 부패공직자에 대한 국민의 고발창구제도화(부패고발자의 신분 보장)

국가 주요내용	호주	중국	러시아	네덜란드	이태리
명칭	독립부패방지위원법 (Independent Commission Against Corruption Act)	중국행정감찰규제령, 국가공무원임시규제령, 중국행정심판령, 국가공무원징계에 관한 임시규정등	뇌물수수자처벌에 관한 포고령; 공직사회 부패척결에 관한 조치(대통령 포고령 361호)	형법상 부패관련 법규	부패행위에 대한 형법의 특별규정
제정년도	1989	1897년 이후	1917, 1992	1976(개정)	1990
주요부패사항	관료,정치인 등 주요공직자, 그리고 기업경영자 등의 부패행위	전국가공무원대상의 부패	전공직자	공무원과 타인과 고용관계에 있는자 포함	공무원과 증뢰한자도 처벌
처벌	1년 이하 징역	최고사형(공개처형 포함)	5년 이상 사형(1991년 사형폐지)	4년이하 징역, 또는 NLG 100,000 이하의 벌금	최고 20년 징역
특징	① 부패행위조사, ② 반부패교육(학교 정규교과목) ③ 부패예방교육 ④부패예방위원회 설치운영 ⑤ 부패행위의 청문회실시 ⑥ 부패의 포괄적 개념규정(법8조)	① 각급행정감찰기관의 국민부패신고접수, 처리 특별기관의 설치 ② 부패신고에 관한 감찰기관의 사무처리절차법 제정운용(1991) ③ 정보제공자의 법적권리보호(중국헌법 41조 참조) ④ 지방행정부패의 방지위한 제도적 장치모색	① 직위이용 영리특혜행위 ② 공직자의 겸직행위 ③ 직무와 관련 타인의 대리인으로 영업행위 ④ 회사관리에 참여하거나 경제활동행위 ⑤ 금품수수등 뇌물	① 형법규정(177조.328조,362조,363조) ② 부패사건의 고지의무의 부여(형사소송법) ③부패행위조사의 국립범죄수사국의 책임	① 범죄예방과 행정개선의 동시추진 ② 비교적 중징계나 중형(예;20년 징역, 종신공무담임권 박탈) ③ 부패사건을 재판하는 특별법원과 검사의 운영 ④ 행정기관 투명성확보를 위하여 행정서류공개 제도(1991) ⑤ 광역지방행정위원회(perfecture)설치로 행정기관의 감시와 감사 ⑥ 감사원의 회계 감사 실시

5. 시민의 부패관행과 부패문화 개혁을 위한 사정교육정책 미흡

부패는 오래동안 우리의 생활양식(modus operandi)이 되어왔다. 부패의 나무는 시민이 공급하는 뇌물과 유인의 토양과 물에서 성장한다. 사실 부패는 시민의 부패문화(김영종 1993)가 공범이다. 예컨대 오랫동안의 성금과 떡값 관행의 문화(백완기 1989)는 바로 정경유착이란 정치부패의 나무를 자라게 한 주범이었다. 그러면 이러한 부패문화를 어떻게 추방할 수 있을까? 여러 전략이 요청되나 바르게 살기 위한 범국민적 사정교육정책의 개발이 필요한데 이러한 정책발전 역시 미흡하였다. 이 결과 대통령의 부패척결 의지가 확고하고 사정기관이 열심이 활동하여도 부패의 악순환만 반복되고 있다.

6. 공직자의 철저한 사정교육 개발의 부족

공직자의 사정교육은 미흡한 공직의식을 개발하기 위하여 반드시 필요하다. 공직자는 공무원 교육기관에서 연차적 계획에 의하여 재교육과 훈련을 받는다. 그러나 재교육의 프로그램 자체에는 부패방지를 위한 공직윤리교육 과목이 설정되어 있지 않다. 이것은 일부 회계공무원이나 감사직의 공무원들에게 감사기법이나 감사교육을 하는 감사원의 교육프로그램과 상이하다. 사정교육은 전공무원에게 별도의 계획과 프로그램에 의하여 의무적으로 추진할 가치가 있지 않는가?

7. 제도적 장치에 대한 대민 홍보 부족

현재 시행되고 있는 사정제도를 국민에게 알리는 지혜가 필요하다. 국민은 현행 사정제도를 잘 모른다. 그리고 국민의 행정고충을 들어 줄 고충제도 등도 홍보가 미흡하여 잘 활용되지 않고 있으며 아직도 대민업무에 근무하는 공무원은 불친절과 권위주의적 자세로 민원인을 실망시키고 있다. 정부의 적극적인 홍보가 필요하다.

8. 반부패전략에 관한 국제간의 정보수집과 교환부족

최근에는 부패의 효과적 통제를 위해 국제간의 협조와 정보교환의 필요성에 대한 논의가 활발하다. 예컨대 세탁한 검은돈의 추적을 위해 국제간의 협조가 필요하고, 마약, 밀수, 폭력거래 등의 차단을 위한 협력체제도 긴요하다. 부패는 세계적 현상이므로 그 방지책에 대한 국제간의 정보교환도 필요하다. 예컨대 최근의 국제적인 반부패학술대회 참석자들은 부패방지를 위해 국제간의 공조체제의 모색까지 논의, 유엔에 건의하기로 결의하였다(예: 1992년의 제5회 반부패국제학술대회). 그러나 우리나라는 부패방지의 정보수집이 빈약한 수준인 것 같다.

9. 부패예방과 치유의 연계성 정책개발 부족

부패는 예방과 치유가 상호 연계되어야 효율성과 효과성을 발휘할 수 있다. 부패의 예방은 사전 예방교육으로 최소화할 수 있고, 치유는 부패의 발생시에 재발을 방지하기 위하여 관계제도와 법규범, 그리고 관련 통제수단과 장치를 적용하는 것이다. 우리의 경우 이러한 예방과 치유가 상호 연계성이 부족하여 결국 사건이 터지면 그때그때 대응만하는 땜질 반부패정책을 사용하여 왔다. 따라서 이러한 연계성이 강조되는 정책개발이 필요하다.

Ⅴ. 부패방지 제도의 개혁 방안

지금까지 우리는 현재 시행되고 있는 부패제도가 문제가 있다는 것을 발견하였다. 여기에서는 공무원부패방지의 제도적 개선방안을 시론적으로 제시한다.

현재 매우 다양하고 복잡하며 산발적으로 입법화되어 있는 부패관련법은 오히려 그 적실성, 효율성, 효과성을 저하시키고 있으므로 부패관련법은 통합되거나 일원화되어야 한다. 우리는 현재 시행되고 있는 비효율적이고 적절하지 못한 제도를 과감하게 통폐합하는 개혁이 필요하다. 그 대안으로서 시론적으로 다음과 같은 새로운 제도가 추진될 수 있다. (시안)

1. 감사원 기능강화와 부패사건 수사권 부여방안

감사원은 헌법이 부여한 최고의 국가사정기관임에 틀림없다. 그 주요한 임무는 공무원의 회계감사와 직무감찰이다. 감사원은 1995.1.1 이후 감사원법이 개정되어 그 기능이 다소 강화되었지만 아직도 상당히 미약한 것이 사실이다.

첫째, 감사원의 독립성과 중립성을 보장하기 위하여 현행의 감사원법을 대폭 개정하여 실질적인 권한을 부여하는 방안이 있다. 예를 들면 공무원의 부패사건과 관련하여 독립적인 수사권을 부여하는 것이다. 감사원법 31-35조에는 공무원의 부패사건에 대한 처리를 변상책임판정, 징계요구, 시정, 개선요구, 권고 등을 규정하고 있다. 그러나 실제로는 부패사건의 독립적인 수사권이 없이는 부패사례에 대한 적절한 통제가 보장될 수 없다. 수사권을 가진 검찰과 법원의 부패사건 처리가 지나치게 관용적이다. 예를 들면 1993년 뇌물공무원의 경우 뇌물죄로 3년 이상 실형받은 사람은 불과 3명, 1970년 이후는 10년이상 중형을 선고받은 사람은 단 1명도 없었던 것으로 나타나 있다. 특히 주목할 것은 전체 뇌물죄사건은 1988년 152건, 지난해는 682건으로 매년 급증하고 있다. 흥미 있는 것은 뇌물수수 혐으로 구속 기소된 공무원의 88% 정도가 1심이나 항소심에서 집행유예나 선고유예로 풀려나고 있다. 이것은 공무원의 부패사건에 대하여 지나치게 관대(?)하다는 증거이고 부패의 악순환이 될 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 감사원에 부패사건에 대한 수사권을 부여하고, 부패통제의 기능을 강화하는 방안을 고려할 수 있다.

둘째, 감사원의 인적 혹은 물적 지원의 대폭적인 제도개혁이 요청된다. 이렇게 중요한 감사기능을 감당할 감사원은 인적, 물적, 조직면에서 아직도 상당히 미흡한 실정이다. 예를 들면 인구 5백7십만의 홍콩의 경우 1146명에 이르는 방대한 인원이 부패방지를 위하여 종사하고 있을 뿐만 아니라 1987-1988년 예산의 경우 무려 1억 9천3백만 홍콩달러에 이르는 예산을 쓰고 있다.

더구나 ICAC(Independent Commission against Corruption)라는 독립된 부패방지위원은 어느 누구의 눈치도 볼 필요없이, 부패사건의 경우 경우에 따라서는 영장 없이도 구속도 할 수 있는 막강한 권한을 부여받고 있어서 부패방지의 제도적 장치가 잘 되어있는 나라로 알려져 있다. 그리고 싱가폴의 경우도 인구는 3백만에 지나지 않지만 세계에서 가장 깨끗한 공무원으로 알려져 있는 것은 이광요, 고척동 수상 등 정치지도자들의 강력한 반부패의지도 있겠지만 무엇보다도 제도적 장치가 잘 되어있기 때문이다. 예를 들면 최상위의 수준으로 보장된 보수구조가 공무원의 사기를 앙양시키고 있고, CPIB(Corruption Practices Investigation Bureau)라는 부패수사국이 독립적으로 부패사건에 대하여 조사나 수사를 할 수 있다. 심지어 수사국은 부패혐의가 있는 공무원의 은행계좌를 수사할 수 있고, 필요시에는 영장 없이 체포, 구금도 할 수 있다. 한편 1993년 현재 한국의 감사원은 776명의 구성원으로서 예산은 1992년 현재 219억원에 불과하여서 조직의 규모면에서나 혹은 예산규모에 있어서 아직도 미흡한 것 같다.

셋째, 감사원은 사정교육정책을 확대 강화할 필요가 있다. 법19조의 2와 3에 의하면 감사원의 교육이 감사원 소속 직원과 대상기관의 감사 또는 회계종사자에 대한 교육과 제도 및 방법의 연구를 위하여 감사교육원을 두게되어 있다. 부패추방은 감사업무에 종사하는 자만이 아니라 전공무원이 모두 철저한 공직관을 가지는 것이 시급하다. 즉 전공무원에게 적절하고도 효과적인 반부패 교육훈련을 의무적으로 시행할 필요가 있다고 본다. 이러한 목적을 위하여서는 정책적인 고려가 있어야 할 것이다.

2. 통합부패방지법의 입법과 독립된 부패방지 수사기구 설치방안

현행 검찰의 부패방지 관계법규는 매우 산발적이고 복잡할 뿐만 아니라 그 효율성과 적실성이 미흡하다는 논리와 현실적 상황의 근거(예 : 5.18 문제에 있어서 성공한 쿠데타는 수사 대상이 되지 않는다고 기소를 포기하였다가 국민여론과 대통령의 의지변경으로 재수사한 사례)로 독립부패방지기구의 설치의견이 강력하게 대두되어 왔다. 예컨대 검찰의 기능은 속성상 정치적 중립성을 기대하기 어려우며(예 : 검사동일체의 원칙) 그리고 국민의 불신을 받아온 것도 사실이므로 부패방지의 정책시행을 기대하기 어렵다는 논리이다. 그리고 사법부 역시 가장 개혁이 안되고 있는 부처중의 하나인 것으로 알려져 있다. 따라서 독립적인 통합부패법의 입법여론이 확산되고 있는 실정이다. 동법에서 규정할 주요내용을 요약하면 다음과 같다.

(1) 부패의 개념에 대한 명확한 용어 정의

제1장의 총칙에서 법의 목적과 함께 부패의 개념에 대한 명확한 정의가 요청된다. 예를 들면 호주의 부패방지법(Independent Commission against Corruption Act)의 경우 부패의 개념을 확대하여(8조) 다음과 같은 것도 포함하고 있다. 공직의 독직(official miscond-uct), 뇌물(bribery), 사기(fraud), 절도(theft), 횡령(embezzlement), 선거뇌물(election brib-ery), 세금포탈(tax evasion), 불법적 마약거래(illegal drug dealings), 불법적 도박(illegal gambling), 기업의 불법행위(company violations), 폭력(violence) 등이다. 우리 나라의 경우도 부패방지법에 포함될 부패의 내용은 단순한 뇌물만이 아니라 부패와 밀접한 관련이 있는 형법상 포함시키는 것이 고려될 수 있다.

(2) 독립적인 부패수사와 반부패정책 수립 기구 설치

기존의 관련법규를 통폐합하여 독립적이고 체계적인 반부패 수사기구를 설치할 필요가 있다. 실제로 이 기구의 통합부패방지법의 핵심적인 내용은 이 부분이다. 통합부패방지법은 현재 검찰의 수사권한을 부패사건에 한하여서는 독립적이고 중립적으로 조사, 수사, 기소할 수 있도록 하자는 것이다. 그리고 나아가서는 반부패의 사정교육과 훈련, 그리고 사정정책의 결정과 집행도 동시에 수행할 수 있는 강력한 기구가 되어야 한다, 필요한 요원은 부패방지위원, 수사관, 교육관, 행정직원 등이다. 특히 최고 정책결정기관인 부패방지위원은 감사원법 제7조의 규정을 원용하여 부패연구의 전문가, 고급공무원, 판검사와 변호사 등으로 구성함이 바람직할 것이다. 외국의 경우 부패방지관련법을 입법한 국가는 싱가폴(1960), 홍콩(1948), 타이완(1973), 타일랜드(1975), 필리핀(1960), 인도(1947), 말레이지아(1961), 미국(1978), 영국(1906)등 많이 있다.

(3) 공직자의 재산의 등록과 공개, 그리고 심사의 확대 강화

현행 공직자윤리법은 1981년 제정후 그동안 여섯차례 이상이나 개정되었다. 신정부수립후 대폭 개정되어 외견상으로는 상당히 좋은 규정인 것처럼 보인다. 그러나 이 법은 엄격하게 말하면 공직자 재산등록과 공개가 주종을 이루고 있어 선물이나 퇴직공직자의 취업제한 등에 그치고 있으므로 공직자윤리법이라고 하기보다는 '공직자 재산관계법'이라고 하는 것이 더 적절하다고 본다. 그런데 문제는 과연 이 법이 얼마만큼 실효성을 거두고 있는가이다. 통계학적으로 검증을 하지 않더라도 기간중 시행한 심사실적을 보면 재미있는 것을 발견하게 된다.

예를 들면 1994년과 1995년의 2년간 행정부, 입법부, 사법부에 설치된 공직자윤리위원들이 시행한 공직자 재산등록과 공개의 심사결과를 보자.

첫째, 정부의 경우 심사대상 인원 22,403명중 96.2%인 21,553명이 이상없다고 심사하였고 보완명령을 받은 자는 827명인 3.7%에 불과하였다. 경고의 시정조치는 22명(0.1%)에 불과하였다. 특히 관계기관의 징계의결 요구는 단 1명에 불과하여서 그야말로 우수한 재산등록 실적을 얻었다. 그리고 1995년의 경우를 보면 총 25,229명으로서 그 중에서 25,229명중 97.7%인 24,649명이 이상 없이 등록하였고 568명(2.2%)이 보완명령, 그리고 경고의 시정조치를 받은 자는 12명(0.05%)에 불과하였다.

둘째, 국회의 경우를 보자. 1994년의 경우 심사대상자 812명 중 불과 3명만이 경고 및 시정조치를 받았고, 1995년의 경우는 공개심사대상자 351명 중 보완명령을 받은 자가 불과 9명이었으나 법적 조치는 단 1명도 없었다. 그리고 비공개 대상자 등록심사의 경우는 대상자 668명 중 보완명령을 받은 자가 24명에 불과하였고 법적 조치는 단 1명도 해당자가 없었다.

셋째, 대법원에 설치된 사법부의 공직자윤리위원회가 심사한 것을 보면 1994년의 경우 비공개 대상자 2554명 중 경고 및 시정조치는 단 2명에 불과하였다. 반면에 1995년의 경우 심사대상자 2469명 중 단 1명도 처벌받지 않았다. 위에서 살펴본 재산심사실적은 행정부, 국회, 사법부할 것 없이 거의 완벽하게 잘 되고 있는 것처럼 보인다. 그렇다면 우리 나라의 공직자들은 부정한 방법으로 재산축적을 하지 않았거나 현행의 제도에 문제가 있거나, 혹은 공직자윤리위원회가 심사를 게을리 하였거나 현행의 제도에 문제가 있거나,  혹은 공직자윤리위원회가 심사를 게을리 하였거나, 또는 부정축재가 현 제도로서는 발견되기 곤란하거나 등의 이유가 있을 것이다. 결론적으로 우리는 우리의 공직사회가 갑자기 깨끗하게 되었다고 보지 않는다. 그것은 공무원의 범죄나 징계의 증가가 보여주는 실증적인 자료에서도 잘 나타나 있다. 분명한 것은 제도적인 문제점이 있다는 것이 우리의 주장이다.

즉 부패공직자에 대한 철저한 계좌추적이 곤란하고, 처벌이 약하며, 윤리위원회의 사명감이 미약하거나 불성실한 경우 등으로 분석할 수 있다. 앞으로 이 제도는 부패방지법으로 강화 보완되도록 하여야 할 것이다. 나아가 전공무원에게 재산등록을 의무화시키는 방안도 고려할 수 있다. 특히 국가의 주요공직자인 대통령이나 장관, 차관, 국회의원, 감사위원, 법관이나 검사 등은 퇴직시에도 재직시의 재산변동을 공개할 필요가 있다.

(4) 내부고발자와 외부고발자의 보호규정

부패현상은 그 속성상 은폐되거나 혹은 잠적하기 쉽다. 그리고 수면 밑에 잠긴 빙산이 10분의 9에 해당하는 것처럼 드러나지 않은 부패가 더 심각한 문제이다. 따라서 매우 포착하기 어려우나 내부고발(whistleblowing)에 의하여 그 실체에 쉽게 접근하여 왔다. 예컨대 감사원의 이문옥 전 감사관의 감사자료 폭로사건이다.그는 직무상의 기밀을 누설한 혐의로 파면되었으나 대법원에서 승소하였다. 그러나 외국의 경우처럼 내부고발자 보호가 없는 상태에서 이러한 고발자는 정당한 행위를 하였으면서도 매우 불리한 신분상의 처분을 받는다. (강성남, 1994)

외국의 경우 고발자의 보호는 강력하다. 미국의 경우 연방정부에서는 특별조사국(OSC)에서 신분이 보장되고 지방자치단체의 경우는 워싱톤주 등 15개주가 보호입법을 시행하고 있다. 그리고 1986년에는 부정주장법(False Claims Amendements ACT)에 의하여 기업부문에서의 내부고발자를 보호하고 있다. 대만의 경우도 1979년에 장려보호검거오독직변법을 제정하여 부정부패를 고발한 자를 보호하고 있다. 싱가포르의 부패방지법(1960) 제 34조에 제보자 보호규정을 두고 있는 것도 주목할 필요가 있다. 내부고발자만 아니라 일반국민이 알게된 부패사건의 정보고발(외부고발자 보호)도 신중하게 고려하여야 한다. 그리고 이러한 제도가 사회구조의 계층질서와 불신을 조장할 우려가 된다는 반론도 있으나 실상은 부패를 고발한다고 하여서 파괴가 될 내부적 화합이나 계층적 질서란 과연 보호받을 가치가 있을 것인가?

(5) 돈세탁방지규정의 문제

통합부패방지법에는 돈세탁(money laundering) 방지의 규정이 포함되어야 한다. 부패는 항상 '검은 마음'과 '검은 돈' 이 중심이 된다. 위법과 불법으로 얻은 검은 돈을 합법적인 돈으로 가장하거나 위장하여 '깨끗한 돈(laundered money)'으로 만드는 일은 분명히 부패를 부추기는 일임에 틀림없다. 따라서 세계 각국은 돈세탁금지를 입법화하는 추세이다. 예컨대 미국은 BSA(Bank Secrecy Act, 1970), RICO(Racketeering Influenced and Corrupt Organizations Act, 1970), 그리고 CSA(Controlled Substance Act, 1970) 등을 제정하여 부정축재한 재산의 몰수를 규정하였다. 그리고 1986년에는 본격적으로 돈세탁금지법(Money Laundering Control Act)을 입법화하였다. 그리고 독일과 스위스는 각각 1992년과 1990년의 형법에 돈세탁의 범죄성을 삽입 규정하였다.

1991년의 네덜란드 암스텔담에서 열린 제5회 국제 반부패 학술대회에서는 돈세탁금지에 대한 국제간의 공조체제가 진지하게 논의되기도 하였다. 돈세탁금지 입법에 대해서는 금융실명제 등으로 불필요하다는 반론도 있으나 최근 전, 노 두 전직대통령들이 비자금을 돈세탁한 사실이 밝혀짐으로 인하여 돈세탁금지가 입법되어야 부패를 차단할 수 있다는 주장이 우세한 실정이다.

(6) 공직자 부패관련 축재 몰수 특례규정의 흡수

이것은 부패관련으로 인하여 축재한 불법적인 재산은 몰수한다는 현행   □공무원범죄에 관한 몰수 특례법□을 통합부패방지법에 흡수하고 체계화시킨다는 내용이다. 몰수는 형법상의 범죄에 대하여 과해지는 부가형이다. 우리는 지금까지   □부패공직자는 최악의 경우 사법처리를 당하여 실형을 받고 나와도 평생 먹을 것은 이미 준비되어 있어서 두려워하지 않는다□는 세평을 귀담아 들을 필요가 있다. 즉 부패관련 축재는 형사처벌과는 별도로 그대로 살아있다는 관행이 문제가 된다. 따라서 이 법에서 불법적으로 축재한 것은 결코 나의 재산이 안된다는 사회정의를 심어주는 의미도 있다.

(7) 전공직자 사정교육과 범국민 도덕재무장교육의 정책개발

이 법에서는 모범적인 공직자를 발굴, 특별포상과 승진제도에 반영시키고 아울러 전공직자를 대상으로 사정교육을 체계적으로 실시, 건전한 공직관과 의식개발을 추진하도록 한다. 그리고 특히 학교교육은 물론 사회교육기관을 활용하여 전국민에게 도덕재무장 교육을 할 수 있는 법적 근거와 정책개발을 하도록 한다. 부패는 결코 단편적인 처벌이나 제도개혁만으로는 성과를 기대하기가 어렵다. 근본적으로 공직자와 국민의 의식이 개혁되고 부패관행과 문화가 바뀌어져야 한다는 전제가 이규정의 필요성과 연결된다. 따라서 사정교육의 정책개발을 통하여 반부패의식을 개혁하는 획기적인 방안이 강구되어야 한다.(김영종, 1993)

(8) 로비금지의 규정문제

우리는 지금까지 정경유착과 권경유착(권력기관과 경제계의 유착)의 부패의 먹이사슬로 인하여 부패가 구조화되고 그 엄청난 역기능으로 시달려 왔다. 따지고 보면 이러한 부패사슬은 바로 로비로 인하여 얻어지는 뇌물관행에 문제가 있다고 하겠다. 최근의 세계적인 추세는 로비금지의 방향으로 나아가고 있다. 예를 들면 미국의 경우는 이미 1946년에 로비규제법(Federal Regulation of Lobbying Act)을 만들어 일정한 자격자를 등록시키고 그 활동상황을 엄격하게 통제하고 있는 실정이며 최근에는 통제를 더욱 강화하려는 움직임을 보이고 있다. Theodore J. Lowi는 □The End of Liberalism(1979)□에서 미국 사회는 로비로 인하여 국가의 주요기관이 이익단체의 노예가 되고 있으며 이것은 부패를 가속화시킨다고 지적한다.

따라서 새로운 사법민주공화국은 이익집단의 통제 즉 로비금지를 주장한다. 한국의 경우 다원화사회가 되고 민주화가 확산되면서 바로 지역이기주의와 집단 이기주의가 극성을 부리고 있으며 이것은 로비로 구조화되고 부패의 먹이사슬로 연결되고 있는 추세이다. 따라서 로비금지가 제도개혁의 중요한 부분으로 자리매김하여야 할 것이다.

(9) 중앙부패방지위원과 지방부패방지위원 설치

부패방지위원회(Independent Committee for Anti-Corruption)를 중앙과 지방으로 나누어 독립적으로 설치하는 방안도 고려할 수 있다. 그 이유는 ｅ.정치적으로 영향을 받지 않고 부패사건을 독립적으로 처리할 수 있는 점, ｆ.기존의 제도적 장치하에 있는 권력기관은 국민의 신뢰를 받지 못하고 있는 점, ｇ.부패사건을 일반범죄와 분리 일원하하여 처리할 수 있는 점, ｈ.부패의 구조적인 연결고리를 근원적으로 차단할 수 있는 점, ｉ.지방화시대에 새로운 지방정치행정 그리고 토착형 부패가 급증하고 있으므로 강력한 통제장치가 요구되고 있는 점 등을 그 논거로 주장할 수 있다.

첫째, 중앙부패방지위원의 설치는 부패방지법에 근거하되 인원은 9-15명으로 두고 부패사건에 대하여 사법권을 부여하는 방안이 고려될 수 있다. 그리고 그 소속은 대통령의 직속하에 두는 방안과 입법부인 국회의장에 두는 방안이 검토될 수 있다. 위원은 부패관련 전문학자, 교육자, 청렴결백한 교육자나 공무원, 그리고 법조계 등에서 선출할 수 있다.

둘째, 지방부패방지위원은 각 지방의회의 단위로 설치할 수 있고 중앙과 동일하게 9-15명으로 구성한다. 그리고 소속은 지방의회의 소속으로 하며 선출은 일정한 자격자를 상대로 자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어서 임명할 수 있다. 셋째, 현행 공직자윤리법은 부패방지법의 입법과 동시에 폐지 흡수된다. 넷째, 중앙과 지방의 부패방지위원회간의 관계는 상호 완전 독립적이나 기능상 상호 협조하고 행정적으로는 상하의 관계이다.

Ⅵ. 결론

지금까지 우리는 우리 나라의 현행 부패방지제도의 문제점에 대하여 살펴보고 그 개선방안을 제시하였다. 세계는 이제 부패와의 전쟁에서 이기기 위하여 안간힘을 쓰고 있다. 세계 주요국가들은 부패방지를 위하여 독립된 관련법과 엄격한 처벌, 반부패교육과 홍보, 그리고 적극적인 시민참여 등을 유도하는 등 다각적인 부패방지정책을 개발하고 있는 것이 일반적이 추세이다.

특히 국제적인 학술대회나 조직 등을 통하여 국가간의 반부패공조체계를 구축하는 것이 필요하다는 여론이 비등하고 있다. 그리고 최근에는 OECD나 WTO 같은 국제적인 경제조직체에서도 국가간의 기업활동에 있어서 뇌물 등의 제공이 관행으로 있어온 구조적인 부패관행을 규제하자는 국제동향을 주목하여야 할 것이다.

공직자는 국가발전의 엔진으로서의 역할을 하여야 한다. 그리고 공직자는 국민의 공복이며 봉사자이다. 공직자의 부패는 국가발전의 기둥을 흔들어 놓는다. 그리고 부패는 정당하지 않은 행정비를 증대시켜 정부에 대한 불신과 불만을 일으키고, 국가사회의 갈등을 야기시키는 원인이 된다. 심한 경우는 망국병을 일으키기도 한다. 따라서 부패의 추방은 국가 사회적 과제가 된다고 할 수 있다.

우리 나라의 부패방지제도는 얼핏보면 완벽한 제도적 장치인 것처럼 보인다. 그러나 따지고 보면 문제점이 많다. 그 문제점이란 부패관련 법규가 복잡하게 다원화되어 있어서 정책집행상의 적실성과 효율성, 효과성을 기대하기 어렵다. 부패방지에 대한 관련법의 적용과 처리가 지나치게 관대해 재발의 방지를 기대하기 어렵다. 그리고 독립된 부패방지기구로서의 역할이 미흡하고 정치적 영향에 민감하였다. 따라서 우리는 몇가지 대안으로서 감사원의 기능강화, 부패방지법체계의 일원화, 제도의 체계화, 보다 종합적이고 통합적인 부패방지법의 입법화에 근거, 부패방지위원회를 조직, 운영함이 바람직하다고 본다.

결론적으로 공직자 부패의 방지대책은 강력하고도 통합적인 대책이 요청된다. 그리고 예방과 치유를 동시에 비중을 두는 반부패정책이 필요하다. 또한 제도와 의식의 개혁, 사정교육의 확대, 최고 정책결정자의 반부패정책 의지가 지속적으로 확고할 때 효과적인 부패통제를 기대할 수 있다. 이러한 의미에서 공직자 부패방지는 단순한 제도개혁만으로는 미흡하며 부패의 나무를 키우는데 공동책임이 있는 일반 시민들의 부패관행과 부패문화도 바뀌어져야 성공적이 될 수 있다.

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현 부패사정기관 이대로 좋은가? 1996/09/04

	부패사정기관의 현실과 문제점

강성남 / 국회입법조사분석실 연구관

Ⅰ.머리말

Ⅱ.부패사정기구의 운영현황과 문제점

1.감사원의 운영현황과 문제점

2.부정방지대책위원회의 운영현황과 문제점

3.검찰의 운영현황과 문제점

4.공직자윤리위원회의 운영현황과 문제점

5.자체감사기구의 운영현황과 문제점

Ⅲ.문제점 종합

Ⅳ.맺음말:부패사정기구의 개혁방향

Ⅰ. 머리말

최근에 홍콩에 본부를 두고 있는 □정치경제 리스크 컨설턴시(PERC)□가 아시아 지역 12개 국가의 부패정도를 조사한 결과를 □아시아 인텔리전스□에 게재한 바 있다. 게재된 내용에 따르면 한국을 비롯한 대만, 태국 등 3개국의 올해 부패정도가 지난해에 비해 크게 악화된 것으로 평가됐다. 이제 부패라운드(corruption round)는 그린라운드, 노동라운드, 경쟁라운드와 함께 세계무역질서를 지배하는 위치를 차지하고 있다. 국제상공회의소(ICC)는 국제 거래시 부패를 없애기 위해 상업활동 뿐만 아니라 다른 모든 목적의 뇌물 수수를 금지하는 쪽으로 기존 통제규정을 대폭 강화하는 조치를 취한 바 있다.

) 부패등급 1위를 기록한 국가는 중국이었으며, 베트남, 인도네시아, 필리핀, 인도, 태국, 대만, 한국, 말레이지아, 홍콩, 일본, 싱가포르 순이었다.

한편 독일정부도 1996년 3월 20일 뇌물공여 등 전력이 있는 부패기업에 대해 □중앙등록제□를 실시하여 이들 기업에 대해서는 일체의 공공발주에서 제외키로 하는 것을 주요 내용으로 하는 강력한 □부정부패방지법안□을 발표한 바 있다. 공무원 조직의 내부감시와 기업들에 대한 통제를 통해 부패의 연결고리를 끊는 것을 목적으로 하고 있는 이러한 조치는 특히 해외수주를 위해 지출한 커미션을 경비로 인정함으로써 세제상의 편의를 제공해 오던 관행에도 쐐기를 박고 있다.

이러한 국제적 현실상황을 감안할 때 앞으로의 국제경쟁에서는 부패방지를 위한 입법적 보완장치의 수준이 경쟁의 중요지표가 될 전망이다. 물론 이에 앞서 반부패의식의 확산과제가 우선적으로 해결되어야 함은 두말할 필요가 없다.

우리의 경우도 지난 1995년 1월에 공무원이 범죄를 통하여 취득한 불법수익 등을 철저히 추적□환수하기 위하여 몰수 등에 관한 특례를 규정함으로써 공직사회의 부정부패요인을 근원적으로 제거하고 깨끗한 공직풍토를 조성함을 목적으로 □공무원범죄에 관한 몰수특례법□을 제정하여 공포한 바 있다. 이에 앞서서는 공직자 재산등록 및 공개제도의 도입과 함께 政□官界의 검은돈의 거래를 원천적으로 차단하고 부정한 뇌물거래를 봉쇄하는 효과를 기대하고 소위 □금융거래실명제□를 전격적으로 실시하기도 했다. 이러한 일련의 조치들이 부패행위에 대한 심리적 제어기능을 수행했다는 사실을 부인하기는 어렵다.

최근의 공식통계에 의하면 뇌물죄로 처벌받는 사람의 수는 전국적으로 연평균 200여명을 넘지 않는다. 이것만을 본다면, 우리나라에서 공무원의 뇌물문제는 전혀 심각하지 않다고 할 수 있다. 그러나 안타깝게도 이런 결론에 동의할 사람은 거의 없을 것이다. 뇌물죄의 사법처리인원이 이렇게 적은 것은 뇌물죄에 대한 수사 및 적발이 미온적으로 이루어지고 있기 때문이다. 이처럼 만연된 뇌물범 중에서 극히 일부만 처벌되기 때문에 처벌되는 공무원은 반성을 하기보다는 자신은 죄가 없지만 재수가 없어서 처벌된다고 생각하거나 아니면 자신이 정치보복의 희생양이라는 생각을 하게 되고, 법원은 재수없게 걸려든 공무원을 엄하게 처벌하는 것은 너무 가혹하지 않느냐는 생각하에 특별예방과 징계된 사실을 강조하여 가벼운 형벌을 과하려 하고, 일반국민들은 모두가 한통속이라는 불신을 갖고 법과 국가기관에 대해 저주와 냉소를 보내게 되는 등의 악순환이 계속되고 있다. 이러한 악순환의 결과는 부정과 비리 및 뇌물죄에 대한 무감각증을 심화시키게 된다.

이를 뒷받침이라도 하듯이 부정방지대책위원회가 근자에 실시한 □기업의 官에 대한 여론조사□(전국의 5백개 기업체 임원 및 부장, 과장 6백 60명을 대상으로 공무원의 업무처리자세 등에 대해 조사한 것)결과를 보면(동아일보, 1996.7.22,(1)), 아직도 원활한 업무처리를 위해서는 금품이나 향응을 제공하는 것이 필요하다는 의견이 91%를 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 조사응답자의 51.5%가 작년 4월부터 금년 3월 사이에 공무원에게 금품이나 향응을 제공한 일이 있다고 밝혔다. 특히 응답자의 66.6%가 □공무원이 부당한 일을 무마 또는 묵인해 주고 대가를 받는다□고 지적했으며, □인□허가 등 이권이 걸린 문제와 관련해 특정인에게 일을 잘 봐주고 뇌물을 받는 공무원이 있다□고 대답한 사람도 64.7%나 되었다. 공무원이 관계업자들로부터 정기적으로 상납을 받고 있다고 보는 응답자도 49.9%였다. 물론 73.0%의 응답자가 김영삼정부 출범이후 전반적으로 공직사회의 부정부패가 줄었다고 긍정적으로 평가되고 있는 가운데 나온 응답결과임에 유념할 필요가 있다.

우리는 이 조사결과를 통해 몇가지 과제를 도출할 수 있다. 첫째, 금품이나 향응제공이 원활한 업무처리상 불가피하다는 인식에 대한 대책마련이다. 둘째, 아직도 여전히 금품이나 향응제공이 실제로 이뤄지고 있는 것에 대한 대책이다. 끝으로 정기적으로 상납 또는 이권과 관련한 뇌물수수가 공무원들 사이에서 이뤄지고 있는 현실에 대한 대책마련이다. 첫째 과제는 의식개혁의 과제이고, 둘째와 셋째 과제는 사정기구의 활동과 기구개혁과 사후처벌과 관련된 제어장치의 교정을 위한 제도개혁의 과제이다.

거듭 정리하여 말하자면, 부정부패를 척결하기 위한 개혁과제는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 부정부패의 원인을 제거하는 제도개혁의 노력이고, 다른 하나는 부정부패를 저지른 사람에 대한 사후처벌을 위한 제도개혁이다. 부정부패의 원인을 제거하는 노력 중에는 부패사정기구의 개혁방향 설정도 포함된다. 끝으로 지적할 수 있는 개혁과제는 부정부패에 대한 의식개혁이다. 의식개혁에는 통치자의 확고한 의지, 국민의 전폭적인 지지, 공직자의 소명의식이 삼위일체가 되는 방향에서의 개혁이 이뤄져야 한다.

그런데 이 가운데에서 무엇보다 중요한 것이 의식개혁인 것은 두말할 나위가 없다. 의식개혁과 관련하여 우리가 당장 해야 할 시급한 일은 혼탁한 환경 속에서 행정시혜에 반대급부를 부정으로 인식하기 보다는 있을 수 있는 대가로 보는 것, 이에 대한 부패척결을 위한 정권의 의지를 이해 못할 뿐만 아니라 냉소하면서 한낱 일과성에 그칠 것이라는 예견적 능력을 경험적으로 체득하는 것, 복지부동은 난세(?)에 취할 수 있는 한국행정문화의 행동양식 가운데 하나라는 인식을 고착시키는 것, 정권담당자도 신선한 의지가 퇴색하면서 표적사정이란 달갑지 못한 평가를 듣곤 하는 것 등등을 일격에 해소하는 것이다. 물론 시급한 과제라고 해서 단숨에 해결될 수는 없다. 바로 이런 이유가 문제의 심각성을 더하게 하는 요인이 된다.

이 글에서는 부패사정기구의 운영현황과 문제점 및 개선방안에 대하여 논급하고자 한다.

Ⅱ. 부패사정기구의 운영현황과 문제점

1. 감사원의 운영현황과 문제점

1) 운영현황

감사원은 공직자 사정기관으로서의 오랜 역사를 가지고 있다. 특히 직무감찰과 관련하여서는 감찰위원회(48.8.28-55.2.6)로 출발하여 사정위원회(55.11.2-60.8.31)와 또 다시 감찰위원회(61.3.28-63.3.19)를 거쳐 지난 1960년 3월 20일부터 지금의 감사원이 출범하였다. 사정기구로서의 역할과 위상을 규정하는 법적인 근거에 있어서도 정부조직법, 사정위원회규정, 감사위원회법을 거쳐 헌법과 감사원법으로의 변화를 겪었다.

특히 지난 1995년 1월 5일에는 감사원의 독립성과 헌법기관으로서의 위상을 재정립하는 것을 골자로 한 개정 감사원법이 공포된 바 있다. 이와 관련하여 조직설치 및 정원책정시 국무회의와 협의하도록 한 규정을 삭제하고 감사원규칙으로 정하도록 함으로써 감사원의 직무상의 실질적인 독립성을 확보하는데 진일보 하였다. 평면적 국□과 조직을 업무성격 및 기능별로 재편하여 경제□비경제 및 투자기관□자치단체□민원 등에 대한 전담국을 설치하였다. 뿐만 아니라 감사원의 양대 임무 중 행정감찰과 비위감찰에 걸치는 직무감찰에 전념하는 사무차장을 설치할 수 있도록 복수차장제를 도입하였다.

지금의 감사원은 헌법 제97조, 감사원법 제2조에 따라 대통령에 소속하되 직무에 관하여는 독립의 지위를 유지하고 있다. 감사원은 감사원장을 포함하는 감사위원 7인으로 구성되며 감사위원회의, 사무처, 감사교육원 및 자문기구(부정방지대책위원회)를 그 조직으로 하고 있다. 이에 따라 감사원에는 1원 2실 7국 4관 1부 10심의관 55개과□담당관이 있다. 직원수는 7월 15일 현재 835명이다. 특히 감찰업무를 전담하는 기구로서 제5국이 있어서 여기서 기동감찰, 특명사항감사, 부정방지대책위원회의 운영과 관련한 업무를 처리하고 있다.

) 감사원의 위상과 소속편재는 정부형태에 따라 다르다. 그리고 소속유형에 따른 장□단점이 있게 마련이다.  참고로 이하의 표1과 표2는 각각 주요국의 감사원소속형태와 그에 따른 장□단점을 정리한 것이다.

<표 > 주요국가의 감사원 소속 형태

구 분	행정부 소속	입법부 소속	독립형
대통령 중심제	한국·파나마	미국	프랑스·체코·터어키
내각책임제	스웨덴	영국·캐나다·오스트리아 이스라엘	독일·이탈리아·일본
절충형	스위스		대만

(대통령 중심제를 채택하고 있는 멕시코의 경우는 감찰부는 행정부, 회계부는 입법부에 소속되고 있다.)

<표 > 소속형태별 장□단점

유형	장 점	단 점
행정부 소속	♠ 감사자료수집 등 용이 ♠ 감사실효성확보 용이 ♠ 정치적 독립성 강화	♠ 의회에 대한 지원기능 미흡 ♠ 감사업무의 독립성 저하 우려
입법부 소속	♠ 행정부로부터의 독립성 강화 ♠ 의회지원기능 강화	♠ 다수당에 의한 독립성 저해 우려 ♠ 감사자료수집 곤란 ♠ 감사실효성 약화
독립기관	♠감사의 공정성, 객관성□신뢰성 제고	♠ 정치권력 지원없어 감사의 실효성 약화

1992년부터 1995년말까지의 감사업무추진실적을 보면, 다음과 같다.

<표 > 1992~1995년 감사업무추진실적

계	국가기관	자치단체	투자기관□공적단체
3,846	1,379	1,209	1,258

실지감사의 경우에 延 3,846개 기관 (年平均 961개 기관)에 대해 이뤄졌으며, 서면감사는 延 17,007개 기관 (연평균 4,251개 기관)에 대하여 세입□세출 등 각종 계산서 530,366책( 연평균 132,591책)을 감사한 것으로 나타났다.

감사결과조치사항을 보면, 지난 92년부터 95년사이에 총조치건수는 22,576건에 인사조치건수만 해도 무려 5,120명에 달하고 있다. 감사결과로 조치된 예산은 연평균 3천5백억여원에 이르고 있다. 조치금액 중에는 예산절감액, 국민부담경감, 세입증대, 추징□환수□보전, 환급□추급 등이 포함되고 있다.

<표 >   □92-95 감사결과 조치사항

감사결과조치사항	□92 - □95	연평균
총조치건수	22,576건	5,644건
징계□문책□고발 등	5,120명	1,280명
조치금액	14,128억원	3,533억원

<표 > 감사원의 주요업무 추진실적 (1992-1995)

감사분야	감사대상	주요감사성과
고질적 부정□부패의 척결	대통령비서실 및 경호실	1993년부터 실지감사
	율곡사업□평화의 댐건설	전국방장관 등 비위혐의자 6명고발□66명 징계
	지방세비리	전국에서 취득세 등 134억원 횡□유용 및 289억원 부족징수 적발, 비위관련자 301명 징계□고발□수사의뢰 및 횡령액 등 환수조치
부실공사	제도개혁	부실공사방지시민안전감시단구성, 118신고센타 운영 (□93. 12월 창설이후 6,255건 접수, 5,942건처리)
	부실공사적발	□94년이후 총1,740건의 부실공사적발, 비위관련자 410여명 징계, 425개 업체 제재
예산집행	예산낭비	총8,448건의 문제점적발,비위관련자 1,437명징계,그리고 3,600억여원의 낭비예산 시정
민생분야	부정식품,유해환경, 의료부조리 등	총1,622건의 문제점적발, 비위관련자 264명 징계□고발 등
행정규제	규제완화	총 1,621건의 문제점적발, 공장건설절차□수출입업체의 제출서류등 절반으로 경감.

(자료: 감사원, □제180회 국회 임시회 업무현황 자료□, 1996. 7. 23. 12-22쪽)

2) 문제점

부패방지의 효율화를 위해서는 부패유형별로 사정담당업무의 조직화가 필요하다는 생각이 든다. 이를테면, 조세비리의 경우도 특화시켜 담당과를 지정해주고, 기업과 관청의 유착과 관련된 비리의 경우도 여러 가지로 유형화하여 담당인력배치가 이뤄지도록 해야 한다. 그래서 유사비리유형에 대한 전문사정 인력의 학습화 과정이 이뤄지도록 조직편재가 되어야 한다. 그런데 현행 감사원의 조직은 소위 말하는 □小課 中心體制□로 운영되고 있다. 현행 小課制는 과장을 포함해서 1개과에 인원이 14명 정도이다. 이 가운데 실제로 감사에 투입되는 인원은 서무와 교육 및 잔무를 처리하느라 빠진 인력을 빼고 5-6명 정도에 불과하다. 이 인력으로는 웬만한 중앙부처를 7-10일동안 감사하기에 턱없이 모자란다. 뿐만 아니라 이런 인력구조로는 감사의 질을 높인다는 것이 불가능하다는 지적이다. 그래서 2-3개과가 합동으로 감사를 하는 경우를 생각해 볼 수 있겠으나 여기에도 문제가 없는 게 아니다. 이런 경우에 생길 수 있는 문제는 과간에 업무협조가 제대로 이뤄지지 않는 점이다.

) 감사원에는 현재 공인회계사, 변호사, 세무사 등 전문자격증 소지자 84명, 그밖에 박사학위 소지자 10명 등의 고급전문인력이 있다.

대상기관의 특징과는 상관없이 과를 일률적으로 세분한 것도 문제로 지적된다. 심의관제 역시 재검토되어야 한다는 지적이다. 심의관은 당초 2개과 이상이 투입될 때 감사를 지휘하고 각종 업무를 조정하며 국장을 보좌하기 위해 신설되었다. 인사숨통을 터 조직에 활기는 불어넣었지만 애매한 업무 분장으로 인해 권한과 책임이 없는 □유명무실□한 자리가 되고 있다는 평가가 일고 있다. 불필요하게 결재단계를 늘려 최근의 조직계층구조의 간소화경향에 배치된다는 지적이 있다.

업무의 성격에 따라 과의 규모를 다양화시켜 상황에 따라 융통성있게 운영하고 감사관(4급)이상 상위직의 효율적인 운용방안이 적극적으로 모색되어야 한다는 지적이 있다.

현재 감사원이 맡고 있는 회계검사기관만 해도 총 6만 5천 842개에 달하고 있다. 이는 감사원 총원 835명 중 1인당 약 79개 기관을 담당해야 한다는 단순한 산술적 계산이 나온다. 감사원 공무원 가운데 7급이상 공무원으로서 감사경력 5년이상인 자는 모두 474명에 불과하다. 이들 공무원 1인은 139개 기관을 담당하는 셈이다.

□한명의 도둑을 열사람이 지켜도 못 막는다□는 속담도 있듯이 1명의 감사인력이 무려 79개의 기관을 □감시하는□(watchdog) 현실은 오늘날 우리사회의 부정부패사정기구가 안고 있는 가장 근본적인 문제 중에 하나이다. 왜냐하면 감사인력의 부족은 곧바로 감사의 질적 수준의 저하로 이어질 수밖에 없기 때문이다.

문제는 인력과 병렬적으로 거론되는 예산에서도 발견된다. 감사원예산을 보면 기본적 경비(인건비,경상경비)가 전체예산의 76.7%, 사업비(감사활동비,감사업무지원비)가 23.3%를 차지하고 있는 것에서도 알 수 있듯이 감사활동업무에 대한 예산이 취약하다는 판단이다.

감사원법과 헌법이 감사원의 감찰기능을 부여했음에도 불구하고 이를 뒷받침할 감찰수단이 확보되고 있지 못하는 현실도 문제점으로 꼽힌다. 감찰수단과 관련하여 지적할 사항은 감사원이 직무감찰을 위한 금융거래조사권을 가지고 있지 못하다는 점이다. 다시 말해서 감사원법을 개정하면서 신설된 조항(제27조2항)에는 회계감사와 감사대상기관인 금융기관에 대한 감사를 위하여 금융기관이 특정점포에 금융거래에 관한 정보와 자료를 제출하도록 요구할 수 있도록 강제규정하고 있을 뿐 직무감찰과 관련하여서 금융거래조사권을 인정하지 않고 있다. 따라서 감사를 통하여 위법 부당사항을 적발하고도 이면에 숨겨진 음성적 조직적 거래행위까지 깊숙히 조사해 나갈 권능을 갖추고 있지 못하여 부정방지라는 헌법상 임무를 효과적으로 수행하지 못하는 안타까움이 있는 것이다.

감사원의 감찰기능을 강화하기 위한 조직설계 측면에서 볼 때 지방감사원조직이 없다는 것이 문제점으로 지적될 수 있다. 현재 지역단위로 편성되어 공직자의 비리와 관련된 정보수집 등의 일을 맡고 있는 □지역상주감찰반□을 편성하여 운영하고 있지만 지방자치가 본격화되면서 지역 특유의 비리를 적발하고 이에 대한 실증적 정보를 수집하는데에는 한계가 있다. 영국이나 프랑스에는 감사원 지방조직이 있다고 한다.

2. 부정방지대책위원회의 운영현황과 문제점

1) 운영현황

부정방지대책위원회는 감사원법 제4조 4항의 규정에 따라 감사원장의 자문에 응하기 위하여 설치된 자문기관이다. 1993년 4월 감사원규칙 제95호에 의거 출범한 부정방지대책위원회는 부정부패의 원인분석 및 예방대책에 관한 사항, 부조리 유발요인이 되는 법령 및 제도의 개선방안에 관한 사항, 부정□부패제거를 위한 감사운영 방향에 관한 사항 등을 심의하는 것을 주요기능으로 삼고 있다. 한편 부정방지대책위원회는 위원장 1인을 포함하여 20인 이내의 비상임위원으로 구성하도록 되어 있다. 위원은 청렴□강직하고 풍부한 경험과 전문적 식견을 갖춘 인사 중에서 감사원장이 위촉하며 임기는 1년으로 하되 연임할 수 있다. 부정방지대책위원회는 사정기관의 활동에 일반시민이 참여할 수 있는 유일한 기구이다. 사정기관에 민간인들이 참여하여 시민들의 의견을 반영할 수 있다는 점에서 그 의미가 크다.

그동안 부정방지대책위원회는 세부□건축□환경 등 20개 분야에서 477개의 개혁과제를 건의하여 276건(58%)을 정부시책에 반영하였을 뿐만 아니라,부정부패방지연구활동, 국민고충사항 처리, 부정부패추방 관련 세미나 및 회의개최 등을 해왔다.

2) 문제점

우선 문제점으로 지적할 수 있는 것은 부정방지대책위원회의 구성과 관련된 것이다. 부정방지대책위원회규칙 제3조에서는 위원의 자격요건을 규정하고 있다. 즉 위원회의 위원은 청렴□강직하고 풍부한 경험과 전문적 식견을 갖춘 인사중에서 감사원장이 위촉한다는 것이다.

사실 주지하는 바와 같이 부정방지대책은 매우 기술적이고 특화된 전문지식과 기술을 필요로 한다. 기술적이고 특화되어가는 부패현상을 이해하고 이에 대한 대책을 제시하기 위해서는 부패유형과 부패발생소재원별로 심도있는 지식을 지닌 전문가들의 참여가 이뤄져야 한다.

두 번째로 지적할 수 있는 문제점은 부정방지대책위원회의 역할과 기능 및 권한이 제한되어 있다는 점이다. 아마도 위원회조직의 본질적 한계라고 볼 수 도 있겠으나 부정방지대책위원회의 경우도 감사원장의 자문기구로서의 기능에 국한된 나머지 역시 집행력과 결정력의 부재에서 오는 명백한 한계를 드러내고 있다. 이런 한계는 부정방지대책위원회의 기능강화를 위해 감사원으로부터 독립된 기관으로의 재편이 요구된다는 주장이 제기되는 소이가 되고 있기도 하다.

3. 검찰의 운영현황과 문제점

1) 운영현황

전국 51개 검찰청의 □부정부패사범 특별수사부□에서 세무□건축 등 국민생활과 직결된 구조적 비리사범을 단속하고 있다. 특히 1994. 9. 1부터 1995. 8. 31까지 구조적 비리가 상존하고 있는 세무□건축 등 16개분야의 부정부패사범 4,632명을 단속하여 그 중에서 2,059명을

구속하였다. 부정부패사범 중에서 공직자의 경우 같은 기간에 1,119명을 단속하여 그 중에서 743명을 구속하였으며, 단속 인원 중에서 5급이하 중□하위직 공무원은 1,017명이며 이 중 683명을 구속하였다(대검찰청, □95국감자료 : 업무현황자료□). 그리고 1996. 1. 1부터 6. 30까지는 부정부패사범 709명을 구속하였다(법무부 제180회 임시국회 □업무현황□ 자료, 1996년 7월, 18쪽).

한편 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 비위 유형 가운데 부정□부패의 전형으로 볼 수 있는 공금유용□공금횡령□증수회와 관련된 공무원들이 지난 1990년부터 1995년까지 모두 4,984명에 이르고 있다. 이는 이 기간동안에 비위를 저지른 전체 공무원(31,668명) 가운데 15.7%에 해당한다.  특히 연도별 추이를 보면 지난 1990년부터 1992년까지 3년동안의 부정□부패는 4,984명 가운데 37.5%(1871명)를 차지한 반면에 1993년부터 1995년 3년동안의 그것은 무려 62.5%(3113명)를 차지하여 문민정부가 출범하고 난 이후의 부정부패의 적발건수가 급증하였음을 엿볼 수 있다. 여기서 시사하는 것은 개혁차원에서의 강력한 부정□부패단속을 위한 검찰 등의 사정기구의 활동을 통해 부패적발이 상당부분 가능하다는 점이다. 왜냐하면 전반기보다 후반기에 들어와서 부정□부패의 활동이 보다 더 빈번해졌다고 보기는 어렵고 후반기와 마찬가지로 전반기에도 부정□부패활동이 있었다고 전제한다면 후반기에 들어와 통계상의 변화를 보이는 것은 바로 본격화된 문민정부의 개혁정책의 효과가 나타난 것이 아닌가하고 추정해 볼 수 있기 때문이다.

또 한가지 지적하고 넘어갈 것은 1990-1992년 사이에 공금유용과 공금횡령의 경우는 감소추세를 보이다가 1993-1995년 사이에는 급증하고 있다는 점이다. 이와는 반대로 증수회의 경우는 전반기에 늘어나다가 후반기에는 감소되는 경향을 보이고 있는 것을 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 증수회의 경우는 다른 여타의 비위유형과 비교할 때 비율이 여전히 높다.

<표 >   연도별 비위유형별 통계                                (단위: 명)

비위 연도	1990	1991	1992	1993	1994	1995
합계	4,656	3,996	4,092	7,116	6,223	5,585
복무규정위배	646	657	812	1082	1620	691
품위손상	672	712	587	1,137	1,063	929
비밀누설	3	14	2	8	3	4
공문서위조□변조	92	98	84	105	91	92
직권남용	104	67	85	117	129	97
직무유기 및 태만	1,934	1,422	1,354	2,703	1,802	1,961
감독불충분	315	214	210	381	279	390
公金流用	62	34	51	109	122	178
公金橫領	46	22	14	25	93	209
贈收賄	512	484	646	919	790	668
기타	270	272	247	526	231	366

2) 문제점

대법원이 □양형실태에 관한 분석□자료에 따르면 뇌물죄의 경우 집행유예율이 절도죄, 사기죄, 강도죄 등과 비교해 가장 높은 60.3%에 달하는 것으로 나타났다. 특히 뇌물죄의 경우 지난 1993년 한해 동안에 징역 5년 이상의 형을 선고받은 사람은 한명도 없었으며, 3년이상이 0.4%, 1년이상이 9.5%, 1년미만이 7.0%등 실형선고비율이 16.9%에 지나지 않았다. 더욱이 놀라운 사실은 지난1970년부터 1994년까지 10년이상의 중형을 선고받은 사람은 단 한명도 없었다는 점이다. 직무관련 공무원범죄(직권남용, 허위공문서 작성, 뇌물 등)의 경우에 무혐의, 기소유예, 기소중지 등의 불기소처분을 받는 경우가 62%에 달하고 있다(대검찰청, □1995년도 국정감사 업무현황자료□, 16쪽). 이것은 일반적으로 범죄사건에 있어서 1심 총 선고인원 중에서 무죄선고를 받은 사람들의 비율인 이른바 무죄율 0.09%(대검찰청, □앞의 자료□, 21쪽)와 비교할 때 상당히 높은 것이다.

이와 관련하여 전체 뇌물죄사건이 매년 증가추세에 있는 것도 이와 같은 법원의 관대한 처분에 기인하는 바가 크다고 보아진다. 과거비리의 묵인은 오늘, 그리고 내일의 잠재적 비리 가능성을 현재화시키는 데 결정적인 유인을 제공하고 말 것이다.

뇌물죄의 선고형이 낮은 이유를 분석해보면, 피고인이 이미 징계를 받았다는 이유로 말미암아 이른바 양형에서 고려해야 할 응보의 요구를 상당부분 만족시켜준 것이므로 형벌감경적 요인이 될 수 있다. 또한 특별예방적 관점에서 보더라도, 피고인이 징역형의 선고를 받는 경우 공무원직에서 당연퇴직되므로(국가공무원법 제69조), 피고인이 뇌물죄를 다시 저지를 위험이 없으므로 엄격한 형벌이 요구되지 않는다고 할 수 있다.

그러나 입법자들도 뇌물죄의 법정형을 정할 때에 이러한 점들을 충분히 고려하였을 것이다. 법적용자가 입법자의 의도에 동의하지 않는다고 하여도, 사법부가 입법부를 견제할 수 있는 합법적 수단에 의해 그 법률이 효력을 상실하지 않는 한, 법적용자는 법률에 구속되는 것이 권력분립의 정신에 합치되는 것으로 보인다. 보다 정밀한 조사연구가 뒷받침 되어야 하겠지만, 선고형이 지나치게 법정형의 하한에 편중되는 것은 법관들이 입법자의 의도를 너무 도외시 하고 관대한 양형을 한 결과로 해석할 수밖에 없다. 이는 결국 수뢰공무원이 뇌물죄로 사법처리될 확률이 낮을 뿐만 아니라 최악의 경우에는 구속되어 사법처리되더라도 공소취하, 구속집행정지, 보석 등의 방법이외에 집행유예 혹은 선고유예로 풀려나오거나 또는 (특별)사면을 통해 풀려나오기 때문에 뇌물죄의 처벌은 별로 우려할 바가 아니라는 인식의 확산이 가능해 진다는 데에 문제의 심각성이 존재한다. 이렇게 된다면 사법적 형량의 효과 중에서 뇌물죄의 일반예방효과를 기대하기는 어렵다. 그리고 사건임에도 불구하고 판결결과에 있어서 편차를 보이는 것 역시 문제점으로 지적되고 있다.

여기서 짚고 넘어가야 할 문제점으로는 수사미진의 문제이다. 한 조사연구에 의하면(오영근, 1994), 수뢰후 부정처사죄로 처벌되는 사건의 수는 매우 적은 것으로 나타났다. 이것은 수뢰의 입증보다는 부정처사의 입증이 더 곤란하며, 뇌물수수에 의한 처벌로도 뇌물죄의 입법목적을 달성할 수 있다는데에서 오는 현상이라고 해석된다. 그러나 수사를 좀더 철저히하여 수뢰후 부정처사 사실을 발견해내고 그 죄의 법정형을 활용한다면, □특가법□이 없이도 뇌물죄에 대한 충분한 처벌이 가능할 것이다. 수사미진의 문제는 추징액에서 그대로 드러난다. 최근의 전□노씨 비리사건에대한 사법처리과정에서도 보는 바와 같이 검찰의 구형추징액과 법원의 선고추징액을 비교해보면, 양자에 별 차이가 없음을 알 수 있다. 이런 점은 검찰의 범죄사실 주장을 법원이 대부분 그대로 받아들이고 있다는 것을 의미한다. 즉 수사기관이 철저히 수사하여 뇌물의 전모를 밝혀낸다면 법원은 이를 대부분 인정할 뿐만 아니라 뇌물의 규모가 커짐에 따라 선고형도 따라서 무거워질 가능성이 있다는 점을 시사하는 것이다. 한편 위의 연구결과에서 제시한 추징과 관련된 조사결과가 최고위직의 추징금 평균액은 1억 2,373만원, 고위직의 추징금 평균액은 3,098만, 하위직의 추징금 평균액은 1,211만원, 최하위직의 추징금 평균액은 276만원으로 드러났는데 과연 이것이 사실이라면 우리의 뇌물문제는 그렇게 심각한 것은 아닐지 모른다는 생각을 할 수 있다. 그러나 이러한 추징액수는 수사미진으로 인한 것이고, 이로 인해 뇌물규모가 작기 때문에 더 높아질 수 있었던 선고형도 낮아지는 결과를 초래하는 것이 아닌가 하는 추론을 하게 된다.

한편 운영상의 문제점으로 지적할 수 있는 것으로는 첫째, 대검찰청은 범죄정보관리과를 지난 1995년 3월 1일부터 설치하여 운영하고 있으나 이들 정보 가운데 부정부패사범과 관련한 정보축적은 매우 취약하다는 점을 들 수 있다. 뇌물죄의 통제의 어려움도 바로 □정보의 부족□에 기인한다고 말할 수 있다. 부패발생소재지에 따라 부패유형과 그 규모 및 부패가 이뤄지는 방법 등이 다르다는 사실은 근자에 밝혀진 부패사건들을 통해 확인된 일이다. 사실상 현실적으로 어느 부처에 어떤 형태의 뇌물이 있는가는 내부자가 가장 잘 알고 있다고 믿는다. 이들 내부자의 정보제공은 뇌물수수행위에 대한 효율적인 통제행위로 곧바로 연결될 수 있을 것이다. 내부자고발행위에 대한 법적 보호장치의 마련은 바로 이러한 인식에서 출발한다.

운영상의 문제점 가운데 둘째는 검찰이 기소편의주의를 말 그대로 편의적으로 운영하고 있다는 점이다. 몇 년전에 대구검찰청 국정감사에서 검찰이 직무관련 공무원 범죄를 지나치게 관대하게 처리한다는 지적이 여당의원에게서 나온 적이 있다. 공무원 부정방지와 그 처벌을 위한 권한과 책임을 더 이상 검사에게만 떠 넘기는 것은 곤란하다는 인식의 공감대가 형성된다면 법무부 장관의 재량권이 인정되고 그 관할권이 침해되지 않는 범위 안에서 법무부 장관이 외부 변호사로 임명하는 일종의 특별검사(special counsel)제도의 도입이 검토될 필요가 있을 것이다.

사법적 사정기관의 운영과정에서 제기되는 문제점 가운데에는 추징금의 성격과 관련하여 제기되는 문제점도 있다. 한마디로 추징은 추징당한 금액을 납부하지 않아도 별 다른 제재를 할 수 없는 제도적 허점을 안고 있다. 다시 말해서 추징제도는 뇌물수수 사건에 대하여 통제수단으로서의 일정한 한계를 가지고 있는 것이다.

원래 추징은 몰수의 대상물의 전부 또는 일부를 몰수하기 불능한 때에 몰수에 갈음하여 그 가액의 납부를 명령하는 사법처분을 말한다. 몰수의 취지를 관철하기 위하여 인정된 제도라는 측면에서 附加刑으로서의 성질을 가진다. 여기서 부가형으로서의 성질을 갖는다는 뜻은 종래의 구형법에서는 몰수 이외의 형을 주형으로, 몰수를 부가형으로 규정했으나, 현행 형법에서는 이렇게 구분하지 않고 대신 몰수형의 부가형만을 인정하고 있기 때문이다.

그런데 벌금은 3년이내에 피고인을 노역장에 유치가능하지만, 추징만은 불가능하다. 즉 추징에 대해서는 환형유치를 못하도록 되어 있다. 추징에 대한 강제집행은 그 기간이 3년으로 한정되어 있어서 이 기간을 넘기면 아무런 조치를 취할 수 없게 되어 있다.

4. 공직자 윤리위원회의 운영현황과 문제점

1) 운영현황

공직자 윤리위원회는 □공직자 윤리법□제9조의 규정에 따라 설치된 합의체 기관이다. 이 위원회는 재산등록사항의 심사와 결과처리를 주요 기능으로 하고 있다. 그리고 공직자윤리위원회는 재산등록의무자에 대해서 자료제출요구권 및 사실확인조사권(동법 제8조제3항)을 갖는 것을 비롯하여 국가기관□지방자치단체□공직유관단체 기타 공공기관의 長에 대한 보고 또는 자료제출요구권을 가지고 있다. 뿐만 아니라 금융기관장에 대한 금융거래관련 자료제출 요구권, 등록대상자 및 관련자의 출석요구권, 심사결과 허위등록의 혐의대상자에 대한 조사의뢰권(법무부장관 또는 국방부장관에게) 등을 가지고 있다.

공직자 윤리법 제8조제5항에서는 국회규칙□대법원규칙□헌법재판소규칙□중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령이 정하는 기준에 따라 인적사항을 기재한 문서에 의하여 금융기관의 장에게 금융거래의 내용에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있으며 당해 금융기관에 종사하는 자는 이를 거부하지 못한다(20일이내에 보고하거나 자료제출해야만 한다)는 규정을 두고 있다(1994.12.31개정).

2) 문제점

공직자윤리위원회의 실사기능이 강화되지 않고서는 공직자 재산공개의 방식을 통한 부정의 방지는 기대하기 어렵다.

공직자 윤리위원회의 운영상의 문제점으로 지적되는 것은 다음과 같다.

(1) 현재는 93년 7월에 처음 작성하여 제출한 재산등록서류를 기준으로 등록대상자들은 매년 재산변동상황자료만을 제출하게 되어 있다. 문제는 예컨대 3년이 경과한 현 시점에서 재산등록상황을 실사하는 경우에 자금의 변동상황을 파악하기 위해서 지난 3년간의 재산등록자료를 일일이 들춰보아야 한다는 점이다. 뿐만 아니라 자료의 보관에도 문제가 있다. 해가 거듭될수록 자료가 쌓일 게 분명하기 때문이다. 이런 문제점을 해결하기 위해서는 일정 기간이 지나면 전면적으로 재등록하는 방안도 검토해 볼 일이다. 자료관리의 편의성을 위해서는 광파일시스템을 활용하는 방안을 마련해야 한다.

(2) 재산등록 신고방법과 관련하여 타인명의의 재산이나 사인간의 채무□채권관계에 대해서는 추적할 수 있는 현실적인 어떠한 방안도 가지고 있지 못하다는데 문제의 심각성이 있다. 여기에는 등록대상자들의 □양심적인□(?) 등록을 호소하는 길밖에 딴 도리가 없을 것이다.

(3) 등록재산의 누락□축소에 대한 처리기준이 대단히 모호하다는 점이다. 다시말해서 등록재산의 누락이나 축소 등을 심사하는 과정에서 고의□과실의 판정기준이 모호하여 윤리위원회간의 결정수준이 달라질 가능성이 대단히 크다. 이러한 점은 판정처리에 있어서 형평성의 결여를 수반할 수 있다.

(4) 위원회 운영의 통일성을 도모할 수 있는 업무총괄기구의 부재이다. 이로 인해 모호한 법령해석이 이뤄질 가능성을 배제할 수 없다.

(5) 윤리위원회의 전문성이 취약하다는 점이다. 현재 위원회 구성은 위원장과 부위원장 각 1인을 포함하여 모두 9인으로 되어 있는데(시□군□구의 경우는 5인) 위원장을 포함한 5인은 (시□군□구의 경우는 3인) 법관□교육자 또는 학식과 덕망이 있는 자 중에서 선임하도록 하고 있다. 부위원장을 포함한 4인의 위원은 정부소속 공무원중에서 대통령이 위촉 또는 임명하게 되어 있는데 어떤 이유로 공무원이 위원회의 위원으로 참여해야 하는지에 관해서 선뜻 이해하기 어렵다.

재산등록에 대한 실사를 주요기능으로 한다는 점에서 교육자 또는 학식과 덕망이 있는 자 보다는 재산심사에 관한 전문지식을 가진 인사가 위원회에 대거 충원되어야 한다. 이것이 名과 分이 합치하는 일이다. 그리고 위원회의 사무기구가 존재하지만 대부분 겸직하고 있는 점 역시 문제점으로 나타나고 있다.

(6) 법률상의 문제로서 공직자 윤리법 제12조 4항은 피부양자가 아닌 자에 대해서 재산등록사항의 고지거부를 허용하고 있기 때문에 등록의무자로 하여금 재산의 편법분산이 가능토록 하는 출구를 허용함으로써 □貧寒한 공무원과 富裕한 존□비속□이 우리의 공직자의 모습이 아니냐는 우려섞인 지적이 나오고 있는 것이 사실이다.

한편 공직자 윤리법상의 선물신고는 신고대상 선물(미화 100달러, 한화 가액 10만원)의 증여자가 외국인인 경우로 한정되어 있기 때문에 일반공무원의 부패근절과는 별로 관계가 없다는 점이다. 이 부분은 개정되어야 할 것이다.

(7) 재산실사인력의 부족과 실사결과처리의 소극성도 지적되는 문제점 가운데 하나이다. 단적인 예를 들면, 국회의 경우에 재산실사업무를 맡고 있는 감사관실에는 감사관 1인과 비상근직원 1명을 포함해서 모두 13명이 있다. 그런데 사실상 재산실사와 관련하여 실무를 처리하는 인력은 4-5명에 불과하다. 국회의 경우에 1996년 8월 현재 재산등록대상자는 (4급이상 기준) 846명이고, 공개대상자는 340명에 이르고 있다. 반면에 올해 실사대상자는 의원만 1백 84명에 달한다. 게다가 의원들의 재산신고에 포함된 배우자와 직계존비속을 합하면 실사대상자는 몇 배가 된다. 이러한 실사실무인력으로는 내실있는 재산실사가 이뤄지는 것이 물리적으로 불가능할 수밖에 없다. 더욱이 재산실사를 위한 전산장비도 없어서 수작업을 통한 실사작업을 하고 있으니 문제가 아닐 수 없다 그래서 그동안 실사결과 누락신고와 증빙서류보완 등 보완조치를 받은 경우는 지난 94년도에 9명, 95년에는 94명이었으나 최종 적발되어 법적 조치를 받은 의원숫자는 지난 1993년에 3명, 1994년에는 한명도 없었고, 1995년 2명에 불과했다. 그나마 법적 조치라는 것이 □비공개 경고처분□으로 마무리 지었다. 지난 1993년에 적발 인원이 가장 많았던 것도 금융자산 조회대상자가 너무 많아 등록재산 총액 30억원 이상, 미성년자 1인당 1천5백만원 이상 등의 조건을 붙여 조회대상 의원을 한정해서 나온 결과다.

5. 자체감사기구의 운영현황과 문제점

1) 운영현황

자체감사는 각급의 행정기관이 행정감사규정에 기초하여 자체적으로 실시하는 감사를 말한다. 감사제도를 탄생시킨 원래의 취지면에서 볼 때 가장 중요한 것은 역시 감사원 감사라고 하겠으나, 자체감사가 기관고유업무에 대한 전문지식을 살려서 관행화된 잘못을 발굴해서 시정할 수 있는 가장 유리한 위치에 있다는 점에서 매우 중요한 사정기구로서의 위상을 점하고 있다고 말할 수 있다. 실제로 수행되는 감사의 양적 측면에서 볼 때에는 자체감사가 수행하는 기능의 중요성을 아무리 강조해도 지나침이 없다고 할 것이다.

현재 자체감사기구의 설치현황을 보면 931개기관에 6,683명의 인력이 있다(<표 7> 참조).

<표 > 자체감사기구 설치현황          (1994. 12월말 현재)

구 분	감사대상		자체감사기구
	기관	인원	기관	인원
합계	39,967(개)	1,288,816(명)	931(개)	6,683(명)
국가기관	11,003	297,366	101	1,791
자치단체	24,758	595,098	481	2,667
투자기관	3,288	185,615	107	883
공적단체	818	210,737	242	1,342

(자료 : 조희완, 권병추, 자체감사기구 운영실태, □감사□(1995.4),43쪽)

위 표를 보면, 전체 평균으로 자체감사기구 1개당 대상감사기관의 수는 43개이고, 자체감사요원 1인당 대상감사기관의 인원수는 193명임을 알 수 있다. 특기할 사항은 국가기관의 경우에 자체감사기구가 감사대상기관을 제일로 많이 가지고 있고, 자체감사기구의 감사요원 1인당 상대할 감사대상기관의 사람수로는 자치단체가 223명으로 가장 많다는 점이다. 이것은 한마디로 자체감사기구의 취약성을 엿볼 수 있는 지표이다.

<표 > 자체감사기구의 대상기구와 인원 수

구 분	자체감사기구1개당 대상감사기관 수	자체감사요원1인당 대상감사기관 인원 수
전체 평균	43개	193명
국가기관	109개	166명
자치단체	51개	223명
투자기관	31개	210명
공적 단체	3개	157명

1994년도중에 국가기관, 지방자치단체 및 정부투자기관의 자체감사기구가 지적한 위법부당사항과 행정상 제도상 불합리하다고 인정되는 사항에 대하여 조치한 것은 모두 17만 8천여건, 신분상 조치를 취한 것이 4천8백여건에 6천5백여명에 이르고 있다. 한편 재정상 조치를 한 것은 4만8천여건에 5천5백55억여원이었다.

<표 > 자체감사실적                                (금액단위 : 백만원)

구 분		합계	국가기관	자치단체	투자기관
신분상 조치	건 수	4,826	1,479	3,112	235
	인 원	6,599	2,451	3,756	392
재정상 조치	건 수	48,278	8,300	33,798	6,180
	금 액	505,585	278,154	126,729	100,702
행정상 조치	건 수	124,905	39,115	71,808	13,982
합 계	건 수	178,009	48,894	108,718	20,397
	금 액	505,585	278,154	126,729	100,702
	인 원	6,599	2,451	3,756	392

(자료 : 감사원, □1994년도 감사연보□, 1995. 315쪽)

2) 문제점

현행 우리나라 자체감사기구가 안고 있는 문제점으로는 크게 다음의 4가지를 들 수 있다. 첫째, 기구의 독립성 문제이다. 감사기구가 의미있는 감사를 할 수 있기 위해서는 감사문제의 선택, 감사방법의 선택 및 감사결과의 보고에 있어서 독립성을 확보하고 있어야 한다. 그러나 우리나라의 경우 자체감사의 법적 근거가 되고 있는 행정감사규정이나 지방자치법 및 자체감사규칙 어디에서도 이러한 감사의 독립성을 제도적으로 보장해 준다는 규정을 찾아보기 어렵다.

중앙행정기관과 지방자치단체 가운데 서울특별시와 공역시의 경우, 감사책임자가 대부분 부기관장(행정부시장) 직속으로 되어 있어서, 감사기구가 획득한 정보가 직접 기관장에게 전달될 수 없게 구조화되어 있다. 특히 일부 중앙행정기관에서는 부기관장 직속도 아닌 기획관리실 소속의 행정관리담당관실에 감사계를 설치하여 운영하고 있어서 감사책임자의 직급이 감사대상부서의 책임자보다는 낮은 형편이다. 실효성있는 감사를 저해하는 요인은 이것 뿐만이 아니다. 감사요원들의 충원구조에서도 문제는 발견된다. 집행부서에서 충원되어 감사업무를 담당하다가 다시 일정기간이 지나면 감사대상부서였던 집행부서로 전보되는 인사과정을 거치므로 소신껏 감사활동을 펼칠 수 없는 문제가 있다. 다시말해서 감사담당 공무원이 감사대상 부서의 공무원 중에서 충원 및 교류되고 있을 뿐만 아니라 이들에 대한 인사권까지 감사대상부서에 귀속되어 있기 때문에 효과적인 자체감사의 실시를 어렵게 하고 있다. 이런 문제점을 해결하기 위해서는 흔히 거론되는 것으로 감사담당공무원에 대한 감사직렬화하는 방법도 고려해 봄직 하다고 본다.

둘째, 자체감사요원의 전문성 결여를 들 수 있다. 감사담당 공무원은 당해기관의 長이 필요하다고 인정하는 자로 선발토록 규정되어 있기 때문에 전문요원 확보에 소홀해질 가능성이 높다. 그래서 현실적으로 감사에 관한 전문지식도 부족하고 집합적으로 모든 감사대상업무에 관한 전문지식도 결여한 상태에서 감사업무를 수행하고 있는 실정이다.

감사담당 공무원의 자격기준으로 규정(행정감사규정 제32조의2)된 내용을 보면, 모범공무원으로 선발된 자, 소속장관 이상의 표창수여자, 감사업무수행에 필요한 자격증소지자 및 전문지식과 기술을 가진 자, 기타 기관의 장이 감사담당공무원으로서 적당하다고 인정하는 자 등이다. 그런데 감사업무를 수행함에 있어서 필요한 자격증과 전문적인 지식이나 기술의 내용이 무엇인지에 관해서는 위 규정에는 언급이 없다. 하지만 최근의 비리와 부정□부패가 주로 뇌물과 금융관련 부패사범이 주종을 이루는 상황임을 감안할 때 효율적인 감사를 위해서는 금융거래전산지식과 자금추적에 전문기술과 지식을 가진 사람들이 감사요원으로 충원될 필요가 있다.

셋째, 자체감사기구의 기능수행상의 문제점들이 있다. 자체감사기구는 당해 기관과 소속기관 및 산하단체에 대한 감사를 담당하고 있다. 그러나 실제에 있어서는 당해 기관에 대한 감사는 수행되지 못하고 있다.

근본적인 문제는 공무원비리를 공무원에게 견제, 감시하도록 하는 것은 처음부터 실효성이 떨어질 수밖에 없다는 지적이다.

감사원, 해당 상급기관(부처), 국회, 교육위원회 및 시 의회 감사 등 중첩된 감사체계로 말미암아 자체감사요원은 자체 감사실시 보다는 수감자료 준비 등에 많은 시간과 노력을 투입하게 되어 결과적으로 자체감사기구는 상위감사기관의 수감준비 및 결과처리를 위한 보조기관으로 전락하게 된다.

감사수행과정에서 법령해석 등에 대하여 상급 중앙부처에서 질의서 작성시 너무 형식요건이 까다로와 일선 공무원은 업무상 반드시 필요한 질의조차 기피하는 실정이다. 현 법령해석 등에 대한 질의문서 작성시 갖추어야 할 요건도 있는데 예컨대 위계질서를 준수할 것, 서면화하여 질의할 것, 타부처 법령에 관한 질의도 당해 업무관련 상급부처에 직접 질의하지 말고 직상급 부처에 우선 질의하고 그 회답을 받아 처리할 것, 사무처리의 지침을 구하거나 사실판단을 구하는 것은 질의대상에서 제외할 것 등이다.

넷째, 자체감사여건상의 문제점도 만만치 않다. 기관장의 자체감사의 중요성에 대한 인식의 부족과 감사요원에 대한 동기부여의 결여가 자체감사여건조성과 관련하여 시급히 해결되어야 할 과제다. 자체감사에서 지적된 것이 곧 기관장 자신의 책임으로 인식되는 관점 또한 바뀌어져야 한다. 여기서 중요한 것은 잘못된 것이 얼마나 지적되었는가 하는 것이 아니라 지적된 잘못을 시정했는지의 여부에 따라 기관에 대한 평가가 내려져야 한다는 점이다.

감사인력에 대한 동기부여와 관련해서는 자체감사요원이 되는 것을 기피하는 요인에 대한 면밀한 연구가 이뤄져야 한다. 현행 행정감사규정(제32조의 3)에는 1년이상 근무한 감사담당공무원에 대하여 경력평정에 있어 우대할 수 있고, 2년이상 근무한 경우에는 전보시에 소속기관의 장은 본인의 희망을 우선적으로 고려하도록 하고 있으나 이 규정이 잘 지켜지지 않는 점도 이들에 대한 사기를 저하시키는 요인이 되고 있다는 지적이다.

자체감사의 성패는 감사책임자의 자질에 달려 있다. 따라서 감사원은 감사결과 감사책임자가 현저하게 업무에 태만하고 있다고 인정한 경우에는 그 교체를 임용권자 또는 임용제청권자에게 □권고□할 수 있도록 □감사원법□제30조의2 제3항에 규정하고 있다. 그런데 감사원이 상위감사기관으로서의 위상을 공고히 한다는 차원에서나, 감사업무의 최고집행기관적 성격에 걸맞도록 하기 위해서는 감사담당공무원에 대한 교체권고 이상의 교체명령권을 가지는 방향에서의 법개정이 이뤄져야 한다고 본다.

6. 국무총리 행정조정실(제4조정실) 및 특수분야 사정기구

국무총리실에 사정기능이 첨가된 것은 1989년 1월 30일 국무총리행정조정실 직제의 하나로 제4행정조정관이 신설된 것이 계기된 된다. 제4행정조정관은 원래 1980년대 초에 사회정화위원회의 일부기능을 이관받아 중앙행정기관의 자체사정업무의 지휘, 조정 및 감독에 관한 사항, 국무총리의 명을 받아 행정조정실장이 지시하는 사정업무에 관한 사항을 처리하고 있다.

그런데 문제점이라면 사정업무과 관련하여 집행력이 다른 어떤 업무에 비해 중요함에도 불구하고 국무총리 행정조정실의 제4조정실의 경우에 이와같은 집행력을 가지고 있지 못하다는 점이다.

특정분야, 특히 경제거래와 관련된 분야에서 발생되는 부정행위를 감시□감독하고 통제하는 사정기구로서는 국세청□은행감독원□보험감독원을 들 수 있다.

조세의 징수를 주 임무로 하는 국세청이 사정기관으로 볼 수 있는가에 대하여는 異論이 있을 수 있지만 조세포탈과 같은 범죄행위를 추적하고 부정한 방법으로 축재한 재산을 조사할 수 있는 등의 권한과 기능을 가지고 있는 만큼, 관점에 따라서는 사정기구의 범주에 포함시킬 수 있을 것으로 본다.

은행 및 보험기관에 대한 검사와 감독을 주 임무로 하는 은행□보험감독원은 사정기구로서의 역할이 점점 증대되고 있는 실정이다. 모든 경제행위가 은행거래를 중심으로 이뤄지고 있고 뇌물수수 등 부정부패행위도 은행을 이용하여 자행될 확률이 높은 만큼 검은 돈의 흐름을 추적하는데 있어서 이들 전문적인 기관의 역할과 비중이 날로 커지고 있다.

청와대 민정수석비서관실에 사정 1□사정 2비서관이 있어서 사정업무를 담당하고 있다. 주지하는 바와 같이 청와대 사정비서관은 대통령의 사정업무를 직접 처리하는 기관이다. 다시 말해서 사정과 관련하여 대통령의 지시를 받아 업무를 처리하게 되어 있다. 그런데 사정비서관이 뇌물사건에 연루되어 사퇴하는 등의 물의가 있었던 것을 보면 사정담당자의 도덕성이 사정활동의 정당성확보에 매우 중요한 요인임을 재삼 확인하게 된다. 한편 사정업무의 구체적 내역과 추진실적에 대해서는 검찰, 감사원 등 해당기관에서 정리할 사항이라는 이유로 자료수집이 곤란했음을 발힌다.

Ⅲ. 문제점 종합

한 조사결과(한국행정연구원, 1992.) 따르면 정부의 사정활동이 대국민 홍보용으로 활용되는 경우가 많다는 점에 대해 사정담당 경험이 있는 응답자와 비경험 응답자 모두가 상당부분 공감하고 있는 것으로 나타났다. 이런 지적은 행정감사에서 발각된 부정부패범의 경우 형사처벌되어야 할 사람임에도 불구하고 행정처벌의 수준에 그치는 경우가 종종 발생하고 있는데에서도 확인된다. 행정처벌의 경우에도 대부분 견책이나 경고수준에 그치고 중징계처분인 파면□해임 등의 조치는 취해지지 않고 있다.

사회전반에 걸친 부정부패 문제를 전담하는 총체적 사정기구가 절실하게 필요하다. 국회에 의한 국정감사, 감사원감사, 청와대 사정, 국무총리실 사정, 총무처의 복무감사, 검찰의 사정, 공직자 윤리위원회 및 부정방지대책위원회, 각급 행정부처의 자체감사에 이르기까지 많은 사정관련 기구들이 중복되어 존재하고 있다.

사정기구의 중복현상은 일견 사정의 철저화를 위해 기여할 수도 있겠다고 보이나 현실적으로는 오히려 다음과 같은 부작용을 낳는다는 점을 간과해서는 안된다.

첫째, 상급기관으로부터의 빈번한 감사, 수시점검, 지도 방문 등으로 하급행정기관은 본연의 직무활동을 수행하는데 많은 지장을 받는다는 점이다. 중요한 것은 감사의 회수가 아니라 효율적인 감사기법이라는 점에 유의해야 한다. 행정감사규정 제25조를 보면, 중복감사를 억제하기 위하여 모든 행정기관에는 감사카드를 작성 비치하도록 하고 있다. 제26조에는 중복감사를 지양하기 위해 이미 행한 감사결과보고서를 활용토록 규정하고 있지만 현실은 감사의 중복성으로 인한 폐해가 전혀 시정되고 있지 않다.

둘째, 사정기구의 중복현상은 피감사기관의 공무원들로 하여금 보신주의와 무사안일주의 등의 소극적 업무활동을 조장하는 결과를 낳는다는 문제점을 가지고 있다.

셋째, 사정기구들간의 공조체제 구축에 있어서도 문제점을 안고 있다. 이러한 체제로는 지능화, 은밀화, 조직화되는 부패추세에 효과적으로 대처하지 못하며 산발적□대증적 처방에 그칠 수밖에 없다.

한편 앞에서 살펴 본 바와 같이 우리나라의 사정기구가 안고 있는 가장 중요한 문제는 바로 사정기구의 비독립성과 비전문성의 문제라고 말할 수 있다. 부정부패척결에 성공을 거두고 있는 나라들의 사정기구는 여타행정체계와는 독립적인 위상을 지니도록 배려되고 있으며, 타 기관과는 별도의 인력으로 충원되고 있고, 충원되는 인력 또한 사정관계전문능력을 지닌 사람들이 중심이 되어 있다. 우리나라의 경우는 법적 규정상으로는 사정관계 전문인력을 우선적으로 자체감사담당자에 임명되도록 되어 있으나, 실제에 있어서는 대부분의 경우 일반행정직 공무원들이 전보를 통해 자체감사관으로 충원되고 있으며, 소속 부서의 장이 이들에 대한 실질적 임면권을 행사하고 있어 우리나라의 자체사정기구는 독립성과 전문성 양 측면에서 상당히 낙후되어 있는 실정이다. 이러한 문제점에 대한 구체적인 대안에 대해서는 홍준형 박사의 발표문에서 자세히 거론될 것이다.

그리고 효과적인 부정부패사정 활동을 위해서는 부패관련자료의 축적이 이뤄져야 한다. 해가 거듭될수록 부패행위는 점차 지능화하고 있을 뿐만 아니라 전문화하는 추세에 있기 때문에 부패행위의 양식에 대한 치밀한 연구가 이뤄지지 않고서는 이에 대한 예방대책은 임시방편적일 수밖에 없을 것이다. 이런 사정임에도 불구하고 부패행위와 관련된 자료축적이 매우 취약하다는 것은 하루 속히 해결되어야 할 숙제다. 결론적으로 말해서 부정부패범에 관련된 전산데이타베이스가 구축되어야 한다. 이런 데이터베이스가 사정기구간에 전산망으로 연결되어 부패사정 활동에 효율적으로 활용될 수 있어야 한다.

또한 부정부패 관련 법제도 여러 법으로 분산되어 있어서 부정방지를 위한 일관된 체계와 논리를 기대하기가 곤란한 실정이다. 이에 따라 부정부패근절을 위한 각 부문별 장단기 전략(계획)이 없었던 것도 문제점으로 지적할 수 있다.

Ⅳ. 맺음말 : 부패사정기구의 개혁방향

일반적으로 말해서 기구의 효율성 평가는 법과 제도(관행)의 효율화에 초점을 두어야 하고, 법과 제도(관행)의 효율화는 정책목표의 효율성에 주안점을 두어야 하는 것이다. 따라서 정책목표의 정당성은 이에 걸맞는 기구의 정당성에 의해 뒷받침되어야 한다.

이러한 인식에 따라 사정기구의 개혁은 부정□부패의 사전발견과 교정에 탁월한 효능을 달성할 수 있는 방향에서 그 정향(orientation)을 설정해야 할 것으로 본다. 이를 위해서는 기본적으로 전제되어야 할 것이 있다. 일반예방적 성격의 부패사정기구로의 개편이 이뤄져야 한다. 대증적인 기구개편이나 기구형성은 앞으로는 지양되어야 하리라고 본다. 예방적 성격의 부패사정기구로의 개편을 강조하는 것은 이른바 부패에 대한 사후적 □일벌백계□방식의 접근방법은 몇 가지 측면에서 문제점이 있다는 판단이 들기 때문이다.

첫째, 처벌의 극대화는 비리행위에 대한 한계저지효과가 없다는 것이다. 예를 들면 10만원을 횡령한 행위와 1억원을 횡령한 행위에 대하여 동일한 양의 벌칙을 적용할 경우 오히려 거액의 횡령행위를 부추기고 말 우려가 있다는 것이다.

둘째, 악의에서라기 보다는 업무미숙 등에 기인하여 비리가 발생한 경우에 무거운 벌칙을 가하는 것은 사회형평의 관념에 반하는 결과를 초래한다는 것이다.

셋째, 처벌의 강도를 높이게 되면 이것의 집행비용도 따라서 높아지게 되고, 처벌회피노력을 강화시키는 결과를 초래할 수도 있다는 것이다.

넷째, 감시활동을 최소화하면서 처벌의 강도를 최대한으로 강화하는 것은 결국 극소수의 비리행위자만이 적발되고 무거운 처벌을 받게 되는 것을 의미하는 것으로서 이것은 비리행위자간의 수평적 형평성을 저해한다는 것이다.

다섯째, 가혹한 처벌은 인지부조화를 초래함으로써 오히려 비리행위를 유혹하는가 하면, 처벌의 실제적 집행에 대한 의문을 갖도록 하여 처벌의 위협효과를 약화시킨다는 것이다.

끝으로 처벌이 무거워질수록 비리 행위자는 감사자나 감시자에게 뇌물을 줄 유인이 커지고 그 결과 양자 사이에 담합이 발생할 소지가 커진다는 것이다.

바로 이러한 □일벌백계□식 접근방법의 부작용과 한계를 감안한다면 비리행위의 적발을 위한 사전예방적 차원에서의 감시 및 감사활동의 강화를 중시할 수 밖에 없을 것이다.

우선 비리의 감시활동을 무한대로 증가시킬 수 없는 이상 거기에는 어떤 적정한 수준이 있다. 다소 이론적인 수준에서 경제학적으로 표현한다면 감시활동의 한계비용과 한계편익이 같아지는 수준까지 감시활동을 증가시키는 것이 최적(optimum)이라고 할 수 있다. 그러나 현실적으로 감시활동의 한계비용과 편익을 계량화하기 어렵기 때문에 이 기준은 어디까지나 이론적으로만 의미를 가질 뿐이라는 판단이다.

다음으로 감사활동의 강화를 위주로 하는 접근방법에 있어서 발생하는 또 다른 문제는 비리행위 적발과정에서 나타날 수 있는 오류이다. 이 오류는 두가지로 나타난다.

하나는 올바로 처리한 업무를 감독자나 감사자가 그릇된 것으로 잘못 지적함으로써 나타나는 오류이다(통계학에서는 이를 제2종 오류: type Ⅱ error라고 부른다).

이것은 사정활동에 대한 신뢰성을 떨어뜨리고, 사회형평에 어긋나며, 관료의 무사안일을 부추길 우려가 있을 수 있다는 비판을 받고 있다. 한편 그릇되게 처리한 업무를 올바로 처리한 것으로 잘못 판단하고 이를 묵인함으로써 생겨나는 오류도 있다( 이를 통계학에서는 제1종 오류: type Ⅰerror라고 부른다). 이 경우 역시 문제의 관료가 같은 잘못을 반복하거나 더 큰 잘못을 저지르게 하는 결과를 초래할 수도 있다는 점에서 결코 간과할 수 없는 문제라고 보아진다.

따라서 이러한 두 가지의 오류를 범하게 될 가능성을 고려해 볼 때 무작정 감시활동을 강화하는 것이 항상 바람직하지는 않다는 결론을 제시할 수 있을 것이다. 그러므로 부패□비리행위를 억제 또는 통제하기 위한 접근방법에 있어서 처벌의 강도를 높이는 방법과 적발활동의 빈도와 강도를 높이는 방법 가운데에서 어느 편이 더 효과적인가에 대하여 명확한 결론을 도출하기 어렵다. 다만 이 두가지 접근방법은 동일한 수준의 기대벌을 달성하는데 있어서 상호대체적인 관계에 있다는 점만을 확인할 수 있을 뿐이다. 다시 말하면 두 가지 모두를 동시에 강화해야 할 필요도 없고 그것이 반드시 바람직하지도 않다는 것이다.

다음으로 적발활동과 처벌의 강도와 함께 기대벌의 크기를 결정하는데 있어서 중요한 영향을 미치는 것이 비리행위가 발견되어 그것이 실제적으로 처벌에 이르게 될 확률이다. 바로 이 확률은 비리행위의 주체자가 자신의 비리행위를 정당화하는 경향의 수준을 결정하게 된다. 자신을 비호하는 세력이 없어서 처벌을 받게 된다고 생각하거나 운이 없어서 적발되었다거나 아니면 정치적인 희생양으로 여기는 등의 사고방식이 사회에 만연하게 된다면 비리행위는 자기강화적 관성을 가지게 될 것이다.

따라서 이러한 사회적 함정으로부터 탈출하기 위해서는 강력한 외부적 자극이 필요하다. 다시 말해서 관행의 진로를 바꿀 수 있을 정도의 강력한 외부적 자극이나 개혁이 없이는 사회적 함정에서 벗어나기 어렵다. 따라서 부패사정기구가 새로운 차원에서 개혁되어야 한다는 주장의 소이가 바로 여기에 있다.

지면 관계로 자세한 언급을 자제하고 사정기구개혁의 전제로 생각할 수 있는 것을 정리하면서 이 글을 맺고자 한다.

첫째, 보다 근본적이고 종합적인 처방(사정활동과 제도개선까지)을 실현할 수 있는 사정기구가 되어야 한다. 둘째, 부패의 일반예방을 가능케 할 수 있는 사정기구가 되어야 한다. 셋째, 부패에 대한 인식의 변화를 꾀할 수 있는 사정기구가 되어야 한다. 넷째, 외부로부터 영향을 받지 않고 독립적으로 기능을 수행할 수 있는 사정기구가 되어야 한다는 것 등이다.

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	부패방지를 위한 법제개혁과 특별검사제

홍준형 / 서울대 공법학

Ⅰ.문제제기

Ⅱ.부패방지를 위한 특별검사제 도입논의의 쟁점

1. 특별검사제, 무엇이 문제인가?

2. 부패방지법과 특별검사제

Ⅲ.부패방지를 위한 특별검사제 도입방안

1.특별검사제 도입의 기본방향

2.특별검사제의 도입방안

Ⅳ.맺는말

I. 문제의 제기

12·12, 5·17, 5·18 및 비자금사건에 관한 서울지방법원의 판결은 그동안 우리나라 헌정사의 단절을 가져온 불법국가(Unrechtsstaat)에 대한 초유의 실체적·법적 심판이었다. 이 판결에 대해서는 실체적 진실발견의 미진함, 피고인들에 대한 형량이나 일부무죄부분의 타당성, 5·18 광주사건에 대한 책임에 대한 법적 판단의 회피 등 여러가지 측면에서 비판이 제기되었다. 그럼에도 불구하고 그것이 우리 헌정사에서 보기 드문 법적 과거청산의 모델로서 갖는 역사적 의의를 부정할 수는 없을 것이다. 사건은 앞으로도 항소심, 상고심 등으로 계속될 것이다. 그러나 이 사건 판결의 헌정사적 의의나 실체적 타당성 여부를 떠나 제기되는 물음은 12·12, 5·17, 5·18 및 비자금 사건이 재판에 이르게 되기까지의 정치사회적 배경과 처리과정에서 제기되었던 문제들이 과연 해소되었는가 하는 것이다.

12·12, 5·17, 5·18 및 비자금 사건은 5공 때의 박종철 고문치사 사건, 6공 초기의 5공비리 및 수서사건과 함께 특별검사제의 도입에 관한 논란을 촉발시키는 가장 주된 계기가 되었다. 주지하는 바와 같이 검찰은 지난 12·12 수사의 경우 전두환·노태우씨 등 사건 관련자가 국가에 공로가 있다는등의 이유로 기소유예결정을 내렸고, 5·18 수사에서는 `성공한 쿠데타는 처벌할 수 없다'는 논리로 오늘 사형이나 장기징역형을 받은 피고인들에게 면죄부를 부여했었다. 이러한 검찰의 결정은 여론의 거센 반발을 불러일켰고, 그 과정에서 야당, 시민단체, 변호사, 법학교수 등을 중심으로 공정하고 중립적인 검찰권행사를 위한 특별검사제도의 도입이 주장되었다. 이후 들끓는 국민적 여론과 이를 오히려 정치적 돌파구로 이용하려는 정치권의 전략적 선택에 의해 「憲政秩序破壞犯罪의公訴時效등에관한特例法」, 「5·18民主化運動등에관한特別法」 등이 제정되었고 이렇다 할 변명도 없이 검찰이 종전의 불기소 결정을 번복하는 웃지 못할 해프닝이 벌어졌다.

당분간 신문지면의 머릿기사를 장식하게 될 12·12, 5·17, 5·18 및 비자금 사건이 종료된다고 해서 문제가 사라지는 것이 아니며 또한 단순히 과거청산의 차원에서 해소되는 것도 아니다. 오히려 12·12, 5·17, 5·18 사건은 그 결과적 측면에서 보다는 우리나라 검찰의 중립성과 공정성을 의문시하게 만드는 역사적 증거로 기억되고 음미되어야 한다. 검찰이 12·12, 5·17, 5·18 및 비자금 사건에서 전두환·노태우 등을 기소했고 법원이 이들에 대한 제1심 유죄판결을 선고했다고 해서 이로써 종래 특별검사제의 도입을 요구하게 했던 근본적 문제들이 해소된 것은 아니며, 설사 이 사건의 사법적 처리과정이 합당하게 이루어졌다고 가정할지라도 특별검사제의 도입을 둘러싼 사회적 논의의 기초가 상실되는 것도 아니다. 특별검사제의 문제는 오히려 특정사건을 떠나 부패방지를 위한 법제개혁의 차원에서 제기되는 것이기 때문이다. 여전히 고위공직자의 부정부패와 비리가 끊이지 않고 있고, 정부나 집권당 간부의 범법행위에 대한 혐의와 이에 대한 검찰권행사의 공정성 여부에 대한 광범위한 불신이 상존하고 있다. 이러한 현상들은 여러가지 이유에서 앞으로도 계속 발생할 수 있고 또 경우에 따라서는 21세기를 향한 우리의 행보에 중대한 걸림돌이 될 수 있다. 우리 사회에 만연된 부정부패를 어떻게 척결할 것인가 하는 문제는 사회의 지속가능성과 국가의 성패를 좌우할 결정적 요인이 된다. 따라서 그러한 목표를 달성할 수 있는 제도적 수단을 마련하는 일은 21세기를 대비하고 후세대를 위한 정의로운 사회를 건설하기 위한 법제도적 인프라를 구축하는 일이다. 결코 새롭지 않은 특별검사제 문제가 계속 논의되고 현안이 되는 까닭은 바로 여기에 있다. 그렇다면 그러한 문제를 해결할 수 있는 방법은 무엇인가. 특별검사제의 도입문제는 바로 그러한 방법의 하나이다.

II. 부패방지를 위한 특별검사제 도입 논의의 쟁점

1. 특별검사제, 무엇이 문제인가

특별검사제의 도입을 둘러싼 쟁점들을 논의하기 앞서 그 논의 자체의 본질을 인식할 필요가 있다. 목표나 대상에 대한 인식의 혼란은 논의과정 전반에 걸쳐 불필요한 오해와 소모적 논쟁, 논의의 왜곡을 초래하기 때문이다. 우리나라에서 특별검사제의 도입문제가 제기된 것은 무엇보다도 검찰의 정치적 중립성, 검찰권행사의 공정성이 광범위하게 의문시되었다는데 있다. 어리석은 가정일지도 모르지만 만일 검찰권이 정치적 중립성을 유지하면서 공정하게 행사되었다면 이 문제는 제기되지 않았을 것이다. 우리 현대사의 반세기를 되돌아볼 때 오히려 정반대의 판단이 국민적 공감대를 이루고 있는 것이 올바른 현실인식이며, 무수히 많은 사례와 경험들이 그러한 현실인식을 증명해주고 있다.

미국에서 특별검사제가 정치적 관심사로 대두되는 결정적 계기가 되었던 것은 닉슨(Nixon) 대통령의 몰락을 가져온 워터게이트 사건(Watergate Affair)이었다. 워터게이트 사건에 연루된 고위공직자들이 조사를 받는 동안 행정부가 스스로 자신을 조사하는 것이 적절한 것인가 하는 우려가 확산되고 있었다. 사건이 정치스캔들로 비화하자, 연방상원은 닉슨에 의해 법무장관으로 제청된 엘리엇 리처드슨(Elliot Richardson)으로부터 워터게이트 사건을 조사하기 위한 특별검사(independent prosecutor)를 임명하겠다는 약속을 받아낸 후에야 그의 임명을 승인했다. 리처드슨은 1973년 5월 하버드의 법학교수인 아치볼드 콕스(Archibold Cox)를 특별검사로 임명했으나, 그가 닉슨 대통령에게 백악관 집무실에 행한 발언을 담은 녹음테이프, 비망록 등의 제출을 요청하자 닉슨은 콕스 검사의 요청을 거부하면서 오히려 리처드슨 법무장관과 러클샤우스(Ruckelshaus) 차관에게 콕스 검사의 파면을 명령했다. 그러나 리처드슨과 러켈샤우스는 닉슨의 요청을 거부하고 장관직을 사직했고 윌리엄 러클샤우스 차관 역시 닉슨에 의해 파면을 당했다. 결국 법무부의 3인자였던 보크가 콕스 검사를 파면했다. 닉슨은 법무부의 자기 사람이 조사를 제개하기를 희망했으나, □토요일밤의 대학살□(Saturday Night Masscre)로 알려진 특별검사 파면에 대한 여론이 급속히 악화되자 당시 미국변호사협회회장을 역임한 리언 자워스키(Leon Jaworski)를 특별검사로 임명했다. 그러나 자워스키는 1974년 3월 할데먼 비서실장,  존 미첼 법무장관 등 닉슨의 핵심보좌관들을 기소했고 그후 연방대법원의 결정, 하원윤리위원회의 탄핵소추 등의 우여곡절을 거쳐 현직 대통령의 사임이라는 전대미문의 결과가 이어졌던 것이다. 미국의 헌법제정자들은 사인소추를 허용한 영국의 제도를 따르지 않고 대륙법의 경우처럼 법집행권을 행정부, 대통령에게 독점시키되, 다만 일정한 사유가 있는 경우 대통령과 고위공직자들에 대해 의회가 탄핵소추를 할 수 있도록 했다. 그러나 헌법제정자들은 법무부 공무원들이 이들 고위공직자들을 기소해야 하는 통상적인 형사범죄 조사대상이 되는 경우에 대해서는 아무런 대책을 마련하지 않았다. 이러한 법적 공백은 73년 닉슨대통령의 워터게이트사건 이전까지 거의 2백년 동안 별 문제없이 유지될 수 있었다. 사실 워터게이트 사건 당시 특별검사제가 실정법상 제도화되어 있었던 것은 아니다. 콕스나 리처드슨이 특별검사로 지명된 것은 실정법제도에 의한 것이 아니라 당시 워터게이트 스켄들을 해결하기 위한 순전히 정치적인 결정에 따른 것이었다. 결국 실정법상 근거도 없이 형사범죄혐의에 대한 조사 및 기소권을 가진 특별검사가 생겨난 것이었다. 특별검사제도는 1978년 카터 행정부에 이르러 정부윤리법(Ethics in Government Act)에 의해 비로서 법제화되었고, 이후 1983년 정부윤리법 개정법에 의하여 □독립검사□(independent coun-sel)제도로 변경되었다.

) 워터게이트사건을 조사하던 상원특별위원회는 백악관관리나 고위공직자 또는 대통령 자신이 관련된 수사의 경우 대통령에 의해 임명되고 그에게 책임을 지는 법무부공무원에 의한 수사 및 기소는 이익충돌(conflicts of interests)의 문제를 야기한다고 밝히면서 상설적이고 독립적인 특별검사제도의 설치를 건의했다(Final Report of the Senate Committee on Presidential Campaign Activities, S.Rep. No.93-981, 93rd Congress, 2nd Session(1974): 全元培, □美國 特別檢事制度의 內容과 問題點□, 『懸案分析 第98號』(國會立法調査分析室, 1995.1.), 3에서 再引用).

) Gregory Kaler Smith, "The Independent Counsel in the Iran/Contra Affair: Why Gordon Liddy went to jail, and Oliver North went to Disneyworld", American Criminal Law Review, Vol.29, 1263ff.; Gregory S. Walden, On Best Behavior - The Clinton Administration and Ethics in Governemnt, 1996, 494.

) 28 U.S.C. □□ 591-598. 이 제도에 관하여 상세한 것은 金昌國, □特別檢事制導入에 관한 小考□, 『法律新聞』 1991.9.9. 14면 및 1991.9.12. 10면; 全元培, 앞의 글과 □特別檢事制□, 1996 등을 참조.

우리의 경우는 어떤가. 전직대통령들이 세계사상 유례를 찾기 힘든 거액의 뇌물을 받은 사실이 드러나고 고위공직자들의 부정부패가 줄을 잇는 현실에서 엄정중립한 검찰권행사가 이루어졌다는 증거는 찾아보기 힘들다. 검찰권행사의 중립성·공정성에 대한 국민의 신뢰 보다는 자포자기에 가까운 회의주의가 지배했던 것이 더 보탤 것도 없는 현실이었다. 현실이 이러하다면 그보다 더 심각한 정치의 실패, 국가의 실패에 대한 위기는 없다. 특별검사제 도입논의는 바로 이러한 전반적인 □신뢰의 위기□를 극복하기 위한 제도적 방안을 모색하는 건설적인 노력인 것이다. 문제의 이러한 측면을 도외시하고 논의를 단순한 □외국제도의 도입□에 관한 것으로 치환하는 것은 몰역사적이고 현실도피적인 소치라는 비판으로부터 자유로울 수 없다. 특별검사제도의 도입은 국가적 실존의 핵심부분을 이루는 형사사법제도, 공직윤리제도에 대한 손상된 신뢰를 회복하기 위한 □다른 수단에 의한 정치의 계속□이자 사법정책적 대안으로서 검토되어야 한다. 그동안 특별검사제의 도입을 둘러싸고 제기되어 온 주요쟁점들을 검토해 보면 다음과 같다.

쟁점 1:	특별검사제의 필요성과 도입방안

특별검사제의 도입을 둘러싼 그동안의 논의는 주로 특별검사제가 필요한가 하는데 촛점을 맞추어 왔다. 여기서 찬반 양론의 논거를 일일이 검토할 겨를은 없으므로, 논쟁이 건설적인 결과를 가져올 수 있도록 하기 위하여 그 논의구조를 분석하여 쟁점을 재검토하는데 그치기로 한다.

첫째, 특별검사제 도입논의의 핵심적 이슈는 이익(또는 이해관계)의 충돌(conflict of interests)에 있다. 이익의 충돌 우려가 있는 경우 이를 제도적으로 회피할 수 있는 수단을 마련해야 한다는 것은 비단 법학자나 법조인 뿐만 아니라 일반인들도 공통적으로 인정하는 바이다. 사실 현행법에도 이익의 충돌을 회피하기 위한 제도는 적지 않다. 각종 소송법에서 규정하고 있는 제척·기피·회피 제도가 그 대표적인 경우라 할 수 있고 형사소송법상 재정신청제도 역시 검찰권행사와 관련한 이익충돌의 우려를 전제로 제도화된 것이라 할 수 있다. 반면 헌법 제65조가 규정하는 탄핵소추제도는 이같이 비교적 단순한 이익충돌의 경우와는 달리 이익충돌의 우려와 함께 고위공직자들에 대한 형사소추등 법적 책임추궁을 기대하기 곤란하다는 현실적 고려에서 인정된 헌법제도이다. 이들 제도들이 도입된 배경은 다름아니라 이익충돌로 인한 불공정한 결과를 방지하려는데 있는 것이다. 그렇다면 문제의 특별검사제 도입논의 역시 이익충돌을 전제로 검찰권의 편파적 행사·불행사에 대한 현실적 우려를 바탕으로 한 것인 이상, 우리 법제도에 전혀 이질적인 요소를 도입하려는 것이라고는 볼 수 없다.

) 憲法 第65條 ① 大統領·國務總理·國務委員·行政各部의 長·憲法裁判所 裁判官·法官·中央選擧管理委員會 委員·監査院長·監査委員 기타 法律이 정한 公務員이 그 職務執行에 있어서 憲法이나 法律을 違背한 때에는 國會는 彈劾의 訴追를 議決할 수 있다.

둘째, 특별검사제 도입에 대한 찬반 양론이 염두에 둔 특별검사제의 내용과 성격이 같지 않다는 것도 문제이다. 특별검사제 도입논의는 입법론적 차원, 즉 법제개혁의 수준을 가지고 있다. 그런데 □특별검사제□의 도입에 대한 찬반론이 각각 서로 다른 □특별검사제□를 전제로 한 것이라면 의미있는 토론과 결론을 기대할 수 없다. 특별검사제도입의 필요성에 대한 결론은 과연 어떤 내용의 특별검사제를 도입하려는 것이냐 하는 도입방안, 즉 제도의 구체적 내용과 불가분의 관련을 맺는다. 물론 과연 어떤 □특별검사제□냐 했을 때 정작 확정적으로 제시될 수 있는 비교법적 모델을 찾는 것은 결코 쉽지 않은 일이다. 가령 미국식의 □independent counsel□이나 다른 어느 나라의 제도라고 해도 각각 다양한 발전과정을 거친 결과 각양각색의 판본(version)이 있을 수 있다. 이러한 문제는 비교법적 배경하에서 수행되는 법정책적 논의에서 일반적으로 제기되는 문제점이기도 하다. 다만 논의의 쟁점을 분석하여 찬반양론이 공통적으로 받아들일 수 있는 □특별검사제□의 개념을 추출해 내는 것은, 만일 어느 한쪽이 토론을 통한 상호설득의 가능성을 아예 처음부터 범주적으로 포기하거나 논의 자체를 거부하는 입장을 취하지만 않는다면, 충분히 가능하다. 이제까지 논의되고 있는 특별검사제의 개념은 대체로 □범죄의 수사 및 공소제기에 관해 정치적 중립성이 특별히 요청되는 사건을 처리하기 위해 비상설적으로 임명되는 독립적 지위의 검사를 두는 제도□를 말하는 것으로 이해되고 있다. 가령 미국의 □independent counsel□이 대체로 이에 해당하는 것으로 이해되고 있다. 반면 특별검사제를 □검사나 군검찰관이 아니면서 이들의 직무와 권한을 행사하도록 하는 제도□로 넓게 파악하는 경우도 있을 수 있다. 가령 4·19이후의 특별재판소및특별검찰부조직법상의 특별검찰부 검찰관과 5·16직후 제정된 혁명재판소및혁명검찰부조직법상의 혁명검찰부 검찰관, 형사소송법상 재정신청사건에서의 공소유지담당변호사 등이 이에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 후자의 개념은 현재 현안이 되어 있는 □특별검사제□와는 성격이 다르고, 또 특별검사제 도입논의가 갖는 입법론적 차원을 결여하고 있다는 점에서 전자를 논의의 대상으로 삼는 것이 타당하다. 그러나 그렇다고 반드시 지금 논의의 대상이 된 특별검사제를 반드시 미국의 특별검사제와 동일한 내용을 갖는 것으로 취급할 필요는 없다. 미국의 특별검사제의 구체적 내용을 전제로 한 것은 아니라는 점에 주의를 요한다. 가령 정부, 특히 검찰은 특별검사제도입을 반대하면서 다음과 같은 논거를 제시한 바 있다.

) 한편 이와 구별되는 제도로 □Special Counsel□이 있는데 이 역시 □특별검사□라고 불리고 있고 그 권한도 □independent counsel□과 유사하나, 업무수행상 누리는 독립성과 공정성면에서 차이가 있다. 이에 관하여는 全元培, □美國 特別檢事制度의 內容과 問題點□, 5-6을 참조.

) 특별검사를 이처럼 검찰청법에 의거하여 임명된 검사가 아니면서 검사의 직무와 권한을 행사하는 자로 이해한다면, 우리나라에도 특별검사가 있었고 현재도 있다(權寧星, 『憲法學原論』, 法文社, 1994, 924). 한편 朴相千議員은 이를 □광의의 특별검사제□라고 하고 전자를 □협의의 특별검사제□라 부르고 있다(朴相千, □특별검사제, 과연 필요한가?□, 『정책과 전망』(민주당 정책토론회 자료모음집, 1994(상), 417).

-야권이 주장하는 특별검사제의 모델인 미국의 경우 대륙법체계인 우리와는 다른

영미법을 채택하고 있으며 특별검사의 대상을 「임명권자(대통령)에 관한 사항」과

「검찰자체의 권한 행사」등으로 한정하는 등 극히 제한적으로 운용하고 있다.

-특별검사제를 도입하면 검찰청 하나를 따로 세우는 것과 마찬가지의 경제적 낭비가

따른다.

-권력 및 여론의 영향을 받지 않을 만한 소신 있는 「특별검사」를 고르기가 쉽지 않다.

-운영경험이 없는 데다 조사를 원점에서 다시 시작해야 하므로 조사시간이 장기화될

우려가 있다.

-소수의 특별검사와 일시에 급조된 지원인력으로 과연 효율적인 수사기능을 발휘할 수

있을지 의문이다. 특별검사가 임명돼도 방대한 수사활동을 위하여는 기존 수사기관의

지원을 받지 않을 수 없으므로 기존 수사기관에 대한 불신에 기초, 임명된 특별검사가

스스로 불신하는 수사기관의 협조를 받아야 한다는 논리적 모순을 안게 된다.

-특별검사의 「정치화」가 될 우려가 있다. 특별검사가 임명되면 여론에 공개돼 사법판단에

앞서 여론재판을 받게 될 가능성이 농후한 데다 정치적 영향 배제라는 본래 목적과

달리 정치권, 언론 등의 영향으로 소추권행사가 정치화될 가능성도 배제할 수 없다.

) 이상 서울신문  95.12.14. 6면 해설기사 참조.

-현행 형사소송법 246조가 기소독점주의를 통하여 전국적으로 일체를 이루는 검사가

피해자의 개인감정이나 지방적 이해에 좌우되지 않고 통일적이고 종합적인 기준에

의해 공소권을 행사할 수 있도록 한 현행법 취지와 어긋난다.

) 이상 한국일보  95.11.27. 4면 해설기사 참조.

이러한 논거들은 일부를 제외하고는 대부분이 미국의 특별검사제에 대해 제기된 바 있는 비판의 내용을 반영하고 있다. 따라서 미국식의 특별검사제도를 전제로 하지 않는 한, 또는 그러한 문제점들을 고려하여 제도적으로 개선된 특별검사제의 내용을 염두하지 않는한, 그 반대논거들은 상당부분이 설득력을 잃거나 약화될 수 있다. 또한 일부 논거의 경우 그 타당성이 의문시될 수도 있다. 가령 영미법체계의 이질성이나 기소독점주의 등과 같은 문제는 미국에서 특별검사제도가 성립된 배경이나 연원을 잘못 이해한 결과라 할 수 있다. 문제는 오히려 특별검사제를 도입한다고 할 때 그로부터 야기될 수 있는 부작용과 문제점의 여지를 최소화할 수 있는 법정책적 방안을 모색하는 데 있다. 가령 수사 및 기소의 장기화를 방지할 수 있는 기간제한이라든가 과도한 비용지출을 회피하기 위한 예산회계상의 제한 및 통제수단을 모색하는 것이 그러한 방책이 될 수 있을 것이다. 비교법적으로도 어느 특정국가의 제도를 그대로 도입하는데에는, 특히 공법제도의 경우, 적지 않은 문제점이 따르기 때문에 당해 국가의 현실적 여건을 고려한 다양한 변용방안을 모색하는 것이 필요하다.

셋째, 특별검사의 도입논의에 있어 무엇보다도 공적 제도로서 특별검사제를 도입해야 하는가의 문제와 일정한 실정법제도를 전제로 특정 사건의 공정한 수사와 재판을 위해 특별검사가 필요한가 하는 문제는 분명히 구별되어야 한다. 전자는 입법론적 차원의 문제인 반면, 후자는 가령 박종철사건이나 「부천 성고문사건」의 경우와 같이 현행법 해석적용에 관한 문제이다. 물론 양자는 어느정도 서로 관련을 맺고 있다. 만일 후자의 차원, 즉 현행법 해석적용의 차원에서 검찰권의 공정타당한 행사가 이루어질 수 있다면 그 한도내에서 전자, 즉 입법론적 논의의 실익도 상쇄되고 말 것이기 때문이다. 그러나 특별검사제는 어디까지나 전자의 차원에서 제기되는 문제이다. 후자의 경우 어떤 형태로든 사건이 처리된 이후에는 그 처리결과의 당부나 그 근거가 된 제도의 개선이 문제되는 경우외에는 더 이상 문제를 남기지 않는다. 반면 재정신청제의 경우 그 대상 범죄가 공무원의 직무에 관한 죄 가운데 직권남용, 불법체포·감금 및 가혹행위에 국한돼 있어 지금 논의의 대상이 된 특별검사제와는 거리가 멀 뿐만 아니라 그 적용대상의 제한이나 절차, 권한의 범위 등 여러가지 측면에서 특별검사제의 효과를 기대하기에는 곤란하다는 것이 중론이다. 그렇기에 누적된 권력형 부정·부패·비리의 척결을 위하여 이와 차원을 달리하여, 정치적 외압으로부터 독립하여 검찰권을 행사할 수 있도록 하는 새로운 특별검사제를 도입해야 한다는 주장이 제기되고 있는 것이다.

) 權寧星, 『憲法學原論』, 法文社, 1994, 924-925. 權寧星敎授는 □국회는 미국의 예를 본받아 고위공직자에 대한 조사권을 가지는 특별검사를 임명할 권한을 사법부에 부여하는 입법을 적극적으로 검토하여야 할 것□이라고 역설하고 있다.

쟁점 2:	특별검사제의 합헌성문제

특별검사제의 도입논의에서 빠질 수 없는 문제중에 하나가 권력분립의 문제이다. 즉 이에 관하여는 특별검사제는 □국회가 특정사건에 관해 미리 검찰의 수사·소추권을 원칙적으로 배제한 채 사실상 국회의 감독하에 놓이게 되는 특별검사에게 이를 부여하는 것은 실질적으로 입법부가 수사·소추권을 행사하는 것이나 다름없고□ □국회의 특별검사 임명요청이 있을 경우 행정부에게 무조건 특별검사를 임명하도록 규정하는 것□은 권력분립원칙에 정면으로 위배된다는 견해와, □미국의 특별검사제도는 「견제와 균형」이라는 삼권분립 정신위에서 철저하고 객관적인 조사를 할 수 있도록 운영의 묘를 살린 독특한 제도□라는 견해가 엇갈리고 있다. 사실 미국의 특별검사제도에 대해서는 「모리슨 대 올슨」 사건에서 헌법상 권력분립원칙에의 위배여부가 논란되었다. 그러나 연방대법원은 □형사소추는 행정적 권한이지만 정당한 사유가 있을 경우 특별검사를 해임할 수 있는 권한을 통하여 특별검사에 대한 통제권이 실효적으로 행정부의 수중에 남겨져 있으므로 정부윤리법이 대통령의 헌법상 임무를 수행할 능력을 부당하게 침해한 것이라고는 할 수 없다□는 이유에서 특별검사제가 헌법상 권력분립원칙에 위배되지 않는다고 판시했다. 물론 이 판결의 타당성여부에 대해서는 논란이 없지 않으나, 무엇보다도 주목해야 할 것은 엄격한 권력분립원리를 취하고 있는 미국헌법구조하에서도 합헌판결을 받았다는 사실이다. 우리나라의 경우 현행 헌법상 명시적으로 특별검사제의 도입에 장애요인이 되는 헌법규정은 찾아볼 수 없다. 헌법 제96조는 행정조직에 관하여 □행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다□고 규정할 뿐 법원이나 헌법재판소에 관한 장 어디에도 특별검사제를 금하는 규정을 두지 않고 있다. 따라서 법률에 의하여 특별검사제를 도입하는 것은 재정신청제의 경우와 다름없이 허용되는 것으로 볼 수 있다. 또한 권력분립의 원칙이 견제와 균형의 원리를 의미하며, 특별검사제가 사법부 또는 사법부의 행정부에 대한 견제수단으로 작용하는 것임을 고려할 필요가 있다. 나아가 권력분립의 원칙은 보다 고차적인 헌법의 지도원리라 할 수 있는 인간의 존엄과 가치, 국민주권 및 민주주의의 원리에 의해 실질적 내용을 충전받을 때 비로서 그 규범적 효력을 유지할 수 있는 것이라는 점을 생각할 때 검찰권행사의 편파성·불공정성을 통제하기 위한 특별검사제는 오히려 헌법정신에 충실한 제도라고 볼 수 있다. 따라서 특별검사제의 합헌성을 인정하는데에는 문제가 없다고 본다.

) 서울신문  95.12.14. 6면 해설기사 참조.

) 한국일보  95.11.28. 9면 외신 기획·연재기사 참조.

) Morrison v. Olson, 487 U.S. 654(1988). 이 사건 판결에 관한 소개로는 全元培, □美國 特別檢事制度의 內容과 問題點□, 16-20; Smith, 같은 논문, 1267-1277; Earl C. Dudley, Jr., "Introduction, Morrison v. Olson: A Modest Assessment", American University Law Review, Vol. 38, 255-274; Alton L. Lightsey, "Consitutional Law: The Independent Counsel and the Supreme Court's Separation of Powers Jurisprudence", University of Florida Law Review, Vol.40, 1988, 563-585 등을 참조.

) 가령 Smith, "The Independent Counsel in the Iran/Contra Affair: Why Gordon Liddy went to jail, and Oliver North went to Disneyworld", American Criminal Law Review, Vol.29, 1271-1276를 참조.

) 同旨 金昌國, 『法律新聞』, 1991.9.12. 10면.

쟁점 3:	특별검사제의 한시성문제

이제까지의 논의에서 제기되었던 특별검사제의 도입방안은 특정사건에 관한 특별법제정차원에서의 그것이 주종을 이루었다. 12·12, 5·17, 5·18 및 비자금사건을 둘러싸고 제기되었던 특별법의 내용으로서 특별검사제의 도입요구가 그 실례였다. 그러한 경우 특별법은 개별사건처분법률의 형태를 띠게 되며 그 한도내에서 한시법의 성격을 띠게 될 것이다. 그러나 미국의 특별검사법처럼 의회의 수권을 전제로 한 일반적 한시법이나 거기서 한걸음 더 나아가 존속기한을 정하지 않은 일반법의 형태로 특별검사제를 도입하는 것도 충분히 생각할 수 있다. 이는 특히 부패방지법 차원에서 특별검사제를 도입하는 경우 검토해 볼 필요가 있는 문제이다.

쟁점 4: 특별검사제의 적실성문제

특별검사제 도입을 반대하는 가장 중요한 논거는 이 제도가 우리나라의 여건에 맞지 않으며 또 도입한다고 해도 실효성을 기대하기 곤란하다는 것이다. 사실 미국에서도 특별검사제는 여러가지 측면에서 비판을 받고 있다. 가령 특별검사제가 처한 정치적 환경 때문에 수사가 불필요하게 장기화되고 확대되며, 특별검사는 정부윤리법의 취지에 합치되지 않는 정도에 이르는 경우를 제외하고는 연방소추의 원칙과 법무부의 정책에 대하여 다른 연방검사들이 지는 책임을 지지 않는다는 점, 특별검사의 업무수행의 지연된 성격으로 인해 그리고 그 권한과 활동을 존중한다는 뜻에서 청문회의 개최를 꺼리는 의회의 경향으로 말미암아 의회나 대중들이 중대한 공직윤리위반행위에 대해 적시에 보고를 받지 못하는 결과가 초래된다는 점, 특별검사의 임명이 언론이나 여론에 의한 기소와 동등한 것으로 취급되는 경향이 있다는 점, 그리고 특별검사제는 공공정책의 쟁점 뿐만 아니라 윤리문제의 정치화(politicization)을 초래하고 있다는 점 등이 그것이다. 이러한 사실은 우리의 경우 특별검사제 도입 논의에서 신중히 그리고 심각하게 고려되어야 할 것이다. 그러나 그와 같은 특별검사제의 문제점과 부작용의 우려 때문에 「행정부 고위직에 대하여 독립적이고 공정하며 활발한 정의의 실현을 가능케 한 이 법이 □그 자체의 성공으로 인한 희생□(victim of its own success)이 되게 할 수는 없다」는 점을 인식하는 것이 중요하다. 정작 필요한 것은 미국에서 특별검사제도가 드러낸 문제점들이 어떻게 제도적으로 개선·보완되고 있는가를 검토하면서, 이들 문제점들 가운데 해소할 수 있는 것은 해소하고 그래도 생길 수 있는 부작용은 이를 최소화할 수 있는 방도를 찾아 우리의 법현실적 여건에 맞는 제도의 도입방안을 모색하는 전향적이고 실질적인 노력을 기울이는 일이다.

) 가령 서울신문  95.12.14. 6면 해설기사는 □특별검사제도는 미국의 특수한 상황 때문에 생겨난 제도로 우리나라와 같은 법체계와 검찰조직 아래서는 불필요한 제도라는 견해가 지배적이다. 미국과 달리 직업공무원제를 기본틀로 하고 엄격한 신분보장과 자격을 요구하는 준사법기관으로서의 검찰제도를 갖고 있는 우리나라에서는 특별검사제도는 이론상 맞지 않는다는 것이다. 일본·독일·프랑스 등 우리 법체계와 같은 대륙법계 국가는 물론 영미법계의 다른 나라에서도 거의 시행하지 않고 있다□고 기술하고 있다. 다만 여기서 특별검사제가 불필요하다는 견해가 □지배적□이라고 볼 수 있는지는 의문스럽다.

) Walden, On Best Behavior, 494; Terry Estland, Ethics, Politics and the Independent Counsel(National Legal Center for the Public Interest, 1989); Lynch & Howard, "Special Prosecutor: What's the Point?," Washington Post, C7(May 28, 1995); Richardson, "Special Counsels, Petty Cases," New York Times, A15(June 5, 1995); Taylor, "Crawling All Over the Presidency," Legal Times, 25(May 22, 1995); Mikva, "From Politics to paranoia," Washington Post, C2(Nor.26, 1995); diGenova, "Investigated to Death," New York Times, A25(Dec.5, 1995).

특별검사제 도입의 적절성 또는 그 가능성을 판단하기 위해서는 적어도 다음과 같은 항목이 실증적으로 밝혀져야 한다. 첫째, 특별검사제의 도입문제가 태동하게 된 법현실적 원인, 즉 고위공직자의 부정부패 또는 범죄에 대한 검찰권의 행사가 공정하고 중립적으로 행사되어 왔는지, 또 앞으로도 공정하고 중립적인 검찰권 행사를 기대할 수 있는지를 판단할 필요가 있다. 이에 관하여 법제도적 측면에서나 현실적 측면에서 고위공직자들의 범법행위에 대한 소추를 기대하기 어려운 제약이 있음은 이미 앞에서 누차 지적한 바와 같다. 특히 여기서 지적해야 할 것은 법무부장관과 검찰총장간의 완충장치가 현실적으로 검찰의 정치적 중립성을 확보하는데 실효적이지 못했다는 사실이 판명되었고, 대통령의 검찰인사권, 상명하복의 구조를 뒷받침하는 검사동일체의 원칙 및 가부장적 행정·정치문화 등으로 말미암아 고위공직자의 소추에 관한 한 검찰권행사의 공정성을 기대하기 곤란하다는 점이다.

둘째, 그러한 이익충돌의 문제나 현실적 기대가능성의 결여를 해소하기 위한 법제도적 대안으로서 특별검사제를 도입할 경우 이미 미국 등 다른 나라에서 나타난 문제점과 부작용들을 해소하거나 최소화할 수 있는 도입방안을 강구할 필요가 있는데 그렇게 하려면 그러한 문제점과 부작용들이 발생하게 된 원인을 규명해야 한다. 조사나 수사과정의 무분별한 확대·장기화우려, 수사 및 기소 비용의 과잉지출문제, 고위공직자의 형사소추나 책임추궁이 언론이나 여론에 의해 정치화될 가능성, 수사 및 기소에 관한 특별검사지명자의 능력이나 경험문제, 특별검사에 대한 인적·물적 지원문제 등 여러가지 현상들을 과연 우리가 앞서 확인한 바와 같은 협의의 특별검사제를 도입함에 따라 필연적으로 발생하는 문제들인가 아니면 특별검사제의 도입방안 여하에 따라서는 충분히 제도적으로 또는 운영상 회피·완화될 수 있는 문제들인가. 역으로 특별검사제를 어떠한 내용으로 구체화하여 이러한 부작용들을 회피해 나갈 것인가. 이러한 물음들에 대한 해답은 실은 특별검사제의 도입방안과 불가분의 관련을 맺는 실천적 과제로서 의미를 가진다.

2. 부패방지법과 특별검사제

우리나라의 경우 공직자부패범죄에 대한 처벌강도가 매우 미약한 것으로 조사·보고되고 있다. 공직자가 부정행위로 구속되는 경우에도 기소율은 40）대에 불과하며(이는 일반 범죄자의 기소율이 60）대인 것에 비하면 매우 낮은 수치), 가령 뇌물수수 혐의로 구속기소된 공무원 가운데 88） 정도가 1심 또는 항소심에서 집행유예나 선고유예로 풀려나는 것으로 나타났다. 따라서 고위공직자의 부정부패를 방지하고 처리하기 위해서는 그 수사 및 소추를 담당할 기관의 엄정중립성이 절대적으로 요구된다. 가령 수사를 축소하거나 소추를 제대로 하지 않는 경우, 수사나 소추를 게을리하는 경우를 방지하기 위하여 공위공직자의 부패범죄에 한하여 수사 및 소추권을 별도의 독립된 기관에게 맡겨야 한다는 주장이 제기되는 것은 그런 뜻에서 타당하다. 따라서 특별검사제를 부패방지법의 차원에서 수용하는 것도 합리적인 방안이라고 볼 수 있다. 가령 참여연대의 안처럼 고위공직자의 부패범죄를 다룰 부패방지특별수사부를 대통령 직속으로 설치하고 15년 이상의 경력을 가진 변호사를 수사부의 부장으로,  5년 이상의 경력을 가진 변호사를 특별검사로 임명해 수사를 담당하게 하되, 이 수사부에 금융기관 계좌추적권과 공공기관에 대한 협조요청권을 부여하는 방안이 그 한 예이다. 다만 그 구체적인 내용을 어떻게 구성할 것인가에 대하여는 보다 신중한 접근과 심사원려가 필요할 것이다.

III. 부패방지를 위한 특별검사제 도입방안

1. 특별검사제 도입의 기본방향

이제까지의 논의를 바탕으로 특별검사제 도입의 근거는 어느정도 밝혀졌다고 보고 그 도입의 기본방향을 모색해 보기로 한다.

부패방지를 위하여 특별검사제를 도입하는 경우 다음과 같은 몇가지 변수를 고려해 볼 필요가 있다. 첫째, 공직자윤리법이나 부패방지법에 특별검사제에 관한 규정을 두는 방안과 특별검사제를 특별검사에 관한 일반법으로서 별도의 단행법으로 도입하는 방안이 있을 수 있고, 둘째, 특별검사제를 한시법으로 도입하는 방안과 영구법으로 도입하는 방안이 있을 수 있다. 셋째, 특별검사제를 특정사안에 관한 특별법차원에서 규정하는 방안과 특정사안의 제한없이 일반법으로 도입하는 방안이 있을 수 있고, 끝으로 특별검사제를 일정한 범위의 고위공직자가 관련된 일정한 범주의 부패범죄에 한정하는 방안과 일정한 범위의 고위공직자가 관련된 범죄 일반에 대해 도입하는 방안도 있을 수 있다. 고위공직자 외에 공직자 일반에 대해 특별검사제를 도입하는 것도 생각할 수 없는 것은 아니나, 이는 특별검사제의 본질에 비추어 타당성을 갖기 어려울 것이다. 이들 변수를 조합하면 대체로 16가지의 유형이 나올 수 있는데 그중 가장 바람직한 유형으로는 부패방지법의 차원에서 영구법으로 특별검사제를 도입하는 방안과 별도의 단행법으로 일정한 범위의 고위공직자를 대상으로 일정범위의 범죄에 한해 특별검사제를 도입하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

) 가령 『5·18사건의 경우 수사진행상황에 따라 최고권력자와 정치권의 이해관계가 달려있기 때문에 특별법에 특별검사제 조항을 만드는 것이 아니라 「특별검사제에 관한 법률」을 따로 만들어 그 신분과 권한을 보장해주는 것이 바람직하다」는 견해가 그 예이다(국민일보  95.11.29. 5면 해설기사).

양자는 물론 각각 장단점을 지니고 있다. 먼저 전자는 부패범죄의 범위를 어떻게 정할 것인가에 따라 특별검사의 활동범위가 정해지는 동시에, 또 부패범죄 외의 다른 범죄행위에 관하여는 특별검사제의 적용이 배제된다는 문제가 있다. 다만 참여연대의 부패방지법안의 경우 처벌대상 범죄의 범위가 상당히 광범위하다는 점에서 적어도 부패범죄에 관한 한 별다른 문제는 없겠지만, 미국의 경우 원칙적으로 연방형법(federal criminal law) 위반행위를 적용대상으로 삼고 있는 것과 비교할 때 적용대상범위가 축소된다는 문제는 남는다. 반면 후자의 경우 일면 특별검사제의 사항적 적용대상을 정하는 어려운 문제와 또한 아직 실시해본 경험이 없는 특별검사제를 일반적인 특별소추제도로 입법화할 때 발생할 수 있는 위험과 불확실성을 남긴다. 다만 현실적으로는 부패방지법 차원에서 특별검사제 또는 특별수사부제도를 운영해 본 후 그 경험을 바탕으로 점차 적용영역을 확대해 가는 점진적 방법도 생각해 볼 수 있을 것이다.

2. 특별검사제의 도입방안

그렇다면 어떠한 내용의 특별검사제를 도입해야 하는가. 특별검사제가 담아야 할 기본적인 내용을 일종의 발제형식으로 제시해 보면 다음과 같다.

⑴ 우선 특별검사제는 그 문제점과 부작용을 최소화하는 방향에서 도입되어야 한다는 점이 지적되어야 한다. 이를 위하여 다른 나라, 특히 미국에서의 경험을 충분히 고려하는 것이 바람직하다. 미국의 경우 1994년의 특별검사재수권법(Independent Counsel Reauthorization Act of 1994)이 특별검사에 대하여 보다 강화된 재정적·행정적 통제수단을 마련하고 특별검사가 담당해야 할 사건을 담당하도록 할 수 있는 법무장관의 역할을 강화했으며, 법무장관에게 의회의 의원에 대한 조사를 위하여 특별검사를 사용할 수 있는 명시적 권한을 부여하는 등 적지 않은 제도개선을 본 것을 참조할 필요가 있다.

) 28 U.S.C. □ 591 (c) (2)(http://law.house.g에서 검색).

⑵ 특별검사제를 도입하는 경우 국가형벌권행사를 수행할 책임이 있는 검찰의 권한을 원천적으로 박탈하는 결과가 되어서는 안된다. 설사 고위공직자의 범죄행위나 권력형 부정부패를 수사하거나 소추함이 있다 하더라도 검찰의 제1차적 판단권 및 결정권이 최대한 존중되어야 한다. 따라서 제1차적으로 검찰이 조사를 실시하여 수사 및 기소여부를 판단할 수 있는 기회를 부여하되, 그 권한을 법무부장관 보다는 검찰청장에게 부여하는 것이 법조인자격이나 업무관할상의 근접성을 고려할 때 바람직하다고 본다.

⑶ 특별검사제를 도입하는 경우 그 임무수행에 필요한 인력 및 예산지원에 만전을 기해야 한다. 특별검사에게는 그 권한 못지 않게 그 원활한 임무수행을 보장할 수 있는 재정·행정적 지원이 충분히 제공되어야 한다. 또한 특별검사의 업무수행에 대한 예산회계 및 업무상의 통제가 효율적으로 이루어지도록 하고 책임의 소재를 분명히 함으로써 자칫 이 제도가 국가적 낭비와 비효율로 흐르지 않도록 해야 함은 물론이다. 이 경우 특별검사의 임명권자는 형식적으로는 행정부의 수반인 대통령으로 하되 대법원장의 제청권을 인정하거나, 미국의 경우처럼 법무부장관의 제청과 관할 특별재판부의 임명방식으로 하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 경우에 따라서는 임명과정, 특히 그 제청에 관하여 대한변협에 의견제출기회를 부여하는 것도 생각해 볼만한 방안이다. 특별검사에 대한 재정 및 행정지원기능은 이를 법무부장관이 수행하도록 하는 것이 바람직하며, 그 통제를 위해서는 감사원의 통제기능을 연결시켜 활용하는 것이 바람직하다고 본다. 미국의 특별검사재수권법의 경우처럼 정기적인 재임명제(periodic reappointment of independent counsel)를 채용하는 것도 특별검사의 활동이 무한정 장기화되는 것을 막는 한 방법이 될 수 있다.

⑷ 특별검사제의 인적 적용대상으로는 대체로 참여연대의 부패방지법안의 경우처럼 제한적으로 열거하되 대통령, 국무총리, 정부조직법 제29조의 규정에 의한 행정각부의 장관 및 차관, 정부조직법의 규정에 의한 각 처와 청의 장, 감사원의 원장, 감사위원, 사무총장 및 국장, 국가안전기획부의 부장, 차장 및 국장, 경찰청의 청장, 차장 및 지방경찰청장, 광역지방자치단체의 장, 법관 및 검사, 국회의원, 군장성, 대통령선거를 위해 조직된 전국적 선거운동위원회의 주요간부, 기타 위와 같은 직위에 있었던 자 및 그 배우자 또는 직계가족, 기타 국회의원 재적 3분의 1 이상의 결의로 수사를 요청한 자 및 이와 공범관계에 있는 자 등으로 하는 것이 바람직하며 그 사항적 적용대상도 대체로 참여연대의 법안과 동일한 수준에서 제한적으로 열거하는 것이 타당하다고 본다.

) 참여연대 부정방지법안 제138조 제1호, 제65조 내지 제83조, 『부정부패방지입법과제에 관한 대토론회』(1996.1.24), 109.

⑸ 특별검사의 권한은 검사의 그것으로 하되 형사소송법상의 관련규정을 준용하도록 하고 부패범죄의 수사·소추를 위하여 금융기관의 계좌추적권, 공공기관의 협조요구권 등을 갖도록 하는 것이 바람직하다. 물론 특별검사로 임명된 자가 그 권한행사과정에서 알게 되거나 취득하게 된 비밀 기타 지식·정보·자료 등을 누설할 수 없도록 하는 금지규정을 둘 필요가 있다. 이와 아울러 참여연대의 부정방지법안의 경우처럼 고위공직자의 부패범죄에 대한 공익제보자나 고소·고발인의 보호를 위한 규정을 두는 것이 바람직하다.

⑹ 미국의 경우처럼 특별검사로 하여금 특별검사제를 도입한 법취지에 어긋나지 않는 한도내에서 법무부의 법집행에 관한 정책에 따르도록 하는 것도 고려해 볼 필요가 있으며, 국회에 그 업무수행에 관한 보고의무를 지도록 하는 것이 바람직하다.

⑺ 그 밖에 특별검사의 신분보장이나 해임제한, 임무종료 등에 관하여는 대체로 미국의 특별검사재수권법상의 규율을 고려하여 정하면 될 것이다.

V. 맺는 말

이제까지 미진하나마 부패방지를 위한 법제개혁방안의 하나로서 특별검사제를 검토해 보았다. 우리에게 있어 특별검사제는 반드시 미국의 워터게이트사건이나 화이트워터사건을 떠올리지 않더라도 이미 낯설지 않은 제도가 되어 있다. 그동안 하고 많은 권력형 부패사건을 접하고 그에 대한 미진한 검찰수사와 기소 등을 보고 의혹을 가졌던 사람이라면 누구나 무언가 더 나은 대안이 필요하다는 생각을 해보았을 것이기 때문이다. 손바닥으로 하늘을 가리듯 □성공한 쿠테타 처벌불가능□ 이란 어처구니없는 변명을 시도했던 12·12, 5·17, 5·18사건에서의 검찰의 태도를 기억하는 사람이라면 더더욱 그러할 것이다. 이렇듯 특별검사제도입에 대해서는 이미 광범위한 시민사회의 요구와 합의가 현존하고 있는 것이다. 앞에서도 전제했듯이, 우리 사회에 만연된 고위공직자의 권력형 부정부패를 방지하고 처벌하는 것은 21세기의 지속가능한 사회와 국가공동체의 성패를 좌우할 결정적 요인이 되며, 후손에게 물려줄 수 있을만한 정의를 되살리기 위한 현명한 선택이 된다. 곤경속에서 지혜가 솟아나듯이 우리는 지난 날의 어두움 속에서 교훈을 얻어야 한다. 정의가 살아 숨쉬는 사회를 위한 입법적 결단이 필요하다.

내부고발자; 왜 보호되어야 하는가? 1996/10/21

	□양심의 호루라기□ 보호할 때 한국의 내부고발자보호 운동의 어제와 오늘

박원순 / 변호사, 참여연대사무처장

1. 서 론

2. 핍박박는 양심의 내부고발자

3. 미국의 내부고발자보호 시민운동

4. 참여연대의 내부고발자보호 시민운동

5. 결 론

1. 서론

□호루라기를 부는 사람들□(Whistle-blowers). 한 집단에서 일어나고 있는 부정과 부패와 비리를 목격한 내부자가 사회를 향하여 그 범죄를 고발하고 폭로하는 일은 그 사회의 존립과 안정과 번영을 위해 필수불가결한 일이다. 바로 이 일을 하는 사람들이 □휘슬 블로어□들이다. 정의의 숨결과 용기를 지닌 사람들이다.

그러나 자신이 속한 집단의 비리를 외부에 폭로하는 것이 쉽지 않음은 동서고금이 마찬가지다. 그것을 한 조직의 내부 규율을 어기는 배신적인 행동으로 간주되어 그 조직의 철저한 보복을 받게 마련이다. 그러나 이러한 정의로운 호루라기 소리가 들리지 않는 사회에서는 작은 집단들의 이기주의와 비리로 말미암아 그 사회공동체에는 커다란 구멍이 뚫리게 마련이다. 따라서 사회공공선의 확보를 위하여 이들의 행동을 보호하는 것이 절대절명의 과제이다.

따지고 보면 한 집단의 내부에서 벌어지는 비리를 외부 사람은 알 길이 없다. 내부인이 외부에 대하여 큰소리로 그곳에 비리가 일어나고 있다고 외치지 않으면 그 비리는 영원히 비밀에 뒤덮이기 마련이다. 그러므로 동료간의 인정을 뿌리치고 보다 큰 사회의 이익을 위해 자신의 곤란함을 각오한 채 의로운 목소리를 내는 내부고발자는 마땅히 사회가 보호하고 지원해 주어야 한다.

그러나 불행히도 우리 사회에서는 이들을 보호하기는 커녕 핍박하기만 하는 모습을 수없이 보아 왔다. 거대한 부조리에 대항하여 자신의 신념을 굽히지 않고 대드는 사람들은 차라리 바보이거나 어수룩한 사람으로 치부되기 일쑤였다. 이런 사회는 야만이고 부패로부터 결코 자유로울 수 없는 사회이다. 지금부터라도 우리가 이러한 내부고발자를 보호하는 법제를 만듬으로써 우리의 부끄러움을 경감시켜야 할 때가 왔다.

2.핍박받는 양심의 내부고발자

□감사원이 떨떠름하다. 전 감사관 이문옥씨가 지난 5월 공무상 비밀누설혐의재판에서 무죄판결을 받은데 이어 11월에는 파면처분취소청구소송의 상고심에서도 승소했기 때문. - - -(감사원은) 이씨를 복직시키지 않으려는 분위기다. 감사원 고위 관계자는 대법원 판결에 대해 □파면이 지나치다는 것이지 징계사유가 없다는 것은 아닌 것으로 안다□고 말했다. 실제로 감사원은 파면보다 가벼운 해임을 검토하는 것으로 알려졌다. 해임돼도 복직은 어렵기 때문. 다만 퇴직금을 받게 될 뿐이다□

.동아일보 1996.10.14자 기사 참조.

내부고발자에 대한 우리사회에서의 핍박은 이 지경에 이른다. 한 번 내부고발자로 낙인찍히면 끝까지 내침을 당하기 마련이다. 그동안 우리사회에서 내부고발자가 되어 자신이 속했던 조직에서 어떤 형태로든 머물지 못하고 쫓겨나거나 핍박당한 사례는 상당한 숫자에 이를 것이다.  이 가운데 참여연대가 발굴하고 지원한 사례 몇가지만 간단히 소개해 본다.

.그동안 감사원의 감사비리, 보안사민간사찰, 군부재자투표부정, 관권부정선거, 상문고비리등 수많은 폭로와 제보가 있었고 이에 따라 제보자들이 부당한 처벌과 징계를 받았다. 그러나 많은 경우 간접적 제보형태로 국회의원, 감사원, 언론, 시민단체 등에 이루어졌으나 그 신분이 드러나지 않은 경우도 무수히 있다고 할 수 있다.(박흥식, □내부양심자의 보호입법이 필요하다□, 미출판원고, p.2)

① 인천축협의 김필우씨,

축협의 군납비를 폭로했던 김필우씨는 정작 그 비리의 주범들은 별다른 징계없이 제대로 근무하고 있는데 자신은 그러한 내부비리를 외부에 폭로했다는 혐의로 전근을 강요당하고 부당한 징계를 받아 이에 불복하여 다투고 있는 실정이다. 비교적 적은 액수이고 지방사건이라 언론의 주목을 제대로 받지 못하였지만 그렇다고하여 김필우씨가 겪은 정의감에 대한 갈증과 그 고통의 크기가 작다고 할 수는 없는 노릇이다.

②인천북구청장 이용기씨

.이 문제가 진행중일 당시에는 참여연대가 아직 창립전이어서 별다른 지원을 하지 못하였다. 그러나 퇴직한 후 이용기씨는 참여연대의 내부고발자보호운동에 동조하여 열심히 참가하고 활동하고 있다.

이용기 인천북구청장은 시사저널 1993년 7월 15일자 □어느 구청장의 고백□이라는 기사를 통하여 현역 구청장으로 하기 힘든 예기를 많이 털어 놓으면서 지역내 기득권세력의 개혁방해 행태를 폭로하고 기관원과 기자들에게 주던 월급성 촌지를 없애고 구 행정을 투명하게 집행하자 기관원이 자신을 뒷조사하고 다녔으며 검찰과 경찰에는 자신을 비방하는 투서가 빗발쳤다고 밝혔다. 그 뒤 그는 구청장 부임하기 전 인천시 감사실장으로 재직할 당시의 뇌물수수혐의로 경찰의 수사를 받았고 사임해야 했다.

.자세한 것은 시사저널, 1994.1.6자, p.28 이하 참조.

③강서경찰서 김성환 경장사건

강서경찰서의 어느 파출소에 근무하던 김경장은 그 파출소에 상납의 거미줄을 폭로하였다가 자신도 파렴치범으로 몰려 구속되고 폭로한 사람들은 제대로 입건조차 되지 않는 상황에 처해 있는 사람이다. 사실 파출소는 비록 그 규모는 적을지 모르지만 부패가 실핏줄처럼 얽힌 것으로서 그 소상한 부패의 실상을 폭로했건만 결국 김경장은 스스로 부패관련자로 몰려 고생만 하고 말았다.

④전 연기군수 한준수씨 사건

지난 1992.3.24 총선 당시 상부로부터 내려온 관권선거 내역을 폭로하였던 한준수 당시 연기군수 역시 오히려 관권선거 주역으로 몰려 그가 고발한 다른 사람들보다 더 중형을 선고받았다. 그는 □지방행정관서의 장은 여당국회의원, 지역유지, 검찰과 경찰, 언론에 포위되어 있다. 행정능력은 둘째고, 그들과 어떻게 원만한 관계를 유지하느냐가 행정관서장의 운명을 결정한다.□고 토로한다.

.시사저널, 1994.1.6자 기사 참조.

⑤감사원 현준희씨 사건

효산콘도특혜사건을 조사하던 감사원의 현준희씨가 외압으로 감사를 중단하였다는 폭로가 최근 있었다. 현씨는 그후 명예훼손혐의로 구속되었다. 그러나 효산콘도사건은 최근 재수사를 받고 있어 그 귀추가 주목된다.

이들은 하나같이 자신의 조직의 비리를 외부에 고발하거나 양심선언한 사람들이다. 그런데 그 결과는 언제나 그 조직으로부터 파면.해임등으로 축출되었고(행정적 징계처분) 뭔가 트집을 잡혀 형사적 입건(형사적 처벌)이 되었다. 심지어 자신이 당초 폭로하려던 내용은 언론의 로비나 자신의 미약한 위치로 말미암아 세상에 제대로 알려지는 것조차 거부당하고 말았다.

.형사처벌은 내부고발자 자신도 별로 깨끗하고 의로운 인물이 아니라는 점을 부각시키기 위해 그 사람에 대한 개인적 비리를 문제삼거나 그것이 여의치 않은 경우 내부고발행위 자체를 기밀누설 등의 혐의로 입건하는 것이 통례이다.

내부고발은 우리 사회에서 하나의 비도덕적 행위로 치부되는 경향마저 보이고 있다. 그것은 바람직하지 못한 고자질이며 자신이 속한 조직과 상관에 대한 배신적 행위라는 것이다. 물론 이것은 공개적으로 주장할 수 있는 것은 아니지만 대부분의 공직사회 구성원들의 공통된 내면인식으로 보여진다. 그토록 냉혹한 대우가 바로 이러한 사실을 증명한다.

한국의 사법부 역시 이러한 인식에서 크게 벗어나지 않는다. 바로 이문옥 전 감사관 사건에 대한 판결에서 이씨는 이 사건이 감사가 외압에 의해 부당하게 중단되고 그 감사결과도 묻혀버리게 돼 그 결과를 국민에게 알리는 것이 국가의 이익이 된다는 신념으로 보고서를 공개한 것이므로 설사 공무원의 직무상 의무에 위반된다 할지라도 그 목적에 비추어 정당하다는 주장을 폈었다. 그러나 재판부는 □이 자료가 부분적인 오류가 적지 않은 조사 미완결상태의 문서로서 여과되지 않고 공개될 때에는 내용의 부정확성으로 인해 쓸데 없는 오해를 일으킬 가능성이 있으므로 언론에 공개할 때는 정확성과 공정성이 특별이 점검되어야 한다□며 공무원으로서의 성실의무를 다한 것으로 볼 수 없다□고 밝혔다. 이것은 결국 내부고발자의 보호에 한계를 드러낸 것으로 해석할 수 있다.

.한겨레신문, 1994.4.28자 기사 참조.

뿐만아니라 이러한 내부고발자에 대한 사회인식 역시 같은 수준이다. 양심의 □호르라기□를 부는 사람들을 보호하려는 노력은 별반 보이지 않고 이들에 대한 지원운동은 큰 호응을 보이지 않는다. 우리사회에 뿌리깊이 남아 있는 유교적 인식은 내부고발자의 존재와 그 의미를 정당하게 평가하는데 긴 세월을 요구하고 있는 셈이다.

3.미국의 내부고발자보호 시민운동

.이에 대한 자세한 내용은 박흥식, □내부고발자 보호와 민간단체의 활동: 미국의 경우□, 한국의 관료론(김해동교수 정년퇴임 기념논문집), 서울대 행정대학원, 1994.2, p.349이하 참조.

내부고발자의 보호를 목적으로 하는 미국의 시민단체들은 그 수를 제대로 헤아리기 어려울 정도로 많고 그 활동 역시 몹시 활발하다. 이 가운데 대표적인 두 시민단체는 GAP(Government Accountability Project)와 TAF(Taxpayers Against Fraud)이다.

GAP은 1977년 워싱턴의 정책연구소의 한 프로젝트로 출발하여 지금은 내부고발자를 보호하는 가장 대표적인 단체로 성장하였다. □양심적 개인들이 정부 또는 기업들의 불법적 활동들에 대하여 호루라기를 부는 경우, 이들에게 적절한 보호를 제공하는 것□을 목적으로 한 이 단체는 매년 수십만달러의 예산을 사용하면서 내부고발자들에 대한 조언, 변론을 기본으로 하여 내부고발자제도의 개혁, 교육프로그램의 운영 등에 기여해 왔다.

한편 TAF은 부정을 반대하는 납세자들의 모임으로서 필립스라는 공익변호사에 의해 조직된 것이다. 필립스는 그때까지 방치되어 있던 부정주장법(False Claims Act)을 □정부계약자들이 부패한 활동을 통하여 정부의 예산을 낭비하는 경우, 누구를 막론하고 미국재무성을 대신하여 그들을 고소할 수 있도록 하고, 다시 그러한 활동으로부터 환수한 정부의 돈의 일부를 그 사람에게 보상금으로 주도록 하는□ 개정안이 통과되는데 결정적인 기여를 하였다. 이 새로운 법으로 미국의 내부고발자들은 비교적 자유롭게 정의로운 호르라기를 불 수 있게 되었다.

이러한 내부고발자보호의 시민단체들이 활성화될 수 있었던 것은 그만한 미국적 풍토가 있었기 때문이다. 이들을 지원하는 재단이 적지 않게 있었고 자원봉사와 헌금등으로 이들을 돕고자 하는 시민들이 있었다. 그러나 그 무엇보다도 내부고발자들의 의로운 행동을 이해하고 관심을 가지고 돕고자하는 시민들의 높은 시민의식이야말로 바로 그같은 시민단체들의 활동의 근거가 되는 것은 물론이다.

미국에서도 내부고발자 보호를 위한 제도와 그 실시가 충분한 것은 물론 아니다. 내부고발자를 보호하기 위한 특별검사제(Special Council)가 제대로 작동되지 못하고 있고 내부고발자 스스로 자신의 사건을 제대로 입증하는데 어려움이 있으며 연방공무원들이 그러한 권리의 존재를 잘 알고 있지조차 못하고 있는 상황이다. 이러한 상황 때문에 내부고발자보호제도의 개선이 심각하게 논의되고 있는 상황이다. 미국에서조차 내부고발자보호운동은 아직 가야할 먼 길을 남기고 있는 것이다.

.The Washington Post, May 10, 1993, A15.

4. 참여연대의 내부고발자보호 시민운동

참여연대는 1994.10경 교수.변호사등 전문가집단과 시민등 3백여명을 회원으로하여 출발한 시민단체이다. 참여민주주의를 기치로 내걸고 국가권력을 포함한 제도권력의 감시와 견제를 주된 목표로 내걸고 의정감시센터, 사법감시센터, 해외진출기업특위, 맑은사회만들기본부 등의 부서를 꾸려 활동하고 있다.

그 가운데 맑은사회만들기본부는 반부패캠페인을 담당하고 있는 독자적 운동체이다. 내부고발자보호를 담당하고 있는 부서는 이 맑은사회만들기본부 내의 공익제보자지원단이다. 원래 이 부서는 참여연대의 창립당시 내부고발자보호센터에서 출발하였던 바 우리사회에 만연되어 있는 부패추방의 가장 효과적인 방법이 바로 내부고발자의 보호에 있다는 창립멤버들의 생각이 바로 이 독립센터의 창설의 계기가 되었던 것이다. 그러나 이 센터가 활동해 오던 과정에서 □내부고발자□라는 표현과 이 업무에 관한 국민들의 무관심은 뭔가 새로운 돌파구를 만들지 않으면 안된다는 생각을 가지게 만들었다.

이리하여 1996.1부터 □맑은사회를 열자□라는 케치프레이즈 아래 □맑은사회만들기본부□를 출범하며 한겨레신문과의 기획기사연재, 부패방지법안 마련과 그 제정을 위한 서명운동에 돌입하면서 내부고발자지원센터는 당분간 이 본부 안의 □공익제보자지원단□으로 결합하게 된 것이다. 이 명칭은 한결 부정적인 생각을 떨쳐내며 내부고발자의 긍정적인 면을 부각시킬 수 있었다.

그후 참여연대는 그동안의 부패방지법제를 하나로 통합하고 현행 관련 법제를 보완하고 특히 돈세탁방지제도 등을 포함하여 새로운 제도를 도입하여 단일하고 종합적인 부패방지법안을 마련하였다. 이 가운데 내부고발자보호법제가 포함되어 있음은 물론이다.

참여연대는 이 법안의 마련 이전에 이미 단일한 내부고발자보호법안을 국회에 청원한 적이 있었으나 이것은 정당과 국회의원들 사이에 별다른 호응을 얻지 못하여 자동 폐기되고 말았다. 현재 참여연대 공익제보지원단이 벌이고 있는 사업의 개요를 살펴보면 다음과 같다.

1) 부정부패신고전화 □시민의 눈□을 통한 공익제보자 지원

- 시민자원봉사자로 구성된 상담원 제보접수

- 시정요구, 사회여론화, 법률구제등 다각적 방식의 지원 모색

- 제보자 후원회의 조직화

- 집중 켐페인의 기획

2) 법률상담실 운영

- 전문적 상담을 위한 20여명의 법률상담실 변호사 참여

- 부정부패 내부고발자, 부정부패 피해자 등에 대한 법률상담 및 법률구제활동

3) 시민교육과 시민참여모임 조직화

- 공익제보에 대한 매뉴얼 제작, 주요 관공서.단체,기업 등에 배포

- 참여연대 공익소송센터 시민고발단과 협력, 시민고발에 대한 시민교육실시

4) 양심선언자, 공익제보자들간의 교류와 상호지원을 위한 사업

- 양심선언자 연락망 구축과 뉴스레터 발행

- 공익제보자 경조사 지원사업 및 후원회 사업

- 공익제보자 사례집 □용기있는 양심□ 연속기획

5) 공익제보자보호정책 네트워크 구성

- 국내외 정책자료의 수집과 자료실 운영

- 공익제보자 보호에 관한 연구자 네트워크 추진

- 해외 연구소들과의 네트워크 추진

6) 법제화를 위한 활동

- 부패방지법 제정운동

- 각종 공익제보자보호 관련 법률, 조례제정을 위한 노력

위에서 본 것처럼 참여연대의 내부고발자지원센터, 공익제보자지원단은 이 땅 위에서 최초로 부패추방에서 내부고발자 보호의 중요성을 인식하고 이들의 지원, 보호의 법제화, 시민계몽운동 등을 벌여 왔다. 아직 구체적 결실을 거두지 못하였고 부패에 대한 효율적인 통제에도 실패하였다. 그러나 부패가 존재하는 한 이 노력도 쉬임없이 계속되어 부패추방을 위한 시민운동의 전형을 창출하려고 시도하고 있다.

5.결론

흔히 삼권분립은 견제와 균형의 원리에 기초한다고 한다. 그러나 견제와 균형은 입법권, 사법권, 행정권에만 존재하는 것이 아니다. 사회의 모든 제도가 상호 견제와 균형을 유지하면서 사회의 안정과 발전을 기약한다. 우리 사회는 상호 견제와 균형을 이룰 수 있는 제도와 관행이 마련되어 있지 않음으로써 부패와 비리의 여지를 수없이 남기고 있다. 하나의 조직사회는 언제나 자신의 이익을 위해 독선과 이기, 보안, 무책임으로 흐를 가능성이 있다. 그곳에서 무엇이 어떻게 이루어지고 있는지 우리는 이미 수없이 보았다. 수백억원의 돈이 낭비된 율곡사업비리, 웬만한 기업마다 수십억원의 검은돈 비자금 조성을 통하여 부패와 비리가 산더미처럼 쌓이고 강물처럼 흐르는 것을 목격하였다. 그것이 공직사회든 아니면 민간의 기업부문이든 □양심의 성채□(fortified conscience)가 있어 그러한 조직사회의 병리적 현상을 차단하고 제거하지 않으면 안된다. 그 무너지지 않는 양심의 성채를 굳건히 보호하는 것이 내부고발자제도이다.

.Whistle Blowing: The Report of the Conference on Professional Responsibility, Edited by Ralph Nader, Perter J.Petkas, and Kate Blackwell, Grossman Publishers, New York, 1972, p.11

ROTC(Republic of Total Corruption). □요람에서 무덤까지 뒷돈 없이는 살 수 없는 사회□. 이 부끄러운 사회에 바로 우리가 살고 있다.  단기적으로 보면 부패로 얼룩진 이 사회는 마치 가망이 없는 사회인듯한 생각이 들기도 한다. 어디에서부터 시작하여 어떻게 이 부패의 사슬을 끊어 놓을 수 있을지 회의가 들기도 한다. 그러나 반부패캠페인은 그것이 시지푸스의 신화처럼 멀고 먼 길이라 할지라도 결코 포기할 수 없는 聖戰(crusade)이 아닐 수 없다. 부패와의 전쟁에 가장 긴요한 무기는 바로 내부고발자의 보호제도이다. 이 제도의 도입 없이 요란한 반부패의 나팔소리로 그 전쟁을 이길 수는 없는 노릇이다. 부패와 비리에 저항하는 의롭고 바른 戰士들을 보호하지 않으면서 그 전쟁에 이기기를 바라는 것은 참으로 무망한 일이기 때문이다.

	내부고발자보호의 필요성: 국민안전 및 보건을 중심으로 Whistleblower protection: Securing public health and safety

박흥식 / 중앙대학교 행정학과 부교수

Ⅰ. 서  론

Ⅱ. 내부고발자의 보호와 국민안전 및 보건간의 관계

1. 내부고발자의 역할: 공공위험발생의 인지와 감시

2. 관련분야 및 사례

3. 교훈: 정책적 보호의 필요성

Ⅲ. 정책사례의 분석

1. 미국의 예

2. 국내의 예

Ⅳ. 정부정책의 전반적 평가와 앞으로의 방향

1. 평가

2. 방향

Ⅴ. 결  론

Ⅰ. 서론

국민의 안전과 보건은 어느 사회를 막론하고 가장 중요한 문제이자 공통적인 관심사이다. 이 가운데에서도 대형재난은 특히 그 피해의 규모가 크기 때문에 대안의 발굴에 대한 사회적 관심이 높을 수밖에 없다. 국내에서도 반복적인 대형재난의 발생과 더불어 이러한 사고의 재발과 예방을 위한 다양한 논의가 나오고 있다. 지난 몇 년 동안에 발생한 건물이나 교량의 붕괴, 가스폭발 등과 같은 사고는 산업사회로의 진전에 따라 언제든지 나타날 수 있는 문제라고 볼 수 있다. 그러나 국민생활의 안전과 건강을 위협하는 문제는 이러한 유형만 있는 것은 아니다. 방사능 누출, 유독물질 오염, 차량사고, 화재 등 다양한 형태로 일어날 수 있다. 과학기술의 발달과 더불어 신물질, 신약품, 신공법, 신기술 등이 속속 등장하면서 이와 같은 국민안전과 건강에 대한 위험요인은 거의 전 분야로 확대되고 있다. 국민의 안전과 건강을 일시에 크게 해칠 수도 있는 식품, 의약품, 유독물질, 독극물의 제조, 유통의 가능성은 더욱 높아질 뿐만 아니라, 구조물이나 시설물 역시 규모가 커지고 복잡해지면서 대형재난의 가능성도 날로 늘어나고 있는 것이다. 어느 국가나 도시 및 산업사회의 진전은 국민의 생활에 큰 위험이 될 수 있는 이러한 많은 요인들을 만들어 내기 마련이다. 이것은 어떤 면에서 불가피한 일이기까지 하다. 선진국 역시 이와 같은 재난의 경험에는 예외가 아니었다. 그렇다면 그네들은 이러한 문제를 어떻게 풀고자 하였을까?

교훈을 구하지 못하는 사회는 발전하지 못한다. 이러한 의미에서 먼저 이들의 경험을 살펴 볼 필요가 있다. 다음은 미국 미시건주에서 일어났던 한 사건이다.

) Barcia, J.A. (1988). Update on Michigan's Whistleblowers' Protection Act. Detroit College     of Law Review, 1988, p.1,2,7; Wall Street Journal, April 13, 1981, at 18, col.3; New York       Times, February 27, 1983, at 1, col.1; Government Accountability Project(GAP). (1994).        Whistleblower Protection. Legislative Briefing Series. No.12. Washington, D.C.: Author, p.3     참조.

미시간켈미컬사(Michigan Chemical Company)는 州사료용곡물협동조합(state feed grain cooperatives)에 가축사료 배합용 원료를 납품하고 있었다. 그러던 중 이 회사는 가축사료제조에 쓰이는 원료를 납품한다는 것이 그만 잘못하여 발암성 물질(carcinogen)로 알려져 있고, 또 독성이 강한 오염물질인 폴리브롬화비페닐(polybrominated biphenyl)을 통상의 사료용 영양첨가물인 줄 잘못 알고 1000파운드 이상이나 대신 납품하게 되는 실수를 저질렀다. 협동조합들은 이러한 사실도 모른채 가축에게 먹일 사료속에 이 화학물질을 배합하여 유통시켰다. 그 결과 농장들은 이로 인해 수백만 달러에 달하는 수 천마리의 가축을 잃었고, 이 물질에 오염된 가축의 고기나 이들이 낳은 계란 등을 먹은 미시간 주민들은 건강에 심각한 피해를 입게 되었다. 또 주정부는 이 회사의 실수로 인해 발생한 이러한 피해를 치유하는데 다시 수백만달러를 지출하지 않으면 안되었다.

농장의 엄청난 숫자의 동물들이 영문을 알 수 없이 죽어 가자, 주의회는 조사위원회를 구성하여 이 사건의 원인에 대한 조사를 착수하였다. 문제는 사료에 있었다. 이때 조사를 받던 미시간케미컬사의 직원의 입을 통해 조사위원들은 독성물질납품사건이 발생했었음을 알아냈고, 나아가 회사가 이 문제를 절대 발설하지 말 것을 명령했던 사실도 드러났다. 의원들은 이 사실을 알고 경악했다. 그러나 주의회 조사위원회가 이렇게 죽은 가축들의 사인을 알아냈을 때에는 이미 6개월이라는 시간이 흐른 후였다. 미시간케미컬사의 종업원들은 이러한 사실을 알고 있었으나 관리층이 해고되고 싶지 않으면 입다물고 잠자코 가만히 있으라는 지시에 따르는 이외에 별다른 도리가 없었다. 누구도 이 문제를 입밖에 내지 않았다. 결국 그렇게 해서 나온 미시간주의 유우와 계란들은 폴리브롬화비페닐로 오염되었다. 또 이러는 동안 독성물질에 오염된 우유와 고기는 먹이사슬을 따라 인체에 들어갔다. 그 사건이 있은 후 5년 뒤, 그러니까 1978년 미시건주에 거주하는 주민들의 97퍼센트는 자신들의 몸속에 이 화학물질이 잔류되어 있음을 알게 되었다. 어느 누구도 이러한 미시건케미컬사의 실수가 이와 같은 장기적이고 엄청난 결과를 낳으리라고는 기대하지 못했던 것이다. 더욱 문제가 되었던 것은 이 회사가 조사과정에서 이 사실을 잊고, 그래서 이것을 의원들에게 말한 직원을 그와 같은 행위를 했다고 하여 해고하였던 점이었다. 이것은 모든 사람들을 큰 충격속에 몰아넣었고, 극도로 분노하게 만들었다.

미시간주 의회는 이 사건을 통해서 공무원 뿐만 아니라 민간회사의 직원들도 불법적이거나 범죄적인 행위에 대하여 신고하거나 밖에 말했다고 하더라도 고용주가 이것을 이유로 보복을 하지 못하도록 하는 법 제정의 필요성을 깨달았다. 그래서 나온 것이 내부고발자보호법(Michigan Whistleblowers' Protection Act)이다. 이 법은 내부자가 조직내의 불법적이거나 범죄적인 행위를 알고 있는 경우, 이것을 신고하도록 고무하거나 이렇게 하는 고용인을 보호하는데 그 목적을 둔 것이었다.

미시간주가 이 비극적 사고로부터 얻은 교훈은 국민안전과 건강을 위험에 빠뜨릴 수 있는 문제를 발견하는 경우 고용인은 부담없이 그것도 가능한 빨리 이것을 해결할 수 있는 책임있는 누구에게 말해 줄 수 있도록 환경을 만들어주지 않는 한 보다 큰 재난의 위험, 이들의 재벌과 이로 인한 州民의 안전과 건강 역시 보장받기 어렵다는 것이었다. 그렇게 해서 나온 것이 내부고발자보호법의 제정이다. 1981년의 일이었다. 미시건주는 이로써 오늘날 내부고발자에 대한 일반적 보호를 규정한 최초의 주가 되었다.

) 미시건州는 이 법률을 소개하면서 □주, 지방 또는 연방의 법률 위반 또는 위반의 혐의에 대하여 신고하는 고용인들에 대한 보호, 청문회, 수사, 의회조사, 또는 법원의 소송심리에 참여하는 고용인들에 대한 보호를 제공하고, 그리고 구제 및 처벌을 규정하는 법□ 이라고 밝히고 있다. P.A. 1980, No.469, Eff. March 31, 1981 참조.

공공의 위험이라는 측면에서 보면, 오늘날의 시민들은 과거와는 다른 여러 가지 변수들에 의해 고도의 위험하에 놓여지고 있음을 알 수 있다. 대형구조물의 등장, 대량제조, 가공식품 및 약품의 유통, 핵방사능의 누출, 환경오염 등이 모두 그런 것이다. 이들은 모두 국민일반의 안전과 재산 뿐만 아니라 근로자의 건강을 순간적으로 한꺼번에 위협할 수 있는 것들이다. 내부고발은 이러한 문제에 대한 하나의 대안이 될 수 있음을 이 사례는 극명하게 보여준다. 특히 거대하고 복잡한 사회일수록 내부고발자의 역할은 긴요하다(Boyle, 1990, p.821). 그러나 내부고발로부터 이와 같은 역할을 기대하기 위하여는 저절로 되는 것은 아니고 이들에 대한 적극적인 정책적 보호와 노력이 필요하다. 그래서 미시건 주 정부도 내부인이 위험발생 요인에 대한 제보나 신고를 한 후 고용주 보복으로부터 안전할 수 있도록 제도적 장치를 갖추고자 했던 것이다.

국내에서도 계속적인 대형재난을 경험하게 되자, 특히 삼풍사고 이후 이러한 사고의 재발과 예방을 위한 다양한 논의와 시각들이 나오고 있으나, 위의 예와 같은 처방이나 제의는 찾아 볼 수 없다. 따라서 이 연구의 목적은 내부고발이 국민의 안전과 보건에 어떤 의미를 갖고 있으며, 이와 같은 의미의 실현을 위한 정책은 어떤 것이 될 수 있는가를 논의해 보는 것이다. 구체적으로 다음 사항들에 초점을 맞추어 분석해 가고자 한다.

) 성수대교나 삼풍백화점의 붕괴뒤에 나온 다음과 같은 것들이 그 예이다. 한국산업안전공단       (1995.5). 「산업사회 안전문화 조성을 위한 학술토론회결과보고서」. 교육 95-6-30; 한국과학문    화재단 (1995.6). 「과학기술의 이해를 통한 안전문화 정착」. 학술토론회; □기획특집: 안전문화    불모지 오명벗자.□ (1995.7). 「과학과 기술」, pp.43-70; 부정방지대책위원회 (1995.9). 「공사질    서: 어떻게 확립할 것인가?」. 부실공사추방 공개토론회 결과; □특집/시설안전관리, 그 진단과     개선방향.□ (1995.11). 「감사」, pp.11-51; 한국리스크관리학회 (1995.12). 「안전문화의 정착을     위한 과제와 대책」. 제13회 정기학술세미나 자료집 등.

(1) 내부고발은 국민안전과 보건에 대하여 어떤 의미를 갖고 있는가?

(2) 분야별 사례는 어떤 것이 될 수 있는가?

(3) 왜 이들에 대한 정책적 보호가 필요한가?

(4) 내부고발자의 보호를 위한 외국의 정책적 노력은 어떤 것인가?

(5) 국내의 입법적 수준과 행정적 노력은 어디에 와 있는가? 그리고 앞으로의 방향은 무엇인가?

이와 같은 논의를 바탕으로 앞으로 구체적으로 어떤 방향으로의 노력이 필요한가를 제의해 보고자 한다.

Ⅱ. 내부고발자의 보호와 국민안전 및 보건간의 관계

1. 내부고발자의 역할: 공공위험발생의 인지와 감시

내부고발은 고용인이 시민 또는 동료 직원들의 안전과 보건에 대한 위험에 대하여 외부의 일반인들이나 정부에게 미리 알려 주어 대비, 경계할 수 있도록 하는 행위라고 할 수 있다. 내부고발의 의미를 보다 넓게 정의하는 경우, 직원이 불법 또는 비도덕적인 행위에 의한 위험의 발생 또는 이의 가능성을 인지하고 이것을 상급 관리자 등에 보고하는 등의 방법으로 저지하고자 하다가 불이익을 당하는 행위도 여기에 포함된다. 공공위험발생의 인지와 통제에 대한 내부고발의 역할을 높게 평가하는 것은 이들이 위험상황의 발생을 누구 보다도 빨리 감지할 수 있는 위치에 있기 때문이다.

국민안전 및 보건에 위험이 되는 문제가 발생했을 때 누가 가장 먼저 이 문제를 인지하는가? 이를 인지하는 순서는 이러한 문제를 감시하고 통제할 수 있는 기회를 갖는 순서이기도 하다. 문제의 발생과 인지에 관한 관계를 도시해보면 다음과 같다.

<그림 Ⅱ-1> 국민안전 및 보건관련 위험의 발생: 인지단계 및 감시가능자

주: t는 시간의 흐름을 나타낸다.

위험의 발생시 시간의 흐름에 따라 이를 감지할 것으로 기대하는 사람들을 네가지 부류로 나누어 볼 수 있다. <그림Ⅱ-1>에서도 볼 수 있듯이 관련업무의 담당 실무자들은 문제가 발생하는 바로 그 순간 (t0) 이것을 인지할 수 있다. 그럴 수밖에 없는 것이 이들은 바로 이것이 자신의 업무에 관한 것이기 때문이다. 담당 직원 이외에도「산업안전보건법」제 15조가 규정하고 있는 안전관리자나 제 16조의 보건관리자 등과 같은 직접 관련자 및 기업이 외부에 의뢰하는 제 52조의 2의 산업안전지도사나 산업위생지도사와 같은 간접적인 관련자도 이러한 부류에 속한다.

「식품위생법」의 경우를 보면 식품제조기사, 수산제조기사 등이 전자에, 제 20조의 식품위생감시원은 후자에 해당한다고 할 수 있다. 문제의 발생을 이들이 적절히 감시해 줄 수 있다면 가장 효과적이다. 그래서 1단계 감시권을 구성하는 사람들이 바로 이들이다.

) 예컨데, 전기안전관리자, 유독물관리자, 위험물관리자, 광산보안관리자, 고압가스, 도시가스, 액화석유가스 등의 안전관리자, 화약류제조보안 및 관리보안 책임자 등에 대하여도 마찬가지의 설명을 해 볼 수 있다. 이들은 모두 산업안전보건분야의 법정고용 대상자이기도 하다.

국민생활의 안전 및 건강과 관련된 토목공사의 예를 들어 보면 시설물의 구조기술사, 작업장의 인부, 감독자, 기타 설계, 시공, 감리를 담당하는 관련 담당자 뿐만 아니라 준공업무를 담당하는 관계 공무원 모두가 이러한 제 1차적 감시역할을 해 줄 수 있는 사람들이다. 국민들은 일단 이들에게 부실공사의 예방과 차단에 대한 기대를 걸어 볼 필요가 있다. 또 병원의 예를 들면, 의사, 간호원이 될 것이다. 과학자와 기술자들이 될 수도 있다. 공장이라면 기능공들도 가능하다. 각 분야별마다 다르기는 하나, 하나의 문제라도 여기에는 여러 분야의 사람들이 각기 다른 책임을 가지고 참여한다. 이들은 모두 제 1차적 감시자로 기능할 수 있다. 관계법령에 의한 화학약품, 의약품의 제조의 감독자이든 해당 제조시설의 소유자와 계약에 의하여 이들의 제조책임을 맡고 있는 경우이든 모두 여기에 속한다. 삼풍붕괴사고의 경우도 그 징후를 가장 먼저, 그리고 가장 정확하게 인지할 수 있었던 사람이 바로 이들이었다는 점에 주목해 볼 필요가 있다.

일반시민들은 직접 현장을 목격하는 것 자체가 불가능할 수 있고 현장을 보아도 시공을 중단하고 재시공이 필요한지 그대로 사후 보수만 해도 될 수 있는 정도인지, 공기연장의 필요가 있는지 심지어는 부실시공인지 조차 구별할 능력이 없는 경우가 대부분이다. 전문적 능력도 지식도 자료도 없다. 그러나 제 1차 감시역에 속하는 이러한 사람들은 관련현장의 증거와 지식 모든 것을 갖고 있다. 담당업무의 성격상 물리적 현상에 의해 나타나는 사고의 징후를 누구보다도 먼저 포착하고 그리고 정확한 평가를 내릴 수 있다. 이들은 누구보다도 먼저 잠재적 재난 요소를 제거하거나 재난 예방수단을 강구할 수 있는 기회를 갖는다. 국민안전과 보건의 위험에 대한 경보장치로서 이들의 역할이나 판단은 그래서 이것이 제대로 작동될 수 있다면 탁월한 능력을 발휘할 수 있다. 특히 사회의 복잡성이 높아지고 전문직업적 판단, 기술적 지식이 요구되는 사회로 갈수록 이들의 윤리적 선택과 역할은 매우 중요하다. 따라서 정부의 국민안전과 보건에 대한 보장정책이나 노력도 기본적으로는 이들로부터 출발하지 않을 수 없다고 할 것이다.

제 2차 감시권에 속하는 사람들은 기타의 조직구성원들이다. 부서 동료나 다른 부서의 상관도 물론 여기에 속한다. 이들의 공간적 위치는 다른 업무를 맡고 있기는 하나 누구보다도 관련정보를 쉽게 얻을 수 있는  근접거리이다. 따라서 관련업무 담당자 다음으로 그러니까 위의 <그림 Ⅱ-1>의 t1점에서부터 이들은 위험의 발생이나 또는 우려를 가장 가까이서 지각할 수 있다. 다음 제 3차 감시권을 구성하는 사람들은 동종분야 또는 업계의 관행이나 위험의 가능성에 대하여 잘 알고 있다. 따라서 무엇이 가장 문제가 될 수 있을 것인가에 관해 많은 정보를 갖고 있다. 그러나 제 2차 감시권에 속하는 사람들보다는 늦다. 끝으로 국민일반은 제 4차감시권을 구성한다. 국민일반은 전문지식이나 관심이 앞의 감시역 구성자들에 비해 크게 떨어진다. 따라서 위험의 발생에 대한 감시역할을 이들로부터 크게 기대하는 것은 무리이다.

내부고발자는 <그림 Ⅱ-1>에서 제 1차 및 제 2차 감시역에 속하는 사람들이다. 이들은 조직의 구성원으로써 누구보다도 먼저 위험의 발생을 인지하고 이것의 피해가 구체적으로 어떤 것이 될  수 있을 것인가에 관한 지식도 갖고 있다. 제3차 감시권의 사람들의 경우 만일 이들이 국민안전과 보건의 위험 가능성에 대하여 사회에 고발하고 주의를 환기시키고자 한다면 이들은 準내부고발자라고 할 만하다.

국민일반은 제 4차 감시역에 속하는 것이어서 이들에 의한 안전과 보건에 대한 감시자로서의 역할은 본질적 한계가 있다. 그 이유는 첫째, 국민일반은 너무 먼 인지거리에 있다. 둘째, 관심도 낮다. 셋째, 알려고 해도 알 수 없다. 외부사람은 내막을 알고자 해도 자세히 정보를 얻기란 사실상 불가능하다. 특히 조직에 불이익이 되는 정보는 더하다. 넷째, 전문적 능력이 부족하다. 따라서 국민일반이 충실한 감시자로서의 역할을 다하는데는 한계가 많다. 삼풍사고 이후, 유재현(1995)은 부실공사를 막기 위한 한 방법으로 □시민안전감시단의 조직□을 대안으로 제시하였던 바 있다. 또 공보처 조사에서는, 안전사고 예방을 위한 정책대안들의 효과를 묻는 질문에 공사실명제, 시민고발제, 안전전담기관 설치, 건물, 시설안전등급제, 건설시장개방에 대해 □매우 효과적일 것이다□ , □비교적 효과적일 것이다□ 의 응답이 각각 64.0%, 73.5%, 65.2%, 61.6%인 것으로 나왔다.

) 공보처가 1995년 6월 11-12일 전문여론조사기관인 월드리서치에 의뢰, 「대형사고 발생과 안전문제에 대한 국민의식조사」 실시를 통해 얻은 결과이다. 이 조사는 전국 만20세 이상 성인남녀를 모집단으로 하고, 전국을 15개지역으로 나눈 후 지역별 및 인구 비례의 체계적 무작위 추출법을 사용하여 1천명의 표본을 추출한 다음, 설문지 및 전화면접을 하여 이루어졌고, 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±3.1%였다.「국정신문」, 1995.7.18. □안전의식조사 - 공사실명제 매우 효과적일 것□ 참조.

그러나 시민 개인들은 말할 것도 없고 시민단체들의 역할 역시 앞서 지적한 국민일반의 한계를 벗어나기 어렵다. 유재현(1995)도 지적하고 있듯 시민단체나 시민일반에 의한 감시는 이론상으로는 그럴듯하나 전문성의 결여, 권한의 확보문제가 있다. 또 무보수 자원봉사자들로부터 적극적 역할을 기대하는 것은 어렵고, 그것도 상시 언제나 현장에서 이것을 할 수는 없는 일이다. 권한이 없으니, 현장 접근조차 한계가 있다. 그 많은 곳을 일일이 모두, 언제나 감시할 수는 더 더욱 없는 일이다. 따라서 그도 결국 시민안전감시단의 방문대상과 시기를 □부실공사가 진행되고 있는 현장에서 제보가 있을 경우 즉각 그 현장에 갈 수 있어야 한다□ 고 제한하고 있는 것이다(유재현, 1995, pp.71-74). 특히 전문가가 아닌 일반인의 현장출입은 공사추진에 지장을 초래할 수 있고, 민원문제가 걸린 공사에만 간섭할 수도 있는 여지가 있으며, 안전사고의 대책은 또 어떻게 할 것인가 등과 같은 문제가 제기된다(감사원 부정방지대책위원회, 1995, pp.157-158).

대형재난의 위험의 인지 및 감시라는 측면에서 보면 관련업무 담당실무자, 감독, 관리책임자, 기타 내부근무자, 관련 업계의 종사자, 그리고 시민의 순이다. 내부고발은 국민안전 및 보건관련 위험이 발생되는 곳의 가장 가까운 거리에 있고 그것을 인지할 수 있는 능력을 가지고 있는 사람들이 하는 외부에 대한 위험경고와 차단활동이다. 예컨데, 교량이나 지하철, 터널 등의 토목공사는 많은 돈이 든다. 따라서 시공과정에서 부실을 감시하고 통제하는데 실패하는 경우, 국민에 대한 안전의 위협은 물론이거니와 재시공으로 야기되는 비용부담과 주민의 불편은 엄청난 피해를 야기한다. 그래서 정부는 성수대교 붕괴이후 각종 토목공사에 안전을 제 1의 목표로 시공에 대한 안전전검을 실시하고 있기도 하다. 이 과정에서 재시공 또는 보강공사가 거듭되고 있고, 개통이 지연되고 있다. 이때 설계, 시공, 감리과정에 참여하는 제 1차 및 2차 감시역의 사람들은 누구 보다도 부실공사가 어느 부분에서 어떤 형태로 발생하고 있는지 잘 알고 있을 것이다. 내부고발자의 보호정책은 이들의 역할에 기대를 걸어 보려는 것이다. 그러나 내부자가 이러한 역할을 하는데는 많은 부담이 따른다. 내부자는 조직내의 권력적 역학관계에 있어서의 종속적 지위를 갖고 있고, 고발이라는 행위에 부여되는 사회적인 부정적 시각 등이 모두 이러한 것들이다.

2. 관련분야 및 사례

국민안전 및 보건과 관련하여 내부고발을 하는 사람들은 과학자, 엔지니어, 의사, 약사, 간호원, 일반 회사의 직원, 근로자, 공무원들을 포함해서 거의 전영역에 걸쳐 분포되고 있다. 고발내용 또한 거의 모든 소재에 걸치고 있음은 물론이다. 다음에서 이것을 구체적으로 몇 가지 분야로 나누어 사례를 분석해 보고자 한다. 이와 같은 관련분야와 해당 사례에 대한 분석은 내부고발의 의미와 기대효과가 어떤 것이 될 수 있는가에 대한 이해를 극대화하는데 가장 적절한 방법이 아닌가 여겨진다. 무엇보다도 이러한 사례들은 교훈을 얻을 수 있는 기회가 될 수 있다는 점에서 대안 발굴을 위한 효과적 접근이라고 생각한다. 과거 내부고발자에 대한 보호입법들도 따지고 보면 이러한 사례에 기인한 사회적 압력의 산물이었다.

(1) 원자력발전소 분야

내부고발의 중요성이 가장 부각되는 곳은 국민의 안전과 건강에 대한 위험이 크나, 전문적 지식의 부족으로 외부에서는 이것을 알기 어려운 분야이다. 대표적인 것이 원자력발전소이다. 방사능누출은 인체에 치명적인 영향을 주기 때문에 이러한 사고는 미국에 있어서 가장 심각한 문제로 꼽힌다. 그러나 전문적 지식이 없는 한 무엇이 얼마나 문제인지, 그리고 그 안에서 어떤 일이 일어나고 있는지를 전혀 알지 못한다. 이러한 업무를 담당하고 있는 전문가들이 그 위험에 대하여 알려주지 않는 한 일반시민들은 알기 어렵다. 이때 내부고발자의 역할은 어떤 것인가? 이들이 예방적 노력에 주의를 기울여 볼 필요가 있다. 다음은 피터 홀크너(Peter Faulkner)의 경우이다.

) Dissent in the corporate world: When does an employee have the right to speak out?        (1978, September/October). Civil Liberties Review, 5, pp. 41-49를 정리, 요약한 것이다.

피터 홀크너는 1974년 뉴클리어서비스사(Nuclear Services Corporation: NSC)에 시스템설비엔지니어로서 근무중이었다. 그는 핵안전성, 관리, 및 신뢰성에 대한 조사를 통하여 핵발전소 시스템에 많은 기술상의 결함이 있음을 발견한다. 그는 또 회사가 경쟁에서 살아남기 위해서 핵시스템을 충분히 테스트해 보지도 않고, 나아가 원자로 제조자들이 시스템디자인상의 심각한 문제들을 다 해결하기도 전에 이를 시장에 팔고 있음도 목격한다. 회사는 □먼저 팔고, 후에 테스트한다□ 는 자세였다. 이러한 결함들이 문제화되는 경우, 국민일반(the publc)이나 동료, 지역사회에 대한 돌이킬 수 없는 치명적인 해를 입히게 되는 것은 물론이었다. 그 한 가지 예가 제너럴 일렉트릭(General Electric: GE)의 마크 3 컨테인먼트(containment)라고 할 수 있다. 이것은 앞서 언급한 심각한 디자인 문제를 갖고 있었다. 그러나 이 시스템은 시장에서 나온 후 2년이 지났음에도 여전히 문제가 치유되지 않은 채 시장에서 협상이 진행되고 있었다. 디자인의 결함은 고도로 기술적인 것이지만 만일 그대로 가동되는 경우, 마크 3를 사용하는 핵발전소의 근로자들은 방사능에 노출되어 극단적으로 높은 위험에 처할 수 있는 것이었다. 많은 경우 이러한 결함들은 발전소가 작동되기 전까지는 드러나지 않는다는 것도 큰 문제였다.

그는 다치지 않기 위하여 혼자서 이러한 사실을 알고 있어야 하는가 어떤가에 관하여 고민한다. 핵산업은 아직 걸음마 단계에 있었고, 발전소들은 아직 운영에 충분한 경험을 축적하기에는 가동된지 그렇게 오래되지 않았다. 그들은 일하면서 배우고 있었고, 잘못을 제거하여 가고 있었다. 간단히 말해서 모든 사람들은 그러한 환경속에서 가능한 최선을 다하여 일을 하고 있는 듯 보였다.  □이렇게 전망이 있는 분야에서 왜 나는 나의 엔지니어 경력을 망칠 기회를 가져야만 하였는가?□ 그의 고민은 이런 것이었다. 그는 자신의 많은 동료 엔지니어들에게 이에 관하여 이야기를 해 보았다. 이때만은 이들도 여기에 의견을 함께 해 주었다. 그러나 동료들은 이러한 문제를 깨닫고는 있었지만 □타고 있는 배를 뒤흔들기(rock the boat)□ 까지는 원하지 않았다. 이들은 어느 날은 그랬다가 다음 날은 너그러운 낙관주의가 되는 그런 식이었다. 그는 이 문제를 자신의 상관에게 여러 차례 계속하여 보고를 하였으나, 그들은 이러한 그의 문제제기를 묵살하였다. 결국 그에게 남겨진 마지막 선택은 시민들(public disclosure)에게 이것을 알리는 길 뿐이었다.

고민 끝에 피터 홀크너는 자신의 고용주와 산업 전체에 대하여 □호루라기 불기(blow the whistle)□ 로 결심하기에 이른다. 몇 가지 이유에서였다. 첫째, 핵분열에 의한 발전은 환경과 인가에 대하여 전례가 없는 피해를 입힐 능력을 갖고 있는 테크놀러지이다. 둘째, 만일 정부기관에게 이러한 문제점을 알리면 청문회의 기회가 생길 것이고, 이 문제를 다룰 것이며, 그리고 시민들은 이러한 위험을 알게 될 것이라고 생각했던 것이다. 그는 공공의 위험에 대해 알리는 것은 시민으로서의 책임이며, 자신이 이와 같은 일을 함으로써 문제를 충분히 일반에게 알릴 수만 있다면 직업의 상실은 상대적으로 작은 희생일 수 있다고 믿었다. 마침내 그는 상업용 핵발전소 산업에 대하여 비판적인 글을 써서, 1974년 3월 이 글을 상원 소위원회(U.S. Senate subcommittee)에 제출한다. 그 때 그는 에디슨 전기 연구소(Edison Electric Institute: EEI)가 소유하고 있는 기업의 비밀자료 몇 개를 정부기관에 제공하였다. 이것은 정부기관들이 핵발전 시스템에 있어서의 기계상의 문제들과 설계상의 잘못을 확인할 수 있도록 해주기 위한 것이었다. 그는 또한 포토맥 일렉트릭 파워사(Potomac Electric Power Company: PEPCO)의 핵엔지니어이자 시공분야의 부사장인 폴 더거미스(Paul Deagoumis)의 비밀메모를 공개하였다. 이것도 핵발전 시스템의 설계상의 위험을 밝히는데 절대적으로 중요한 것이었다. 그러한 일을 한 후 3주뒤 그는 해고당했다.

비록 그의 행위는 공익적인 것이었고, 신의성실에 따른 것이었으며, 궁극적으로 그의 지적들은 모두 사실인 것으로 확인이 되었지만, 그는 해고에 대하여 제대로 항의조차 한 번 해 볼 수 없었다. 그후 그는 또 핵엔지니어라는 전문직업 세계에서도 블랙 리스트에 오르는 불행을 당하였다. 그러나 그가 제기했던 문제들은 드레스덴 1호기(Dresden 1), 훔볼트 베이(Humboldt Bay), 인디언 포인트 1호기(Indian Point 1), 그리고 스리마일 아일랜드(Three mile Island) 등의 사고에서 하나 하나씩 사실로 드러났다.

원자력발전소 분야의 안전문화의 질은 내부자의 안전지식, 태도, 경영방침, 책임과 의사소통에 의존한다(제무성, 1995, p.45). 이러한 분야에 종사하는 과학자나 엔지니어들이 □진실의 배신자(betrayers of the truth)' 가 되지 않고자 노력할 때, 국민생활은 보다 안전할 수 있게 될 것이다(Hansen & Hansen, 1989; Broad & Wade, 1982 참조). 폴크너의 증언이 있은 뒤 4년이 지난 후, 미연방의회는 드디어 핵산업(nuclear industry)을 규제하는 법률 속에서 내부고발자를 고용주의 보복으로부터 보호하는 조항을 추가해 넣게 되었다. 42 USC §5851(1988) 고도의 전문적 지식이 요구되는 이러한 분야에 있어서 특히 내부고발자의 역할이 중요하다는데 동의한 결과였던 것이다.

국민안전 및 건강과 관련하여 내부고발이 가장 많은 곳은 원자력 분야이다. 다음도 이와 같은 분야의 내부고발에 관한 하나의 예이다.

) Nader, R., Petkas, P.J., & Blackwell, K. (Eds.). (1972). Whistleblowing: The report of the     conference on professional responsibility. New York: Grossman Publishers, pp.55-74를 정리,    요약한 것이다.

캘리포니아 리버모아(Livermore)에 소재하고 있는 로렌스방사능연구소(Lawrence Radiation Laboratory)의 두 과학자 탐플린(Arthur R. Tamplin)과 고프만(John W. Gofman)은 1963년부터 이곳에서 일해 왔다. 이들은 연구를 통해 만일 전체인구가 현재 원자력위원회(Atomic Energy Commission: AEC)가 허용하고 있는 수준의 핵발전소의 방사능 물질에 노출된다면 적어도 1만 6천명 이상의 사람들이 암이나 백혈병(leukemia)에 걸릴 것이라는 추정을 담은 결과를 얻었다. 그리고 이러한 문제의 심각성을 지적했다. 그리고 원자력위원회가 안전의 수준을 더 높혀야 할 것이라고 주장했다. 한 통신사(wire service)와 신문사가 이들의 연구결과를 보도했다. 1969년의 일이었다. 이들은 국민건강을 위하여 핵안전관련 기준의 개선을 요구한 것이었다. 그러나 연구소는 이들의 연구비를 삭감하고, 연구활동비 지급을 중지하였다. 탐플린은 직원감축 대상의 2호가 되었다.

핵발전소의 고용인들은 방사능에 노출될 수 있어 큰 관심대상이 되어 왔다. 위의 사례도 이러한 점을 잘 보여준다. 그러나 근로자의 안전과 건강에 위험이 될 수 있는 요인들은 방사능 뿐만 아니다. 근로자들은 안전과 보건을 위협하는 위험한 기계, 설비, 기구 등의 증가, 유해물질의 대량 사용 등의 작업환경에 노출되고 있다. 공장의 분진과 소음은 그렇다치고, 원재료, 가스, 증기 등은 근로자의 사망 또는 부상, 질병 등으로 건강을 위협한다. 이 밖에도 산업화, 도시와의 진전은 대형 또는 신규 위험 기계설비, 대형 유해물질의 저장 및 취급 시설, 고층 또는 대형 건조물, 빌딩의 등장 등으로 산업재해의 위험을 폭발적으로 늘려놓고 있다. 내부고발은 이처럼 근로자의 안전과 건강을 위협 또는 침해하는 문제에 대하여도 의미 있는 기여를 할 수 있다.

) 1995년 한 해 동안 산업재해로 인한 사망자는 2천6백62명, 이로 인한 경제적 손실액은 무려 5조6천6백79억원인 것으로 집계되고 있다. 조선일보, 1996.10.9. 37면. □작년 産災사망 2천6백명 - 7만여명 재해 ...경제적 손실 5조6천억□ 참조. 그 이전의 통계에 대하여는 다음을 보라. 노동부(1995). 「산업재해분석」. 서울: 저자.

(2) 항공기 분야

가장 고전적인 예로 항공기 조종사 덴 갤러트(Dan Gellert)의 폭로를 들어 볼 수 있다.

) Dissent on the corporate world: When does an employee have the right to speak out?        (1978, September/October). Civil Liberties Review, 5, pp. 15-19를 정리, 요약한 것이다.

갤러트는 24년 경력의 항공기 조종사였다. 그가 호루라기를 분 것은 이스턴 항공사(Eastern Airlines)에 들어간지 10년째 되던 해인 1972년이다. 당시 갤러트는 중견 관리자로서 항공기 조종 훈련과 기체상의 안전에 관한 업무를 담당하고 있었다. 여기서 그는 이제 막 상업비행을 시작한 록히드 1011(Lockheed 1011)이라는 신형 항공기가 설계상에 심각한 결함을 지니고 있음을 발견한다. 그 과정은 이렇다. 갤러트의 룸 메이트가 모의훈련기를 테스트하던 중, 자동비행장치가 오작동되는 바람에 착륙하는 과정에서 모의 항공기가 파손되는 사건이 발생하였다. 자동비행장치는 사실과 달리 계속 고도를 유지하고 있다는 잘못된 신호를 조종사에게 보내곤 하였던 것이다. 만일 날씨가 나쁘거나 지상에 어떤 시각 장애물이 있든가 또는 다른 어떤 착각이나 방심이 있기만한다면, 승무원들은 쉽게 자신들의 상황을 파악할 수 없게 되고, 사고는 일어날 수밖에 없는 일이었다. 결함이란 바로 이런 것이었다. 갤러트는 이 점을 고쳐줄 것을 건의하였다. 그러나 상부에서는 아무 응답이 없었다. 그러던 1972년 9월, 그는 1011기를 조종하다가 다시 자동비행장치가 아무런 경고나 신호도 없이 수 번씩이나 잘못 작동되고 있는 것을 발견하게 되었다. 그는 다시 담당관리자에게 보고 하였다. 이때는 □조사해 볼 것이다□ 라는 응답을 얻었다. 그러나 4 개월 뒤, 결국 비행기사고는 터지고 말았다. 1972년 12월 29일, 이스턴 항공기 1011기는 추락했고, 103명이 죽었다.

그는 사고를 알고, 곧장 회사의 최고 관리층에 있는 세 사람에게 편지를 썼다. 그리고 나서 기다렸다. 그러나 회사는 반응이 없었다. 그는 다른 어떤 방법이 있어야 할 것이라고 생각하였다. 그러던 중 그는 국가교통안전위원회(National Transportation Safety Board: NTSB)와 비행기조종사협회(Airline Pilots Association)가 이 비행기 사고에 관해 청문회를 개최한다는 소식을 듣는다. 그는 이들에게 두 페이지의 평가서를 보냈다. 그는 이 순간 이스턴 항공기들에 있어서 장차 있게 될 지도 모른 참사들에 관해 생각했다. 국가교통안전위원회는 곧 청문회에 그를 불렀다. 이때 이스턴 항공사의 수 많은 동료들은 그에게 참석하지 말 것을 권고했다. 그러나 그는 동료들의 뜻을 물리치고 청문회에서 증언하였고, 그리고 그는 해고당하였다.

내부고발자의 역할과 의미를 보여주는 예로 자주 인용되고 있는 것에는 미국의 우주왕복선 챌린져호 폭발사건도 있다. 대형사고 뒤에는 이러한 위험징후를 알고 사고를 막으려는 내부의 양심적 시도들이 나타나곤 하지만 대부분은 조직의 경제적 이익에 눌려 불이익만 받고 마는 경우가 흔하다. 그리고 결국은 참사로 이어지는 것이다.

(3) 자동차 분야

자동차는 시민들이 일상적으로 이용하는 교통수단이다. 여기에 관한 내부고발 사례 또한 적지 않다. 다음은 그러한 가운데 가장 대표적이라고 할 만한 것이다.

1969년 제너럴 모터사(General Motors)는 역사상 최대의 리콜을 단행한다고 발표했다. 그리고 2백 40만대의 시보레(Chevrolets)를 회수했다. 배기가스 시스템(exhaust systems)에 하자가 있어 일산화탄소(carbon monoxide)가 차의 내부에 들어가는 것을 막아주지 못하는 문제를 고치기 위해 취해진 조처였다. 이것은 비용만도 1억달러에 달했다. 내부고발자의 역할을 했던 한 안전 검사자(safety inspector)의 노력의 결과였다. 그래고리(Edward Gregory)는 그 결함을 발견하고 3년 동안에 걸쳐 제너럴 모터사에 경고를 해왔으나, 회사가 그의 이와 같은 노력을 무시하자 이 사실을 외부에 알리게 된 것이 리콜의 동기였던 것이다.

) Nader, R., Petkas, P.J., & Blackwell, K. (Eds.). (1972). Whistleblowing: The report of the     conference on professional responsibility. New York: Grossman Publishers, pp.75-89를 정리,     요약한 것이다.

(4) 식료품 분야

식료품은 국민건강에 미치는 파급효과가 가장 큰 분야이다. 정부도 이러한 이유로 상품화된 식품에 대해서는 이것이 불특정 고객을 대상으로 하고 있기 때문에 그 안전성을 엄격히 검사한다. 자급자족의 시대와 달리 오늘날 식품은 간편화, 영양화, 보존화 및 경제화의 측면에서 발전을 거듭하고 있다. 가공식품, 반조리식품의 등장이 그것이다. 기업들은 이윤동기에 따라 모양, 색, 맛, 냄새, 보존상태를 인위적으로 바꾸고자 방부제, 착색소, 착향료, 영양강화제, 방충제, 감미료, 부패, 변질을 막는 보존표, 표백제, 식품제조용 첨가제 등을 사용한다. 이러한 다양한 첨가물은 품질의 매력을 높히거나 저장기간을 늘릴 목적으로 더욱 그 사용이 증가되고 있다. 그 결과 식품제조 및 가공과정에서 유해 화학물질의 첨가, 변질, 부패, 병원균의 오염 등의 문제가 발생되기도 한다. 재배과정에서는 농약과 각종 중금속 잔류 등의 문제도 크다. 다량 수확을 목적으로 한 농약의 개발과 사용은 독성, 침투성, 잔류성이 보다 강화되고 있어, 이들이 미량이나 반복적으로 인체에 흡수, 축척될 때 만성중촉을 일으킬 수 있다. 시민보건에 대한 이러한 위협은 앞으로 더욱 심각해 질 전망이다. 시민들은 이제 과거에 경험해 보지 못했던 또 다른 형태의 위험에 노출되고 있는 것이다. 특히 이들은 대량 생산과 유통, 판매를 통해 소비됨으로 그 위험의 잠재력은 더욱 커지고 있다. 따라서 초기에 이러한 위험을 막는 것이 중요하다.

다음은 미국의 사례이다. 내부고발은 이러한 문제의 감시에 중요한 역할을 할 수 있다.

베렛(Jacqueline Verrett)은 식품의약청(Food and drug Administration) 소속의 과학자였다. 그녀는 자신의 연구를 통해 무영양의 인공감미료 사이클러메이트(artificial sweetener cyclamate)가 인체에 유해할 수 있다는 결과를 얻은 후, 이를 보고하였다. 그리고 그녀는 이에 대한 자신의 연구 내용을 TV인터뷰에서 얘기했다. 이러한 일이 있은 후 정부는 1969년 10월 18일자로 이 화학감미료에 대한 사용의 규제를 발표했다. 그러나 이러한 결과 그녀가 상관으로부터 받게 된 것은 신임이 아니라 비난이었다.

) Nader, R., Petkas, P.J., & Blackwell, K. (Eds.). (1972). Whistleblowing: The report of the     conference on professional responsibility. New York: Grossman Publishers, pp.91-97를 정리,     요약한 것이다.

국내에서도 식료품 제조, 가공, 및 유통업체에 대한 내부고발이 많다. 농작물 재배와 관련된 것도 나오고 있다. 이들은 모두 국민안전과 보건에 밀접한 관계가 있는 까닭이다. 다음도 그러한 하나의 사례이다.

경실련은 27일 시판중인 13개사 58개 간장 제품을 수거해 한국과학기술연구원 등에 분석을 의뢰한 결과, 발암물질인 DCP가 세계보건기구(WHO) 권고치 0.02ppm 보다 훨씬 높은 0.03-0.84 ppm까지 검출됐으며, 한 개 제품은 권고치의 60배에 달하는 1.2ppm이 나왔다고 밝혔다. 또한 불임을 유발하는 물질로 알려진 MCPD도 47개 제품이 세계보건기구 권고치인 2ppm을 넘었으며 대부분 제품에서 7-40ppm이 검출된 세계보건기구 권고치를 최고 20배나 초과한 것으로 나타났다. 경실련이 이와 같은 일을 할 수 있었던 것은 모식품회사의 연구원으로부터 실험자료와 함께 제보를 받을 수 있었기 때문이었다.

) 조선일보, 1996.2.27. □市販간장에 발암물질 - 58개 제품 허용치 초과.□

정부의 식품안전규제는 흔히 함량부족, 부패변질, 이물질, 유통기간 위반 등에 대한 것이다. 그러나 가장 문제가 되는 것은 제조비용을 줄이기 위하여 식용으로 사용할 수 없는 재료를 사용하거나 장기간의 보존이나 좋은 색깔을 유지하기 위하여 관계법이 국민보건을 위하여 사용을 금지하고 있는 공업용 색소를 사용하는 것이다. 예컨데, 콩나물 재배과정에서의 농약사용을 들 수 있다. 콩나물 재배업소들은 성장촉진 및 부패방지를 목적으로 농약을 사용하려는 유혹을 강하게 받는다. 그러나 콩나물에 농약사용은 금지되어 있다. 또 수입연어에 유해색소를 물들여 싱싱한 고급연어인 것처럼 속여 판매하는 행위 등도 마찬가지이다. 국민생활의 질은 정부가 기본적으로 이러한 문제들로부터 국민을 어떻게 지켜줄 수 있느냐에 달려있다. 다음 한 가지의 예를 보자.

) 조선일보, 1995.8.24. 47면. □「농약 콩나물」 37곳 적발 -「카벤다짐」200백배 초과.□

) 조선일보, 1995.2.18. 31면. □유해훈제연어 48억대 판매 - 사용금지인공색소첨가 ... 냉동사대표 구속.□

검찰은 당면맛의 핵심인 점도저하를 막기위해 당면의 생산에 공업용 접착제 원료인 「타피오카」전분을 사용하여 당면을 제조, 대형 식품회사에 납품하고 백화점, 수퍼마켙, 시장들에 팔은 식품제조업자 및 화학회사 전, 현직 대표 등을 구속했다.

) 조선일보, 1995.4.28. 39면. □「접착제당면」72억대 제조 - 공업용 전분 섞어 유명식품회사 납품.□

검찰의 이러한 사건에 대한 인지는 주로 내부자들로부터 나오는 경우가 많다. 국민일반의 안전과 건강을 위험에 빠뜨리는 식료품에 관한 내부고발은 주로 불량원료의 사용, 과대, 허위광고, 특정 성분의 함량과 유통기한의 조작, 허가되지 않은 원료의 사용, 기타 죽은 소 불법도축 등과 관계가 있는 것들이다. 유해한 식품의 제조나 변질된 제품의 유통행위는 불특정 다수를 대상으로하여 질병을 일으키거나 중금속 중독의 위험을 야기한다. 비록 당장의 부작용이 없는 경우라도 장기적으로 체내에 축적되어 건강을 해친다. 따라서 각국은 불량식품의 제조나 유통에 대하여 규제가 엄격하고 위반에 대한 처벌을 무겁게 규정하는 것이다. 정부도 식품의약품안전본부를 신설하였다. 그러나 식품의약품안전본부나 검찰의 단속 역할만으로는 부족하다. 내부고발은 정부의 국민안전과 건강을 위한 노력에 도움을 주는 것이 될 것이다.

) 보건복지부는 식품-의약품의 안전성에 대한 현장 중심의 상시 감시체계를 구축하고, 또 세계보건기구(WHO), 미국 식품의약품청(FDA) 등 외국의 안정성 관련 정보를 체계적으로 수집-비교하여 우리 실정에 맞는 합리적인 안전기준을 마련하고자 이같은 전담기구를 신설한다고 밝혔다. 조선일보, 1996.3.13. □「식-의약품안전본부」신설 - 위해성 여부 현장감시□; 주창림(1996.7.) 식품의약품안전본부의 신설 배경과 의의.「감사」 , pp.117-121 참조.

(5) 의료 및 의약품 분야

국민건강은 의료분야와 직결되어 있다. 그러나 이 분야는 전문적 지식과 기술을 요구한다. 의료인 자신들이 전문직 윤리에 따라 시민들의 건강을 고려해 주지 않는 한 외부에서는 정확한 사정을 알기 어렵다. 의료관련 연구자들, 의사나 간호원의 내부 고발자로서의 역할이 매우 중요하다는 뜻이다. 따라서 이들에 의한 내부고발의 사례는 오래 전부터 많이 보고되고 있다. 특히 영국에서는 내부고발의 보호 필요성은 주로 의료분야와 관련해 나오고 있다. 경제적 후퇴, 공공지출의 삭감과 더불어 국가의 의료서비스 수준이 낮아지고, 의료기관들은 불가피하게 상업적 운영에 눈을 돌리게 되면서 부정과 부패 뿐만 아니라 국민의 건강을 위협하는 많은 부작용들이 발생하자, 이에 대한 내부자들의 문제제기가 늘고 있는 것이다. 스톡포트병원(Stockport hospital)의 간호원 그라함 핑크(Graham Pink)는 병동의 치료문제에 대하여 폭로한 후 해고당하였고, 레디취병원(Redditch hostpital)의 의사 헨렌 자이틀린(Hellen Zeitlin)은 병원의 간호부실문제에 대하여 항의하다 불이익을 당하였다. 또 리드대학 및 병원(Leeds General Infirmary and Leeds University)의 주임 생화학자(principal biochemist)인 크리스 채프먼(Chris Chapman)은 상업적 동기에 의해 저질러지고 있는 과학연구에 있어서의 부정(scientific fraud)을 지적하다가 보복을 당하였다(Hunt, 1995; Hunt & Shailer, 1995 참조). 이들은 모두 1990년대에 들어와 영국이 경험한 내부고발사건들이다.

미국의 경우도 이와 크게 다르지 않다. 국내의 사례만을 여기서는 보기로 한다.

) 다음도 이러한 분야에 있어서의 내부고발자의 역할을 이해하는데 도움이 될 것이다. McHale, J. (1995). Whistleblowing on American health care. In G. Hunt(Ed.), Whistleblowing in the health service: Accountability, law and professional practice (pp.116-132). London: Edward     Arnold; McHale, J. (1993). Whistelblowing in the NHS revisited. Journal of Social Welfare & Family Law, 1, 52-57: McHale, J. (1992). Whistleblowing in the NHS. Journal of Social     Welfare & Family Law, 5, 363-371 등.

前제약회사 직원인 김동수(30)씨는 1994년 12월 21일 경실련에서의 □의약품 유통비리 양심선언 및 기자회견□ 을 하였다. 그는 이 자리에서 □제약회사나 병원 등이 불법적 의약품 뒷거래로 소비자들에게 부담을 가중시키고 약품 오□남용을 조장하고 있다□ 고 주장했다.

) 한겨레, 1994.12.22. 23면. □ □의약품비리□ 양심선언 - 前제약회사직원 불법거래 부당이득 폭로□

내부고발자는 많은 위험이 따른다. 따라서 복수인에 의해 나타나는 경우도 있다. 특별히 흔한 경우는 노조에 의한 것이다. 미국의 경우도 많은 노동조합들이 내부고발자의 보호입법을 지지하고 있는 것도 이러한 이유 때문이다. 다음은 그러한 국내의 예이다.

전국병원노동조합연맹은 1993년 7월 15일 서울 용산구 한강로 1가 사무실에서 기자회견을 갖고 전국 유명 병□의원들이 부당한 진료비를 청구하는 등 비리를 저질러 왔다고 폭로했다. 병원노련은 전국 10여개 병□의원을 상대로 의료비리 사례를 조사한 결과 의약품, 검사료 등의 수가를 부당하게 높게 책정하거나 진료비 계산서를 이중으로 발급하는 등 5개 유형의 방법으로 진료비를 청구했다며 해당병원의 의료보험 진료비 청구서를 증거로 공개했다.

) 한겨레, 1993.7.16 14명. □ □폭로□ 병원고발 - 병원노련 수가 조작 폭로.□

특히 의료서비스 분야는 높은 전문성으로 인하여 내부고발에 의한 감시가 효과적이다. 따라서 많은 연구자들은 오래전부터 이들 분야에 있어서의 전문직업적 윤리에 의한 자기규제의 필요성을 강조해 오고 있다(Winfield, 1995, 1990 참조).

(6)근로자권리 분야

내부고발자 보호의 가장 중요한 편익중의 하나는 근로자권리의 보호이다. 인종, 종교, 성 등에 의한 차별, 성희롱 등에 관한 사례가 모두 여기에 해당되는 것들이다. 다음은 이들 가운데 내부고발자의 보호가 직장 여성들을 성희롱 피해로부터 막아주는데 어떤 의미를 갖는가를 보여주는 사례이다.

해군 중위 시몬스(Darlene Simmons)는 자신의 고향인 루이지애나에서 지방검사보이자 법률카운셀러로 근무하다 3년전 해군에 들어오게 되었다. 그녀는 캐너프스함(USS Canopus)에 배속받은 후 해군법무관으로 근무하고 있었다. 해군은 성희롱에 대한 □절대불용(zero tolerance)□ 이라는 정책을 선언해 온 바 있는데, 그녀의 임무는 평등고용기회의 보장정책을 집행하는 것과 더불어 바로 이러한 성희롱금지(anti-harassment) 규정의 위반에 대해 동료나 사병을 기소하는 것이었다. 그녀는 전함의 많은 부서 가운데 유일한 여성책임자이기도 하였다. 그러나 이러한 그녀가 남성인 자신의 상관으로부터 성희롱을 당하는 역설적 사건이 일어났다. 1992년에 일어난 일이다. 그녀는 상관으로부터 성희롱을 당했다. 그녀는 즉시 상관에게 경고와 항의를 표시했다. 그러나 더 이상 묵과하기 어려운 일이 발생했다. 항해중이던 새벽 2시 그녀의 상관은 그녀가 비참하게 되는 꼴을 보기를 원하는 동료장교들로부터 그녀를 보호해 주겠다는 제의를 적은 쪽지를 슬쩍 그녀에게 건내 주며서, 그 대가로 자신에게 온몸 마사지(full body massages)를 해줄 것을 요구했던 것이다.

시몬스 중위는 곧 세 명에게 이 쪽지를 보여준 뒤, 즉각 자신의 최고 책임자에게 이 쪽지를 첨부 이 사실을 보고하였다. 그러나 아무 응답이 없었다. 자신의 사관은 비공식적으로 상담을 한 번 받은 것이 전부였다. 그밖에 아무러 변화도 일어나지 않았다. 그는 여전히 고용평등과 성희롱에 관한 문제를 포함해 그녀의 일에 대한 감독책임을 맡고 있는 그녀의 상관이었다. 시몬스 중위는 그 쪽지를 다시 돌려줄 것을 요구했다. 그러나 그녀가 듣게 된 것은 비밀문건을 파쇄하기 위하여 사용되는 □소각폐기할 기밀문서자루(□burn bag□)□ 속에 우연히 그것을 넣어버렸다는 일방적 통보뿐이었다. 결국 그녀는 자신의 직속상관들이 자신을 위해서는 결코 아무것도 해줄 수 없다는 것을 깨닫고, 함장에게 이 문제를 보고한다. 그러나 결과는 똑같은 것이었다. 그녀는 다시 대서양 함대 사령관인 헨리모즈장군(Commander of the Atlantic Fleet, Admiral Henry Mauz)에게 이것을 보고했다. 두명의 직원이 나와 이 상황을 조사하였고, 시몬스의 주장이 옳은 것으로 드러났다. 그러나 기다려도 최종보고서는 나오지 않았다. 그러던 중 그녀는 매년 받는 정기인사평정을 받게 되었다. 평정결과는 비참할 정도로 나쁜 것이어서 그녀가 승진대상에 들어가는데 치명적인 해가 될 뿐만 아니라 해군에 남아 있기도 어렵게 만드는 것이었다. 그녀는 이때 처음으로 자신이 내부고발자(whistleblower)가 되어야겠다고 마음을 굳힌다. 그녀는 군내부고발자보호법(Military Whistleblower Protection Act)에 의거 국방성 감찰관(Department of Defense Inspector General)에게 자신에 대한 부당한 보복에 대하여 보고하였다. 또 상원의원 존 브록스(U.S. Senator John Breaux)에게도 연락을 취하였다.

그녀가 의회에 도움을 청하고 있다는 것을 안 함장은 그녀에게 다시 배에 돌아올 것을 요구했고, 그녀에게 긴급입원 정신의학적 테스트를 받고 그 결과를 보고할 것을 명령했다. 시몬스중위는 여기에 따를 수밖에 없었다. 결과는 함상근무에 적합한 것으로 나왔다. 그러나 그녀는 통제된 심리병실에서 4일을 보내지 않으면 안되었고, 또 이러한 사실들은 즉시 함대 전체에 퍼졌다. 이것은 프라이버시보호법상의 권리를 노골적으로 위반하는 것이었다. 그녀는 이러한 일련의 일들을 이제 더 이상 참을 수가 없었다. 그녀는 이러는 동안에 약혼이 깨지는 아픔을 겪었고, 심한 스트레스와 더불어 대부분이 남자인 전함 승선 다른 장교들로부터 따돌림을 당했던 것이다.

그녀는 하원 군사위원회(House Armed Services Committee) 청문회에 참석하여 군에서의 성희롱이 얼마나 심각한지 자신의 경험에 바탕을 두고 증언하였다. 그 다음날 아침 뉴욕타임즈(New York Times)에 그녀의 증언내용은 사진과 함께 실렸다. 1994년 2월 해군 중위 시몬스(Darlene Simmons)는 승진에서 탈락하였고, 전역을 준비하라는 말을 들었다. 성희롱 당한 것을 공식적으로 보고한지 1년이 되는 시점이었다. 이와같은 결과는 초기에 해군이 자신을 성희롱과 차별대우로부터 보호해 줄 것이라고 생각했던 것이 착각이었음을 보여주는 것이기도 하였다. 그러나 뉴스 잡지들은 청문회 이후 계속하여 이에 대한 기사를 내보냈다. 2주 후, 엔비시 데이트라인(NBC Dateline)은 시몬스 사건에 대한 특집을 제작했다. 방영이 되기 직전 해군은 갑자기 태도를 바꾸었다. 1994년 5월 12일 해군사령관(Secretary of the Navy)은 시몬스중위에게 편지를 써 공식적으로 사과하고 보복적인 평가가 담긴 그녀의 근무평정기록을 인사기록에서 없애 줄 것을 명령하였다. 부관이 그 편지를 전화로 그녀에게 읽어 주고 이것이 방영되어도 좋다는 허락을 받고자 하였다. 또 그녀를 새로운 자리로 다시 배치하고 그녀의 상급자였던 커너프스함의 세 명의 장교에 대해서는 견책의 서한을 보냈다.

) Fighting to end sexual harassment in the U.S. Navy. (1994, Summer). Bridging the GAP,     pp.1-3; Enforcing Navy accountability. (1994, Fall), Bridging the GAP, p.2 참조.

내부고발자가 매스 미디어의 도움을 받을 수 있는 경우는 매우 드물다. 이러한 도움은 정치적 도움을 뜻한다. 법적인 보호는 아닌 것이다. 그러나 정치적 도움은 극히 제한될 수밖에 없다는데 문제가 있다.

(7) 공무원 분야

공무원들의 역할은 국민에 대한 봉사이다. 따라서 국민에 위해가 되거나 될 수 있는 문제를 보면, 곧 그것을 국민에게 알릴 책임이 있다. 이것은 비록 그 효과가 간접적인 것일지라도 국민의 안전과 보건을 위해 매우 중요하다. 이러한 정부 행정분야의 내부고발은 공무원단체나 개인을 통해 나타나고 있다. 특히 미국의 경우 공무원단체들이 공개적으로 옳지 않은 문제에 대하여 이의를 제기하는 활동을 하고 있음을 볼 수 있다(문태훈□박홍식, 1995 참조). 우리나라와는 극도로 대비되는 모습이다. 국내에서는 여기에 관한 예가 드물다. 그러나 다음은 한 가지 예가 될 수도 있을 것이다.

司祭의 길 택한 前보사부 직원의 고백. 경북 포항출신의 前7급 공무원 許宰豪씨는 보사부 약정국에서 근무하다가 1991년 12월 14일 5년간 근무했던 직장에 사표를 내고 신부의 길을 걷고 있다. 그는 자신이 이와 같은 수도의 길에 들어 온 하나의 동기를 「직장에서 목격한 비리, 그에 대한 염증」때문이었다고 말하였다. 허씨는 1991년 여름 각 업체가 만든 「민원사례금 지급규모에 따른 직원분류표」를 우연히 볼 수 있었다. 이 표는 각 업체가 민원이 있을 때, 그것을 통과시키고 무마할 수 있는 「최소뇌물액」을 직원 각 개인에 따라 분류한 것이었다. 업체들은 특정민원이 없더라도 명절 때만 되면 많은 돈을 보사부에 바쳤다. 그는 이때 자신은 「미운 오리새끼」로 따돌림 받게 되고 저만 깨긋한 채 티를 내는 것처럼 보이는 것도 싫어 이 「뇌물표」에 따라 돌아온 돈을 고아원과 양로원 등 불우이웃에 돌렸다는 것이다. 끝내 그는 사표를 냈다.

) 조선일보, 1992.6.7. 18면. □업체마다 「최소뇌물액」기준표 - 사제의 길 택한 前보사부 직원 고백.□

이것은 내부고발 가운데 이직형에 속하는 것이다. 내부고발에 대한 보호장치가 전혀 없을 뿐만 아니라 이것을 금기시하는 공무원 사회의 문화가 이와 같은 파행을 낳고 있다고 볼 수 있다. 부당하거나 비양심적인 일을 보고 그것은 그렇지 않다고 얘기하거나 반대를 할 수 있는 것은 최소한의 인간의 품위를 위해서도 필요한 일이다. 공무원이 국민에 위해가 된다고 생각한 일을 거부할 수 없는 분위기가 만일 공직사회에 만연해 있다면 그것은 매우 심각한 문제일 수 있다.

(8) 복지사업 분야

내부고발자의 보호가 교도소나 특정 시설의 이용 또는 수용자의 안전과 건강을 보호하는데 큰 기여를 하는 경우가 많다. 예컨데, 재소자들에 대한 학대나 복지시설 분야에서 이러한 사례들이 많이 발견된다. 복지시설분야의 문제에 대한 내부고발은 국내에도 많은 사례가 있다. 다음은 가까운 과거에 있었던 사례로 전형적 내부고발이라고 할 만한 것이다.

한국발달장애센터 혜인원(현 동산원)의 보육사로 근무하던 정광용씨는 1994년 3월 시설 운영에 관한 내부의 비리를 폭로하였다. 그는 1994년 3월 쓰레기 소각장으로부터 친권포기각서와 폐기된 예금통장을 발견했다. 친권포기각서는 보호자 있는 정신지체아들을 무연고 정신지체아로 둔갑시켰다는 결정적인 증거를 의미하는 것이었다. 또 한편으로 이것은 보호자들로 부터 돈을 받아 횡령하였다는 간접적인 증거가 될 수 있는 것들이었다. 혜인원은 정신지체아들을 수용하면서 보호자들로 부터 친권포기 각서를 받은 후 그 정신지체아들을 무연고자로 신고하고, 보호자들로부터는 처음 혜인원에 입원시킬 때 수백만원에서 2천만원에 이르는 돈을 받아 이를 사적으로 횡령하였고, 또한 매월 일정한 후원금을 받아 이를 혜인원 통장에 입금시키지 않고 사적으로 유용하고 있었던 것이다. 이러한 과정에서 보육시설에 수용된 정신지체아들은 정부의 지원에도 불구하고 적절한 의식주 서비스로부터 방치될 수 밖에 없었다. 정광용씨는 이것을 「함께 걸음」이라는 월간지에 제공하여 보도되도록 하였고, 그는 해고당하였다.

) 참여연대(1995.3), 내부자료.

내부고발은 복지시설에 관한 이러한 문제의 해결에 큰 기여를 할 수 있을 것으로 기대된다.

(9) 경제 및 사회질서 분야

국민사회의 안전과 보건은 비단 개인의 육체적인 것만 있는 것은 아니다. 건강한 사회가 필요하다. 무형적인 것이나 사회의 질서 역시 중요한 부분을 차지한다는 점이다. □내부고발자보호는 민간부문에 있어서의 불공정 경쟁을 막는 최선의 안전장치 가운데 하나다□ 라는 지적도 있다. 영세업체들은 수많은 장애에 직면하고 있다. 대규모이고 보다 강력한 경쟁업체들이 자행하는 다양한 불공정 행위로 부터 영세업자들은 피해를 보고 있다. 내부고발자 보호는 이러한 환경속에서 공정경쟁을 보장하는데 대단히 중요하다. 국내에도 이러한 국가의 건전한 경제사회적 질서의 유지와 관련된 일례가 있다. 동아投金 實名조작의 제보건은 그 좋은 예이다.

) Hearing on H.R. 1664, Corporate Whistleblower Protection: Hearing Before the House       Subcommittee on Labor - Management Relations of the Committee on Education and        Labor, 102nd Cong., 2nd Sess. (1992) (testimony of Bruce Montville, President, Exeter         INternational, and Vice-President, National Personnel Associates); Government                 Accountability Project(GAP). (1994). Whistleblower Protection. Legislative Briefing Series.     No. 12. Washington, D.C.: Author p.27 참조

) 조선일보, 1993. 8.18, 8.24.

단자회사인 동아투자금융의 내부직원인 누군가가 경실련에 익명으로 동아투금이 실명제를 위반해 가면서 그동안 VIP로 우대하던 「큰 손」에게 「검은 돈」을 인출해 갈 수 있도록 협조해주었다는 사실을 제보하였다. 이 제보에 따르면 「큰 손」李 씨는 「安창호」란 가명으로 개설되어 있는 CD종합통장의 명의를 실명제 실시전에 실명으로 바꾼 것처럼 처리해 줄 것을 동아투금에 요청했다. 그 가명계좌에는 5천만원짜리 CD(양도성예금증서)가 8억5천만원(17장)어치가 입금돼 있었다. 동아투금은 「큰 손」의 요구를 거절하지 못하고 그날 영업이 끝난 뒤 밤 11시부터 1시간 가량 전산을 조작, 6월 21일자로 소급해 실명처리를 해 주었다는 것이다. 이와 같은 제보를 접수한 경실련은 이를 정부측에 알렸고, 재무부가 은행감독원에 특별검사를 지시하여 조사가 16일부터 시작되었다. 은행감독원은 고객의 가명계좌를 실명으로 조작한 (주)동아투금 장한규사장 등 이 회사 임직원 7명을 업무방해혐의로 검찰에 고발했다. 검찰은 이에 따라 이 사건에 대한 본격수사에 착수하였다.

이상에서 정리한 내부고발 사례는 극히 일부에 해당되는 것들이다. 내부고발이 양심선언과 같은 자신의 신분을 밝히면서 하는 폭로사건도 있으나, 대부분은 자신신분을 드러내지 않고 하는 익명적 모습으로 나타난다. 따라서 잘 노출되지를 않는다. 각종 매스미디어의 취재원으로 정보를 제공하였던 사람들이나 경찰, 감사원 등에 제보의 형태로 내부에서 목격한 비리를 밝히거나 막고자 노력하였던 사람들도 모두 내부고발의 또 다른 모습이라는 점이 기억되어야 한다. 내부고발을 정책적으로 보호하고자 하는 경우 이들은 모두 보호법의 수요자들이 되는 까닭이다.

3. 교훈 : 정책적 보호의 필요성

대형가스저장시설, 원자력발전소, 고층빌딩 등의 등장과 그 수가 급격히 늘고 있다. 도시인구밀도가 높아지면서 지하시설물, 터널, 상가 등 사람들이 많이 모이는 시설의 증가 또한 피할 수 없다. 이러한 시설물의 붕괴를 포함해서 가스폭발, 누전, 방사능, 독극물 기타 화공약품의 누출과 오염 등은 큰 재해를 야기할 수 있다. 이들에 의한 국민안전과 보건의 위협이 그 만큼 늘어나고 있음을 뜻한다. 그러나 정부의 감시능력은 이에 비례하지 않는다. 국민의 안전과 보건을 위해서는 보다 많고 철저한 규제를 해야 한다. 이것이 정부가 할 일이다. 그러나 규제의 확보는 돈이 많이 드는 일이다. 또 탈규제의 경향과 더불어 이러한 접근은 정치적 부담이 많아지고 있다.

내부자들은 이러한 위험을 가장 근거리에서 지켜보고 있는 사람들이다. 이들은 일반시민들과 달리 전문지식을 갖고 있을 뿐만 아니라 현장에 접근할 수 있다. 누구보다도 가장 직접적인 정보를 갖고 있는 사람도 이들이기도 하다. 특히 다음과 같은 문제들에서 내부고발자들의 역할은 중요하다. 첫째, 국민에 미치는 영향이 크다. 둘째, 정부의 감시비용이 크다. 셋째, 복구나 회복에 너무 많은 비용이 든다. 기타 권리보호의 의미가 크다. 국민안전과 건강에 중요한 영향을 미칠 수 있고, 가능하면 빨리 이것을 적발해야 할 필요성이 있는 경우, 내부고발자보호에 의한 접근이 요구된다. 대형재난은 가능한 한 가장 빨리 그 증후를 포착하는 것이 중요하기 때문이다.

대형사고 후 정부는 해당업주의 면허취소나 공사비회수, 기타 형사처별 등으로 불이익을 줄 수 있다. 또 안전시공의 감독을 맡은 감리회사와 준공검사의 책임이 있는 관계 공무원을 엄히 처벌할 수도 있을 것이다. 그러나 국민의 돈을 이미 낭비한 뒤이다. 국민은 불안과 분노로 이미 고통을 받은 후이다. 또 방법 자체가 많은 비용을 추가적으로 발생시키는 일이다. 내부고발은 이러한 모든 문제를 해결하는데 유익한 정책적 수단 가운데 하나가 될 수 있다고 생각한다.

우리나라에서 나타났던 사례들에 대하여도 이와 같은 논리와 가정을 적용시켜 볼 수 있다. 예컨데, 삼풍사고가 그것이다. 건축물의 붕괴사고로 삼풍참사는 건국이래 최대의 것이었다. 1995년 6월의 이 붕괴사건은 사망자만 5백명이 넘었다. 또 부상자까지 합치면 신체적 피해자는 천명이 넘었고, 재산적 손실은 수천 액에 이르는 막대한 것이었다. 정부는 사고 이후 대형안전사고 예방과 신속한 재난수습을 위해 재난관리본부를 설치하고, 국민들의 의식개혁 및 정부차원의 재발방지 의지를 보이기 위해 「국민생활 안전을 위한 국가선언」을 채택하기도 했다. 이 사고의 발생과정은 다음과 같이 알려졌다.

) 조선일보, 1995.10.14. 2면. □재난관리본부 월내 발족 - 종합대책 확정□; 조선일보, 1995.11.14. □안전사고 재발방지 - 정부, 국가선언 채택□ 참조.

) 조선일보, 1995.7.26. 4면. □오전 8시에서 10시 「슬래브휨」시작 - 「삼풍」붕괴순간, 시간별 재구성.□

삼풍백화점은 설계하자, 부실공사, 유지관리의 잘못 등이 복합적으로 작용해 A동 건물 각 부분이 준공직후 5년 동안 서서히 붕괴돼 갔다. 백화점 건물은 붕괴당일 까지 누수, 진동 등 이상 징후를 계속 보여 왔다. 붕괴당일 정오부터 오후 1시 사이 5층 식당가 대부분이 영업을 중단했고, 5층 옥상 냉각탑은 운영중단, 4층 귀금속코너 직원들은 귀금속을 금고안에 넣고 대피하기 시작했다. 정오부터 12시 30분쯤 까지 미전식당 천정에서 「쿵」소리가 나면서 바닥이 내려 앉아 고객 6명이 긴급대피했다. 오후 3시쯤 에어컨 가동이 중단됐고, 직원들은 5층 행사매장 가구등에서 상품철수를 시작했다. 오후 5시 40분쯤 대책회의 중이던 이회장 등 임원들 긴급대피했다. 오후 5시 57분 붕괴.

삼풍백화점 붕괴사고는 건물시공에서부터 부실공사의 문제가 있었으나 붕괴조짐은 사전에 감지할 수 있어서 막을 수 있었던 인재였던 것으로 평가되었다. 담당실무자는 물론이었고 내부의 직원들도 부실공사, 무리한 시설설치 등으로 붕괴의 위험이 심각하다는 것을 알고 있었고, 안전검사 담당자들도 이를 지적했었다. 그러나 □그 사실을 알고 있던 직원들조차도 쉬쉬하고 말을 못하고 있었다□(유재현, 1995, p.126). 부실시공의 건물이어서 붕괴될 수 밖에 없었다고 하더라도 시설의 관리와 안전을 담당하고 있던 직원들은 미리 이러한 위험에 대처 했었더라면 피해는 최소화할 수 있었을 것이다. 이 사건 후 공보처 여론조사에 따르면, 국민들은 삼풍과 같은 대형사고의 발생원인을 □부실공사에 있다□(56.1%), □부정부패 관행□(22.5%), □안전무관심□(12.3%), □경영책임자의 인명경시□(7.5%) 등으로 생각하고 있는 것으로 나타났다. 부실공사도 누군가는 그 시공을 하였을 것이다. 건설현장의 벽돌 및 철골인부나 미장공 등은 콘크리트에 물타기, 철근 빼먹기 등을 직접 보는 사람들이다. 이들의 적극적 대처가 가능했다면 붕괴될 수 있는 건물이 만들어지지 않았을 것이다.

) 검경합동조사에서 보안요원들은 당일 오전 10시쯤 이날 □「건물이 붕괴될 지 모르니 위험하다」는 내용을 서로 무선교신했는데, 이 부장이 무전기를 빼앗아 제지했다. 그는 누구 보다도 빨리 위험상황을 알고서도 직장의 명령체계를 더 중시해 방관해 오다 결국...□ 라고 진술했다. 또 시설부장은 사고 당일 회장 등 경영진들에게 붕괴위험을 통보했던 것으로 드러났다. 조선일보, 1995.7.11. 37면. □시설부장 「최후」 엇갈린 증언 - □고객 대피시키다 희생□ 목격자, □위험 미리알고도 묵인□ 보안요원□ 참조.

또 다른 한가지 예는 성수대교 붕괴사고이다.  1994년 10월 21일의 성수대교 붕괴사고는 천재지변이나 전시가 아닌 평시의 국내 단일 대형사고라고 할 수 있는 것이었다. 성수대교 붕괴는 사망자수 32명, 중경상 32명, 보상총액 80억, 그리고 서울시민의 엄청난 교통불편을 낳았다. 정부는 성수대교 사고를 계기로 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」을 제정하고, 시설안전기술공단까지 설립하였다. 이와 같은 큰 변화를 낳았던 사고에 있어서도 가장 먼저 그 문제를 알고 지적해 나섰던 사람은 역시 내부자였다. 교각부분의 볼트가 떨어져 있는 붕괴부분에 대한 이상상태의 발견과 지적, 그리고 붕괴가능성의 보고 등이 오래전부터 이루지고 있었으나 상부에서는 이것이  받아드려지지 않았던 것으로 나타났다(오세중, 1995, p.65).

) 교통개발연구원은 성수대교 보수로 인해 서울시민이 부담해야 하는 직·간접교통비용은 매달 1백50억원이라는 연구결과를 내놓았다. 경향신문, 1995.7.2. 5명. □숫자로 본 최근 3년간 대형사고.□

당시 동부건설사업소장이던 남궁락씨는 93년 4월과 94년 5월 이외에도 3, 4차례 더 「성수대교의 이상」을 서울시에 보고했던 것으로 드러났다. 보고형식은 서울시 실무팀과의 회의나 공문 등을 통해 이루어졌다. 그에 따르면 1993년 4월 27일 이번 사고 부위 북쪽 인근지점 5번 교각 상현재의 신축이음재와 철골이음재 사이가 이탈된 사실을 발견 서울시에 「성수대교 손상보고서」라는 긴급공문을 보냈으나 아무런 회신을 받지 못했다. 회신이 없자 H빔을 구해다 자체적으로 응급보수 했다고 밝혔다. 그는 공문을 발송하고 얼마 지나 열린 본청 실무과장과의 회의에서 다시 한번 사태의 심각성을 설명한 것을 포함, 이 후 공문 및 본청 실무과장과의 회의석상에서 3-4차례에 걸쳐 교량전체에 대한 정밀안전진단의 필요성을 강조했다. 남궁소장은 성수대교 등 동부사업소가 관리하는 대형구조물에 대해 수시로 보고하는 일반적인 점검 및 보수상황과는 별도로 이같은 사실은 긴급보고형식으로 보고했으나 조직체계상 담당국장, 부시장 등 시고위 간부들에게는 정밀진단의 필요성을 직접 건의하지 못했던 것으로 드러났다.

) 동아일보, 1994.10.29. 31면. □ 「성수대교 위험 보고」 더 있었다 - □모두 4-5회 상부에 알려,□ 공문·회의때 설명 빈번히 「묵살」.□

시설관리책임자는 왜 위험이 그토록 심각했는데 신고하지 않았을까? 상부에 보고해도 이들이 무시하고 있다면 그는 현장의 책임자로서 그리고 국민의 생명과 안전을 보호할 책임을 지고 있는 공무원으로서 익명으로라도 매스 미디어에 알릴 수도 있지는 않았을까? 그는 왜 더 적극적으로 나서지 못했던 것일까? 내부자들이 이러한 문제로 또 고민하고 있다면 정부의 정책은 어떤 것이 되어야 하는가? 제2행주대교 붕괴사고가 났을 때, 한 일간지의 칼럼은 다음과 같이 적었다.

) 현재의 제도나 관행하에서 그것을 기대하기는 어렵다. 다음을 보라. 조선일보, 1996.10.15. □「분유발암물질」 제보 공무원 구속 - □국민 알권리 침해□ 논란.□

) 조선일보, 1994.10.29. 3면 참조.

이제와서 현장관계자들 입에서 □그런 사고가 일어날 줄 알았다□ 는 소리가 나온다는 것도 보통일이 아니다. 만약에 현장 인부, 감독, 기술자들 중 누구에게라도 투철한 직업의식이며 공공의식이 있었다면 부실공사를 목격하고 가만히 있을 수는 없었을 것이다. 그들은 회사에 항의하고 당국에 고발했어야 마땅했다. 그러나 아무도 아무 손도 쓰지 않았다. □어떻게 잘 되겠지□ 했던 것이다.

대형참사의 발생은 제 1차적으로 담당직원이 알 것이다. 제조공정이나 건설현장의 단순직 근로자들과 더불어 이들은 모두 제 1차적 감시역에 들어가 있는 사람들이다. 따라서 이들이 국민안전과 건강에 관한 역할을 제대로 해 줄 수 있다면 큰 예방적 효과를 얻을 수 있을 것이다. 안전담당자, 시설책임자도 마찬가지이다. 그러나 현재 이들은 안전표지판이나 설치하고 부상자의 사고처리나 하고 있고, 이들이 사고위험에 대하여 건의해도 묵살당하는 것이 현실이다. 따라서 이들의 견해가 그 가치를 인정받을 수 있도록 제도적으로 뒷받침해 주는 일이 필요하다. 시민정신이나 직업의식이란 강조만으로 되는 것이 아니다. 이것은 직원 하나 하나가 자기 회사의 이익으로 부터 국민전체의 안전과 건강이 우선한다는 보편적 가치지향으로 나아갈 때 가능한 일이다. 방법은 이들의 입을 열 자유를 주고, 신고의무를 부과해 보는 것이다.

대형참사와 재난의 빈발로 국민손해와 불안이 늘고 있다. 특히 건물이나 교량의 붕괴는 대표적인 재난사고이다. 산업사회의 발전과 더불어 국민안전 및 보건과 관련된 이러한 발전소, 건물, 시설, 제조물 등은 더 늘어나고, 그 내용은 보다 더 복잡하고 전문적이 되어 가고 있다. 또 토목공사, 건축물의 규모가 과거에는 상당할 수 없었을 정도로 커지고 복잡해지고 있다. 사고가 나면 많은 인명피해의 발생과 직결될 수 밖에 없다. 일반시민은 건축물의 복잡성으로 무엇이 얼마나 문제이고 위험인지 판단할 수 있는 충분한 정보를 갖고 있지 못하다. 국민안전과 보건에 관한 일차적 책임은 정부가 지고 있다. 그러나 삼풍백화점 붕괴사건시 정부는 점검했으나 이상이 없다고 했고, 성수대교의 붕괴시에도 정부는 안전에 지장이 없다고 했다. 국민안전과 보건에 관한 위험의 적발시스템은 현재 주로 정부의 감독과 감시에 의존하고 있다. 그러나 정부의 안전관리인력, 전문적 지식 등이 모두 부족하다. 그래서 내부자 특히 담당자의 역할이 매우 중요하게 되는 것이다.

이러한 상태 하에서 내부고발자에 대한 보호는 이들의 재난징후 감지능력과 경보활동을 제도적으로 흡수하는 의미를 갖게 될 것이다. 건축물, 교량 뿐만 아니라 철도, 댐, 터널, 항만, 핵 및 화학물질의 제조, 저장 공급시설 등도 마찬가지의 설명이 가능하다. 그 동안 일어났던 대형사고들의 □대부분이 위험을 인지하고도 이를 무릅쓰고 상부의 지침을 따르다가 발생한□ 것들었다(오세중, 1995, p.64). 전문적이고 기술적 지식을 가진 현장의 내부자가 정부에 이에 관한 위험정보를 제공해 줄 수 있다면 정부는 적은 비용으로 기업에 대한 간섭이 없이도 국민의 안전과 보건의 보장에 성공할 수 있을 것이다. 기타 공연장과 같은 시설도 다르지 않다. 내부시설시 업주는 적은 비용으로 영업을 하고자 한다. 그래서 방염저치된 자재를 쓰지 않는다. 공간확보를 위해 진화장비와 관객들의 신속대피를 위한 시설을 갖추는 것을 기피한다. 전기 및 배선도 기준치에 맞아야 하나 업주의 관심은 역시 아니다. 이때도 내부의 목소리가 중요하다. 내부고발은 이러한 모든 문제에 매우 효과적 안전장치로서 기능할 수 있을 것이다.

) 특히 유해화학 물질의 국내 유통량은 연간 1천6백50만톤에 달한다. 국내 유통되고 있는 화학물질 가운데 취급상 허가나 등록 등의 제한을 받지 않는 일반 화학물질만도 3만여종이 넘고 있다. 특별관리를 받지 않는 화학물질의 유통량이 급증하고 있다. 국민건강 및 안전뿐만 아니라 생물체와 환경을 훼손할 수 있는 우려가 그만큼 높아지고 있음을 뜻한다. 조선일보, 1995.8.14. 27면. □유해화학물질검사 강화 - 유통량급증에 따라□ 참조.

그러나 내부의 근로자들은 국민안전이나 보건에 대한 위험 또는 극도로 조악하고 위험한 작업환경에도 불구하고 그것이 결정적 생계유지의 수단이 되는 까닭에 이들은 나서질 않은다. 여기에는 크게 두 가지 이유가 있다. 첫째, 권력적 불균형의 문제 때문이다. 제 1차적 관리자들은 권력적 종속관계에 있다. 기업주는 기업자체 이익을 우선시 한다. 소속 기업의 이익을 위하여 보편적 가치에 눈감고 침묵하는 직원을 원한다. 따라서 근로자들은 해고의 위험 때문에 거의 어떤 발언권을 갖고 있지 못하다. 둘째, 수혜자 문제이다. 정부는 부녀, 아동, 청소년, 노인 등에 대한 복지시설을 운영하고 있다. 극빈자이거나 사회의 보호가 필요한 사람들이 이들의 고객이다. 정신적 지체나 신체상의 부자유가 있는 사람들, 버려진 아이들인 경우 자신의 의사표현의 한계가 있다. 기타 전체적인 사회의 분위기도 문제이다. 결과가 지배하는 사회, 목적론적 가치의 만연은 공동체 전체 사회를 위한 보편적 가치의 형성을 방해한다. 내부자들은 소속 조직의 목적을 먼저 지지하고 옹호해야 하는 □제한적 윤리(bounded ethics)□의 구속을 벗어나지 못하게 되는 문제가 있다(Frederickson, 1993, p.249). 그 결과는 공정, 정직과 같은 보편적 가치의 사회성 성장의 정지이거나 후퇴일 수밖에 없다. 내부고발보호법의 제정이 필요한 것은 바로 이러한 문제 때문이다.

내부자보호로부터 시작하는 시민자율감시체제 및 문화구축은 가장 경제적이고 정확하며 철저하게 문제를 막을 수 있는 방법이다. 미국의 지방정부들에 있어서는 이미 내부자들의 시민안전을 위한 노력의 의미와 가치를 명백히 인정하고 내부고발자보호법을 통해 공공의 안전과 보건을 위한 이들의 시민정신을 보호해 주고 있다.

) 대구 시민단체의 「불안시설 주민모니터제」의 조례제정 청원의 추진의 보도가 있었다. 그 내용은 □삼풍백화점 사고의 경우 붕괴조짐을 느낀 시민이 신고를 하고, 관계기관에서 적절한 대책만 세웠더라면 대형참사로 발전하지는 않았을 것이다... 시민의 투철한 신고정신과 이에 대한 성실한 처리의 제도화만이 대형참사를 막을 수 있다□ 는 것이었다. 조선일보, 1995.7.11. 그러나 일반시민들은 앞서 지적했듯 정보의 정확성과 전문지식에 있어 한계가 있다. 무엇보다도 이들은 무관심하다.

III. 정책사례의 분석

1. 미국의 예

국민안전 및 보건에 관한 내부고발자의 보호에는 크게 세 가지 형태가 있다.

법률의 규정 : 내부고발자에 대한 법적 보호는 대체로 정부의 공무원의 부패, 공공의 안전과 보건, 고용인의 권리, 환경보호 등을 대상으로 한 것이다. 또 법적 보호의 방법은 주로 내부고발자에 대한 보복의 금지나 고용인 권리의 보호에 의한 것이다. 국민안전 및 보건과 관련하여 보호를 제공하고 있는 법률에는 크게 두 가지 형태가 있다. 하나는 내부고발자보호법에 의한 일반적 보호이고 또 다른 하나는 개별법에 의한 보호이다.

(1)내부고발자보호법

현재 미국의 41개주는 내부고발자보호법을 갖고 있고, 이들 州 가운데 공무원들을 포함해서 모든 고용인들을 보호대상으로 하고 있는 주는 17개 주이다. 이러한 주들은 국민안전 및 보건에 관해 정보를 제공하는 내부고발자를 보호한다. 예를 들어 본다.

) 미국의 보호법 실제에 대한 보다 자세한 이해를 위하여는 다음이 도움이 될 것이다. 박홍식(1995). 미국 주정부의 내부고발자보호: 법적 보호를 중심으로.「중앙행정론집」 , 9, 117-166.

) 이들은 1994년말 기준이다.

가. 뉴욕주는 그가 누구이든 법률의 위반, 공중의 안전 및 보건에 대한 위험에 대하여 고용주 또는 공공기관에 알리거나 이러한 위반에 참여할 것을 거절하는 행위를 보호한다. N.Y.Lab. Code §740. 메인주도 같다. Me.Rev.Stat.Ann.tit.26, §831 et seq.

나. 메사츄세츠주는 법률의 위반, 공중의 안전 및 보건에 대한 위험에 대하여 당국에 알리거나 이러한 위반에 참여할 것을 거절하는 행위에 대하여 보호를 하지만 그 대상은 주 및 지방정부 공무원으로 한정한다. Mass.Gen.Laws §185 마찬가지의 예로서 일리노이 내부고발자보호법(Whistle Blower Protection Act)을 들 수 있다. P.A 86-1324, §976, eff. Sept. 6, 1990. 동법은 州공무원들만 대상으로 하고 있다. □주정부 기관의 고용인이 (1)법령, 규정 또는 규칙의 위반, (2)관리상의 과오, 막대한 재정의 낭비, 권한의 남용, 또는 국민의 안전 또는 건강에 구체적이고도 실질적인 위험이 있음을 증명하는 것이라고 합리적으로 믿어지는 정보의 공개에 관한 모든 사건에 있어서, 만일 그 공개가 명확하게 법률에 의하여 금지되고 있는 것이 아니라면, 그 사람의 동의 없이 그러한 정보 및 관련된 문제에 관한 조사 동안 그 공무원의 신분이 공개되어서는 안된다.□ 63b91. §1.(a) □조사를 받을 때 위의 사항에 관한 정보의 공개를 이유로 또는 관련된 다른 어떤 활동을 이유로 그 공무원에 대하여 어떠한 징계처분도 내려서는 안된다. 이 법의 목적상, 징계처분은 견책, 정직, 해고, 강등, 또는 승진에서 배제나 전보를 포함하나 이에 제한되지 않고 그 공무원에 대하여 취해진 모든 보복적 조처를 의미한다.□ 고 규정한다. 63b91. §1.(b)

다. 하와이주는 뉴욕주나 메인주와 마찬가지로 모든 고용인을 보호하고 있기는 하나, 그 대상을 법률의 위반에 한정하고 이에 대하여 정부에 알리는 행위나 증언에 대해서만 보호를 한다. Haw.Rev.Stat. §378-61

라. 플로리다주는 주 및 지방정부 공무원, 또는 이들과 계약을 맺고 있는 사업자의 직원이 법률의 위반, 공중의 안전 및 보건에 대하여 주나 연방기관 또는 회계감사원에 보고하는 행위를 보호한다. Fla.Stat.Ann. §112.3187

마. 코네티컷주는 주 및 지방정부 공무원이 작업장의 위험에 대하여 노동감독위원에게 알리거나 자신이 위험에 노출되는 것을 거부하는 행위를 보호한다. Conn.Gen.Stat.Ann §31-40t 뉴욕주 역시 노동법의 위반에 대하여 감독자 또는 노동감독위원에게 알리거나 증언하는 행위를 보호한다. N.Y.Lab. Code §215

결국 주의 내부고발자보호법들은 주민의 안전과 보건이나 작업장의 위험에 대하여 적극적으로 알리거나 소극적으로 거부하는 행위를 보호한다고 할 수 있다. 많은 주들은 비록 법률의 위반은 아니더라도 국민의 안전과 보건에 위험이 되는 일에 대하여 내부자가 이를 정부기관에 보고할 때 보호를 제공한다. 그러나 그 대상이나 보호행위에 있어서는 주마다 다르다. 이러한 보호입법은 나머지 주들에 대하여도 계속하여 확대되고 있는 추세이다.(Nelson, 1994 참조)

연방차원에서는 내부고발자보호법(Whistleblower Protection Act)이 있다. 이 법은 연방정부 공무원들만을 보호한다. 연방차원에서 민간부문의 직원까지를 보호대상으로 하는 일반적 보호법은 그 필요성이 계속하여 제기되고 있음에도 불구하고 아직 통과되지 못하고 있다(Boyle, 1990, p.821). 기타 정부공무원인 경우는 국민안전 및 보건과 같은 공익적 목적을 위한 것일 때 헌법에 의한 보호도 받을 수 있다(GAP, 1994 참조).

) USC §1201 (West Supp. 1991). 이 법은 정부내의 불법, 남용, 관리실패에 대한 고발에 초점을 맞추고 있다.

이런 법이 없는 곳의 공무원들은 □공공관심(public concern)□의 문제들에 대하여 밖에 알렸다는 이유로 보복을 당하는 겨우, □표현의 자유(freedom of speech)□ 위반에 대한 책임을 물어 민사소송을 통한 구제도 추구할 수 있다. 국민의 안전과 보건에 대한 보장은 공무원들 본래의 임무이어서 이들은 특히 폭넓은 보호를 받고 있는 것이다. 그러나 민간부문의 고용인들은 그렇지 못한 편이다.

(2)관련분야별 개별법

관련분야별 개별적 연방입법은 국민의 안전과 보건, 근로자의 권리보호, 환경보호 등의 분야에서 주로 나타난다. 여기에는 몇가지 부류가 있다. 첫째는 국민안전과 보건에 관한것이다. 근로자가 국민의 안전과 보건을 목적으로 내부의 정보를 공개하는 것을 보호한다. 아직 연방단위에서 공공의 안전과 보건에 관한 위험을 공개하는 사람들을 보호하는 포괄적 법률은 없다. 내부고발자에 대한 반보복적 조항을 통하여 이들의 보호를 추구하고 이렇게 해서 이들의 국민안전과 보건을 위한 노력과 의지를 고무하려는 것이다. 둘째, 근로자의 안전과 건강의 작업장 위험으로부터의 보호이다. 이러한 것들은 고용관련 법률에서 나타난다. 개별적인 연방법에서 보여지고 있는 내부고발자보호조항들은 대부분 이들에 관한 것이다. 그 다음은 환경보호이다. 국민이 정부의 환경보호활동에 협조하는 경우 이들의 보호를 내용으로 한 것으로 내부고발자의 조직내부에서의 반환경적 활동에 대한 항의노력과 여기에 관한 정보를 정책과정에서 흡수해 보고자 하는 의도가 바탕이 되고 있다.

현재 미국의 약 60여가지의 연방법들은 내부고발자들을 고용주의 보복으로부터 보호하는 조항을 두고 있다. 비록 내부고발 활동의 매우 제한범위만이 대상으로 되고 있기는 하나, 고용인들은 이에 따른 보호를 받을 수 있다. 이러한 법들은 주로 국민일반의 안전과 보건 뿐만 아니라 근로자의 이러한 문제 및 권리에 대한 보호 기타 환경문제 모두를 의도에 둔 것이다. 그러나 이러한 법률조항의 제 1차적 목적은 역시 해당분야의 정책적 의도의 실현에 그 목적을 둔 것이라고 보아야 한다(Cooper의 책 p.291). 다시 말해 해당분야의 정부규제에 대한 위반을 조기에 발견하고 이를 통제하고자 한 것이다. 따라서 이러한 법들이 내부고발자를 보호하는 방법은 제한적일 수밖에 없다. 예컨대, 청문(hearings), 수사, 조사, 법정행위(court actions), 그리고 이러한 법률들의 집행에 참여한 사람들에 대한 보복을 금지하는 조항을 두는 식이다. 이러한 반보복적 조항들은 그 의도가 특정 법률들의 규정을 따르는 근로자들의 행위를 고무하는데 있다. 특히 안전과 보건(safety and health), 고용, 환경보호 및 교통관련 법률들에 있어서 이러한 방법이 자주 나타난다. 그러나 반보복적 조항이 상정하고 있는 대상은 너무 제한적이고, 보호되는 정도는 또한 개별 법률들에 따라 다르다는 것이 문제이다.

) 내부고발의 환경오염에 대한 통제효과에 대하여는 다음을 보라. 문태훈·박흥식(1995). 미국의 시민환경소송제도와 한국환경정책에의 함의. 한국정책학회(편), 「지방화시대 복지정책의 방향과 과제」 (1995 하계학술대회) (pp.364-384). 서울: 저자.

국민일반의 안전과 보건에 관한 것으로는 다음과 같은 것들이 있다. 이들은 내부고발자에 대한 반보복조항(anti-retaliation provisions)을 포함하고 있다. 예컨데, 공공보건서비스법(Public Health Service Act)이 그 예이다. 42 USC §1201 et seq. (1988) (반보복조항 §300a-7). 기타 다음과 같은 법들도 있다(GAP, 1994; Kohn & Kohn, 1986 참고). Asbestos Hazard Emergency Response Act of 1986, 15 USC §2641 et seq. (1988) (반보복조항§2651), Asbestos School Hazard Detection Act of 1980, 20 USC §3601 et seq. (1988) (반보복조항 §7622), Federal Water Pollution Control Act of 1972, 33 USC §1251 et seq. (1988) (반보복조항 §1367), Hazardous Substance Release Act, 42 USC §9610 et seq. (1988) (반보복조항 $9610), International Safe Containers Act, 46 USC §1501 et seq. (1988) (반보복조항 §1506), Safe Drinking Water Act, 42 USC §300f et seq. (1988) (반보복조항 §300j-9), Solid Waste Disposal Act, 42 USC §6901 et seq. (1988) (반보복조항 §6971), Toxic Substances Control Act, 15 USC §2601 et seq. (1988) (반보복조항 §2622) 등이 모두 그것이다.

국민일반의 안전과 보건에 대한 것과 근로자의 그것을 구분하기 어렵다. 그러나 법률이 근로자의 권리보호를 위한 것일 때 이들은 주로 근로자들의 안전과 보건에 초점을 맞춘다. 사실 이러한  법률들이 그 수에 있어서는 있어서는 가장 많다. 근로자의 안전과 보건 및 권리보호에 관한 한  몇몇 소수의 법률들은 포괄적 보호를 규정하고 있기도 하다. 예컨데, Civil Right Act, 42 USC §2000c et seq. (1988) (반보복적조항 §2000e-3(a)), Age Discrimination in Employment Act, 29 USC §621 et seq. (1988) (반보복적조항 §623(d)(1976)) 등이 그 예이다. 이 두 법률은 내부고발자에 대한 가장 광범위한 연방차원의 반보복적 내용을 규정하고 있다. 이러한 법률들은 고용주가 고용인이 법률이 정하고 있는 법 내용의 이행절차(proceedings)에 참여하거나 자신들이 보기에 법을 위반하고 있다고 믿어지는 고용주의 일에 대하여 반대를 하였다고 하여 이들에 대하여 보복하는 것을 금지한다. 불법적 활동을 하는 일에 대한 거절 뿐만 아니라 고용주가 하는 일을 바로 잡고자 하는 노력을 보호한다(GAP, 1994; Marlin, 1993 참고). National Labor Relations Act, 29 USC §151 et seq, (1976), Fair Labor Standards Act, 29 USC §215(a)(3)(1988), Occupational Safety and Health Act, 29 USC §651 et seq.(1988) 등도 모두 법령의 처리절차(statutory proceedings)에 참여하는 내부자들을 보호한다. 예컨데, 「직업안전보건법(Occupational Safety and Health Act)」제11조(Section 11(c))는 위험한 작업장 조건들에 대하여 호루라기를 부는 내부자에 대하여 보호를 제공한다. 내부자가 이법의 위반에 대해 당국에 공식적으로 신고할 때 보호받는다.

기타 다음과 법들도 내부고발자 보호조항을 두고 있다(Boyle, 1990, pp.822-823;Kohn & Kohn, 1986 참조). Empolyee Retirement Income Security Act, 29 USC §1001 et seq. (1988) (반보복조항 §1140), Federal Employers' Liability Act, USC §51 et seq. (1988) (반보복조항 §60), Federal Mine Safety & Health Act, 30 USC §801 et seq. (1988) (반보복조항 §815), Longshoremen's & Harbor Workers' Compensation Act, 33 USC §901 et seq. (1988) (반보복조항 §948a), Migrant Seasonal and Agricultural Worker Protection Act, 29 USC §1801 et seq. (1988) (반보복조항 §1855), Railroad Safety Authorization Act of 1978, 45 USC §421 et seq. (1988) (반보복조항 §441(1)), Surface Mining Control & Reclamation Act, 30 USC §1201 et seq. (1988) (반보복조항 §1293), Surface Transportation and Assistance Act of 1978, 49 USC §2301 et seq. (1988) (반보복조항 §2305) 등이 모두 그것이다.

현재는 이러한 각각의 법률의 규정에 대한 위반을 신고하거나 이와 관련된 재판과정에서 증언을 하는 사람들은 고용상의 차별이나 해고로부터 보호받는다. 그러나 민간부문의 고용인들이 공공이라는 측면에서 중요하다고 생각되는 여기에서 규정하고 있는 이외의 다른 문제들에 대하여 호루라기를 불게 될 때는 보호받을 수 없다. 다시말해 보호받기 위해서는 그때 그때마다 관련 법률이 반보복조항이 있어야 한다. 그래서 내부고발자를 보호하고자 노력하는 시민단체들은 수 천가지 연방법률 가운데 반보복적 조항이 들어있는 법률은 단지 이들 뿐이며, 이것만으로는 크게 부족하다고 주장한다(GAP, 1994, pp.8-10). 이들이 통합적인 일반법 필요성을 주장하는 것은 이 때문이다.

) 캐나다의 경우도 내부고발자를 고무하거나 보호하는 포괄적 보호법은 없으나 국민일반의 안전과 건강, 그리고 환경분야의 법률들은 내부의 불법이나 범죄를 신고, 제보하는 사람들에 대하여 보호를 제공하는 조항을 두고 있다(Brooks, 1993, 20). 대체로 입법방식은 □고용인은 ... 이 법을 지키고자 하였다는 이유로 ... 등의 불이익을 받아서는 안된다□는 식이다. Brooks, L.J. (1993). Whistleblowers ... Learn to love them. Canadian Business Review, 20(2), p.20 참조.

법원의 해석: 사법적 보호의 내용은 주로 권리관계의 균형적 해석에 관한 것이다. 대부분의 사법부들은 보통법적 공공정책의 예외(common law public policy exception)를 인정한다. 그러나 공공정책적 보호는 고용주의 행위가 법령하에서 명백하게 불법적인 사건에 한해서만 적용가능하다. 내부고발들의 일부만 보호를 받을 수 있다는 의미이다. 또 공공정책적 예외는 법원이 결정한다. 따라서 법률 보다는 예측가능성이 떨어지는 문제가 있다. 어떤 형태의 폭로가 보호받을 수 있을 것인가를 정확히 예측하기 어렵다. 대부분의 법원들은 보호를 받고자 하는 고용인들이 자신들의 고용주가 특정 법률을 위반하였고, 불이익적 처분은 위반사실들을 밖에 알렸기 때문이며, 이러한 법률들은 고용인이 위반내용을 알리는 것을 바라거나 고무하고 있다는 것을 보여줄 것을 요구하기 때문이다. 내부고발자가 불이익으로 이미 해직된(already discharged) 경우, 마지막으로 법정에서 이와 같은 이유에 의한 보호를 추구해 볼 수는 있을 것이다(GAP, 1994). 특히 내부고발자에 대한 보호법이 없는 주의 민간부문 고용인들이나 관련분야 연방입법도 없는 경우 내부고발자는 마지막으로 이러한 방식의 보호에 의존해 볼 수 밖에 별다른 방법이 없다고 보아야 할 것이다. 내부고발자에 대한 보호에 호의적인 재판부인 경우는 법률에서 그렇게 명시적 규정이 있을 것 까지는 요구하지 않는다(GAP, 1994 참조).

) 할레스 대 퍼스트내셔널 은행사건(Harless v. First National Bank)의 경우, 고용인은 소비자신용법(consumer credit law)에 대한 은행의 위반을 시정하고자 시도하다가 해고당하였다. 비록 법률은 고용인들이 위반의 시정을 위해 노력할 것을 명백하게 요구하고 있지는 않았지만, 법원은 그 법을 통과시킨 입법부가 공공정책을 만든다는 의도를 가지고 있었고, 그리고 그러한 정책은 임의적 고용의 원리에 의해서 방해받지 말아야 한다고 판결하였다. 246 S.E. 2d 270(W.Va 1978); Government Accountability Project(GAP). (1994). Whistlesblower Protection. Legislative Briefing Series. NO.12. Washington, D.C.: Author, p.7 참조.

행정적 노력: 정부는 내부고발자의 공익적 역할로부터 도움을 받고자 여러 가지로 노력하고 있다. 관련정책의 효과적 집행을 꾀하기 위해 정부는 제보접수 창구를 광범위하게 활용하고 있고, 내부자 고충의 적절한 처리를 위해 노력하고 있다. 내부자 신고에 대한 보상도 여러 가지 형태로 이루어지고 있다.

) 내부고발자에 대한 보상금지급 규정은 법률의 형태에 의해서도 찾아 볼 수 있다. False Claims Act가 그것이다. 31 USC §3730(h)(1994)

2. 국내의 예

국내의 정책들은 내부고발의 개념을 아직 인식하지 못하고 있다고 보아야 할 것이다. 그러나 근접한 개념의 적용은 있다. 대공, 관세, 조세, 마약, 밀수, 해양오염 등의 법규에서 나타나는 신고조항이 그것이다. 내부자들 역시 이러한 조항의 적용을 받을 수 있다. 이밖에도 정부가 최근 이와 유사한 방법을 이용, 정책적 목적으로 달성하고자 하는 경우가 나타나고 있다. 그러나 전반적으로 볼 때, 국내의 법률적 및 행정적 노력이란 주로 「신고자」개념을 벗어나지 못하고 있다고 보아야 할 것이다.

법률의 규정: 국민안전 및 보건과 관련한 몇 가지 예가 있다. 예컨데, 「산업안전 보건법」에는 근로자신고조항이 있다. 이것은 근로자의 직업병, 산업재해 문제가 사회문제화되면서 나타난 것이다. 노동, 보건의료단체의 위험작업 거부권 인정은 아직 받아드려지지 않고 있다. 그러나 내부고발자는 이 신고조항을 통해 자신들의 위험에 대한 사전적인 예방에 참여할 수 있을 것이다. 근로자는 작업현장의 사정을 잘 알고 익숙하다. 따라서 이들은 작업장 내에서 발생 가능한 재해에 대한 자율적 예방역할을 할 수 있을 것으로 기대된다. 근로자신고조항은 안전 및 보건관리자를 두는 것 뿐만 아니라 산업재해 예방의 권리와 책임을 작업장내의 전문적, 기술적인 문제에 정통한 근로자들에게도 주고자 한 것으로 해석해 볼 수 있을 것이다.

기업주는 회사의 평판 뿐만 아니라 무재해일 때 받을 수 있는 정부로부터의 편익 때문에 사고가 일어나도 이를 은폐하려는 유혹을 받는다. 그러나 이러한 사고의 은폐는 근로자의 생명과 직결되는 문제에 대한 정확한 통계를 내는 것을 어렵게 하고, 인간을 수단적 존재로 비하시키는 등 복지국가에 역행하는 분위기를 형성한다. 따라서 근로자의 생명과 건강의 보다 철저한 보호는 산업사회에 있어서 인간존중의 사회를 여는 문이라고 할 수 있다. 내부고발은 근로자에 대한 위험환경 또는 시설의 거부에 관한 권리주장의 수단이 될 수 있을 것이다. 또 이러한 예들은 앞서의 원자력발전소 사례에서 이미 볼 수 있었다. 국민일반이나 근로자 자신의 안전과 건강을 위한 것으로는 이들 말고는 다른 법률조항을 찾아 보기 어렵다.

법원의 해석: 국민안전 및 보건문제와 관련한 내부고발의 전형적인 사례는 국내에서 매우 드물고, 따라서 이들을 다룬 판례는 그 수가 매우 적다. 그러나 다음은 이러한 한 가지의 예가 될 수 있을 것이다. 병원비리를 검찰에 고소하고 언론에 제보한 근로자를 해고하는 것은 과연 정당한 것인가? 법원은 이에 대하여 병원의 비리에 대한 근거가 있고 공공기관의 공익관련 내용이라면 해고할 수 없다는 판결을 내린 바 있다.

) 조선일보, 1996.2.3. □고용주비리 고발 해고부당 - 서울고법 □근거있고 공익관련 사항일 때□.□

서울 도봉구 D병원 前간호사 김모씨는 간호사 대표로 재직하던 91년 10월, 병원 이사장 최모씨를 임금체불, 간호조무사의 의료행위, 근로시간 초과 등 혐의로 서울지검 북부지청에 고소했다. 또 언론기관에 그 내용을 제보, 보도되게 했다는 이유로 92년 1월 해고됐다. 김씨는 이후 서울지방노동위원회, 중앙노동위원회에 차례로 「해고가 부당하다」며 구제 및 재심을 신청하였다. 그러나 「김씨의 고소, 제보는 진실되거나 상당한 근거가 있는데다 병원의 공익관련 비리시정이 그 목적」이라며 「이로 인해 병원 위신이 실추된 점은 인정되지만 그것을 이유로 원고를 해고한 것은 부당하다」고 판결했다.

내부고발에 관한 판례는 국민안전 및 건강에 대한 것이 드물다는 것일뿐 정부행정이나 군부대내의 불법과 부패에 대한 것에는 많이 있다. 이러한 판례들을 통해 그 동안 법원의 태도를 보면 크게 호의적이 되어가고 있지 않은가 여겨진다. 이들에 대한 계속적인 무죄판결이 그것이다.

)  前감사원 감사관 이문옥, 前육군중위 이지문 등의 승소판결이 그것이다. 경향신문, 1996.10.12. 22면. □이문옥씨 파면취소 확정 大法□; 참여연대(1996).「군부재자투표 부정선거 제보-이지문의 의로운 투쟁」 . 서울: 저자 참조.

행정적 노력: 내부고발자에 대한 정책이라 내부자의 권리보호와 이들의 역할을 이용하는 것 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 정부의 정책들은 주로 후자에 국한되고 있는 듯 하다. 국민안전 및 보건에 대한 행정적 노력들의 일부는 적어도 내부자들의 이러한 역할의 의미와 가치를 어느 정도 인식하고 있음을 알 수 있다. 다음은 「산업안전보건법」의 규정에 바탕을 둔 행정적 노력의 예이다.

대형사고 발생이 우려되는 건설, 가스 등 작업현장에서 근로자가 사업주와 사전 상의없이 재해신고를 당국에 직접할 수 있다. 노동부는 이를 위해 20일부터 전국 46개 지방노동관서에 「위험상황신고실」을 설치하여 근로자와 노동조합 관계자로부터 건축물, 지하굴착작업, 가스, 기계 및 설비 등과 관련 중대재해 발생 우려가 현저한 □위험상황□을 접수하기로 하였다. 신고는 기명으로 문서 또는 전화, 팩스 등으로 하면 된다. 이에 따라 근로자의 □급박한 위험상황□의 신고가 있을 경우, 노동부가 사업주에게 작업중지, 안전보건 진단 등 안전보건상의 조치를 하도록 명령하고 불이익을 받는 일이 없도록 하기 위하여 사업주가 위험상황을 신고한 근로자에게 불이익 조치를 한 것이 사실로 확인될 경우 사업주를 산업안전보건법 제52조의 위반으로 사법처리하기로 했다.

) 노동부 (1995.7.20).「범국민적 안전문화추진운동」전개를 위한 간담회 개최. 보도자료; 조선일보, 1995.7.21. 30면. □근로자도 재해신고 할 수 있다 - □대형사고 우려□ 판단땐 사주와 상의없이 가능□ 참조.

삼풍사고, 대구지하철공사장 폭발사고 이후 정부는 「범국민적 안전문화추진운동」을 전개하고 또 국민생활안전을 위한 국가선언의 채택 등과 같은 여러 가지 정책적 시도를 한 바 있다. 이것은 정부의 이와 같은 노력 가운데 나온 것이다. 정부가 이와같이 하는데는 국민의 안전 및 보건 이외에도 여러 가지 목적을 염두에 둔 것이다. 첫째, 사업재해의 철저한 감시를 목적으로 한 것이다. 동일한 산업재해의 반복적 발생을 막고, 이를 예방하기 위한 것이다. 셋째, 기업의 산재사고 은폐를 막기 위한 것이다. 이것은 정부의 산업재해 예방활동을 방해한다. 부정확한 통계로 말미암아 근로자 안전을 위한 정책의 수립을 혼란에 빠뜨릴 수 있다. 그 목적이 어떠한 것이든 이것은 내부고발의 역할의 이해라는 점에서는 가장 근접한 것이라고 할 만하다.

그러나 정부의 이러한 노력은 아직 많은 문제를 가지고 있다. 정부는 신고를 기명으로 할 것을 요구하고 있으나 이것은 현재의 상황에서 하지 말라는 것과 같다. 정부의 이와 같은 태도는 내부고발자 보호와 그 의미에 관한 어떤 체계적 평가나 연구없이 정책을 입안하는데 따른 결과가 아닌가 의심이 든다. 정부가 근로자에 대한 불이익을 막기 위한 방법을 강구하고 있으나, 이것만으로는 절대적으로 부족하다. 내부자가 불이익을 당하는데 따른 보호, 익명의 제보에 대한 고려, 책임면제, 근로자 교육, 내부고발자 보호에 대한 정부방침에 게시의 강제 등 체계적으로 그 타당성을 따져보면서 접근해야 할 것이다. 정부가 단지 그와 같은 제도를 만든다고 성공이 보장되는 것은 아니기 때문이다.

보건복지부도 노동부와 마찬가지의 신고채널을 운영하고 있다. 그러나 보건복지부의 경우는 소관 법률에서 아예 이와 같은 조항을 발전시키지 못하고 있다. 예컨데, 불량식품 신고자에 대한 포상금 지급이 그렇다. 보건복지부는 과거 부정, 불량식품 신고자에게 판결 뒤에만 보상금을 지급해 왔으나 행정적인 처벌을 받기만 해도 신고자가 보상금을 받을 수 있도록 하고, 퇴폐, 심야영업 등도 신고대상에 포함시키는 등 이것을 확대해 가고 있다.

1995년 3월 28일 보건복지부는 오는 4월 1일부터 부정, 불량식품을 제조, 판매하는 업소나 심야, 퇴폐, 변태영업을 하는 식품접객업소를 신고하는 사람에게 10만원 이하의 보상금을 지급하기로 했다. 보상금은 영업허가 취소, 영업정지에 해당하는 경우 10만원이고, 품목허가 취소, 품목정지에 해당하면 7만원이다. 신고대상은 무허가 식품을 제조하거나 가공하는 행위, 부패 또는 변질된 식품을 판매하는 행위, 인체에 해로운 물질을 사용해 음식물을 만드는 행위등이다.

) 한겨레, 1995.3.29. 2면. □불량식품신고자에 보상금 - 심야·퇴폐변태영업 등도 10만원까지 지급.□

내부자도 이와같은 신고자 대상에서 배제되지 않음은 물론이다. 정부는 신고자의 익명과 신분을 보장하고 있음으로 이 경우는 이것이 얼마든지 가능하다. 기타 감사원은 □부실공사, 신고를 받습니다. 전화 188□ 로 많은 광고를 하고 있다. 이것은 모두 내부고발자들의 역할이 어느 정도 반영될 수 있는 정책적 수단이라고 할 수 있다. 그러나 소관 법률속에서 이러한 아이디어를 전혀 발전시켜가지 못하고 있다. 감사원의 경우도 다를 바 없다.

IV. 정부정책의 전반적 평가 및 앞으로의 방향

많은 연구자들은 정부가 그 동안 대형재난 또는 사고 이후, 그 원인과 잠재적 위험에 대한 분석을 체계적으로 추적하고 그 결과를 정책에 반영시키고자 하는데 노력이 부족하거나(예컨데, 김영평, 1995, p.51; 제무성, 1995, p.44), 국민안전과 보건에 임기응변적 대처를 하고 있다고 지적해 왔다.(김수삼, 1995, p.58). 이러한 점에서 다음에서의 국민안전과 건강문화의 정착에 관한 내부고발자보호가 갖는 정책적 대안으로서의 의미를 평가해 보고자 한다. 방법은 현재의 법률이나 정부의 입장을 전반적으로 평가하고 앞으로의 방향을 제시하는 것이다.

1. 평 가

국내의 법체계는 국민안전 및 보건에 관한 내부고발자들의 역할을 거의 고려하지 못하고 있다. 「산업안전보건법」정도가 유일하게 내부고발자의 보호를 여는 중요한 조항을 담고 있을 뿐이다. 근로자들의 감독기관에 대한 신고를 규정하고 있는 제 52조가 이것이다. 제 52조 제 1항은 □사업장에서 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 사실이 있는 때에는 근로자는 그 사실을 노동부장관 또는 근로감독관에게 신고할 수 있다□ 고 하고 있고, 제 2항은 □사업주는 제 1항의 신고를 이유로 당해 근로자에 대하여 해고 기타 불리한 처우를 하지 못한다□ 고 규정한다. 그러나 동법 시행령이나 규칙에서는 여기에 대한 자세한 내용을 찾아 볼 수가 없다. 제도의 마련이라는 측면에서 보면 이 조항을 겨우 법률의 일부로 틈입되고 있는 단계에 머물고 있다. 문제는 그 대상범위의 한정, 신고의 구체적 방법에 대한 것이 없다는 점에서 그 효과가 얼마나 있을 것인가는 아직 미지수라고 보아야 한다. 근로자들은 많은 경우 익명의 형태로 그것도 자신이 누구인지 결코 발각되지 않을 것이라는 확신이 서지 않는한 신고를 하지 않을 것이다. 그러나 이러한 조항의 발전은 그 자체로서도 시사하는 바가 많은 것이다.

이러한 「산업안전보건법」상의 내부자보호는 권리보호적 성격이 보다 강하다. 앞서 보았듯 행정적 노력들은 권리보호보다는 주로 정책적 목적의 실현에 보다 관심을 두고 있다는 점에서 차이가 난다. 만일이 이것이 권리보호를 목적으로 하였다면 이 조항을 넣는데 정부가 주도권을 잡고 추진했을 것이나 입법과정을 보면 그렇지 않았다. 정부가 기업내부의 불법적 행위에 대한 정보 획득을 목적으로 한 것은 아니었다.

국민안전과 건강을 해치는 정보획득 노력은 보건복지부나 감사원의 신고채널의 개설에 찾아 볼 수 있다. 또 노동부의 행정적 노력도 여기에 속하는 것이다. 그러나 이러한 행정적 노력은 법률적 뒷받침이 없이 이루어지고 있다는 점이다. 제도화의 수준이 그만큼 낮은 것이라고 할 수 있다. 그러니까 결국 내부고발자의 보호에 대한 유사한 시도는 근로자 보호의 형태에서 발전되었고 근로자단체의 노력의 결과이나, 정부는 주로 불법적 정보획득과 정책적 의도로 이것을 이용하고 있다고 볼 수 있고 제도화의 수준 또한 낮다. 또 내부고발자라는 용어의 사용도 아직 어느 곳에서도 찾아 볼 수 없다.

기타 법원의 태도에 관한 문제가 있다. 내부고발자에 대한 법원의 태도는 이들의 보호에 매우 중요한 의미를 갖는다. 일단은 긍정적이다. 그러나 법원의 보호는 너무 제약되고 자주 예측이 가능하지 않은 것이 현실이다. 마지막으로 정부의 입장이다. 정부는 내부고발자의 국민안전이나 보건에 대한 역할을 정확하게 인지하지는 못하고 있으나 이들이 제공할 수 있는 정보에 대한 이용의 기회는 높게 평가하고 있는듯하다. 앞서 보았듯 노동부, 보건복지부, 감사원 등 각 부처는 근로자들의 신고를 적극적으로 유도하고 있다. 물론 주대상은 일반시민일 수도 있다. 그러나 가장 문제가 되는 것은 그 방법이다. 정책적 의도만을 강조한다면 그가 누구이든 온라인 번호만을 가지고 보상금을 지급하는 방법도 무방하다. 정부가 국민안전과 건강의 보호를 얼마나 중요하게 생각하고 있는가와 관련하여 신중하게 고려해 볼 문제이다.

결국 국내의 내부고발자에 대한 정책적 수준과 인식은 전반적으로 검토해 볼 때, 아직 제도화에는 거리가 먼 것이 분명해 보인다. 입법적 실패가 현재의 모습이나 사법적 보호가 시작되고 있음을 높히 평가해 볼만 하다. 결국 실제는 있으나 입법적 및 정책적 노력들이 이들을 제도적 보호의 대상으로 인식하는데에는 실패하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 정부의 일부 정책들은 이들의 정보가치를 이용하려는 노력을 담고 있고, 또 이러한 노력들이 확대되고 있음을 확인할 수 있다.

2. 방 향

브룩(Brooks)은 내부고발자를 보호하고 고무하는(protect and encourage) 법을 제정할 명백한 이유로 두 가지를 든다(Brooks, 1993, p.20). 첫째, 법은 내부고발로 하여금 비리에 관한 정보를 밖으로 나오도록 유인할 수 있다. 둘째, 잠재적 범죄자(potential wrongdoers)로 하여금 밖에 알려질 가능성이 높아 그러한 행위를 단념하도록 하는 효과가 있다. 그는 주로 정책적 이유를 지적하고 있는 것이다. 그러나 내부고발자에 관한 정책을 구상하는 경우, 우리는 두가지 시각을 생각해 볼 수 있다. 권리보호적 차원인가 정책적 의미에서의 접근인가가 그것이다. 전자에 치중할 경우, 구체적 내용은 무엇을 대상으로 제보, 신고를 어떤 방법으로 했을 때, 어떻게 보호받게 할 것인가 등이 될 것이다. 그리고 이때 내부자의 제보에 의한 국민안전 및 건강의 보호효과는 반사적 이익이 된다.

후자에 치중하는 경우는 내부자들이 국민생활을 위협할 수 있는 일을 보았을 때 어떻게 이들이 대응해 나가야 하는가에 대한 교육프로그램부터 제보통로의 개설, 보복가능성에 노출되지 아니하고도 이와 같은 커뮤니케이션이 일어날 수 있도록 하는 방법들이 그 내용으로 들어가야 될 것이다. 국민의 건강과 안전을 침해하는 내분의 비도덕적 행위를 거부하거나 이를 밖에 알리고자 했을 때 내부자들은 해고, 핍박 및 블랙리스트에의 등재 등을 피할 수 없다. 이러한 부담을 덜어주는 정부채널의 디자인이 이때는 특히 중요하다. 또 대형건축물, 위험물 시설, 대규모 석유화학단지, 원자력 발전소, 공단 등 대형사고의 가능성이 있는 곳의 관련 직원, 방화관리자, 위험물취급고나리자 등의 내부자들에 대한 교육이 필요하다. 다중집합시설은 비록 민간건물이라고 하더라도 국민생활안전에 직결되어 있다. 정부 관련 공무원에 의한 안전점검은 전문가의 부족, 측정장비의 부족 등으로 문제점의 철저한 파악에 늘 문제가 있다. 끊임없이 경제적 이익을 위해 증□개축이나 시설물 병경을 하고 있어 이들에 대한 통제는 내부관련자나 구조 또는 시공기술사, 건축사들의 협조가 절실하다. 따라서 이들의 적절한 협조를 이끌어 낼 수 있을 때, 정부의 감독비용은 절약될 수 있을 것이다.

대형공공시설물 예컨데 백화점, 학원, 예식장, 빌딩, 실내 경기장, 강당, 주차장, 공연장, 체육경기장, 스포츠센터, 터미널, 병원, 지하철 역사, 극장, 백화점 복합상가 등 다중집합 및 이용시설의 근로자들이 고용주의 국민일반의 안전 및 건강에 대한 소홀한 태도를 예방해 줄 수 있다면 이보다 더 바람직한 것은 없을 것이다. 그러나 그 정도까지 이르지는 못할 지라도 이들이 왜 이와 같은 문제에 직면하였을 때 매스 미디어, 의회의원, 정부 등에 대한 신고, 제보를 해야하고 왜 그렇게 해야 하는가를 알 수 있도록 하는 것은 안전문화를 뿌리내리게 하는 지름길이 될 것이다. 따라서 정부는 정책적인 측면에서 이것을 고무해 볼 수 있다.

국민의 건강과 보건은 제조 또는 시공 때부터 안전에 위험이 있으면 내부자가 거부할 수 있는 문화가 자리잡을 때 완전히 보장된다. 어느 누구도 국민의 안전과 보건에 대해 걱정한 것에 의해 불이익을 받는 일이 없다는 인식을 심어주어야 할 것이다. 이를 위해서는 관련법이나 제도적 뒷받침이 중요하다. 특히 제1차 및 제2차적 감시역할을 해 줄 수 있는 사람들을 보호하는 법률내용의 구성이 중요하다. 제3 감시역의 사람들도 익명의 형태가 아니면 드러내놓고 업계의 문제를 제기한다는 것은 어렵다. 따라서 이들을 대상으로 하는 정책은 권리보호 차원에서 보복으로부터의 보호 뿐만 아니라 제보, 신고의 통로, 접수 방법상의 부담을 줄여줄 수 있는 방향으로 접근하지 않으면 안될 것이다. 이러한 모든 노력들은 내부고발자보호법의 제정으로 귀결된다.

내부고발자를 보호하는 법을 만드는 경우, 크게 두 가지 방법이 가능하다. 통합법적 접근으로 할 것인가 아니면 개별법적 접근을 할 것인가가 그것이다.

가. 통합법적 접근

통합적 입법은 분야별 개별입법 대신 전체를 망랑하는 법을 제정하는 것이다. 다양한 분야에서 일어나는 모든 내부고발자에 대한 보호의 제공을 단일법 형태에 의해 추구한다는 의미이다. 국민의 안전과 건강에 대한 보호 뿐만 아니라 부패통제의 효과도 모두 기대해 볼 수 있다. 그러나 국회통과는 그만큼 어렵다. 지방자치단체가 조례의 제정을 통해서 이러한 보호의 시도를 해 볼 수 있다. 미국의 시민단체들은 정부와 민간부문, 그리고 각 분야별 내부고발자 모두를 보호하는 통합입법에 관한 노력을 하고 있으나 아직 성공하지 못하고 있다. 주정부 차원에서는 이와 같은 법이 있다. 그러나 비록 □모든 고용인□ 으로 보호대상을 규정하고 있는 경우도 대상분야는 안전과 건강, 환경 등의 특정영역으로 한정하거나 특정방법에 의한 내부고발만을 보호하는 등의 제한을 두어 비판이 제기되고 있기도 하다. 따라서 국내에서도 이와 같은 통합법을 구상하게 되는 경우 보호행위를 □불법, 기타 공익에 관련된 행위□ 등의 표현으로 범위를 확대할 것인가 아니면 특정한 것에 한정시킬 것인가, 어떤 방법으로 할 때만 보호할 것인가 등이 쟁점이 될 것이다.

나. 개별법적 접근

미국의 경우를 보면, 국민안전 및 보건에 관한 연방의 분야별 개별법들의 태도는 크게 세 가지 이다. 하나는 국민안전 및 보건 관련 정책집행에 참여 내지는 도움을 주고자 하는 노동자의 보호이다. 국민의 안전보호는 정부의 가장 기본적 의무이다. 따라서 여기에 협조하는 주민을 보호하는 것은 당연한 일일 것이다. 둘째는 근로자의 권리보호이다. 산업사회에서 근로자는 중심적인 위치를 차지한다. 작업장의 위험으로부터 이들을 보호하고자 한 것이다. 셋째, 정책목표의 효과적 달성을 목적으로 한 것이다. 따라서 우리의 경우도 이와 같은 목적을 고려하면서, 관련 분야별로 해당 법률에 보호조항을 넣거나 특정분야를 대상으로 법률을 제정해 보는 방법을 생각해 볼 수 있다. 당장 가능한 몇 가지 예를 들어보면 다음과 같다.

(1) 「산업안전보건법」의 일부 조항을 개정하는 것이다. 근로자의 안건과 보건의 관리 등에 관하여 규정하는 제20조 제1항은 □사업주는 사업장의 안전·보건을 유지하기 위하여 다음 각호의 사항을 포함한 안전보건관리규정을 작성하여 각 사업장에 게시 또는 비치하고, 이를 근로자에게 알려야 한다□ 고 규정한다. 또 근로자안전과 보건에 관한 교육을 규정하고 있는 제31조 제1항은 □사업주는 당해 사업장의 근로자에 대하여 노동부령이 정하는 바에 의하여 정기적으로 안전·보건에 관한 교육을 실시하여야 한다□ 고 하고 있다. 또 이를 받아서 「산업안전보건법시행규칙」 제33조는 교육시간 및 교육내용에 관해 자세히 규정한다. 국민안전과 건강에 막대한 피해가 발생할 수도 있다고 생각하는 경우 내부자는 어떻게 해야하고, 그런 경우 정부가 어떻게 보호해 주는가 등에 관한 사항과 근로자의 권리, 국민안전과 건강에 관한 이들의 의무 등을 이러한 교육과 게시의 일부 항목에 넣을 수 있을 것이다.

「산업안전기준에 관한 규칙」은 작업장의 통로, 비상구의 설치, 기계·기구 기타 설비에 의한 위험, 폭발·화재 및 위험물 누출에 의한 위험, 전기나 건설작업 등과 관련한 위험 방지에 관해서, 그리고 「산업보건기준에 관한 규칙」은 가스, 분진, 진동, 기타 특정 화학물질에 의한 건강재해의 예방 등에 관한 구체적인 규제조항을 마련해 두고 있지만 누가 그것을 다 감시할 것인가는 아주 현실적인 어려움이 따르는 문제이다. 내부고발자들에 대한 이와 같은 접근은 근로자들에게 자율적 규제의 기회를 주는 것이 될 것이다. 근로자 신고조항은 현재 법이 규정하고 있어 이를 제도적으로 발전시키는 노력이 필요하다.

또 다른 한 가지 예를 들어본다. 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」은 과거로부터 교훈을 얻지 못하고 있는 전형적 입법사례이다. 이 법은 내부고발자에 대한 보호로부터 가장 큰 편익이 기대되는 분야이기도 하나 이러한 문제를 전혀 고려하지 못하고 있다. 동법 제11조를 보면 이러한 사실이 잘 드러난다. 제2항은 □관리주체는 안전점검 또는 정밀안전진단 결과 시설물에 대통령령이 정하는 중대한 결함이 있다고 통보를 받은 때에는 이를 즉시 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 관리주체가 직접 안전점검을 실시한 때에도 또한 같다.□ 그러나 관리주체는 삼풍사고에서도 보았듯 끝까지 그 사실을 숨기고자 하였고, 결국 수많은 사람들이 희생되는 가운데 자신들만 빠져 나왔던 사람들이다. 붕괴의 징후를 많은 사람들이 알고 있었는데, 이들의 □눈□ 을 어떻게 하면 대형사고에 대한 □감시의 눈□ 으로 전환할 수 있는가에 대하여 숙고해 볼 필요가 있다.

동법 제34조는 □안전점검 및 유지관리업무를 수행하는 자는 업무상 알게 된 비밀을 누설하거나 도용하여서는 안된다. 다만 시설물의 안전 및 유지관리를 위하여 건설부장관이 필요하다고 인정할 때에는 그러하지 아니하다□ 고 규정한다. 국민안전과 보건에 현저히 도움이 되는 경우 등에 대하여는 이러한 단서 조항을 완화할 필요가 있다. 동법 제35조는 건설공사부실방지를 위한 조치로써 제1항에서 □시설물은 기능, 경제적 측면 및 환경과의 조화를 고려하여 공중의 위험을 발생시키지 아니하는 안전한 구조를 가지도록 설계·시공 및 감리되어야 한다□ 고 규정한다. 물론 맞는 말이다. 그렇다면 누가 어떻게 이것을 강제할 것인가? 모두 생각해 볼 문제이다.

) 「산업안전보건법」 제52조의 6은 □지도사는 그 직무상 알게 된 비밀을 누설하거나 도용하여서는 아니된다,□ 그리고 제63조는 □제34조의 규정에 의한 검사..., 건강진단을 행한자..., 공정안전보고서를 검토한자는 ... 업무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. 다만, 근로자의 건강장해를 예방하기 위하여 노동부장관이 필요하다고 인정할 때에는 그러하지 아니한다□ 등의 마찬가지의 조항을 찾아 볼 수 있다.

따라서 국민의 안전과 건강에 위험이 있는 것을 발견하면 담당자나 이들에 대해 감독책임을 맡고 있는 사람, 예컨데 시설물관리자는 반드시 이를 알리도록 하는 시설관리자들에 대한 의무적 신고를 규정하고 동시에 이들에 대한 보조조항을 두는 것도 한 가지 방법이다. 국내법에서도 실제 공공의 이익에 중대한 영향을 미칠 수 있는 것에 관해서는 이러한 규정을 찾아 볼 수 있다. 또 무엇보다도 적극적인 교육이 필요하다.

) 이 법은 교량, 터널, 철도, 하천, 댐, 상·하수도, 고층·대형건축물, 항만 등 8종의 시설을 대상으로 하고 있다. 그 대상을 전기, 통신, 가스 등을 포함하는 국가기간시설 전반에 걸쳐 확대해야 한다는 주장이 나오고 있다. 김수삼(1995.7). 건축·토목분야의 안전문화실태와 개선방향.「과학과 기술」, p.58 참조.

) 해양오염방지법이 이러한 예이다.

「식품위생법」의 경우도 마찬가지이다. 내부고발이나 시민신고에 대한 조항이 없다. 부정, 불량식품은 국민건강과 직결된 것이다. 따라서 이러한 문제가 식품제조, 가공, 유통과정에서 발생하지 못하도록 「식품위생법」에서 내부자가 이를 정부에 신고하다가 신분이 노출되어도 보호받을 수 있도록 하는 규정을 둘 수 있을 것이다. 정부는 위생사, 위생시험사 또는 식품제조기사, 수산제조기사 또는 영양사 등의 전문적 직업적 윤리가 살아날 수 있도록 하는 정책을 써야 한다. 이것은 정부감독기능의 민영화라고도 할 수 있다. 정부가 언제까지 이 모든 것을 다 감시할 수 있을 것인가?

개별법 형태의 경우는 통과가 보다 용이할 것이다. 또 내부고발자의 역할이 특별히 중요할 수 있는 공직부패, 국민안전과 보건, 기타 환경문제 등과 분양에 선별적으로 접근해 볼 수 있다. 그러나 이러한 접근의 문제는 현재 미국이 직면하고 있는 것과 똑같은 것이 될 것이다. 내부고발자를 보호하는 개별 법률들이 일관성이 없고, 분산되어 있으며, 제한적이어서 혼란을 주고 있다는 지적이 그것이다. 분야별 개별입법은 이러한 문제를 피하기 어렵다. 이들은 모두 분야별 개별입법의 방식의 단점이라고 할 만 하다.

끝으로 내부고발자에 대한 보호법을 생각하는 경우 몇 가지 조심스럽게 고려해 보아야 할 문제가 있다. 내부고발자보호에 관한 법은 일반적 보호를 목적으로 한 것이든 개별 분야별 보호를 의도한 것이든 균형적 고량이 필요하다. 내부고발자인 근로자 개인, 조직, 사회간의 이익의 균형이 그것이다. 고용주가 근로자들을 수단적 존재로 보는 한 내부자의 권리보호는 힘들다. 국민전체의 안전과 건강을 조직의 이익보다 얼마나 높게 평가할 것인가도 한가지의 기준이 될 것이다. 그러나 내부고발자의 행위는 기업에게 큰 피해를 줄 수도 있다. 따라서 내부고발에 대한 보호는 조직의 이익과 균형을 이루는 선에서 고려해야 할 문제이다. 다음의 고용관계에 관한 두 가지 중재결정을 보면 이러한 고민을 잘 느낄 수 있다(GAP, 1994, p.12 참조). 대번포트 굳 사마리탄 센타(Davenport Good Samaritan Center) 사건이 그것이다.

) Davenport Good Samaritan Center, 1978-2 Lab. Arb. Awards(CCH) 18441 (Ross, Arb.).

고용주인 요양소(nursing home)는 보조조리사(dietary aide)가 내부의 위생문제를 州보건공무원들에게 신고했다는 이유로 해고하였다. 그녀는 설치류가 빵 덩어리를 일부분 갉아 먹었다는 것을 자신의 상관에게 보여주자, 그 상관은 이에 대하여 이미 갉아 먹은 부분은 제거를 하고, 그리고 많은 부분을 환자들에게 주도록 지시를 내렸다는데 대한 보고서를 제출했던 것이다. 중재자는 이러한 보고서의 제출결과 요양소의 평판에 피해가 야기되었기 때문에 해고가 지지된다는 결정을 내리고 있다. 중재자는 비록 보조조리사가 자신의 상관에게 얘기를 했기는 하였으나 그녀는 州에 이 사실을 알리기에 앞서 요양소의 관리자에게 먼저 갔었어야만 했다고 판결하였다.

알.피.리처드사(R.P. Richards, Inc.) 사건도 마찬가지이다. 건축공사와 관련하여 배관계약업자는 건축공사에 있어서 주철(cast iron) 파이프를 쓰도록 되어 있으나 대신 플라스틱 파이프를 사용할 수 있도록 허락해 줄 것을 공공기관에 요청했다. 청문회(public hearing)에서 계약업자의 직원중의 한 사람이 특별히 자신은 시민 한 사람의 신분으로서 말한다고 하면서 이러한 교체에 반대되는 증언을 하였다. 그 결과 회사는 그를 해고하였다. 중재자는 고용주의 평판에 미친 피해와 언론이 그 직원을 공개적으로 계약업자와 연계시켜 보도하였던 사실을 인용하면서 그의 해직결정은 정당하다는 결정을 내렸다.

) 63 Lab. Arb.(BNA) 412 (1974) (Gentle, Arb.).

국민안전이나 건강에 대한 위험을 인지하는 경우, 내부의 직원들이 어떤 부담을 느끼지 않으면서 문제를 조기에 수습할수 있도록 하는 노력이 중요하다. 그러나 그렇다고 조직의 이익이 전혀 무시되어도 안될 것이다. 내부고발자보호에 관한 방법들을 발전시켜 나갈때 외국의 이러한 정책적 고민들로부터 교훈을 구해 볼 필요가 있다. 기타 내부고발자에 대한 보호는 반드시 법률형태만 있는 것은 아니라는 점이 기억되어야 한다. 정부 각 부처나 지방정부 또한 이러한 아이디어의 제도화를 시도해 볼 수 있을 것이다. 정부가 하는 행정적 형태의 노력들이란 전문직업집단의 자율성 인정, 근로자 안전보건교육, 지침, 교육, 사례집 발간, 캠페인 등 다양한 방법이 있을 수 있다. 그러나 법률적 형태에 기초하지 않는 한 매우 제한적일 수 밖에 없을 것이다.

V. 결 론

문명의 발전과 도시화의 급진전은 재난의 형태를 바꾸어 왔다. 천재지변보다는 인위적 재난이 더 많아지고 있는 것도 그 하나이다. 대형참사가 천재가 아닌 인재라면 그 대비 또한 사람에게 달린 것이다. 이러한 사고로부터 국민의 안전과 건강을 지키는 방법은 크게 두 가지이다. 무너지거나 폭발이 없는 안전한 건물이나 시설물을 짓든 무너지더라도 미리 알 수 있도록 해 인명피해를 최소화하는 것이다. 내부자들은 두 가지 모두에 있어 위험징후를 제1차적으로 감시하고 통제할 수 있는 위치에 있다. 내부고발자에 대한 보호의 필요성은 이러한 사실로부터 출발한다. 정부가 이러한 모든 사고위험을 다 감시하고 막을 수는 없고, 또 이것은 많은 재원이 요구되는 일이다. 따라서 이러한 재난의 위험을 현장에서 보는 관련자들 각자가 국민의 안전과 건강을 지키는 경찰로서 기능할 수 있도록 고무하여야 한다. 그리고 정부는 이와 같은 노력을 시도하는 사람들이 보복을 당하지 않도록 보호해 주어야 한다. 내부고발자 보호에 필요성은 이와 같은 논리에 바탕을 둔 것이다.

바람직한 방법은 내부고발자를 보호하는 법을 만드는 것이다. 정부가 시민감시의 역량을 제도적으로 복원하고 흡수하는 방법을 강구하는 것이다. 국민안전과 건강을 위험에 빠뜨린 사람을 사후에 처벌하기보다는 여기에 적극 저항하는 사람을 보호, 고무하고 그 수를 넓혀 가는 정책이 중요하다. 정책적 입장에서 보면 이것이 사전적이고 경제적인 방법이다. 내부고발자보호정책은 이러한 의미를 갖는다. 내부자들은 군민의 재산적, 신체적 안전과 건강에 크게 위험이 되는 자연적 및 인위적 재난의 가능성에 대하여 가장 먼저 인지할 수 있는 위치에 있는 사람들이다. 이들이 이러한 문제를 경고해 줄 수 있다면 문제예방과 해결에 크게 도움이 된다. 따라서 이들을 보호하는 입법은 제보를 익명으로라도 반드시 하도록 고무하고, 제보시 신원을 철저히 보호하되, 사고시 책임을 면제해 주는 방법을 그 내용으로 포함시켜야 할 것이다. 또 공공기관의 근무자, 기업근로자 등에 국민의 안전과 건강을 위협하거나 불법적 활동이 발생하면 보고, 신고하도록 하고 이로인해 불이익을 당하면 어떻게 보호받을 수 있는가 등에 대하여 고용인들이 잘 알 수 있도록 기업주에게 고시의 의무 등을 부과해 볼 수도 있다.

국민안전과 건강은 정부의 안전문화의 강조만으로는 부족하다. 정부가 내부고발자를 국민안전과 건강의 보장을 위한 독특한 인적 자원으로써 볼수 있어야 대형재난에 대한 국민감시는 완성될 수 있다고 생각한다. 이러한 의미에서 내부고발자보호입법은 국민의 안전과 건강을 위협하는 기업주의 비윤리적 실제나 안전위험에 대하여 기여하는 바가 클 것으로 기대된다. 그러나 마지막으로 잊지 말아야 할 것은 내부고발이 모두 다, 그리고 언제나 바람직한 의미만을 띠고 있는 것은 아니라는 것이다. 보호를 받을 수 있는 내부고발이란 공익이라는 점에서 긍정적 평가를 받을 수 있는 것이어야 하고, 또 善意에 기초하여야 한다. 그리고 내부고발의 보호라고 하더라도 큰 이익이 적은 이익을 위해 희생되는 것이 되어서는 안된다. 그러나 이러한 판단이 늘 쉬운 것은 아니다. 오히려 현실의 복잡한 상황은 이것을 어렵게 한다. 불가피하게 공동체 사회의 이익과 개인의 이익간의 관계에 있어서 뿐만 아니라 큰 이익과 보다 작은 이익의 성격이 어떻게 考量되어야 할 것인가에 대한 숙제가 언제나 나온다. 이러한 점에서 위의 사례와 정책적 노력들에 대한 분석은 우리에게 귀중한 교훈을 줄 수 있을 것으로 기대한다. 국민소득 수준의 향상과 더불어 안전에 대한 관심이 높아지고 있다. 대안에 대한 모색이 어느 때보다도 더 절실해 지는 시점이다. 교훈을 구하는 일이 그래서 더욱 중요해져 가고 있다.

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부패 추방을 위한 국제사회의 움직임과 한국 사회의 선택 1996/10/30

	<번 역> 국제 반부패 운동 : 시민사회의 역할

-국제투명성위원회 오스트레일리아 의장, 피터 루크씨가 1996년 10월 30일에 열린 서울의 한국프레스센터에서 열린 부패에 관한 심포지엄에서 행한 연설

부패 : 국제적인 대응이 필요하다

이 자리에서 부패에 관하여, 그리고 정부뿐만 아니라 시민사회에 의한 국제적인 대응이 왜 요청되는지에 대해서 연설을 할 수 있는 기회를 가질 수 있게 되어 영광입니다. 세계의 부정부패 문제들과 열심히 씨름하고 있는 선도적인 민간단체로서, 국제투명성위원회는 이 모임을 후원하고, 저희를 초대해 주신 참여연대와 한겨레신문에게 감사드립니다.

1995년에 우리들은 여러 부정부패의 사례들을 보았습니다. 그 중, 특히 정치적 부정부패가 세계 곳곳에서 기승을 부리고 있습니다. 물론 최근 여러분이 여기 한국에서 겪은 경험이 바로 이 모임을 갖게 한 이유일 것입니다.

부패 스캔들의 여파로 정치 지도자들에 대한 재판과 내각사퇴의 연쇄사태가 벌어지는 것은 벨기에, 이탈리아, 인도 등의 세계 각국에서 일어나고 있는 일로서 한국만의 일은 아닙니다. 이 몇 가지 사례들은 다음과 같은 것들을 확실히 보여주는데, 즉 부정부패가 개발도상국에만 국한된 것이 아니고, 부정부패방지법이 최선진국에도 시행되고 있다는 것을 우리에게 보여주고 있습니다. 하지만, 부정부패에 관한 재판들은 정치적인 동기에서 시작되고, 권력을 차지한 계층이 그들의 반대파를 제거하고 자신들의 기반을 다지는 데 부정부패방지 법률들을 이용하는 경우가 종종 있습니다.

부정부패는 한 국가내에서 발생하기도하고, 국제적으로는 다국적 기업들이 타국 정부의 지도자들이나 고위층에게 뇌물을 제공하거나, 정당들에게 민주적인 절차를 위협하는 방식으로 금전적인 지원을 하는 경우도 자주 생기고 있습니다.

금년도 2월, 싱가폴 정부는 현재 투옥된 한 공무원에게 뇌물을 제공한 다섯개의 다국적기업들이 싱가폴에서 기업활동을 하는 것을 금지했습니다. 국제투명성위원회는 싱가폴의 조치를 환영하는데 이는 부패에 대한 처벌이 너무나 자주 연루자들 모두에게 공평하게 이루어지지 않는 것으로 보이기 때문입니다.

또한 1996년 5월 OECD가 발표한 OECD권고(RECOMMENDATION OF THE OECD), 즉 호주를 포함한 여러 공업국가에 아직도 존재하는 해외공여뇌물에 대한 조세공제제도를 폐지하고, 국제회의를 통해 국외뇌물증여를 범죄로 규정하는 법안을 설립하자는 요지의 결정에 동의를 표합니다. 한국의 OECD 가입을 앞두고 이 OECD의 방침은 한국에게도 직접적으로 영향을 끼칠 것입니다.

OECD의 이같은 결정은 현재의 세계적인 추세를 확인하고 있습니다.  1996년 4월에 카라카스에서 열린 미주기구(ORGANIZATION OF AMERICAN STATES)회의에서는 공식적으로 부정부패 방지를 위한 국가간 협약안을 채택했습니다. 다른 것들과 함께, 이 회의는 부정적인 방법으로 축적된 돈과 재산을 국가적, 국제적 차원에서 동결, 몰수할 것을 촉구했습니다.

유럽의회 (THE COUNCIL OF EUROPE)는 비엔나에서 열린 돈세탁에 대한 회의 경험을 바탕으로 미주국가간 연합회의에서 거론된 것과 흡사한 회의를 실행하려고 현재 활발히 활동중에 있습니다. 또한, 세계무역기구의 수임사항에 밝혀져 있듯이, 세계 무역에 있어서의 공정성을 확보하기 위해서 세계무역기구가 위와 같은 일련의 조취를 취할 것은 자명한 일입니다.

1996년 7월, 세계은행은 정부조달과정에서 부정부패가 발생할 가능성을 줄이기 위해서 새로이 강화된 규칙들을 채택했고, 그 규칙들은 다른 개발 원조기관들에게 좋은 예가 될 것입니다. 그리고 세계무역기구나 APEC같은 기관들에서 진행되고 있는 준비작업에도 투명도를 재고하는데 도움을 줄 것입니다.

민간차원에서도 5월에 한국을 포함한 156개의 회원국을 가진 파리의 국제상공회의소가 직무상의 금전취득과 뇌물수수에 관한 새로운 규약을 채택한 것은 중대한 발전이었습니다.

민간차원에서도 5월에 한국을 포함한 156개의 회원국을 가진 파리의 국제상공회의소가 직무상의 금전취득과 뇌물수수에 관한 새로운 규칙을 채택한 것은 중대한 발전이었습니다.

지금까지 제가 소개해 드린 모든 사례들에는 항상 국제투명성위원회가 활발히 참여하고 있었고, 이것은 국제사회가 각국의 반부정부패운동을 인식하기 시작하였고 국제적인 활동을 통하여 이들의 노력을 지원하려 한다는 취지를 명확히 하고 있는 결과입니다.

부정부패에 의한 피해

지난달 위싱턴에서 열린 세계은행/국제통화기금(IMF) 연례회의에서, 세계은행총재 제임스 울펜슨(James Wolfensohn)씨와, 국제통화기금 총재 마이클 킴데수스(Michel Camd-essus)씨는 각국의 지도자들에게 부정부패를 척결할 것을 촉구했습니다. 울펜슨 총재는 연설에서 부정부패가 富를 가난한 자들로부터 부자들에게로 돌리고 있고, 기업경영의 비용을 증가시키며, 대중을 위해 쓰여야 할 돈을 가로채고, 외국의 투자가들을 위축시키고 있다고 했습니다.

이것은 바로 국제청렴위원회가 한동안 전세계에 강조해 왔던 바로 그 내용입니다.

특히 문제가 심각한 것은 대규모 부정부패입니다. 대규모 지출은 필요가 아닌 탐욕을 부축이고, 공정한 결정을 왜곡하며, 불필요하고 비경제적인 개발계획으로 얼룩진 아프리카 같은 지역이나 그밖의 같은 결과의 다른 지역들을 양산해냅니다.

하지만, 부정부패가 별로 경제발전을 막아온 것처럼 보이지 않는 한국같은 나라는 어떻습니까? 실제로 부정부패가 경제성장을 가속화시킬 수 있다고 주장하는 사람들도 있습니다.

먼저, 결정이 부정하게 내려져서 정직한 사업가에게 막대한 피해를 줄 때 정상적인 자유시장경제는 왜곡됩니다. 그리고 그 부패에 따른 비용은 경제의 어디에서든간에 부담되게 됩니다. 더욱 심각한 것은 사회적, 그리고 정치적인 비용입니다. 사업가나 정치가들이 최소한의 가치관조차 지키지 않는 사회에서는 민주주의 자체가 위협에 처하게 됩니다. 권력과 돈이 정치적, 경제적인 경쟁을 묵살시키는데 쓰여질 것입니다. 그런 정치가들은 그 정통성을 결여하게 되고, 장차 대중으로부터 존경과 지지를 잃게 됩니다.

최근에 아프리카에서 있었던 지역 반부정부패 회의에서는 다음과 같은 결론을 내렸습니다.

□한 국가의 지도자들은 그 사회의 투명성을 보호하려는 사람들의 노력을 지원할 막중한 책임을 지고 있다. 이를 통해, 국민들은 부정부패를 줄이는 운동을 지지하도록 격려받을 것이다. 그리고 부패에 대한 국민들의 태도를 단호하게 만드는데 도움이 될 시민사회의 지원을 이끌어내는 것 또한 바람직하다.□

좋은 말입니다. 그런데 이것을 어떻게 실제에 적용할 수 있을까요? 나는 오늘, 정부의 역할에 비해 제대로 이해되고 있지 못한 시민사회의 역할에 중점을 두고자 합니다.

시민사회의 많은 사람들이 자국을 위해 효과적인 투명성 시스템(INTEGRITY SYSTEM)을 세우는 것에 기본적인 관심을 보이고 있습니다. 물론 이들 중에는 기업사회의 사람들도 있지요.

정치적인 면에서 그렇듯이 시민사회 내에서도 지도력이란 것이 중요합니다. 만약 한 국가가 부패한 자들을 용납하고 그들이 얻은 부를 부러워 한다면 부패의 만연을 막을 수가 없습니다.  그와 반대로, 부패한 자들이 부러움이 아니라 비판을 받는 국가에서는 지속적인 개혁을 위한 기초가 세워집니다.

부정부패에 대항하기 위한 전략

모든 국가나 사회들은 각각 어느 정도 다릅니다. 부정부패를 성공적으로 제거하는데 필요한 자세를 갖추고 메카니즘을 개발해야 하는 궁극적인 책임은 그 국가의 국민들에게 달려있습니다.

경험상으로 보아 부정부패를 제거하는데 있어서, 외부의 독립기관이 감시한다든지, 뇌물을 제공하는 측이나 제공받는 측에게 있어서 별 이득이 없게 (즉, 감시와 제재 양면이 더욱 용이해지게 함으로써) 하는 식으로 부정부패가 일어날 기회자체를 없애는 것이 가장 효율적입니다.

전반적인 목표는 예방에 두어 제재(SANCTION)가 일선에 나서지 않고 다만 지원하는 역할을 하도록 해야 합니다. 이 목표를 추구하는 과정에서, 한가지 공략노선만으로는 효과적이지 않습니다. 통합된 전반적인 접근이 필요합니다.

대부분 그렇지만 구조자체가 부정부패에 의존할 정도로 부정부패가 그 구조의 일부분이 되어버린 경우를 구조적 부정부패라고 합니다. 개발도상국에서 벗어난 나라에서는 여러 기관들-경찰이나 정당같은-이 동시에 부패해 있는 경우는 드뭅니다. 개발도상국에서는 상대적으로 제도적 보호장치가 약해서, 부정부패가 한 나라 경제, 정치의 거의 모든 분야에 걸쳐서 만연할 수 있습니다. 전자와 후자의 경우를 상대하기 위한 전략은 각각 달라야 할 것입니다.

이러한 임무는 그리 단순하지 않습니다. 후자같은 경우엔 법을 제정함으로써 고쳐나가면 되지 않겠습니까? 하는 사람들이 있죠. 하지만, 그런 생각을 가진 사람이 법을 집행할 수 있는 위치에 있어야만 규제가 가능한 것이 현실입니다. 법으로 부정부패를 막자면 사회의 대다수가 지키려고 해야 합니다. 사람들의 태도도 바뀌어야 합니다. 부정부패로 인한 손실에 대한 홍보도 이루어져야 합니다. 대중이 개혁의지에 사로잡히게 해야 합니다.

과거의 거의 모든 반부정부패 운동은 너무 거창하게 전개되었습니다. 하룻밤 사이에 바로잡아보자는 식이었죠. 거기서 얻어낸 첫번째 교훈은 실제로 이루어 낼 수 있는 프로그램을 짜야 한다는 겁니다.

시민사회의 역할

구조적인 부패는 제외하더라도 부패한 국가기관이 자기자신을 개혁하는 것을 기대하는 것은 과연 얼마나 가능한 일일까요? 행정기관들의 실적은 무엇인가요?

역사는 □허풍스런 약속들과 납품의 지연□으로 어지럽혀져 있습니다. 실패했던 진지한 시도들이 있었는데, 그 이유는 하나의 요소가 빠졌기 때문입니다. 그 요소는 바로 시민사회의 결합입니다.

시민사회라는 요소는 자주 문제의 일부가 됩니다. 기업체는 사업을 얻거나 사업을 지속하기 위해서 공무원들에게 뇌물을 주는 사건에 너무 자주 연루되곤 하는데, 어떤 사람들은 그것을 뇌물을 주지 않으면 사업상의 이득을 주지 않는 공무원의 강요 탓으로 설명하기도 합니다. 다른 사람들은 그것을 살다보면 있게 마련인 일로 보기도 합니다.

무역과 투자에서 전세계적인 경쟁여건이 마련된 이래, 효율적인 저비용을 비효율적인 고비용 경제로 뒤바꾸는, 부정한 지출을 할 여지는 점점 적어지고 있습니다.

세계속의 국제투명성위원회(TI:Transparency International)

제가 한국과도 연관이 있을 수 있는 다른 나라들에서 성공적이었던 국제투명성위원회의 기술들을 소개하기 전에, 국제투명성위원회는 무엇인지, 그리고 국제투명성위원회의 목표는 무엇인지 간단히 말해드리겠습니다.

국제투명성위원회는 세계적인 부패추방운동을 전개하고 있는 비정부, 비영리단체입니다. 국제투명성위원회는 베를린에 작은 사무국을 가지고 있고, 여기에서 기술지원을 제공하고, 각 사업간의 조정을 맡습니다. 그리고 국제투명성위원회의 주 활동원은 1993년에 발족하여 3년만에 전 세계 50개 국가에 설립된 각국의 지부들과 그들간의 연락망입니다.

국제투명성위원회는 부정부패를 척결하는 활동을 하는 사람들의 연합입니다. 우리의 목표는  정치지도자들, 정부관리들과 함께 활동하게 하기 위해서 시민사회를 동원하는 것입니다. 시민사회측면에서는 기업경영인, 변호사, 회계사, 엔지니어, 방송, 학계, 비정부단체, 종교지도자, 그리고 부패추방에 관심 있는 모든 시민들이 참가합니다.

국제투명성위원회는 각국의 지부들에게 몇개의 간단한 규칙들을 제시합니다. 기본적으로 각국의 지부들은 개인적인 부정부패사건에 대해서 조사를 벌이거나 폭로할 수 없고, 정당에 관련된 활동을 할 수 없습니다. 하지만 이 외의 사항들에 관하여는 그 지부가 속해있는 사회에서 필요하다고 여겨지는 사업을 자유로이 진행시킬 수 있습니다. 국제투명성위원회는 한 국가내에서의 부정부패는 그 국가내에서 다루어져야 한다고 봅니다.

국제투명성위원회 지부들은 각 지부들간, 그리고 베를린의 국제 사무국과 긴밀하게, 격식을 차리지 않고, 동시에 매우 효율적으로 협조체계를 유지합니다. 이런 협조체계는 OECD나 세계은행(World Bank) 같은 국제적인 단체들을 상대하는데 있어서나, 한 국가의 경험을 모든 국가간에 교환하는 것을 확실히 하는데 있어서-한 국가가 겪는 문제와 그 문제를 효율적으로 대처했던 방안 모두- 특히 중요합니다.

국제투명성위원회가 개발한 유용한 도구중 하나는 국가청렴도시스템(NATIONAL INTEGRITY SYSTEM)에 대한 사례집입니다. 세계각국의 최선의 사례들을 수록한 문서들이 부록으로 포함된 이 책은 각국의 국회의원들과 국제투명성위원회 사무소들이 많은 나라들의 국가청렴도 시스템들의 장단점을 알아내는 데 필요한 진단용 도구로서 사용되고 있습니다.

아시아지역에서는 필리핀, 방글라데시, 네팔에 국제투명성위원회 사무소가 설립되어 있고, 말레이지아, 타이, 인도, 파키스탄, 스리랑카, 파푸아 뉴 기니아에서 지부설립이 활발히 진행중입니다.  그 외에도 다른 아시아지역 국가에도 우리의 운동원들이 산재해 있기 때문에, 지부의 숫자는 늘어갈 것입니다. 아시아지역에서의 목표는 다른 지역에서처럼 근린국가들간에 대/소 지역별로 협동하는 것입니다. 이런 식의 최초의 지역별 단위 TI-LAC-가 라틴 아메리카와 카리비아해 지역에 최근에 설립되고, 그 밑에 3개의 소지역단위가 구성되었습니다.

실제로 사용되고 있는 국제투명성위원회의 기술들

국제투명성위원회는 지금까지 3년간 국제투명성위원회의 전략과 기술들을 개발하면서 국제적인 활동을 펼쳐왔습니다. 이제, 다른 국가들과 대륙들에서의 실험에 성공했고, 한국의 경우에도 관계가 있을 만한 전략과 기술들을 소개해 드리겠습니다.

국제투명성위원회는 부정부패를 효율적으로 다루기 위해서는 전반적이고 총체적인 접근이 필요하다고 봅니다. 그렇게 하기 위해서는 □어디에 문제점이 있는가□ 그리고 있다면 □어느 부분에서 그 문제점이 가장 심각한가□를 알아내는 것이 필요합니다. 우선적으로 다뤄야 할 부분을 구분하고, 성취가능한 행동계획을 개발하고, 명확한 목표와 책임감을 갖는 것이 필요합니다. 그리고 구체적인 결과가 빠른 시일내에 보이기 시작하는 것 또한 중요합니다.

그래서 국제투명성위원회는 □국가청렴도 감사□ 라는 개념을 개발해냈습니다. 지난 해 탄자니아에서, 그리고 제가 지난해 3월에 방문했던 네팔에서, 국제투명성위원회는 각국의 정부로부터 부정부패의 정도와 성격을 평가하고 부정부패를 제거하기 위한 방법을 추천해 달라는 요청을 받았습니다. 그리고 그 나라들의 청렴시스템에 참여한 장관들과 고위관리층들을 접촉했습니다. 물론 우리에게 소중한 정보를 제공해 줄 수 있는 정부기관외의 경제계 인사들 또한 접촉했습니다.

그리고 국제투명성위원회는 그 두 나라들의 정부가 국제투명성위원회의 지부(지부가 아직 없다면, 지부를 설립하려는 운동의 주축이 된 단체)들이 이 모든 조사, 접촉작업에 전적으로 참가하고, 각국의 지부가 계속적으로 시민사회를 동원하여 효과적인 반부정부패전략의 실행을 개발, 감시할 수 있게 해 줄 것을 확실히 하였습니다.

탄자니아에서는 폭넓은 분야에 걸쳐서 부정부패를 다룬다는 약속이 있었고, 국제투명성위원회가 활동을 개시한 지 얼마 되지 않은 네팔에서는 청렴시스템에 대한 전반적인 분석과정에서 현안이 되고 있는 세가지 핵심영역에서의 우선적인 행동계획을 수립할 것을 추천하고, 전반적인 행동계획에 대한 합의를 보았습니다. 두 국가에서는 국제투명성위원회가 추천한 행동대책들이 실행되기 시작했고, 구체적인 결과가 보이기 시작했습니다.

국제투명성위원회는 다른 여러 국가들의 정부들과도 비슷한 방식으로 활동해 왔습니다. 모든 국가들에서 이같은 방식은 국제투명성위원회 지부 설립을 통해 시민사회 모든 영역에서 이해당사자간의 폭넓은 연합을 형성하는 것을 수반합니다.

국가적 청렴실천계획과 청렴서약

- NATIONAL INTEGRITY ACTION PLAN and INTEGRITY PLEDGE

청렴감사의 목적은 실천계획을 개발하기 위함입니다. 탄자니아에서 세계은행과 국제투명성위원회의 영향을 받아 설립된 부정부패방지부는 아루샤(Arusha)에서 지난 8월에 이틀간에 걸쳐 국가청렴시스템에 대한 워크샵을 개최했고, 그 워크샵에서는 두가지의 중요한 문서가 작성되었습니다. 첫번째 문서는 구체적인 국가청렴 실천 계획이었는데, 여기선 핵심적인 역할과 그 주체들을 규정했고 구체적인 행동계획들을 제안했습니다. 두번째는 아루샤 청렴서약인데, 모든 워크샵 참가자들이 서명한 것입니다. 이 워크샵에서 나온 결과는 모든 참가자들, 뉴스 미디어, 정당들, 정부의 각 부처에게 전달되었습니다.

탄자니아를 위한 국가적 청렴실천계획은 시민사회, 의회, 언론, 사법부, 경찰, 부정부패방지부, 옴부스만, 세관 및 조달청 각각의 역할을 포함하고 있습니다. 한국의 경우에 적용할 계획이라든지 구성원은 다르겠지만 의도하는 바는 역시 처리되어야 할 부정부패가 있거나 그에 대항한 싸움에서 핵심적인 역할을 할 수 있는 모든 중요한 부문들을 포함하는 것입니다.

탄자니아에서의 워크샵은 대통령 및 국회의원선거 직전에 열렸습니다. 부정부패는 선거에서 중요한 이슈가 되었고, 아루샤 청렴서약에서 자신의 선거운동을 공정하고 부정부패 없이 행하겠다고 맹세한 후보가 대통령으로 당선되었습니다. 당선되고 나서 제일 먼저 실시한 일 중 하나는 자신 및 가족의 재산과 수입을 공개한 것이었으며, 또한 퇴임할 때 같은 사항들을 다시 공개하겠다고 맹세한 것이었습니다. 재산공개에 관한 법률이 탄자니아에 있기는 하였지만 이전의 어느 대통령도 재산을 공개한 적은 없었습니다.

자발적인 행동의 범위

탄자니아의 신임대통령이 자신의 재산을 공개한 예에서 우리는 지도력의 어떤 유형을 볼 수 있는데 대중의 태도가 바뀌기 위해서 그것은 매우 중요하다고 국제투명성위원회는 믿고 있습니다. 이런 예들은 새로운 법령의 지원이 없이도 자발적인 차원에서 이루어 질 수 있습니다. 탄자니아의 유력한 선거후보들 중 대부분이 자발적으로 청렴서약을 했다는 사실이 그 명확한 예입니다.

개인기업부문 및 개인기업과 정부의 접촉에서도 자발적인 행동의 폭이 똑같이 있습니다.

예를 들어, 제가 앞에서 언급했듯이, 국제상공회의소(INTERNATIONAL CHAMBER OF COMMERCE)는 직무상의 금품수수와 뇌물수수에 대한 새로운 행동규약을 3월에 채택했습니다. 이 규약은 상임감시위원회(STANDING MONITORING COMMITTEE)의 구성을 포함하고 있으며, 어떤 단체가 이 행동규약을 지키고 안지키고의 여부는 자발적이지만 그 행동규약을 채택한 단체들은 그 사실을 틀림없이 공적으로 발표하고 국제사회의 협조적인 시민으로서의 이미지를 강화해야 합니다. 국제적인 차원에서, 그리고 각국의 사무소들을 통해서 국제투명성위원회와 같은 조직이 이런 일을 촉진하기 위해 할 수 있는 것들은 많습니다.

투명성의 섬(Islands of Integrity)

민간의 노동, 상품 및 서비스의 정부조달과정은 대규모의 부정부패가 많이 발생하는 영역입니다. 국제투명성위원회가 알아낸 바로는 많은 사업가들이 뇌물을 제공하고 싶지는 않지만 제공을 중단하면 그들의 경쟁상대가 뇌물을 제공하여 경쟁상대에게 사업기회를 빼앗길 것을 두려워합니다. 이런 일의 가능성을 최소화하기 위해 국제투명성위원회는 투명성의 섬이라는 개념을 개발했습니다.

투명성의 섬이란 부정부패가 일어날만한 기회를 줄이기 위한 특별수단이 취해지고, 그 시장에 참여하는 모든 이들이 투명성 서약을 한 곳입니다. 여기서 시장이란 단 하나의 계약, 한 부문 또는 국가전체라고 정의될 수 있습니다. 투명성의 섬은 2년전 에쿠아도르에서 상당히 성공적으로 시도되었습니다. 에쿠아도르의 정부는 국제투명성위원회에게 파견단을 파견해 달라고 요청했습니다. 국제투명성위원회는 정부조달 중 특히 규모가 큰 사회간접자본관련 수주에서는 계약가의 약 25 - 30 % 정도의 뇌물이 오가고 있다는 것을 발견해 내었습니다. 국제투명성위원회(Transparency International)와 에쿠아도르 투명성위원회(Transparencia Ecuador)는 정부에게 정부조달관련 입찰절차에 반부정부패 규정들을 포함시킬 것을 건의했습니다.

이 건의된 사항중 가장 중요한 요점들은 다음과 같습니다.

* 계약자(낙찰자)가 뇌물공여를 안할 것이라는 선서를 할 것,

* 계약자(낙찰자)가 모든 커미션과 계약에 관련된 모든 금전지급사항을 공개할 것.

위의 두 조항들은 반드시 계약자(낙찰자)의 모회사 총 책임자의 서명을 받아야 했습니다. 만약 계약자(낙찰자)가 뇌물을 제공했다거나, 모든 금전지급사항을 공개하지 않았다는 증거가 드러났을 경우, 계약은 취소되고, 그 업자는 블랙리스트에 오르게 되며, 입찰에서 수주에 실패한 입찰자들은 그 낙찰자에게 입찰에 소요된 비용과 수익의 감소분을 청구할 법적인 권리를 갖게 됩니다.

입법부에게 새로운 법령을 만들라고 요구하는 것이 불가능했기 때문에 입찰자들에게 자발적으로 위 사항들에 동의해 주기를 요청했고, 모든 입찰자들이 동의해 주었습니다. 정부는 10억달러로 책정된 두개의 대규모 수주에서 약 3억달러정도를 절약할 수 있을 것이라고 밝혔습니다.

결  론

지금까지는 제 경험을 바탕으로 부정부패에 대처할 수 있는 여러가지 방법이 있다는 것과, 그 방법들은 반드시 새로운 법을 만들어야만 효과를 볼 수 있는 게 아니란 점을 설명드렸습니다.

관료기구의 역할을 줄여서 공공부문에서의 개혁을 꾀하는 것은 매우 효과적일 수 있습니다. 관료기구의 역할과 복잡한 규제(RED TAPE)가 적을수록 부정부패가 만연할 기회가 적어지는 것입니다.

그러나 정치적인 의지와 대중의 지지는 더욱 중요합니다. 그렇기 때문에 부정부패를 척결하면서 기득권 및 기타 의미있고 지속가능한 변화에 대한 장애물들을 극복해야 하는 공공부문의 사람들을 지원하고 독려하기 위해서 시민사회의 활발한 참여가 필요한 것입니다.

국제투명성위원회는 나라의 투명성을 보호해야 할 책임이 있는 공공부문의 사람들의 노력을 지원하고 독려하기 위해 시민사회를 동원하는 중요한 역할을 각국의 지부들이 맡고 있다고 믿습니다. 저는 여러분도 이 의견에 동의하여 한국에서도 지부를 세우겠다고 결정하시기를 간절히 희망합니다. 저희들이 벌이는 세계적인 운동에 한국은 매우 큰 부분을 기여하실 수 있는 가능성이 있습니다. 한국의 시민사회에는 다른 국가들이 본받을 수 있는 막대한 기량이 있습니다. 만약 여러분이 한국지부를 세울 결심을 하신다면 국제투명성위원회에서는 모든 지원과 격려를 아끼지 않을 것입니다.

피터 루크(Peter Rooke),

TI-오스트레일리아 의장 약력

피터 루크씨는 영국에서 태어나 교육을 받았다. 그는 1962년 리드(Leeds) 대학에서 법학사로 졸업했고, 1963년에는 영국 변호사의 자격을, 1980년에는 홍콩 변호사의 자격을 취득했다. 그는 런던시의 국제법률회사 클리포드 찬스(Clifford Chance)에 참여한 후 1963년부터 1965년까지 잠비아에서 변호사로 활동했다. 그는 1971년에는 공동경영자가 되었다.

1976년에 그는 아랍 에미리트 연합국에 클리포드 찬스 법률회사의 첫 중동지부 사무실을 열고, 그 곳에 거주하였다. 그 후 런던으로 돌아와 1993년에 은퇴할 때까지 아시아와 중동, 동유럽의 클리포드 찬스 국제 사무실을 책임졌다. 그는 중국과 동유럽 출신의 법률가들을 위한 장학제도를 도입했으며, 각 법률회사로 하여금 모든 사무실에 한 명의 다국적의 사무국 직원을 두도록 하였다.

그는 30년 이상 국제 실업 변호사로서 전 세계 곳곳에서 국제무역과 투자에 관해 정부와 기업을 상대로 자문활동을 전개하였다. 그는 국제금융뿐 아니라, 특히 주요 사회간접시설 프로젝트와 석유, 가스 시설에 관해 상담했고, 개발도상국가들을 위한 석유와 가스분야와  해상법의 입법작성을 도왔다.

그는 1989년부터 1996년까지 국제 변호사협회(IBA) 중동포럼의 의장을 역임했다.

그는 상근 법률 활동을 그만 둔 후 오스트레일리아로 옮겨, TI-오스트레일리아 지부를 설립하는 데 주도적 역할을 하고 있다. 그리고 현재 그는 국제조직에 기반한 TI-베를린의 활동회원이며  TI-오스트레일리아 의장이다.

TI-오스트레일리아는 전국적인 연합조직으로 발전하고 있고, 오스트레일리아 곳곳에 국제적인 부패 인식을 확산시키는 활동을 하고 있다. 피터 루크씨는 또한 OECD 국가들의 다른 TI 지부들과 함께 일하며, 아시아의 TI 전략을 수립하고 이행하는 데 조력하고 있다.

루크씨는 1995년 마닐라에서 TI-필리핀과 공동으로 아시아 지역 회의를 조직하여 성공리에 마쳤으며, 그 후 캄보디아와 인도네시아, 말레이시아, 네팔, 파키스탄, 파푸아 뉴기니, 태국에서 TI를 대표하여 세미나에 참석했다. 그는 유럽에 있는 여러 TI 지부들뿐만 아니라 최근 OECD와 파리에 있는 국제상공회의소, 베를린 TI 국제사무국을 방문하였다.

	전환기 한국 사회와 부패 추방

이은영 / 한국외국어대 법학과 교수

Ⅰ 전환기 한국사회의 새로운 발전 방안으로서 부패 추방

Ⅱ 부패와의 전쟁 사례

1. 서구의 부패방지법

2. 아시아의 부패방지법

Ⅲ 국제적 반부패운동의 동향

1. OECD의 반부패활동

2. 미국의 해외부패관행법

Ⅳ 부패 추방을 위한 제도적 방안

1. 기본법의 필요성

2. 참여연대의 방안

Ⅴ 참여연대의 법제정운동

Ⅵ 맺음말

Ⅰ. 전환기 한국 사회의 새로운 발전 방안으로서 부패 추방

현재 우리 사회의 발전과 도약을 가로막는 커다란 걸림돌은 부정과 부패이다. 군사독재시대부터 우리 사회에 만연한 부정부패는 현재에 이르기까지 뿌리 뽑히지 않고 있다. 독재정권 아래에서 각종 국가사업을 도급받기 위하여 기업이 공무원에게 뇌물을 주던 관행은 아직까지도 이어지고 있다. 민주화 이후 관행이 뿌리 뽑히기는커녕 오히려 민간 기업간의 도급 거래에 이르기까지 뇌물 관행이 확대되는 현상을 보인다.

1990년대에 들어 과거 우리가 이룩한 고속 성장의 성과물들이 부패로 인하여 무산되는 사례가 늘고 있다. 성수대교와 삼풍백화점이 붕괴하는 것을 안타깝게 지켜보면서 시민들은 부패추방이 없이는 발전이 지속될 수 없다는 것을 절실히 느끼고 있다. 그러나 무엇보다도 커다란 문제점은 노력이 제대로 보상받지 못하는 것에 대한 국민의 불신과 절망감이다. 국민들은 부패의 고리로 인해 능력을 인정받지 못하는 사회구조 아래에서 허탈감과 정신적 공황을 겪고 있으며 이러한 공백은 가치관의 혼란으로 이어져 여러 가지 퇴폐현상을 보인다. 가치관의 혼란은 부패에 대한 사회 전반의 자정 능력을 약화시키고 부패체제를 점점 더 구조화시키는 악순환을 만들어 낸다.

기업은 생산적인 곳에 투자해도 모자랄 돈을 뇌물과 접대비로 낭비하고 있다. 부패한 국가는 막대한 사회적 손실을 초래하고 있으며 국민들은 부패질서가 만들어 낸 온갖 부실로 인해 곳곳에서 안전을 위협받고 있다. 1996년도 조사에 의하면 우리나라는 청렴도 27위에 머무르고 있는 한편 국가경쟁력-정부경쟁력도 24위에 그치고 있어(스위스 국제경영연구원 세계국가경쟁력보고서 참조) 부패와 국가경쟁력간에 긴밀한 상관관계가 있음을 보여주고 있다.

<아시아-태평양 주요 국가들의 세계부패순위 및 경쟁력순위 비교>

국 가	청 렴 도	국가경쟁력	정부경쟁력
인도네시아 중국 한국 타이완 말레이시아 일본 홍콩 싱가포르 뉴질랜드 미국	1.94(41) 2.16(40) 4.29(27) 5.08(25) 5.28(23) 6.72(20) 7.12(17) 9.26(3) 9.55(1) 7.79(15)	33 34 24 26 21 4 3 2 8 1	31 21 24 11 4 27 2 6 1 3

자료: 스위스 국제경영연구원(IMD) 세계국가경쟁력보고서(1995)

우리 사회의 부패는 잘못된 정치, 경제, 사회에서 생기는 구조적인 문제이다. 부정행위를 조사해 보면 여러 사람들이 조직적인 차원에서 부패에 개입되어 있는 것을 발견할 때가 많다. 처음 그 부처에 부임한 공무원은 조직에 순응하기 위하여 부패를 배울 수밖에 없다. 이런 구조 아래에서 한 명의 공무원이 조직적인 부패에 저항하는 것은 매우 어렵다.

우리 사회의 부패를 아주 부분적인 것으로 축소□외면하려는 태도, 뇌물을 주고받는 몇몇 공무원과 기업인의 부도덕한 행위로만 부패를 인식하고 개인적인 도덕성만 강조하려는 태도는 오히려 부패구조를 조장하는 결과를 가져올 것이다. 돈세탁, 행정정보의 사적 이용, 내부고발자에 대한 보복 등 부패요인이 방치되고 있는 현재의 상황 아래에서는 계속해서 부정행위가 행해지게 된다. 따라서 각종 부정부패의 요인을 제거하기 위해서는 종합적 법률이 제정되어야 한다.

국가간 경쟁 시대에 돌입하여 세계 여러나라에서도 부패추방을 위한 법과 제도적 장치들을 강화해 나가는 추세이다. 우리나라도 이런 추세에 발맞추어 종합적 부패방지법을 제정하고 중립적인 부패방지기구를 설치하는 등 강력한 반부패 대책을 수립해야 한다는 인식이 확산되고 있다.

총체적·구조적 부정부패가 사회공동체의 존립마저 위태롭게 하고 있다는 위기감 속에서 부패방지를 위한 시민운동이 전개되고 있다. 시민들은 □성실은 반드시 보상받고 부정은 엄중히 처벌되어야 한다.□는 의식을 가지고 반부패운동을 곳곳에서 벌이고 있다. 장기적인 부패추방정책과 시민들이 계속적 반부패운동이 결합할 때만 우리 사회를 맑게 만들 수 있을 것이다.

부정부패추방은 군부독재시대를 마치고 민주화의 시대를 열어 가는 우리 사회의 공통의 숙제이자 시대정신이다. 부패추방이야말로 미래를 향한 사회공동체의 신뢰를 회복하고 지속적인 사회 발전을 가능케 할 필수불가결의 전제이다.

Ⅱ. 부패와의 전쟁 사례

1. 서구의 부패방지법

외국의 부패방지에 관한 입법을 살펴보면, 많은 나라들이 20세기초에 부패방지에 관한 중요법률들을 제정했다는 것을 알 수 있다. 영국에서는 1989년에서 1916년에 걸쳐 세 차례의 □부패방지법□의 입법이 있었다. 미국에서는 부패방지를 위한 종합법을 두기보다는 개별적인 사안별로 □정부윤리법의 특별검사규정□ □공직개혁법 중 내부고발자보호조항□ □세금개혁법 중 정보공개조항□등 세부적인 법률을 통해 치밀하게 규제하고 있다.

독일에서는 동서통일 이후에 다량이 상품수요와 외환부족이 생기게 되고 그에 수반하여 종종 부패를 동반하는 불법적인 거래가 생기게 되었다. 이에 따라 부패와 관련된 불법적인 돈의 흐름과 같은 범죄행위가 더욱 쉽게 이루어 질 수 있는 환경이 조성되었다. 독일 형법에는 부패에 관련된 공무원뿐 아니라 민간기업이나 외국기업 등도 처벌의 대상이 되도록 규정되어 있으며 실제로 법집행에서 공직자의 부정부패는 엄중히 처벌되고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 독일에서는 부패를 척결하기 위하여 좀더 강력한 법적 장치를 만들어야 한다는 의견이 언론과 의회에서 제기되고 있다. 그리고 독일연방 형사정책연구소에서는 지속적으로 부패를 통제할 수 있도록 연방정부, 지방정부 등 모든 정부계층에 부패척결 전담조직을 설치할 것, 그리고 금전과 상품의 이동을 통제하고 감시할 수 있는 전자장비를 개선할 것을 제안하고 있다.

2. 아시아의 부패방지법

아시아에서도 여러 나라가 일찍이 종합적 부패방지법을 제정하여 시행하고 있다. 동남아 국가들은 경제발전과 더불어 생기는 부패문제를 단호한 법적 제재를 통하여 없애려고 한다. 싱가포르에서는 정부가 투명한 사회를 만들기 위해 집중적인 노력을 기울여 왔으며 □부패방지법□ □부정축재 몰수법□ 등 부패관련법률을 정비하여 부패없는 공직사회를 만드는 데에 큰 성과를 올리고 있다. 싱가포르에서는 □부패행위조사국□이라는 대통령 직속의 사정기관을 검찰과 별도로 두어 강력한 부패척결의 의지를 실현하고 있다. 대만, 말레이지아, 홍콩, 태국, 필리핀에도 부패방지를 위한 법률들이 제정되어 있다. 아시아 국가들은 강력한 반부패 드라이브를 펼치고 있으며 상당한 성과를 올린 국가들도 꽤 있다. 이하에서는 홍콩의 사례를 중심으로 살펴보겠다.

*홍콩의 염정공서(廉政公署)

홍콩은 1970년대이래 부정부패추방을 위한 지속적인 노력을 전개하여 상당한 성과를 거두었다고 평가받고 있다. 이 부패추방 노력은 홍콩이 국제교역과 투자 및 금융의 중심지로 부각되는 경제발전과정과 동시에 전개되어 성과를 거두었다는 점에서 특히 인정받고 있다. 홍콩은 부패추방을 위한 중□장기적인 정책을 계속적으로 전개하였고, 단기적 즉흥적인 정책의 실패로 국민들을 냉소적으로 만들지 않으려고 노력했다. 정부부패에 관한 인식조사에서도 1977년도의 조사에서는 조사대상자의 38%가 정부내에 부패가 만연하여 있다고 응답했으나 1994년에는 단지 7.8%가 같은 응답을 함으로써 그간의 변화를 보여주었다. 1974년에는 홍콩의 염정공서(Independent Commission Against Corruption)가 경찰과 일반 정부부처 및 정치적 영향에서 독립된 부패방지 전담기구로서 발족되었다. 이 염정공서를 중심으로 벌인 부패추방노력은 홍콩의 국제적 성장의 밑거름이 되었고 홍콩인들의 생활수준과 삶의 질을 높이는 데에 기여했다.

염정공서령에 의하면 염정공서의 장은 총독이 임명하도록 되어 있다. 염정공서장은 오직 총독에 대하여만 책임을 지고 자신을 제외한 전 직원의 임면권을 가지고 있다. 이 규정으로 염정공서에 고발된 왕립경찰기구 관련사건을 포함한 모든 부패사건에 대한 조사활동의 중립성이 엄격하게 보장된다. 염정공서의 독립성은 그 조사활동이 어떠한 요인에 의해서도 간섭을 받지 않고 독립적으로 수행되는 것을 가능하게 한다.

부패추방운동의 성공요인으로서 홍콩인들은 다음의 것들을 열거 한다.

첫째, 정부최고책임자의 부정부패에 대한 심각한 문제인식이 있었다. 이 인식아래 관련법령이 제정되었고, 홍콩총독(Governor)이 직접 발의하여 염정공서를 발족하였다.

둘째, 국민들이 부정부패의 추방이 전적으로 신뢰할 수 있는 기관에 의해 이루어지고 있다는 확신을 갖도록 하였다.

셋째, 장기적 부패추방전략을 수행하였다. 염정공서의 설치법률에는 세 가지 부패추방과제로서 □조사 및 처벌□ □예방□ □교육□ 을 규정하여 놓고 이를 실천하려고 노력하였다.

넷째, 아무리 사소한 부패사건이라도 염정공서에 고발하면 철저하게 조사가 된다는 확신을 국민 개개인이 가지도록 노력하였다.

다섯째, 부패고발자의 신원과 비밀을 철저하게 보장하고 고발내용에 대한 자료의 보안을 철저하게 관리하였다.

Ⅲ. 국제적 반부패운동의 동향

1. OECD의 반부패활동

경제협력 개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development : OECD)가 국제거래에서 부정행위를 없애기 위한 첫 움직임으로서 1976년 「국제투자 및 다국적기업위원회」(Committee on international investment and Multinational Enterprises : CIME)가 □다국적기업의 행동기준에 관한 OECD지침□ (OECD Guidelines for Multionational Enterprises)을 발표하였다. 이 지침에서는 다국적 기업의 행동지침으로서 주재국 공무원에 대해 뇌물이나 부정한 이권을 제공하지 말 것 등을 정하였다. 그러나 이 지침은 처벌규정의 미비로 구속력을 갖지 못했고 그 결과 부패방지의 효과를 거두지 못하였다. 1994년에 「국제투자 및 다국적기업위원회」는 □국제적 영업 거래에서 뇌물방지에 관한 OECD 각료 이사회의 권고□ (Recommendation of the council of the OECD on Bribery in International Business Transaction)의 안을 만들었다. 이 권고안의 주요내용은 회원국들이 국제거래에서의 뇌물 제공을 방지하고 처벌하기 위한 법규와 제도를 정비할 것, 부정부패사건을 조사하고 처벌하기 위한 국가간 협력조치를 마련할 것 등이다. 이 권고안은 실효성을 확보하기 위하여「국제투자 및 다국적기업위원회」로 하여금 작업반(working group)을 구성하여 각국의 추진상황을 점검하고 평가를 실시하도록 한다.

2. 미국의 해외부패관행법

미국의 해외부패관행법(Foreign Corrupt Practices Act)은 1934년 제정된 증권거래법을 1977년 공개기업의 변칙적인 회계처리 및 기록관리를 금지하기 위한 목적으로 개정하면서 그 개정조항에 대하여 붙인 별칭이다. 이 법은 미국기업이 해외에서 외국공무원에게 뇌물을 제공하는 행위를 처벌할 수 있는 근거규정이 된다. 캐나다, 스웨덴, 스위스, 터키, 헝가리, 뉴질랜드, 노르웨이 등의 국가들도 이와 유사한 법률을 가지고 있다.

이 법에서는 미국기업이 외국 정부의 공무원, 정치인 등에게 금전, 선물 등을 주는 것을 금지한다. 뇌물제공은 해당기업의 영업활동의 유지 또는 획득을 목적으로 하는 것이다. 이 금지규정을 통해 뇌물수령자의 직무상 권한 범위 내에서의 행동과 결정에 영향을 미치게 하거나 수령자의 영향력이 미치는 기관이나 정부의 행위와 결정에 영향을 미치게 하는 것을 방지한다. 이 금지규정에 위반하는 행위를 한 기업은 2백만불 이하의 벌금형에 처해진다. 법무부장관은 특정기업(또는 개인)의 행위가 이 금지행위에 해당하는 때에는 영구적 제재나 임시적 제한 명령을 받기 위해 민사소송을 제기할 수 있다. 이 민사소송에 의해서는 1만불 이하의 과태료가 부과된다.

최근 미국은 OECD의 반부패활동과 별도로 다른 나라들도 기업이 외국공무원에게 뇌물을 준 경우 처벌할 수 있는 법규정을 제정할 것을 요구하고 있다. 또한 미국은 미국중앙정보국(CIA)등 정보기구를 통해 미국기업이 참가하는 해외입찰과정에서 뇌물을 주고받는 행위를 조사하겠다는 방침을 발표하였다.

Ⅳ. 부패추방을 위한 제도적 방안

1. 기본법의 필요성

부패에 관한 법률을 효과적으로 집행하기 위해서는 부패에 관한 여러 규정들을 묶어서 □부패방지를 위한 기본법□으로 제정해야 한다. 하나의 종합법 속에 여러 형태의 부정행위가 함께 규제되어야 일관성있게 법을 집행할 수 있게 된다. 부패에 관한 법규정이 여러 법률에 흩어져 있으면 통일적으로 운영되기가 어려우며, 어떤 부정행위가 어떤 법률에 의해 규제되어야 할지 혼란을 가져올 염려도 있다. 근래 외국에서 부패방지법을 제정한 예를 봐도 종합법이 효과적임을 알 수 있다.

2. 참여연대의 법안

참여연대는 □부패방지기본법□안을 만들어서 시민입법안으로서 국회에 청원하려 한다. 이 법안은 기존의 법률의 취약점을 보완하여 직접적인 규제 효과를 높이도록 만들어졌다. 이 법안은 현재의 □공직자윤리법□ □형법의 공무원 직무에 관한 죄에 관한 규정□ □특정범죄 가중 처벌에 관한 법률□ 등에서 부패방지에 관한 규정들을 추출하고 새로운 규정들을 첨가하여 만들어졌다. 이 법안의 특징은 다음과 같다.

1) 부패에 관해 전면적으로 대응한다.

2) 공직자윤리법의 맹점을 없앤다.

3) 공익정보제공자를 보호한다.

4) 돈세탁행위를 처벌한다.

5) 부정행위를 가중처벌한다.

6) 부패사정기관의 기능을 강화한다.

다음에는 이 법안 중 돈세탁방지의 규정을 소개하겠다.

(가) 돈세탁의 뜻:

돈세탁이란 「불법활동으로 얻은 수익을 금융기관 등을 통해 합법적인 자금인 것처럼 위장하는 행위」를 말한다. 금융거래를 하는 사람이「수입이 생겼다는 사실」을 숨겨 탈세를 하거나「불법적인 자금출처」를 은닉하거나 또는「불법한 용도로 자금을 사용」하는 것을 숨기기 위해서 여러 차례의 금융거래를 이용해서 자금을 합법적인 것으로 가장하는 경우에 돈세탁이 행해졌다고 본다. 돈세탁은 다른 말로 □자금세탁□ □자금세정□ □부정자금위장□ 등으로 불리워 진다.

(나) 돈세탁을 금지할 필요성:

돈세탁을 금지하는 것은 건전한 사회를 만들고 범죄없는 세상을 만들기 위해 꼭 필요한 수단이다. 돈세탁은 범죄 및 공직자부패와 밀접한 관계가 있다. 범죄자나 탈세자는 사법당국의 수사를 어렵게 하기 위해 돈세탁을 한다. 전대통령들의 부정자금에 관한 사건에서 우리는 돈세탁이 부정의 거름이 된다는 사실을 절실히 깨닫게 되었다. 미국에서 노태우 전대통령의 딸 노소영씨의 외화반입에 대한 재판이 열려 상당한 벌금형이 과해진 사건은 우리나라의 현행법아래에서라면 크게 문제되지 않았을 일이다.「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정명령」에도 돈세탁을 규제하는 규정은 없기 때문이다. 현재의 지나친 비밀보장제도는 부정한 돈의 계좌추적을 곤란하게 만든다.

범죄자들은 불법수입을 합법적인 자금으로 위장하여 사업을 경영하고 종교단체에 기부하는 방법으로 사람들의 눈을 속이려 든다. 이런 방법으로 사업에 성공한 사람들이 국민들의 지지를 얻어 국회의원이나 시의원으로 변신하는 경우도 흔하다. 돈세탁으로 범죄자들이「정직한 자의 가면」을 쓰고 다니는 것은 어떻게든 꼭 막아야 한다.

(다) 돈세탁금지가 빠진 금융실명:

우리나라 금융실명제에는 돈세탁금지규정이 빠져 있다. 돈세탁금지조항이 없는 금융실명제는 효과가 적을 수밖에 없다. 물론 금융실명제도 약간의 돈세탁방지의 효과를 갖기는 한다. 금융실명제 이전에는 가명계좌를 이용해서 돈세탁을 쉽게 할 수 있었지만, 이 법 이후에는 가명계좌가 인정되지 않아 돈세탁이 어려워졌다. 그러나 차명계좌를 이용한 돈세탁은 현행법 아래에서도 얼마든지 가능하다. 차명계좌를 이용해 수표쪼개기 수표바꾸기를 하는 경우에는 금융실명제로 막을 수 없다.

현행법으로는 돈세탁행위에 관해 은행감독원이 은행원에 대해 징계처분을 할 수 있을 뿐이고, 그 은행원과 거래당사자는 돈세탁을 이유로 한 형벌은 부과받지 않는다. 다만 현행법에서도 범죄자와 은행원이 공모하여 돈을 세탁하다가 발각되면 그 은행원도 범죄행위의 방조자로서 처벌받을 수는 있다. 그러나 이 때 처벌의 대상이 되는 것은 돈세탁행위가 아니라 돈을 버는 원인이 된 범죄행위이기 때문에, 은행직원까지 그 범죄행위의 방조범으로 처벌된다는 것은 실제 일어날 가능성은 매우 희박하다. 대개 은행원은 □금융기관 내부업무요령□과 □금융사고예방을 위한 지침□에 위반한 점을 들어 감봉 이상의 징계조치를 받게 될 뿐이다.

돈세탁행위 자체를 범죄행위로 규정해서 그 행위자를 처벌해야 한다.

(라) 돈세탁에 관한 외국법과 국제협력:

미국에서는 1970년 □은행비밀법□(The Bank Secrecy Act)을 제정해 일정액 이상을 거래할 경우에 반드시 당국에 보고하도록 은행측에 의무를 부과했다. 그리고 1986년에는 □돈세탁규제법□(The Money Laundering Control Act)은 돈세탁행위 자체를 처벌하도록 규정했다. 영국에서는 1986년 □약물거래 범죄법□을 제정하여 불법 자금을 몰수하고 돈세탁행위를 범죄시하였다. 프랑스는 1987년 이래 공중위생법에 의해 돈세탁죄를 처벌하고 있다. 스위스는 1990년에 형법에 돈세탁죄를 신설하였고, 독일은 1992년에 형법에 □돈세탁죄□를 신설하였다. 일본은 1991년 □마약특례법□을 제정하여 마약자금의 돈세탁을 금지하고 있다.

각국은 1988년 □마약□향정신성물질의 불법거래방지에 관한 비인협약□을 체결하였고, 1989년 G7산하에 □금융조처 전담반□을 설치하여 국가간에 돈세탁방지를 위해 협력할 것을 다짐하였다.

(마) 돈세탁금지의 효과:

돈세탁을 금지하면 다음과 같은 효과가 생긴다.

첫째, 돈세탁을 금지해야 노동의 윤리가 확립된다. 정직한 방법으로 돈을 벌어야 한다는 것은 우리 사회의 기본적인 윤리이다. 어떤 수단으로라도 돈만 벌으면 떵떵거리고 행세할 수 있어서는 안된다.

둘째, 돈세탁을 금지해야 공무원의 부패를 막을 수 있다. 기업이 공무원에게 거액의 뇌물을 주는 것과 공무원이 그 돈을 받아 은닉해 두는 것이 금융거래의 투명화로 인해 불가능하게 된다면 부패는 줄어들게 된다.

셋째, 돈세탁을 금지해야 깨끗한 정치풍토를 이룩할 수 있다. 정치자금법이 정한 범위내에서 선거비용을 썼는지 아닌지가 금융거래의 추적으로 확인될 수 있다면 정치자금을 축소해서 보고하더라도 무사하지 못할 것이다. 불법한 정치자금을 내는 사람이나 기업을 적발해 낼 수 있을 때에 정경유착을 끊을 수 있게 될 것이다.

넷째, 돈세탁을 금지해야 금융질서의 안전성과 건전성을 도모할 수 있다. 금융기관은 모든 국민이 공동으로 사용하는 금고이다. 불법한 자금들이 들어와서 판칠 때 금융기관은 범죄자와 공범관계를 맺게 되고 금융질서의 건전성은 해를 입는다. 금융질서가 건전하게 확립되어야 금융기관이 본연의 임무에 충실할 수 있게 되고 따라서 금융거래의 안전성도 보장된다.

(바) 법안의 돈세탁에 관한 주요내용

첫째, 불법재산의 은닉을 금지한다 : 범죄(뇌물수수, 탈세, 마약밀매 등)에서 얻은 재산을 금융거래를 통해 은닉하거나 위장해서는 안된다(법안 제 54조). 이에 위반한 자는 10년 이하의 징역이나 5,000만원 이하의 벌금에 처한다(법안 제 58조 1항). 범죄자들이 돈세탁을 하는 이유는 범죄의 흔적을 없애고, 그 범죄행위로 얻은 이익을 은닉하고, 그 돈으로 다른 불법 활동을 하는 데에 감시를 받지 않기 위해서이다. 불법재산을 은닉하는 자를 엄하게 처벌해야만 불법자금을 근절시킬 수 있다.

둘째, 금융기관에 보고의무를 부과한다 : 금융기관의 직원은 금융거래가 불법행위와 관련이 있다는 의심이 들면 수사기관에 보고해야 한다(법안 제 55조). 이에 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2,000만원 이하의 벌금에 처한다(법안 59조 1항). 검은 돈이 처음 은행에 입금될 단계에서 점검되지 않으면 일단 은행에 들어가서 은행간 거래를 통해 세탁된 후에는 원래 예금자를 추적해 내기가 쉽지 않다. 은행원의 보고와 협력없이는 돈세탁을 근절시킬 수 없으므로, 은행원에게 보고의무를 부과하고 이 의무를 위반한 때에 징역형이나 벌금형을 부과토록 해야 한다.

셋째, 고액의 금융거래에 관한 보고의무를 부과한다 : 금융기관은 2,000만원 이상의 현금거래에 관하여 30일 이내에 국세청에 통고해야 한다. 누구든지 이 보고를 회피할 목적으로 현금을 분산하여 금융거래를 해서는 안된다(법안 제 56조). 이에 위반한 자에게는 1년이하의 징역이나 1,000만원이하의 벌금에 처한다(법안 제 60조). 고액거래에 관해서는 일단 불법자금이 아닌가 그리고 세금을 제대로 내었는가를 점검하도록하는 제도가 필요하다. 1970년초 미국에서 □은행비밀에 관한 법□이 제정되어 하루 1만달러를 초과하는 현금거래를 당국에 보고하도록 되었다. 그러자 은행은 9,900달러씩 여러 계좌로 분산하는 방법으로 그 보고의무를 기피하였다. 이와 같은 탈법행위를 막기 위해 자금분산을 처발하는 규정을 두었다.

Ⅴ. 참여연대의 부패방지법 제정운동

참여민주사회시민연대는 명칭에 표현된 것처럼 참여민주주의와 권력감시를 위해 만들어진 시민운동단체이다. 참여연대에서는 시민이 법과 제도의 제정과 집행에 발언하고 참여하도록 하기 위한 제반활동을 전개하고 있으며 특히 부패추방을 권력감시운동의 가장 중요한 과제로 인식하고 있다.

참여연대는 최근 정치, 경제, 민생 등 분야별로 시민들이 참여하는 시민입법위원회를 상설기구로 만들어 공청회와 여론조사, 전문가의 검토를 거쳐 법률안을 만들기로 장기적 계획을 세웠다. 시민들은 국회의 입법활동이 제대로 이루어지고 있지 못하며, 특히 정책능력의 미비, 불충분한 국민의사의 수렴 등으로 인해 정보를 독점하고 있는 행정부의 의도대로 끌려다니고 있다고 보고 있다. 시민들은 헌법에 보장된 국민참정권과 대의민주주의라는 의회기능을 활성화하기 위해 입법청원운동을 시작하였다. 참여연대는 지난 10월 11일 종로 탑골공원에서 □법, 이제 우리 시민이 만듭시다□라는 주제로 거리 캠페인을 벌였다. 매년 주요 입법과제에 대한 법률안을 마련해 입법청원하는 운동을 벌일 계획이며 □부패방지기본법□은 이 운동의 일환이다.

한편 부패방지법 제정운동은 참여연대가 96년 주력사업으로 선정한 □부패추방-맑은사회만들기 캠페인□의 중심사업이기도 하다. 참여연대는 1996년 1월 24일 □부정부패 방지 입법과제에 관한 대토론회□를 갖고 □부패방지기본법 제정의 필요성과 입법방향□에 관한 시민들의 의견을 수렴하였다. 그 결과 얻어진 법안을 갖고 시민과 국회의원의 □부패방지법 서명운동□을 벌이고 있다. 지난 4월의 총선 전에 출마자를 상대로 □법제정을 위한 서약운동□을 벌였고 계속해서 국회의원 당선자들로부터 서약을 받고 있다. 참여연대는 시민서명 10만명과 국회의원 과반수 서명목표가 달성되는 대로 □부패방지법안□을 정기국회 회기 안에 청원할 계획이다. 이 법안에 서약한 국회의원들이 이 법의 제정에 적극적인 역할을 담당할 것이라고 기대된다.

참여연대 부패방지법제정운동의 주요 사업은 다음의 것들이다.

- 국회의원 서명작업

7월11일까지 총 143명의 국회의원이 서명하였다(신한국당; 54명, 국민회의; 63명, 자민련;13명, 민주당;11명, 무소속;2명). 정기국회 회기내에 국회의원 과반수로부터 서명받는 것을 목표로 하고 있다.

- 국민 서명운동

6월부터 서울역광장, 명동 상업은행 앞 등에서 정기적으로 가두서명운동을 벌였는데, 시민들이 기꺼이 서명을 하여 운동원들의 사기를 돋구어 주었다. 그밖에 회원서명운동, 친지서명받기운동 등을 벌리고 있다. 정기국회 입법청원까지 10만명서명을 목표로 한다.

- 정책기획토론회 주최

96년 들어 부패방지법안 공청회(1월)/ 해외입법동향에 대한 토론회(5월)/ □사정기관의 개혁방안□토론회(9월초) 등을 개최했으며, □기업 불법비자금 근절방안□(10월초 예정), □공직자 윤리위원회 개혁방안□(11월초 예정) 등을 주제로 하여 토론회를 열어 시민들의 관심을 주목시킬 예정이다.

-한겨레신문과의 공동캠페인

참여연대의 □맑은사회 만들기 운동본부□는 한겨레신문과 공동으로 □맑은사회 만들기 켐페인□을 벌이고 있다. 특히 10월 중순에는 집중적으로 □부패방지법을 만들자□를 주제로 글들을 게재하고 있다.

Ⅵ. 맺음말

부패문제를 국민의식차원으로만 돌리는 것은 부패방지를 소극적으로 대처하겠다는 태도를 나타내는 것이다. 법과 제도의 틀에 대한 진지한 검토와 반성없이 국민들의 도덕적 양심에만 호소하려는 것은 국가가 해야 할 일을 하지 않고 부패를 덮어 은폐하려는 것이다. 또 국가가 아무리 노력해도 부패관행은 어쩔 수 없다는 무력감을 드러내는 것도 피해야 한다. 국민들이 부패방지 자체에 대해 불신하고 냉소적인 태도를 보인다면 그것은 부패 자체가 도저히 대처할 수 없는 사회악이기 때문이 아니라 국가의 부패방지정책이 미비했기 때문이다. 이제 우리는 부정부패를 효과적으로 막을 수 있는 방법을 강구해야 한다.

부패방지기본법을 제정한다는 것은 우리 사회에 만연되어 있는 부정행위를 총체적으로 규제하겠다는 의지를 표현하는 일이다. 시민들이 법제정을 위해 서명한다는 것은 부패추방을 향한 시민의 힘을 모아 만천하에 과시하는 작업이다. 시민의 힘은 정치인에 대한 압력으로 작용하게 된다. 국회의원들은 이러한 시민의 힘에 의지해 법제정을 이루어 낼 것이며, 행정부는 시민의 요청을 따라 남아 있는 부패요인들을 말끔히 청소하게 될 것이다. 그동안 부패를 막기 위해 제정된 법률들이 실효성을 갖지 못한 이유는 시민의 힘이 뒷받침되지 않았기 때문이다. 시민들의 결집된 의지의 결과 제정된 법률만이 참된 효력을 발휘할 수 있을 것이다. 결국 시민들이 맑은 사회를 만들어 가는 주역이라고 할 수 있다.

참여연대의 맑은사회 만들기 토론회(1996.5.17)에서 □부패방지제도의 문제점과 개혁방안□이란 발표에서 우리나라 공무원의 부패방지제도에는 다음과 같은 문제점이 있다고 지적되었다. 첫째, 감사원, 중앙부처의 자체 감사기구, 공직자 윤리위원회 등으로 부패방지기구가 다원화되어 있다. 둘째, 부패방지 관련법규가 감사원법, 공무원법, 공직자윤리법 등으로 복잡하게 흩어져 있고, 그 결과 감사기관의 중복감사와 갈등을 유발하는 등 부패통제를 제대로 하지 못하고 있다.

부패방지 관련 법률의 숫자는 공직자윤리법, 금융실명제에 관한 법률 등 적지 않지만 효과적인 방지책이 없다. 현행법에는 돈세탁방지 등 공백부분이 많으며, 법의 집행에 철저하지 못하다. 1994년 공무원 범죄의 경우 11.7%만 기소되고 나머지는 모두 불기소처분되었으며, 사법처리가 되더라도 집행유예나 선고유예로 풀려나오고 실형을 살다가도 나중에 사면되는 경우가 대부분이다. 부패행위를 엄중히 처벌하고 범죄로 인한 이익을 철저히 몰수할 수 있는 제도가 필요하다. 용기있는 공익제보자를 보호하고 비리를 은폐, 비호하는 부패공직자를 처벌해야 한다. 그리고 현재 사정관련기구들로서는 감사원, 공직자윤리위원회, 국무총리실과 각급 행정부처 자체감사가 있고 청와대가 검찰의 사정, 국회의 감사에 이르기까지 겹겹이 사정은 행하는 데도 불구하고 부패문제는 끊이지 않는다. 부패전담 검사·수사관을 통해 독립적이고 엄정한 사정활동을 펼쳐야 한다. 각종 압력에도 굴하지 않는 독립적이고 강력한 사정기관이 필요하다.

<효과적인 부패방지책>

현 재	개 선 안
분산된 부패방지의 단행법률들	종합적인 부패방지기본법의 제정
부정행위에 대한 미온적 대처	엄정한 처벌
다원적 □ 중층적 부패방지기구	부패방지기구의 체계화 □ 단순화
부패방지기구의 정치적 종속성	부패방지기구에 정치적 독립성 보장

아직도 우리 사회에 뿌리 깊은 부패를 제거하기 위해서 우리는 다음과 같은 일을 해 나갈 것을 제안한다.

첫째, 정부와 국회는 부패방지법의 제정과 부패방지기구의 정비를 통하여 다시 한번 부패추방의 의지를 다짐해야 할 것이다.

둘째, 부패방지를 효과적으로 하기 위한 장기적 방안을 수립하여 계속 추진해 나간다. 일시적이고 즉흥적인 부패방지책을 통해 한두번 부패공무원을 징계하는 것만으로는 효과가 없다. 공무원들은 그 일시적인 바람을 피하기 위해 엎드려 있으면 된다는 생각으로 부패방지책을 가볍게 생각하기 때문이다.

셋째, 부패방지제도는 누구에게나 공평하게 적용되며 정치적인 비호세력이 없다는 확신을 국민들이 갖도록 법적용상의 공정성을 기해야 한다. 정치적 배경이 없는 사람만이 적발된다는 편중인상이 들지 않도록 운영되어야 적발된 범법자가 그 처벌에 승복하게 된다.

넷째, 부정행위를 하는 사람은 단호히 처벌하여야 한다. 부정행위를 적발하고도 기소하지 않거나, 처벌하지 않거나, 실형을 선고하고 나서 사면하는 등 온정을 베푸는 것은 그 사람으로 하여금 부정행위를 거듭하고 싶은 유혹에 들게 만들 뿐이다.

다섯째, 부패의 소지가 있는 업무를 상호분리하여 업무시스템을 통하여 자동적인 감시가 되도록 해야 한다. 출납업무와 장부정리업무, 과태료부과와 수령업무, 금전관리업무 등 금전과 관련된 업무를 각각 다른 사람이 담당하도록 하여 한두 사람이 공모하여 횡령을 저지를 수 있는 소지를 없애야 한다.

여섯째, 부정부패로 조성한 자금을 보유할 수 없도록 돈세탁방지의 제도, 감사기구의 계좌추적권, 금융실명제의 철저한 실시 등 금융관리 정책을 보완해야 한다.

	경제윤리 확립을 통한 경제발전 전략의 재구성

이필상 / 고려대 경영학, 경실련 정책위원장

Ⅰ 경제부정부패의 주요형태와 문제점

1. 고도경제성장의 모순

2. 경제부정부패의 형태

Ⅱ 한국경제발전 패러다임 변화방향

1. 시장기능의 힘

2. 경제민주화와 재벌개혁

Ⅲ 경제윤리 확립을 위한 정부와 기업의 역할

1. 작은 정부와 정경유착단절

2. 산업구조개혁과 기업의 사회적 책임

Ⅰ. 경제부정부패의 형태와 문제점

1. 고도경제성장의 모순

1960년대 이후 시작된 우리나라 경제성장은 정치적 정통성을 갖지 못한 정부에 의해 주도되었다 따라서 과감한 경제발전을 시도한 이면에는 국민을 높은 경제성장률로 도취시킨 채 정치적 기반을 넓히려는 묵시적 의도가 있었다. 이러한 경제성장은 모든 국민을 절대빈곤에서 벗어나게 하고 풍요로운 삶을 살게 했다는 점에서 높게 평가할 수 있다. 그러나 고도성장의 그늘에서 사회에 아물기 어려운 분단현상이 생겨난 점은 냉철한 반성이 필요하다. 또 지나친 외형실적위주의 성장정책으로 내면적 모순이 심화되어 국제경쟁이 어렵다는 점에서 과감한 시정이 요구된다.

과거 고도성장에서 가장 문제되었던 것이 부도덕한 정경유착하의 불균형 성장이다. 비리 권력층과 기업들이 특혜와 비자금을 주고받는 공생체제를 유지하며 갖가지 경제이권을 마음대로 차지하고 이익을 독과점했다.  그러자 기득권층을 중심으로 권력과 부의 집중이 심화되고 일반국민들은 피해계층이 되었다. 특히 서민들은 꼬리를 물고 이어지는 물가상승과 투기의 악순환 때문에 내집마련의 꿈까지 잃어야 했는데 이로써 상대적 박탈감은 사회를 양극화시키는 상황에까지 이르렀다.

경제의 불균형 성장과정에서 빚어진 큰 사회적 손실은 농촌경제의 황폐화이다. 우리 민족의 삶의뿌리였던 농업은 고속의 공업화에 밀려 빠른 속도로 황폐화의 길을 걸었다. 농업은 일반적으로 공업화가 진행되는 과정에서 자연히 낙후되는 산업이기 때문에 강력한 정책적 지원을 필요로 하는 것이 보통이다. 그러나 역대 정부는 물가를 자극한다는 이유로 오히려 농산물 가격인상을 억제하는 등 반농업에 가까운 정책을 폈다. 일부기업과 특권층을 위해서는 통화증발과 인플레이션이 정당화되고 농민들에게는 그 인플레이션을 이유로 농산물가격의 인상조차 허용이 안되는 불평등 논리가 거리낌없이 허용된 것이다. 최근 정부는 우루과이라운드 협상에서 개방을 허용함에 따라 사실상 식량자급기반인 농업을 포기했다. 이렇게 되자 농민들의 좌절과 분노는 감당하기 어려울 정도로 높아졌다.

정경유착이 빚어낸 또 다른 심각한 사회적 손실이 지역감정이다. 그동안 독재권력이 특정지역 인물중심으로 형성됨에 따라 여타지역의 상대적 소외감이 컸다. 또 경제이권과 특혜가 권력주변의 기업에 집중됨에 따라 경제력 집중의 지역격차가 심화되었다. 이렇게 되자 지역감정이 자연히 형성되었는데 선거가 치러질 때마다 지역감정이 표출되어 국민분열의 부작용을 낳고 있다. 사실상 지역감정은 우리 스스로가 지역간에 보이지 않는 분단선을 그은 것인데 당분간 우리나라는 자기파괴적인 지역감정의 볼모상태에서 벗어나기 어렵다. 이는 실로 정경유착이 저지른 역사적 죄라고 볼 수 있다.

우리 사회는 공동운명체로서의 기본질서가 무너지면서 범죄가 만연하고 있다. 가진 자들에 대한 맹목적인 증오가 쌓이면서 무고한 시민들에 대한 살인극이 꼬리를 잇고 있다. 범죄는 사회의 병리적 현상의 표출이다. 이러한 정경유착의 피해가 급기야 이런 사회병리현상까지 낳고 있다. 사회에서 버림받았다는 소외계층의 인식이 가진 자와 힘있는 자에 대한 혐오와 세상에 대한 저주를 낳았고 결국 이러한 극도의 범죄를 저지르게 하는 것이다.

그러면 정경유착의 비리 하에서 우리경제는 어떤 구조적 모순을 갖는가? 우선 정경유착 차원에서 권력의 비호를 받는 대기업들에게 사업의 인허가가 독과점적으로 주어짐에 따라 여타기업들은 자유로운 기업활동이라는 기본권의 제약을 받았다. 특히 여기서 소외된 중소기업들은 재벌기업들의 하청업체로서 수직적인 주종관계를 이루었다. 이런 산업구조하에서 생산활동은 수출실적을 올리기 위해 외국의 부품을 단순 조립하는데 치중했다. 따라서 경제의 대외의존도가 높아지고 자생적인 기술개발에 의한 국제경쟁력 강화는 요원한 일이 되었다. 결국 우리나라 산업구조는 일본등 선진국의 수출대행산업 이상의 큰 의미가 없다. 여기서 부가가치 창출이 적은 것은 물론 그것도 대기업들에게 집중되었다. 그리고 하부구조를 형성하는 중소기업들은 빈사상태가 되면서 상시적인 연쇄도산의 위기를 맞고 있다.

더욱 문제는 정부가 대기업들에게 갖가지 혜택을 베푸는 과정에서 비용절감을 위해 임금인상을 과도하게 억제하고 금리를 통제한 것이다. 이로써 일반국민들은 근로와 저축에 대한 정당한 대가를 못받게 되었다. 이는 사실상 생존권의 제한이라고 볼 수 있다. 경제모순은 이것으로 그치지 않는다. 저가수출에서 오는 손실을 보전하고 자신들의 공유이익을 확대하기 위해 정부는 대기업들에게 시장독과점을 허용하였는데 따라서 국민들은 비싼 가격으로 상품을 구입할 수 밖에 없었다. 이와 같은 결과는 공평한 자원분배라는 시장경제기능이 마비상태가 되었다는 것을 뜻한다.

정경유착비리에 따른 경제모순은 더욱 근본적인데서 발생한다. 그것이 바로 국민의 금고인 중앙은행의 열쇠를 정치권력이 가지고 있는 것이다. 1962년 군사정부는 법을 개정하여 한국은행을 권력의 통제하에 두었다. 원래 중앙은행은 국민재산에 직접적인 영향을 미치는 발권력을 가지고 있기 때문에 정치권력과 독립적인 관계를 가져야 한다. 이러한 중앙은행을 권력에 예속시킨 것은 국민의 이해보다는 자신들의 이해에 따라 발권력을 동원할 수 있는 제도적 장치를 마련한 것이다. 결국 한국은행은 중앙은행의 고유사명인 물가안정과 국민재산 보호기능을 상실하고 정치논리에 따라 돈을 마음대로 찍어내는 권력의 사금고로 바뀌었다. 실제로 지난 30년 동안 우리나라 년 평균 경제성장률은 8.5% 수준인 반면 통화증가율은 30%에 가깝다. 통화증가율이 경제성장률을 넘어설 때 당연히 나타나는 현상이 물가상승이다. 물가가 상승하면 고정수입을 받는 일반 서민들은 물가상승률만큼 소득이 떨어지는 효과가 나타난다. 따라서 자신도 모르는 사이에 상대적 빈곤을 겪게 된다. 물가상승 때문에 나타나는 일반대중의 재산손실은 당연히 발권력을 동원하며 금융특혜를 독점하고 있는 정경유착 당사자들의 이익이 된다. 그러나 문제는 여기서 그치지 않는다. 물가상승이 부동산 투기와 악순환을 형성하여 서민의 소득이전을 더욱 확대한다. 부동산 투기는 국민의 생활터전까지 잃게 하면서 권력층과 부유층의 재산을 눈덩이처럼 불게 한다. 이러한 견지에서 볼 때 중앙은행의 독립성 상실은 사실상 국민재산을 소유해제상태로 만든 것이다.

WTO체제 출범과 함께 세계는 약육강식의 무한경쟁시대로 돌입했다. 선진강대국들은 우리경제의 개방을 주요 이권으로 여기고 갖가지 압력을 가하고 있다. 이런 상황하에서 우리경제는 아직 정경유착의 사슬에서 벗어나지 못하고 중앙은행 금고는 열려 있는 상태이다. 따라서 자칫하면 국부를 해외에 대규모로 빼앗기고 경제를 황폐화시키는 우려가 제기된다. 따라서 건전한 경제성장과 사회발전에 대한 새로운 패러다임의 설정이 시급하다.

2 경제부정부패의 형태

경제와 사회의 건전한 발전을 질식시키는 부정부패는 구조적으로 연결된 다수의 비리행위자에 의해 일어나며 불법수단뿐만 아니라 합법적인 수단을 통해서 대규모로 일어나는 특징이 있다. 이러한 경제비리의 유형을 地代관련비리와 代理관련비리로 나눌 수 있다. 지대관련비리는 주로 정부의 특혜와 연결되어 나타나고 대리관련비리는 이해관계자들 사이의 부당행위에 의해 나타난다.

고도성장을 주도해 온 대기업들은 정상적인 경제 이익보다는 보장된 地代추구에 노력을 집중해 왔다. 따라서 경제발전 자체가 비리구조 하에서 이루어지고 여기서 발생한 사회적 비용은 계산이 어려울 정도로 크다. 지대추구란 특정 경제행위로부터 얻는 일반적이고 합당한 보수 이상을 얻기 위한 노력을 의미한다. 지대추구로 인한 문제점은 그것이 본인에게는 이익이되는 것이나 사회전체적으로는 해악을 끼친다는 점이다. 결국 지대추구행위란 한 이익집단이 다른 이익집단으로부터의 부를 부당하게 이전받으려는 노력이라고 볼 수 있다. 이때 부의 이전을 꾀하는 집단은 사회적으로 지탄을 받을 소지가 충분히 있다. 그러므로 공공연하게 부의 이전을 꾀하기 보다는 공익을 내세워 자신들의 활동을 정당화하려 한다.

우리나라의 경우 지대의 최대추구자는 권력자들과 재벌기업들이다. 정부는 특정산업을 보호하고 유망산업을 육성한다는 명분하에 각종 규제를 양산했다. 실제로 정부는 각종 인허가를 중심으로 하는 진입규제, 생산규제, 판매규제, 가격규제, 대외거래규제 등 수없이 많은 규제를 설정했다. 그러자 기업들은 규제를 통해 우월적 지위를 확보하는 것이 생존의 최대요인이 되었다. 실제로 기업들은 규제와 관련된 정치관료, 행정관료, 금융기관 임직원에 뇌물을 제공하는 것이 관행이었다.  이른바 권력형비리, 행정형비리, 금융비리, 세무비리는 기업이 지대추구를 위해 관련자들에게 다시 지대를 공여하는 비리들이다. 여기서 거래되는 비자금은 대부분 불법적인 방법으로 조성하는 음성자금이다. 우리나라 기업의 매출액대비 음성자금 규모는 제조업 1.1%, 건설업 1.6%, 금융업 0.9% 등의 엄청난 규모이다. 결국 정경유착이라는 비리구조하에 권력계층과 대기업들은 「악어와 악어새」의 공생관계를 형성하며 자신들의 지대추구를 위해 국민경제를 유린하는 범죄집단의 성격을 띠었다.

이런 여건하에서 대기업들은 기술개발과 경쟁력제고보다는 외형극대화를 중요한 목표로 삼았다.따라서 문어발식 확장이라는 비상수단을 통해 수십개의 비관련업종에 진출하여 매년 외형성장경쟁을 벌이는 현상이 나타났다. 매년 연말이 다가오면 서로 눈치를 보며 비합리적인 매출목표 설정의 경쟁을 벌인다. 그리고 분식결산으로 매출을 상향조작하기도 한다. 재벌기업들에겐 기업목표가 이윤추구보다는 세력추구이며 외형과 세력확장이다.

우리나라의 경우 대리관련비리 역시 경제의 내부적 모순을 심화시키고 있다. 어느 한개인이나 집단에게 권한행사를 위임하여 의사결정을 하도록 할 때 양자 사이에는 주인-대리인관계(principal-agent relationship)가 성립한다. 대리인이 주인으로부터 권한위양을 받았음에도 불구하고 주인의 이해를 무시한 채 자신만의 이해를 도모하기 위하여 의사결정을 할 가능성이 있다. 이 경우 주인으로부터 대리인에게 부의 이전을 가져온다. 이런 대리관련비리는 기업경영과 산업의 기본질서를 무너뜨려 시장경제기능 발전의 장애를 가져온다. 이러한 대리관련비리의 대표적인 예가 주식관련비리이다.

많은 기업들이 자산재평가제도를 악용해 공개 전 물타기 증자를 하거나 공개 후 기업내용을 부실하게 공시하거나 내부자거래를 하여 일반주주에게 피해를 입히는 사례들은 널리 알려진 비리이다. 그리고 주식을 위장분산하여 위장계열기업을 지배하는 등 주식을 매개로 한 탈법적 비리 또한 잘 알려진 사실이다. 또 대주주가 주식을 대량으로 매도한 후 주식배당을 의결하여 주가를 하락시키고 저렴한 가격으로 주식을 다시 매입하는 비리도 있다. 더 나아가 무의결권 우선주 발행을 통해 기업의 경영권 독점유지를 꾀하는 비리도 흔하다. 이러한 주식관련비리는 사실상 기업소유에 관한 주주와 일반투자가들의 기본권한을 유린하는 것으로서 기업이 대주주의 불법돈벌이 수단으로 이용되고 있음을 뜻한다.

대리관련 비리의 또다른 주요 형태가 특혜성 자금의 유용을 통해 이해관계자들에게 피해를 입히는 금융특혜비리이다. 이와 관련된 직접적인 비리는 기업이 저리의 은행대출금을 받아 생산적인 목적보다는 재테크나 부동산 투기를 하는 비리이다. 이 경우 자금의 왜곡사용에 따른 산업발전상의 직접적 피해는 물론 지하경제와 부동산투기 때문에 일반국민들이 입는 간접적 피해도 막대하다. 더 나아가 이러한 비리가 통화증발을 수반하는 것이 보통이어서 국민이 물가상승형태로 입는 피해는 더욱 큰 것이다.

재벌기업들이 문어발식 확장수단으로 이용하는 계열사간 상호지급보증 또한 심각한 대리관련 비리를 유발한다. 상호지급보증은 계열사간 자금조달의 원활화라는 순기능적 측면도 있다. 그러나 문제는 상호지급보증의 규모가 지극히 크기 때문에 금융독점 현상을 야기하고 경제력 집중을 심화시키며 금융기관의 부실화를 초래할 수 있다는 것이다. 일개 계열기업이라 할지라도 일단 부도가 나게 되면 모든 계열기업들에 연쇄부도를 유발하고 결과적으로 금융시장이 마비되어 실물시장 또한 커다란 혼란에 빠진다. 그리하여 막대한 국민경제적 피해를 유발한다.

한편 상호지급보증 때문에 도산할 상황이 되면 정부가 조세감면이나 구제금융을 통하여 구제하여 줄 수 밖에 없다. 이렇게 구제를 받은 기업이 회생하면 그 이윤은 재벌의 소수 대주주들에게 귀속되고, 실패하면 그 손실은 국민이 부담하게 된다. 이렇듯 재벌의 □손실은 사회화-이윤은 사유화□되는 손익귀속의 비대칭성은 엄청난 규모의 형평성의 문제를 야기한다.

이 외에도 대리관련비리는 매출조작을 통한 기업주 비자금조성, 가지급금 남용, 이전거래 조작, 불법 하도급, 대리점 남발, 재무제표조작, 사기판매, 탈세 등 수없이 많다. 이렇게 엄청난 비리들 속에서 우리경제와 사회가 어떻게 존속하는가 납득이 안 갈 정도이다.

Ⅱ. 한국경제발전 패러다임 변화방향

1. 시장기능의 힘

시장경제를 구성하는 주요 경제주체는 크게 소비자 및 기업의 두 부문으로 나뉜다. 소비자는 각자 소유하고 있는 생산요소인 자본, 기술 및 노동을 자원시장을 통하여 기업에 공급하고 그 대가로 임금, 이자 등의 소득을 얻게 된다. 여기서 자본, 노동 등의 생산요소들의 가격은 자원시장에서 수요와 공급에 의해서 결정된다. 한편, 기업들은 공급받은 생산요소를 이용하여 필요로 하는 재화 및 서비스를 생산하여 상품시장을 통해 소비자들에게 공급하고 그 대가로 이윤을 얻는다.

이와 같은 시장경제제도의 장점은 사회 전체를 통한 생산 및 자원배분이 시장의 가격기구에 의해 결정되며, 그 가격기구가 경쟁적일 때 그 생산의 결정 및 자원의 배분이 가장 적절하게 이루어진다는 것이다. 이와 같이 시장을 통한 경제는 자생적인 힘에 의해 운영되는데, 이 힘은 소비자들의 잘 살고자 하는 욕구 및 기업들의 이윤극대화 동기에서 기인한다. 즉 소비자들은 보다 높은 미래소득과 만족을 위하여 저축과 투자를 하고 기업들은 이와 같은 소비자들의 요구에 부응하여 재화 및 서비스의 생산을 수행함으로써 이윤을 추구하기 때문이다. 이렇게 볼 때 소비자들의 욕구만족 및 기업의 이윤극대화 동기가 자본주의 경제를 시장이란 기구를 통해 계속 움직이게 하는 원동력이 된다.

기업은 자본주의 경제활동에서 중추적인 부분을 담당하고 있다. 실제로 기업은 어떤 종류의 생산요소가 어떠한 제품을 생산하기 위하여 투입되어야 하는가를 결정하고, 보다 나은 제품을 생산하기 위하여 새로운 기술을 계속적으로 개발하며, 효율적인 투자를 함으로써 경제발전에 견인차 역할을 한다. 여기서 기업은 국민들에게 직업과 소득을 제공함으로써 삶의 터전을 제공한다. 이렇듯 자본주의 사회에서 기업의 역할은 절대적인 중요성을 갖기 때문에 기업의 의사결정은 기업이 수행하는 여러 결과들이 사회의 전체적인 경제적 복리에 미칠 영향을 고려하여 신중히 해야 한다.

시장경제체제는 가격이라는 보이지 않는 메커니즘이 경제적으로 형성될 때에 한하여 제 기능을 발휘하며 최선의 자원배분을 가져온다(Adam smith의 Invisible hand theorem). 그러나 자원시장, 상품시장중 어느 시장에서이건 독과점적인 요인이 존재하여 시장운영이 특정경제단위의 행위에 영향을 받을 때 시장은 그와 같은 독과점적인 경제단위에 부당이득을 가져다 주게 되며, 이 현상이 심화될 경우 가격은 자원의 공정분배라는 본래의 기능을 상실하고 경제전체적인 비효율성을 초래하게 된다. 사실상 자본주의 경제체제를 자발적으로 운영되게끔 그대로 방치하면 이와 같은 독과점적인 현상이 나타나는 것이 보통이며, 이러한 현상은 자본주의 경제체제의 최대의 단점으로 지적되고 있다. 따라서, 불공정거래를 시정하고 경제운영을 경쟁적으로 유도하기 위하여 강조되고 있는 것이 정부의 독과점규제이다. 이때 정부가 규제를 효과적으로 할 경우에는 독과점 현상이 나타나는 것을 제도적으로 제한할 수 있다. 그러나 정부규제가 지나치거나 효과적이지 못할 경우에는 오히려 시장질서의 혼란이 야기되고 독과점현상이 악화될 수 있다는 것을 감안할 때 매우 신중한 규제책의 운영이 요구된다.

시장경제체제하에서 기업의 최적생산결정은 객관적인 시장가격에 따라 결정되며 주관적인 개인의 선호와는 무관한데 이를 소유와 경영의 분리라고 한다. 즉 사업이익이 생산비용보다 높은한 계속 투자를 하게 되는데 결국 최적생산규모는 이익과 비용이 같은 수준에서 결정된다. 따라서 기업의 생산결정은 소유주의 선호구조와 아무 관계가 없다.

이러한 분리는 시장이 완전경쟁적일 때 성립한다. 만약 완전경쟁시장이 존재하지 않을 경우 최적생산의 결정은 왜곡을 가져올 수 있다. 즉 시장기능이 정상적으로 발휘되지 않을 경우 생산과 투자결정은 기업주가 자의적으로 결정하거나 잘못된 가격에 의거하여 결정한다.

소유와 경영의 분리는 생산활동을 전문적으로 수행하는 경영진에게 결정을 위임시킬 수 있는 이론적 근거가 된다. 왜냐하면 기업이 최적의 생산을 결정하면 이는 어느 누구에게도 최대의 만족을 줄 수 있는 자원분배를 가능하게 하기 때문이다. 이러한 이론적 근거에 의해 소유와 경영이 분리되는 주식회사 형태의 기업구조가 산업발전을 주도하고 있다.

한편 기업의 생산투자 의사결정에 있어서 가장 중요한 역할을 하는 것이 금융시장의 가격기능이다. 금융시장은 기업의 자금조달에 대하여 자금원으로서, 소비자들에 대한 부의 증식 및 소득배분의 채널로서, 그리고 기업의 가치를 평가하는 가치산정기구로서 그 기능을 발휘한다. 기업이 자금을 조달하는 과정에서 주식, 채권 등 여러종류의 유가증권을 발행하게 된다. 금융시장은 소비자들에게 이와같은 은행예금이나 주식, 채권의 발행을 통해 저축을 유도하고 기업들에게 필요자금을 제공하게 된다. 이 과정에서 소비자들은 시장에서 결정되는 수익률에 따라 보상을 받게 되는데, 이때 유가증권의 수익률은 기업의 수익성이나 장래성에 의해 결정되어 결국 기업의 가치를 평가하는 척도가 된다. 여기서 미래수익성이 높고 사회에서 필요로 하는 기업은 발행증권에 대한 수요가 커서 증권가격이 높게 형성되어 자본조달비용이 낮게 되고 그렇지 않은 기업은 자본비용이 높게 된다. 이 메커니즘에 의하여 강자는 살아남고 약자는 소멸되는 적자생존의 원칙이 성립되며, 이러한 경쟁적 압력 속에서 효율적인 기업들만이 존속하여 산업이 고도화되고 경제성장을 가져오게 되는 것이다.

그동안 이러한 기본적 시장기능이 왜곡됨에 따라 경제의 구조적 위기를 가져왔다는 것을 감안할때 우리경제가 추구해야할 새로운 발전의 패러다임은 공정한 거래질서가 확립된 완전경쟁시장체제라고 볼 수 있다. 여기서 정부는 공정거래질서의 감시자로만 역할을 해야하며 스스로 이해관계자가 되어 시장개입을 하면 안된다. 또 기업은 소유와 경영의 분리원칙에 의거 민주적인 소유구조를 가져야 하며 경영은 전문경영체제에 따라야 한다. 더나아가 금융시장의 정상적인 기능이 발휘되는 상태에서 기업은 경영의 투명성을 확보하여 시장감시를 받으며 가격기능에 의해 적자생존이 결정되어야 한다.

2. 경제민주화와 재벌개혁

우리경제는 정경유착의 비리구조의 인질이 되어 시장기능이 마비된 상태에서 기형성장을 했다.그 결과 심각한 불균형성장을 하고 경쟁력을 축적하지 못했다. 이런 상태에서 최근 경제개방과 함께 무한경쟁이 선포되면서 사실상 경쟁능력을 상실하였다. 아시아의 4마리 용에서 탈락하고 선진국과 후진국의 틈바구니에서 돌파구를 못찾고 그대로 주저앉고 있는 형편이다. 이런 상황에서 최근에 이르러 우리 경제는 한편으로 수출기반이 무너져 구조적 침체를 맞으며 다른 한편으로는 외국자본의 공략의 목표로 노출되어 부가 해외로 유출되는 이중의 위기상황에 빠졌다. 이런 견지에서 볼 때 공정한 시장기능 회복을 위한 경제민주화는 우리 경제가 수행해야 할 최대의 과제이다.

정부는 과거 정권의 비리를 밝히고 두 전직 대통령을 법의 심판대에 올렸다. 이에 따라 정부의 최고통치권자도 불법비리를 저지르면 법의 심판을 받는다는 법치국가의 원칙을 확립했다. 그러나 역사청산작업 자체가 정치논리의 지배를 받으며 또다른 역사왜곡을 가져오고 있다. 그리고 정경유착 척결과 시장기능회복을 위한 근본적인 경제민주화 개혁은 사실상 외면되고 있다.

실제로 문민정부의 정책기조는 개혁으로 잔치를 벌인다는 정치논리로 일관했다. 공직자 재산공개, 부동산 실명제 실시 등의 개혁조치가 개혁의 실적을 올린다는 차원에서 연이어 나왔다. 그러나 이러한 개혁조치들은 경제의 기본골격을 바꾸지 못함으로써 실효성이 없었다. 개혁의 변질에 대한 근본적인 원인은 문민정부의 태생적인 한계에서 찾을 수 있다. 문민정부는 3당통합을 통해서 확대된 보수기득권층의 힘을 지지기반으로 했다. 따라서 개혁에는 한계가 있을 수밖에 없다.

실제로 무혈혁명이라 할만큼 충격과 기대가 컸던 공직자 재산공개도 용두사미가 될 수 밖에 없었다. 사실 정부는 이 문제를 더 확대할 경우 감당하기 어려운 불안이 야기될 수 있다는 차원에서 불부터 끄고 보자는 방향으로 선회했다. 정부의 최대개혁으로 실시한 금융실명제 역시 기득권의 정치논리의 틀을 벗어나지 못함으로써 경제를 살리는 개혁으로서는 성공하지 못하고 있다. 차명거래가 사실상 묵인되고 있는 가운데 지하경제비리는 계속 만연하고 있다. 또한 금융종합과세는 갖가지 예외규정으로 유명무실하다. 강력한 종합과세라는 수단이 동원되지 않는 한 피상적인 금융실명제만 가지고는 뿌리 깊은 지하경제의 비리구조를 척결할 수 없다. 결국 금융실명제는 국민들에게 불편만 주고 경제불안만 가중시키는 절름발이 개혁으로 머물고 있다.

문민정부는 출범이후 세계화를 국정운영목표로 내세우면서 경제정책의 초점을 재벌기업의 활성화에 맞추었다. 국제경쟁력 강화는 대기업들에게 맡길 수밖에 없다는 단순한 규모의 경제 논리이다. 그러나 우리경제가 기술우위를 확보하여 고부가가치의 경쟁체제를 갖추고 균형적인 경제발전을 유도하기 위해서는 재벌의 경쟁력 분산이 필수적이다. 즉 문어발식 외형성장을 주요 목적으로 하는 대기업보다는 기술개발의 풀뿌리로서 중소기업발전을 강화하여 전방위적인 기술개발과 경쟁력 강화체제를 구축하는 것이 절실하다. 사실 문민정부는 출범후 과감한 경제개혁을 추진해서 이와같은 중소기업중심의 산업발전 체제를 구축하겠다는 입장을 취했다. 그러나 국제경쟁력 강화를 새로운 정책목표로 설정하면서 재벌기업 활성화정책으로 선회한 것이다.

친재벌정책에 대한 증거는 여신관리 규제, 비업무용 부동산 취득제한, 중소기업 고유업종 규정들의 완화 등 각종 규제완화정책에서부터 나왔다. 재벌의 활성화 정책은 여기에 그치지 않고 더욱 근본적인 형태로 취해졌다. 공기업 민영화, 사회간접자본의 민간유치 등을 허용하며 대대적인 국가사업들을 실질적으로 재벌기업들에게 나누어 주다시피 하고 있다.

최근 경제정책에 있어 더욱 문제가 되는 것이 경제위기가 정치적으로 이용되고 있는 것이다. 재계는 경제위기의 책임을 근로자에 돌리고 명예퇴직과 임금총액동결이라는 극단의 처방을 내놓았다. 임금을 동결하고 퇴직을 강요하는 것은 기업을 평생직장으로 알고 묵묵히 일해 온 근로자들에게는 경제적 사형선고이다. 더 나아가 재계는 노사관계 개혁의 무산을 꾀하고 있다. 경제가 위기에 처해 있어 정리해고제, 변형근로제, 근로자파면제의 도입이 필요하며, 복수노조허용, 제3자 개입, 노조의 정치활동 등은 결코 허용할 수 없다는 것이다. 재계는 경제위기의 근본원인을 고임금으로 부각시켜 이를 계기로 임금을 동결하고 근로자들을 제압하겠다는 의도를 분명히 하고 있다.

정부는 이러한 재계의 입장을 묵인하거나 지원하고 있다. 또 재벌에 대한 선심정책으로 공정거래법 강화계획과 계열사간 채무보증금지 계획, 그리고 기업경영투명성 제고방안을 사실상 철회했다. 이러한 현상은 선거 때마다 재벌과 동반자 관계를 강화한 과거 정권들의 행위와 같다. 결국 정부와 재계가 경제위기를 극복하기 위해 대책을 마련하는 것이 아니라 경제위기 자체를 정치적으로 이용하고 있어 경제위기를 확대하고 있다.

이 과정에서 야기된 심각한 문제는 재벌이 갖는 영항력이 계속 강화되고 있는 것이다. 실제로 새로운 정권이 들어설 때마다 재벌이 정권을 통제하는 힘을 발휘하게 되고, 점차 권력이 정권에서 재벌로 이동하는 모순이 나타났다. 막상 선거때마다 막대한 정치자금을 살포하지 않고서는 정권유지가 어려운 정치현실 속에서 재벌의 도움을 필요로 하지 않는 정권은 없었다. 따라서 어느 정권이건 재벌에 저자세를 취할 수밖에 없었고 반대급부로 정권이 가진 힘을 재벌에게 이양하는 현상이 나타났다. 국민의 피어린 민주화 투쟁으로 독재정부는 무너지고 민주적인 절차에 의해 문민정부가 탄생했다. 문민정부에 대한 기대는 당연히 불법지배집단의 파트너로 역할을 한 재벌기업의 경제력을 분산하여 시장경제의 기본윤리와 기능을 회복하는 것이었다.

그러나 문민정부는 출범 이후 오히려 경제정책의 초점을 재벌기업의 활성화에 맞추었다. 이는 경제가 재벌의 볼모로 잡힌 상태에서 정부가 어쩔수 없이 재벌에 무릎을 꿇은 것이라고 볼 수 있다. 결국 정부가 재벌의 힘의 논리에 응하여 정치적 이득을 찾는 제2의 정경유착논리에 굴복한 것이다.

Ⅲ. 경제윤리 확립을 위한 정부와 기업의 역할

1. 작은 정부와 정경유착 단절

정경유착의 뿌리를 끊고 경제민주화를 위해 우선적으로 추진해야 할 것이 정부부문의 개혁이다. 우리 정부는 경제를 위해 봉사하는 공공기관이 아니라 경제를 정치논리에 따라 지배하는 권력기관으로 군림하고 있다. 경제를 지배하기 위한 수단으로 정부는 행정규제를 양산했는데 기업들은 거미줄처럼 처진 규제의 망에 걸려 제대로 움직이지 못한다. 더구나 세무조사, 행정제재, 금융규제 등을 통해 수시로 기업들을 위협하고 있어 사실상 자유롭고 창의적인 기업활동은 불가능한 상태이다. 경제발전을 뒷받침하는 경쟁력으로 볼 때 우리나라 정부는 기능이 낙후된 최대의 부실기업이라고 볼 수 있다. 정부가 스스로 개혁을 하여 부실을 면하는 것이 시급하다.

정부는 앞으로 4년간 단순기능 공무원을 1만명 줄이기로 했다. 이 조치는 정부가 책임을 면하려는 최소한의 겉치레 이상 의미를 부여하기 어렵다. 막상 90만명이 넘는 공무원 중 1만명의 감축이 얼마나 큰 효과가 있을지 의문이며 생활이 어려운 단순 기능직만 감축의 대상으로 하는 것도 공평하지 못하다. 정부는 재정경제원, 통상산업부, 내무부, 교육부, 공보처 등 기능의 재정립이 필요한 부처에 대해 폐지 및 축소의 대개혁조치를 단행해야 한다. 이에 의거 불필요한 규제를 전부 철폐하고 재정규모를 줄여 정부가 경제안정과 활력회복에 주도적 역할을 해야 한다.

경제에 활력을 주기위한 정부조직의 개편에 있어서 전제조건으로 충족되어야 할 것이 돈과 행정권력의 분리이다. 아무리 전문적인 서비스체제 형태로 개편되어 운영된다 할지라도 행정조직은 돈을 마음대로 발행하고 배분하는 권력이 주어지는 한 정치권력과 불가분의 관계를 가지며 먹이사슬형태로 계급화될 수밖에 없다. 이렇게 되면 경제는 기득권층을 위한 인질로 다시 희생된다.

이런 견지에서 제2의 경제개혁으로 추진되어야 할 것이 발권력을 가진 중앙은행의 중립화이다. 흔히 중앙은행은 인체의 심장에 비유된다. 심장이 피를 온몸에 적절히 공급해 줌으로써 인체를 건강하게 움직이게 하는 것과 마찬가지로 중앙은행은 경제의 피인 돈을 효과적으로 공급함으로써 국민경제가 건전한 성장을 하게 된다.

우리나라의 경우 한국은행이 정부의 완벽한 지배를 받음에 따라 통화의 과잉증발과 경제정책의 파행운영이 필연적으로 나타났고 경제의 불균형 성장과 구조적 비리가 고착화되었다. 결국 중앙은행이 국민경제를 파국으로 몰고 가는 역기능을 발휘한 것이다. 이 상태에서 아무리 정부조직을 효율적으로 개편한다 할지라도 부패의 뿌리는 그대로 남고 관료사회는 비리의 온상이 된다. 따라서 경제민주화의 전제조건으로 한국은행독립이 시급하다.

중앙은행의 중립성이 보장될 때 우선 한국은행이 행정권력과 독립된 위치에서 통화신용정책을 수립, 집행함으로써 통화의 과잉증발에 의한 물가폭등 및 투기의 악순환을 차단하고 국민의 부당한 재산피해를 방지할 수 있다. 또한 관치금융 등 편법금융이 불식되고 금융산업의 전문적, 민주적 발전이 가능하여 자금배분의 효율성이 재고될 것이다. 이에 따라 산업구조의 편중현상이 시정되고 경제개방에 대한 효과적인 대응과 국제경쟁력의 배양도 용이해질 것이다. 그리고 그동안 금융의 혜택을 받지 못한 소외계층에 금융혜택이 골고루 부여됨으로써 균형있는 경제, 사회발전이 가능해 질 것이다.

중앙은행의 독립과 함께 필요한 것이 금융기관 경영의 완전자율화이다. 현재와 같이 금융기관들이 관치금융의 사슬에 묶여 제기능을 발휘하지 못할 경우 경제개방을 효과적으로 수용하고 경쟁력을 기르는 것은 불가능하다. 따라서 금융기관들로 하여금 스스로의 운명을 결정할 수 있는 자율권을 부여해야 한다. 즉 금융을 정부의 경제지배 굴레에서 해방시키고, 인사통제, 진입장벽, 업무통제 등 정부의 규제를 완전히 제거하여 각 금융기관들이 적자생존의 원칙하에 스스로 살 길을 개척해야 한다. 여기서 정부가 개입하여 금융산업개편을 주도하는 것은 또다른 관치금융체제를 구축하는 것으로써 오히려 금융산업의 경쟁력을 더 파괴할 가능성이 크다는 것을 알아야 한다.

정경유착을 단절하기 위해 절실한 것이 정치선진화이다. 우리나라 정치는 사실상 경제를 먹이희생물로 만들었다. 현재 각 정당은 총재가 소유경영자인 상태에서 선거때마다 막대한 투자를 하고 후에 이익을 취하는 불법기업의 형태를 띤다. 여기서 정당의 구성원인 정치인들은 막대한 선거자금을 투입하고 당선되면 그 이상을 회수하는 정치사업꾼의 역할을 하는 경우가 많다. 이런 상태에서 정치와 돈은 불가분의 관계를 가지며 정경유착이 필연적으로 나타나는 것이다. 따라서 정당이 불법기업으로 전락하는 것을 막고 민주적으로 운영하는 정치제도를 만드는 것이 시급하다. 이런 견지에서 선거구제도의 변경, 선거공영제 실기, 정치자금 조성과 운영의 개선과 투명성 확보 등의 정치개혁이 뒷받침되어야 한다.

한편 부정부패 방지를 위한 갖가지 법적 제도적 장치의 마련이 필요하다. 우선 정보의 독점으로 인한 정경유착 및 공직자의 부정부패를 근절하기 위해서는 정보공개법안의 제정이 빠른 시일 내에 이루어져야 한다. 또 불법수익 등을 합법화하는 일련의 과정을 범죄로서 처벌함으로써 불법수익 등을 은닉 또는 가장하는 행위를 방지할 수 있는 돈세탁방지법의 제정이 필요하다. 더나아가 부패한 관료에 대한 엄격한 통제뿐만 아니라 전반적으로 침체되어 있는 관료사회의 사기진작을 위해서도 부패방지를 위한 종합적인 특별법 제정 및 특별기구의 설치 등이 필요하다. 그리고 부패사건 대부분이 내부의 고발에 의해 세상에 알려진다는 사실과 행정조직 내부의 공무원이 누구보다도 부정과 부패를 잘 알고 있다는 점에서 양심있고 정직한 공무원이 부패사실을 고발할 경우 이들이 인사상의 보복을 당하지 않도록 보호하는 □내부고발자 보호제도□를 도입해야 한다.

2. 산업구조개혁과 기업의 사회적 책임

경제의 국제경쟁력 회복을 위해 산업구조의 변혁을 추진해야 한다. 그동안 정경유착에 입각한 재벌기업들의 외형위주 성장이 자생적 기술기반이 없는 허구적 산업구조를 만든 주요원인임을 감안할 때 산업구조개혁은 우리경제가 국제경쟁에서 생존하기 위한 전제조건이다. 경제난을 타개하기 위해 재벌기업을 건드려서는 안된다는 부당한 현실논리로 공정거래법 개정을 유보하고 외화대출과 상업차관이나 허용하며 수도권 공장증설을 허용하는 등의 조치는 지양해야 한다.

기업은 사회를 대상으로 이윤을 추구하는 대가로 경제발전을 위한 견인차로서 책임을 진다. 즉 사회적 산물로서 기업은 소비자들이 원하는 재화와 용역을 생산하고 이익을 취하며, 그들에게 고용 및 이익참여의 기회를 부여함으로써 풍요한 사회를 만드는 것을 사명으로 한다. 자본주의 경제에서 기업이 이와같은 사회적 책임을 수행하는데 있어서 가장 큰 저해요인이 되는 것이 사회복리의 극대화와 기업소유주의 이윤극대화가 서로 상충된다는 것이다. 기업을 소유하고 있는 개인입장에서 볼 때 사회를 위하기보다는 사회를 이용하여 이윤을 취하는 것이 용이하며, 이경우 기업의 이윤극대화 행위는 건전한 사회발전에 역행할 수 있다. 우리나라의 경우 정경유착의 산물로 재벌기업들의 소유가 대부분 비공개형태로 창업주 및 친인척에 집중됨으로써 기업활동이 사이익의 극대화에 치중해왔으며 그 결과 사회복리의 극대화와는 거리가 멀었다.

한국재벌의 구조적 문제는 총수 지배하에 많은 계열기업들이 집단을 이루고 있는 데 있다. 그리고 자연인인 한사람이 지나치게 많은 개열기업을 소유하고 이를 지배하는 데 문제가 있는 것이다. 실제로 총수의 재산이 그렇게 많은 기업을 거느릴 수 있는 것이 아니다. 이 폐단을 극복하기 위하여 지금과 같은 총수와 그 가족에 의한 다수계열기업 지배체제를 개별기업별 혹은 소수계열별 독립경영체제로 바꾸어 가는 것이 중요하다. 이렇게하여 일단 문어발식 경영에 의한 경제력 집중현상을 차단해야 한다. 다음 재벌정책의 핵심으로 추진해야 할 것이 소유분산과 소유와 경영의 분리이다.

우리나라의 경우 그동안 재벌기업들의 소유가 대부분 비공개형태로 창업주에 집중됨으로써 기업활동이 사적이익의 극대화에 치중해왔다. 현재 국내 60개 대규모 기업집단의 창업주 및 가족을 중심으로 하는 내부지분율이 50%나 된다. 또 이들 재벌그룹의 계열사 총 900개사 가운데 공개기업은 20%정도이다. 이는 결국 재벌기업들의 실질적 소유는 사기업형태로 아직 기업주 및 친인척에 국한되어 있다는 것을 뜻한다.

과감한 기업공개정책에 입각하여 소유를 분산하고 소유와 경영을 분리시킬 경우 기업이 소유주의 사금고라는 인식이 불식되며 이때 비로소 기업은 기업주를 위한 독과점행위 대신 국민들을 위한 건전한 생산활동에 전념할 수 있다. 여기서 특히 중요한 것이 소유의 분산이다. 기업의 소유가 불특정 다수인으로 분산될 때 전문경영제도 도입이 가능하며 기업은 사회적 책임에 충실하며 사회발전에 건실한 견인차 역할을 할 수 있다.

한편 그 동안 정경유착을 주도해 온 재벌의 총수들은 경영일선에서 물러나야 한다. 생산과 고용 면에서 영향력이 큰 재벌의 사회적 책임을 고려하면 부도덕성이 판명되었을 때 당연히 경영일선에서 후퇴하는 것이 옳다. 뿐만아니라 현재의 총수를 보좌하고 계열기업을 감시하는 역할을 해 온 비서실 혹은 기조실도 폐지하여야 한다. 총수 한 사람이 기업집단 전체를 지배하는 유력한 수단이 바로 비서실과 기조실이므로 이를 축소 내지는 폐지하도록 하여야 한다.

기업집단의 시장파괴적 이윤추구행위를 제지하기 위해 실질적인 사외이사제도가 필요하다. 사외이사는 소액주주의 이익을 대변하고 경영자를 견제하는 것으로써 종래 비상근이사와는 구분되는 개념이다. 미국은 이사회의 과반수 이상을 사외이사가 차지하고 있다. 일본은 100대 기업중 19개사가 사외이사제를 도입하고 있다. 이 제도의 긍정적인 면은 경영자 견제기능 및 이사회의 권한강화로 기업통치권을 분산시키는 데 있다. 인사력 및 정보력을 이용해 독단적인 기업지배권을 행사할 수 있는 최고경영자 및 사내이사인 임원층과 주주의 권익을 보호하는 사외이사의 권한을 분리하여 견제와 균형을 효과적으로 수행하기 위한 것이다. 일반주주의 이익에 반하는 신규투자, 합병, 매각 등에 제동을 걸 수 있어 주주권을 강화하는 데 도움이 된다. 그러나 문제는 우리와 같은 소유자 경영제도하에서 이러한 기능이 제대로 발휘될 것인가에 있다. 따라서 이를 독립경영체제로 변화하는 것과 함께 검토할 필요가 있다. 더나아가 근로자 및 종업원의 경영참가를 확대해야 한다. 최고경영자의 견제와 균형을 위하여 독일과 같이 종업원과 노조의 대표가 이사회나 감사기능에 참여하는 것도 검토할 필요가 있다.

경제의 생존기반으로서 근원적인 중소기업 살리기가 시급하다. 실제로 중소기업들의 목을 죄고 있는 것은 대기업들이다. 우리나라 중소기업들은 독자적인 기반이 없이 대기업의 하청구조로서 명맥을 유지하고 있다. 이런 체제하에서 중소기업청을 신설하여 지엽적인 중소기업 지원업무를 한 기관으로 모은다고 해서 중소기업들이 살아날 것으로 기대하기는 어렵다. 우리나라 재벌기업들은 산업구조를 파행적으로 만들고 있다. 독과점적인 이익을 집중추구하며 조립상품 위주로 산업구조를 발전시키고 있다. 따라서 미시적인 기술개발과 설계가 필요한 자본재와 소재산업의 발전을 원칙적으로 저해하고 중소기업들의 설 땅을 잃게 했다. 재벌기업들의 경제력집중 억제가 중소기업을 통한 산업의 균형적 발전의 관건이다.

산업구조의 균형적인 발전을 위해 공정거래위원회의 위상을 강화하는 것이 필요하다. 재벌기업의 문어발식 확장이 계속되면서 1개 기업의 매출액이 우리나라 예산을 상회할만큼 경제력 집중현상이 심각하다. 이러한 상황하에서 공정거래위원회는 본연의 기능을 제대로 발휘하지 못하고 있다. 재벌기업의 경제력집중에 의한 산업구조의 왜곡을 시정하기 위해 공정거래위원회의 위상을 감사원 수준으로 격상시켜 명실상부한 공정시장경쟁체제의 수호자로서 역할을 하게 할 필요가 있다.

대기업의 중소기업에 대한 불공정 횡포 또한 심각하다. 하도급이나 물품공급계약이 중소기업에 극도로 불리하여 이익의 대부분을 대기업이 차지하게 되어있다. 더우기 하청 자체를 대기업들이 자의적으로 언제든지 중단할 수 있어 중소기업들의 생명이 인질로 잡혀있는 상태이다. 여기에 대금지급조건 또한 문제인데 대기업이 부품이나 물품을 납품받고서도 대금지급을 의도적으로 몇 개월씩 미루는 것이 보통이다. 중소기업의 경영정상화를 위해서 대기업과 거래계약의 공정성을 확보하는 것이 시급하다. 또 납품대금의 현금결제를 늘리고 상업어음 할인도 확대해야 한다. 더나아가 신용대출을 확대하고 담보능력에 대한 보완책도 마련해야 한다.

중소기업을 근본적으로 살리는 길은 중소기업과 대기업이 수평적인 보완체제로 산업발전구도를 바꾸는 것이다. 그리하여 중소기업들이 영역을 확보하고 창의적인 기업활동을 자유롭게 할 수 있도록 만들어 주어야 한다. 이를 위해 재벌기업의 무분별한 지배를 막는 것이 전제조건으로 요구된다.

아울러 중소기업의 인력지원 및 기술개발에 대한 정책적 지원을 강화해야 한다. 현재 중소기업은 임금격차 및 복지후생 면에서 대기업에 비해 절대적으로 불리하다. 따라서 우수한 기술 및 기능인력을 유입할 수 있는 각종 정책개발이 절실하다. 또 기술개발에 대한 정보의 제공, 금융 및 세제지원 등 종합적인 행정지원체제를 구축해야 한다. 더나아가 체계화된 중소기업의 경영력 강화를 위하여 중소기업 개발센터를 운영하여 산학협동을 제도화할 필요가 있다. 그리하여 지식 및 기술집약적이며 자생적인 경쟁력을 갖춘 중소기업이 되도록 해야 한다.

< 참 고 문 헌 >

이필상, 「경제정책과 기업활동」, 고려대학교 출판부, 1995. 1.

임종철 외, 「한국 사회의 비리」, 서울대학교 출판부, 1994. 12.

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이필상, □96 경제 개혁과제□, 시민단체 협의회 토론회 자료, 1996. 1.

이필상, □정경유착과 재벌의 세습□, 경실련 정책토론회 주제발표논문, 1991. 10.

□권력형 부정부패, 검은돈□ 어떻게 근절할 것인가?

	한보사건 ; 한국적 부정부패의 전형

이은영 / 한국외국어대 법대 교수

1. 머릿말

2. 한보사건의 개요

3. 한보사건의 부패의 특성

4. 철저한 수사와 불법자금의 환수 필요성

5. 부패장치를 위한 제도적 장치의 보완

6. 맺음말

1. 머릿말

한보 특혜대출사건은 문민정부의 권력부패를 말해주는 대표적인 사건이다. 국민들은 한국적 부정부패사건의 전형인 한보사건으로 온 나라가 뒤흔들리고 있음을 개탄하고, 이대로 부정부패가 방치된다면 나라가 망할 것이라는 위기의식을 느끼고 있다. 참여연대 맑은사회만들기운동본부는 우리 사회에 만연한 부정부패를 근본에서부터 뿌리 뽑아야 한다는 각오 아래 이번 한보사건을 분석해 보고 부패추방을 위한 제도적 개선책을 제시하고자 한다.

2. 한보사건의 개요

한보그룹이 1997년 1월 23일 부도를 내기 시작하면서, 당진제철소의 건설 등을 위하여 금융기관으로부터 4조9천5백억원을 융자받았다는 사실이 일반인에게 알려지게 되었다.

한보그룹에 대한 대출은 금융기관의 대출원칙에 위반한 것으로서 뇌물과 외부압력에 의한 부당대출이었다. 당진제철소 건설투자비가 공사 진행과정에서 2배이상 증가했다는 사실이 밝혀지면서, 한보그룹이 약 5조원의 금융권 대출금중 일부를 위장계열사 등을 통해 빼돌렸다는 의혹이 제기되었다. 그 돈은 대출명목과는 먼 그룹사업의 확장에 사용되었으며, 그 돈 중 상당한 금액이 정치권에 대한 로비자금으로 지출되었다. 한보그룹은 그룹 재정본부와 각 계열사에서 10여 상자분의 회계장부를 모아 자재보관소에 숨겼으나 검찰은 컴퓨터에서 삭제됨 재무관련 파일을 복원하여 지출내역을 파악했다.  검찰은 한보그룹 회장의 진술을 토대로 수사한 결과 은행장과 국회의원 등이 사과상자에 담은 현찰을 건네받는 등의 방법으로 각 5천만원 내지 3억원의 뇌물을 받았다는 것을 밝혀냈다고 발표했다.  검찰은 현역 국회의원 4명, 장관 1명, 은행장 2명 등 모두 9명을 수뢰죄의 혐의로 구속하는 선에서 일단 한보사건을 마무리하기로 잠정적으로 결정하였다.  그러나 이사건의 배후에 대통령의 아들이 연계되었다는 소문과 국민의 수사촉구를 외면할 수 없어 검찰은 대통령 아들에 대한 수사를 진행하겠다고 발표한 상태이다.

3. 한보사건에 나타난 부패의 특성

(1) 권력 네트워크형 부패

한보특혜대출사건은 우리나라 권력형 부정부패 사건의 표본이다. 이 사건은 현정권의 핵심세력을 이루고 있는 국회의원, 행정부 고위관료들이 그들의 권력을 악용하여 부정행위를 저지른 부패사건이다. 사법부를 제외한 입법부와 행정부의 권력층들이 금융기관에 권력의 힘을 과시하여 금융의 원칙을 무시한 특혜대출을 받도록 하였다.

부패척결을 앞세우고 있는 현 정부 아래에서 여당 국회의원과 내무부 장관이 사과괘짝에 담은 검은 돈을 받았다는 것은 국민들을 놀라게 했다.  김대통령의 핵심 측근의 한 명인 홍인길의원은 한보회장으로부터 2,3개월 간격으로 □월급이라고 받듯이□ 2억원씩 네차례에 걸쳐 모두 8억원을 받아 챙겼다는 보도도 있었다.  게다가 돈을 받은 싯점이 현정부가 표면적으로 부패공직자에 대하여 사정의 칼을 휘두르던 때라는 사실은 국민들로 하여금 현정부에 대한 불신의 골을 깊게 만들고 있다.  김 대통령이 5,6공 인사들을 단죄하고 있는 뒷전에서 김대통령의 측근들은 너도나도 검은 돈을 받아 챙기느라 정신이 없었던 셈이다.

한보사건에서 나타난 것을 보면 권력층들이 상호 네트워크를 형성하여 무소불이의 힘을 과시하였다는 것을 알 수 있다. 상호 권력의 견제를 통해서 부패를 막도록 마련된 입법부와 행벙부가 오히려 서로 공모해서 부정을 저질렀다는 사실은 우리나라가 삼권분립의 기본 메카니즘을 위협받는 중대한 위기상황에 놓여있음을 말해준다.  또한 집권당의 독주를 막아야 할 야당국회의원조차 부패 네트워크에 가입되어 있었다는 사실도 견제기능이 마비되었음을 말해 준다.  나아가서 국회와 정부에 대해 비판할 수 있는 또 하나의 감시기구인 언론들마저 한보의 부패네트워크에 가담해 있지 않았는가 하는 의문조차 제기되고 있다 (한겨레 1997. 2.17 임재평 시평 □매스컴 왜 침묵했나□).  재벌의 자금공세로 말미암아 상호 감시, 견제해야 할 기관들이 서로 공모하여 부패를 도와주고 있다는 사실은 우리나라의 장래를 어둡게 한다.

(2) 정경유착형 부패

한보사건은 정치권력과 재벌이 상호 결탁하여 부정행위를 저지른 정경유착형 부패사건이다.  한보그룹은 철강산업의 국가적 중요성과 대규모성을 이용하여 정,관계에 불법로비를 통해 대출을 받고 이중 상당부분을 철강사업 이외의 용도로 빼돌렸다.  다른 한편 정치권력은 은행에 대한 압력을 통해 정치자금을 만들고 그것을 가지고 정권재창출을 도모한다.  선거가 정책대결이 되지 못하고 있는 상황에서 선거에 승리하는 방법은 돈으로 표를 사들이는 것이기 때문이다. 국민들은 한보사건에 관한 수사와 보도를 접하면서 정치와 경제의 야합과정을 적나라하게 볼 수 있었다.

우리나라의 정경유착 역사는 자유당 시절부터 이어져 왔지만 특히 60년대 이후 경제성장을 위한 자본집중의 과정에서 정경유착의 부정행위가 극심했다.  역대 정권은 옳지 못한 방법으로라도 권력을 장악하고 유지하기 위해 막대한 정치자금을 필요로 했으며 그 자금의 대부분은 기업으로부터의 리베이트, 통치자금, 뇌물 등으로부터 조달해 왔다.

정경유착이 본격화된 것은 5.16 쿠데타 이후이다.  60년대 경제개발 초기단계에서는 기업이 차관을 배정받는 것이 가장 큰 이권이었다. 권력자는 특정 기업에 차관을 배당해 주는 댓가로 리베이트식의 정치자금을 거두어 들였다. 70년대에는 은행대출과 정부발주 대규모 공사의 수주와 관련하여 리베이트나 커미션 형식으로 정치자금을 조달하는 방식이 주류였다. 이 시기에 권력과 정경유착을 맺은 기업들은 재벌로 성장했다. 80년대에 들어서는 대통령이 특정 프로젝트의 인허가외에 정부의 포괄적인 비호를 댓가로 직접 재벌총수로부터 통치자금의 명목으로 뇌물을 받았다.

한보와 권력의 정경유착은 왜 파국을 맞았을까?  그 정치적인 동기에 대해서는 여전히 미스테리로 남았고 검찰의 수사에 의해서도 밝혀지지 않을 것이다.  그러나 한보특혜대출사건에서와 같이 무모한 정경유착은 이제 실패로 끝날 수 밖에 없는 구조적 필연성을 갖는다는 점은 분명하다. 한겨레신문 박우정 칼럼(1997.2.14)에서는 □지난 35년간 작동해온 지배블록의 매카니즘이 김영삼 정권의 등장을 전후해 작동을 멈추었기 때문이다□라고 분석한다. 세계 자본주의 분업체계 속에서 한국 자본주의가 가격경쟁력을 유지하면서 수출주도의 경제성장을 계속할 수 잇는 동안 정경유착의 부작용이 표면화되지 않고 내연상태로 남아 있었다. 냉전종식 이후 세계적 경쩨전쟁이 본격화하자 정경유착으로 간신히 연명해 오던 한국 자본주의의 경쟁력이 소멸하기 시작했다고 한다.  한보는 이런 시대적 대세를 거슬러 오로지 권력과의 유착관계를 통해 재벌로 급성장하려다 엄혹한 경제논리의 철퇴를 맞은 것이라고 한다.

(3) 불법후원형, 불법거래형 부패

한보사건은 우리나라 부정부패의 전형적인 혜택인 금융특혜에 관한 사건이다.  60년대 이래 권력자가 기업에 줄 수 있는 가장 큰 특혜는 차관을 비롯한 금융특혜이다.  한보사건을 통해 우리는 □은행돈을 많이 대출시킬 수 있는 사람□이 권력자임을 다시 한번 알 수 있다. 공직자의 부패유형을 [직무유기형 부패], [횡령형 부패], [불법후원형 부패]. [불법거래형 부패]의 네 종류로 분류하는데 한보사건은 이 중에서 [불법후원형 부패]와 [불법거래형 부패]가 혼합된 형태에 해당한다. 불법후원형 부패는 공직자가 공적업무를 처리할 때 특정한 기업이나 개인에 대한 사적 이익을 도모하기 위해 행정수단을 동원하는 경우를 말한다. 불법거래형 부패는 뇌물에 대한 반대급부로서 특정한 행정행위가 이루어지는 경우를 말한다. 한보사건에서 은행장들의 대출비리는 불법거래형 부패에 해당하고, 국회의원이나 장관의 대출압력은 불법후원형 부패에 가깝다고 볼 수 있다.

기업이나 시민이 권력자와 뇌물을 통해 부패관계를 맺게 되면 미래의 확실한 이익을 기대할 수 있게 된다. 뇌물을 통해 부패공무원으로부터 기대되는 특혜는 [추가적 특혜]와 [기존 이의체계의 유지] 두 가지중 하나이거나 또는 두가지 모두이다.  추가적 이익은 공무원이 특정한 기능을 선택적으로 수행하는 과정에서 얻는 특혜인데 한보사건에서는 [제철소의 건설허가]와 [금융대출]이라는 추가적 혜택를 노리고 부패관계가 맺어졌다.

기업이나 시민이 공직자에게 지불하는 뇌물은 결국 국민에게 부패비용(corruption cost)로 전가된다.  공무원이 제공하는 특혜의 종류나 양은 부패비용의 정도를 경정하게 된다.  부패비용에는 부패발생과 관련하여 기업이나 시민이 공무원에게 지불하는 직접비용, 평상시 부패통제를 위한 감시기구에 관련되는 간접비용, 부패로 인한 사회복지의 감소등 부패의 발생으로 명확히 드러나지 않는 사회적 비용등이 모두 포함된다.  특히 이번 한보사건에서는 정부가 경제파국을 막기 위해 엄청난 규모의 돈을 지원하여 국민들의 원성을 들었다.  이러한 국고지원금은 국민들에게 높은 부패비용을 부담시키는 결과로 된다.

4. 철저한 수사와 불법자금의 환수

이번 한보사건에 관한 검찰의 발표를 들으며서 국민들은 한보사건의 부패실상이 완전히 밝혀지지 않은데 대해 실망과 분노를 느끼고 있다.  2월 15일 검찰은 현역 국회의원 4명, 장관 1명, 은행장 2명 등 모두 9명을 구속하는 선에서 사실상 수사를 마무리하겠다는 발표를 했다.  항간에서 이야기되던 여당의 실세정치인에 대한 수사도 없었고 야당의 핵심 정치인에 대한 수사도 하지 않을 것이라고 말하였다.  사건을 더 깊이 파헤쳐 부패에 관련된 정치인의 범위를 확대하지 않고 여야 국회의원 몇 명만을 구속하는 선에서 그치는 것이 현명하다는 정치적 계산이 깔려 있는 것 같다.

검찰의 수사는 정치적인 한계를 갖고 그 한계내에서만 이루어지고 있는 것 같다.  가장 큰 의혹은 스스로를 □깃털□이라고 밝힌 홍인길 의원 이외에 한보 커넥션의 □몸체□가 누구인가, 그리고 그 실체는 시중에 나도는대로 한보회장으로부터 수천억원의 돈을 받았는가 하는 부분에 대한 수사가 이루어지지 않은 점이다.  현재까지의 검찰수사에서는 김현철씨 뿐만 아니라 야당거물도 수사력이 미치지 않는 성역에 속한다는 국민들의 비난의 목소리가 높다.  만약 검찰의 수사가 이 선에서 그친다면 구속된 사람들은 사건의 파급을 막기 위해 마련된 희생양에 불과하게 될 것이다. 대출 외압의 실체는 여전히 베일 속에 가려져 있다.

이런 한보사건에서 주고 받은 불법자금들은 모두 환수될 수 있을까?  검찰이 밝혀낸 뇌물의 금액이 실제 주고 받았을 것이라고 추측되는 액수와 비교할 때 너무 적다.  구속자 중에서 가장 많이 받았다는 홍인길의원이 8억원이고 나머지는 고작해야 5천만원 내지 2억원 정도이다. 한보그룹이 은행에서 5조원을 빌려 수천억원 내지 1조원을 뇌물로 뿌렸다는 세간의 소문이나 평소 정태수씨(한보 총회장)의 씀씀이와 비교해 볼 때 너무 적다.

수천만원의 인사치레 떡값에 대해 검찰이 처벌을 면제해 준 것도 축소수사 논란을 일으키고 있다. 검찰은 정태수씨를 통해 떡값을 받은 정,관계인사 20여명의 명단을 확보했으나 1억원 미만을 받은 사람들에 대해서는 제3의 장소에서 해명을 받는 선에서 수사를 마무리하였다고 한다.

부패사건의 불완전한 해결은 부패를 온존시키는 온상의 역할을 한다. 부패방지를 위해 아무리 좋은 법률과 기구가 마련된다 하더라도 실제 부패사건에 임해서 그 제도적 장치가 작동하지 않는다면 그 제도는 있으나 마나 한 것이 될 것이다. 검찰은 한보사건의 수사를 통해 부패네트워크를 뿌리채 제거 하여 앞으로 이와 유사한 부패네트워크가 형성되지 못하게 막아야 할 것이다.

5. 부패방지를 위한 제도적 장치의 보완

한보사건에서 여실히 드러난 것은 현 정부의 부패방지가 구호에만 그치고 내실이 없었다는 점이다.  국민들은 현정부의 사정활동에 대해 빈정거리는 태도를 취하고 있다.  그렇다고 해서 국민들이 부패방지 자체에 대해 불신하고 냉소적인 태도를 보인다면 정말 걱정이다. 부패는 우리 힘으로 도저히 막을 수 없는 필연적 사회악은 아니다. 좀 더 효과적인 부패방지책을 세워 실행에 옮김으로써 선진국과 같은 수준의 맑은 사회를 만들 수 있다. 한보 특혜대출사건을 계기로 부정부패를 효과적으로 막을 수 있는 방법을 강구해야 한다.

(1) 부정행위는 반드시 처벌해야 한다.

부정한 행위를 하면 언젠가 반드시 적발되어 처벌받게 되는 필연관계가 만들어져야 한다. 부정행위를 하더라도 대개는 처벌을 면할 수 있는 상황 아래에서는 부정행위가 근절되지 않는다. 현재 뇌물받은 공직자나 뇌물 준 기업인으로서 처벌되는 사람들을 국민들은 □참 재수없게 걸렸구나□ □누구에게 밉게 보였을까□하는 시각으로 바라본다. 처벌의 우연성이 존재하는 사회에서 부패가 근절되지 않을 것은 뻔하다.

첫째, 부정행위를 세분하여 구체적인 처벌규정을 만들어야 한다.  부정행위를 추상적으로 규정하면 법 집행자가 처벌하거나 처벌하지 않을 수 있는 재량범위가 넓어져 처벌의 일관성이 없어진다.  또한 법 집행자가 뇌물이나 압력에 의해 처벌여부를 결정하는 등 스스로 부패할 가능성도 높아진다. 둘째, 형벌(刑罰)을 강화하고 가중처벌, 누범을 엄중히 처벌해야 한다. 부정행위가 적발되더라도 잠깐 형을 살고 나오면 다시 사회로 복귀할 수 있는 현실에서는 그 근절이 불가능하다.

셋째, 실제로 범법자가 느끼는 법의 무게가 커야 한다. 현재 사법제도의 운영실태를 보면 부정행위자가 빠져 나갈 방법은 여러가지이다. 단계별로 보면 적발될 확율이 낮고, 기소될 확율이 낮고, 유죄판결을 받을 확율이 낮으며, 형집행에서 병보석되거나 사면될 확율이 높다.

넷째, 수사력을 높이기 위해 예산과 인력을 보강해야 한다. 아울러 부정행위의 공소시효도 충분한 기간으로 해야 한다.

다섯째, 범죄수익은 철저히 몰수되어야 한다.  범죄수익을 외국은행 등에 보유할 수 있으면 잠깐 형을 사는 것은 크게 두려울 것이 없다고 생각하는 사람도 많다.

(2) 돈세탁이 허용되는 한 부패는 사라지지 않는다.

돈세탁이란 □불법활동으로 얻은 수익을 금융기관등을 통해 합법적인 자금인 것처럼 위장하는 행위□를 말한다. 돈세탁을 금지해야 공무원의 부패를 막을 수 있다. 기업이 공무원에게 거액의 뇌물을 주는 것과 공무원이 그 돈을 받아 은닉해 두는 것이 금융거래의 투명화로 인해 불가능하게 된다면 부패는 줄어 들게 된다.

우리나라 금융실명제에는 돈세탁금지가 빠져 있다. 돈세탁 금지조항이 없는 금융실명제는 효과가 적을 수 밖에 없다.  물론 금융실명제도 약간의 돈세탁방지의 효과를 갖기는 한다.  금융실명제 이전에는 가명계좌를 이용해서 돈세탁을 쉽게 할 수 있었지만, 이 법 이후에는 가명계좌가 인정되지 않아 돈세탁이 어려워졌다.  그러나 차명계좌를 이용한 돈세탁은 현행법 아래에서도 얼마든지 가능하다.  차명계좌를 이용해 수표 쪼개기, 수표 바꾸기를 하는 경우에는 금융실명제로 막을 수 없다. 현행법으로는 돈세탁 행위에 관해 은행감독원이 은행원에 대해 징계처분을 할 수 있을 뿐이고, 그 은행원과 거래당사자는 돈세탁을 이유로 한 형벌은 부과받지 않는다.  현재에도 범죄자와 은행원이 공모하여 돈을 세탁하다가 발각되면 그 은행원도 범죄행위의 방조자로서 처벌받을 수는 있다.  그러나 이때 처벌의 대상이 되는 것은 돈세탁 행위가 아니라 돈을 버는 원인이 된 범죄행위이기 때문에 은행직원까지 그 범죄행위의 방조범으로 처벌된다는 것은 실제 일어날 가능성이 매우 희박하다.  대개 은행원은 [금융기관 내부의 업무요령]과 [금융사고 예방을 위한 지침]에 위반한 점을 들어 감봉 이상의 징계조치를 받게 될 뿐이다.

돈세탁 행위 자체를 범죄행위로 규정해서 그 행위자를 처벌해야 한다. 참여연대의 부패방지법안에는 다음과 같은 규정들이 포함되어 있다.

① 불법재산의 은닉을 금지한다. 범죄(뇌물수수,탈세,마약밀매 등)에서 얻은 재산을 금융거래를 통해 은익하거나 위장해서는 안된다(법안 제54조). 이에 위반한 자는 10년이하의 징역이나 5,000만원 이하의 벌금에 처한다(법안 제58조1항). 범죄자들이 돈세탁을 하는 이유는 범죄의 흔적을 없애고 그 범죄행위로 얻은 이익을 은닉하고 그 돈으로 다른 불법활동을 하는 데에 감시를 받지 않기 위해서이다.  불법재산을 은닉하는 자를 엄하게 처벌해야만 불법자금을 근절시킬 수 있다.

② 금융기관에 보고의무를 부과한다. 금융기관의 직원은 금융거래가 불법행위와 관련이 있다는 의심이 들면 수사기관에 보고해야 한다(법안 제55조). 이에 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2,000만원 이하의 벌금에 처한다(법안59조1항). 검은 돈이 처음 은행에 입금될 단계에서 점검되지 않으면 일단 은행에 들어가서 은행간 거래에 의해 세탁된 후에는 원래 예금자를 추적해 내기가 쉽지 않다.  은행원의 보고와 협력 없이는 돈세탁을 근절시킬 수 없으므로 은행원에게 보고의무를 부과하고 이 의무를 위반한 때에 징역형이나 벌금형을 부과토록 해야 한다.

③ 고액의 금융거래에 관한 보고의무를 부과한다. 금융기관은 2,000만원 이상의 현금거래에 관해서 30일 이내에 국세청에 통고해야 한다. 누구든지 이 보고를 회피할 목적으로 현금을 분산하여 금융거래를 해서는 안된다(법안 제56조). 이에 위반한 자에게는 1년 이하의 징역이나 1,000만원 이하의 벌금에 처한다(법안 제60조). 고액거래에 관해서는 일단 불법자금이 아닌가 그리고 세금을 제대로 내었는가를 점검하도록 하는 제도가 필요하다.  1970년 초 미국에서 □은행거래에 관한 법□이 제정되어 하루 1만달러를 초과하는 현금거래를 당국에 보고하도록 되었다.  그러자 은행은 9,900달러씩 여러 계좌로 분산하는 방법으로 그 보고의무를 기피하였다.  이와 같은 탈법행위를 막기 위해 자금분산을 처벌하는 규정을 두었다.

(3) 공익제보자는 보호되어야 한다.

부패에 물들지 않은 공무원들은 부패공무원 때문에 조용히 자기일에 몰두할 수가 없다고 한다.  악화가 양화를 구축하는 현상이 어느 조직에나 있기 때문이다.  정직한 공무원들이 자기를 지키기 위해서 부패 공직자의 비리를 감사기관 등에 제보하는 일이 필요하다.  그러나 현재 이러한 공익제보자에 대한 비밀이 보호되지 않기 때문에 제보 후에 불이익을 입는 것이 보통이다.  □정의의 호루라기□를 보복의 두려움없이 불 수 있도록 다음과 같은 공익제보자의 보호규정을 만들어야 한다.  첫째, 조사기관은 공익제보자의 동의없이 그 신분을 밝히거나 암시해서는 안된다. 둘째, 조사기관은 제공자의 요청에 따라 필요하다고 판단되는 경우에 관할 경찰서장에게 그 신변의 안전을 보호해 줄 것을 요청해야 한다. 셋째, 공직자는 공익정보를 제공하는 것과 관련하여 해고,정직,감봉,전보 등 신분상의 불이익을 받지 않아야 한다.

(4) 부패방지기본법을 제정하자.

부패방지기본법을 제정한다는 것은 우리 사회에 만연되어 있는 부정행위를 총체적으로 규제하겠다는 의지를 표현하는 일이다. 시민들이 법제정을 위해 서명한다는 것은 부패추방을 향한 시민의 힘을 모아 만천하에 과시하는 작업이다. 시민의 힘은 정치인에 대한 압력으로 작용하게 된다. 국회의원들은 이러한 시민의 힘에 의지해 법제정을 이루어 낼 것이며, 행정부는 시민의 요청을 따라 남아 있는 부패요인들을 말끔히 청소하게 될 것이다.  그 동안 부패를 막기 위해 제정된 법률들이 실효성을 갖지 못한 이유는 시민의 힘이 뒷받침되지 않았기 때문이다.  시민의 결집된 의지의 결과 제정된 법률만이 참된 효력을 발휘할 수 있을 것이다.  결국 시민들이 맑은사회를 만들어 가는 주역이라고 할 수 있다.

참여연대법의 부패방지기본법안은 기존의 법률의 취약점을 보완하여 직접적인 규제효과를 높이도록 만들어졌다. 이 법안은 현재의 □공직자윤리법□ □형법의 공무원직무에 관한 죄에 관한 규정□ □특정범죄가중처벌에 관한 법률□ 등에서 부패방지에 관한 규정들을 추출하고 새로운 규정들을 첨가하여 만들어졌다. 이 법안의 특징은 다음과 같다. 1) 부패에 관해 전면적으로 대응한다. 2) 공직자윤리법의 맹점을 없앤다. 3) 공익정보제공자를 보호한다. 4) 돈세탁행위를 처벌한다. 5) 부정행위를 가중처벌한다. 6) 부패사정기관의 기능을 강화한다.

현 재	개 선 안
분산된 부패방지의 단행 법률들	종합적 부패방지기본법의 제정
부정행위에 미온적 대처	부정행위의 엄정한 처벌
금융실명제의 헛점 / 공익제보자의 방치	돈세탁 방지, 공익제보자 보호
다원적 중층적 부패방지기구 부패방지기구의 정치적 종속성	부패방지기구의 체계화, 효율화 부패방지기구의 독립성 보장

(5) 정책적 대안

우리 사회에 뿌리 깊은 부패를 제거하기 위해서 다음과 같은 일을 제안한다. 첫째, 정부와 국회는 부패방지법의 제정과 부패방지기구의 정비를 통하여 다시 한 번 부패추방의 의지를 다짐해야 할 것이다. 둘째, 부패방지를 효과적으로 하기 위한 장기적 방안을 수립하여 계속 추진 해 나간다. 일시적이고 즉흥적인 부패방지책을 통해 한 두 번 부패공무원을 징계하는 것만으로는 효과가 없다. 공무원들은 그 일시적인 바람을 피하기 위해 엎드려 있으면 된다는 생각으로 부패방지책을 가볍게 생각하기 때문이다. 셋째, 부패방지제도는 누구에게나 공평하게 운영되며 정치적인 비호세력이 없다는 확신이 국민들에게 들도록 운영의 공정성을 기해야 한다. 정치적 배경 없는 사람만이 적발된다는 편중인상이 들지 않도록 운영되어야 적발된 범법자가 그 처벌에 승복하게 된다. 넷째, 부정행위를 하는 사람은 단호히 처벌하여야 한다. 부정행위를 적발하고도 기소하지 않거나, 처벌하지 않거나, 실형을 선고하고 나서 사면하는 등 온정을 베푸는 것은 그 사람으로 하여금 부정행위를 거듭하고 싶은 유혹에 들게 만들 뿐이다. 다섯째, 부패의 소지가 있는 업무를 상호분리하여 업무시스템을 통하여 자동적인 감시가 되도록 해야 한다.  출납업무와 장부정리업무, 과태료 부과와 수령업무, 금전관리 업무 등 금전과 관련된 업무를 각각 다른 사람이 담당하도록하여 한  두 사람이 공모하여 횡령을 저지를 수 있는 소지를 없앤다.  여섯째, 부정부패로 조성한 자금을 보유할 수 없도록 돈세탁 방지의 제도, 감사기관의 계좌추적권, 금융실명제의 철저한 실시 등 금융관리 정책을 보완해야 한다.

6. 맺음말

한보사건은 현정부에 누적된 부패요인이 한꺼번에 터진 대형부패사건이다. 이 사건의 특징은 다음과 같다.  첫째, 한보사건은 권력네트워크형 부패에 해당한다. 상호 권력의 견제를 통해서 부패를 막도록 마련된 입법부와 행정부가 오히려 서로 공모해서 부정을 저질렀을 뿐 아니라, 집권당의 독주를 막는 역할을 해야 할 야당국회의원 조차 부패네트워크에 가입되어 있었다는 사실도 견제기능이 마비되었음을 말해 준다.

둘째, 한보사건은 정경유착형 부패의 대표적인 사건이다. 한보그룹은 철강산업의 국가적 중요성과 대규모성을 이용하여 정□관계에 불법로비를 통해 대출을 받고 이 중 상당부분을 철강사업 이외의 용도로 빼돌렸다. 다른 한편 정치권력은 은행에 대한 압력을 통해 정치자금을 만들고 그것을 가지고 정권유지와 정권재창출을 도모하려 했다.

셋째, 한보사건의 부패유형은 불법후원형 □ 불법거래형 부패이다. 한보사건에서 은행장들의 대출비리는 뇌물에 대한 반대급부로서 특정한 행정행위가 이루어 지는  □불법거래형 부패□에 해당하고, 국회의원이나 장관의 대출압력은 공직자가 공적업무를 처리할 때 특정한 기업이나 개인에 대한 사적 이익을 도모하기 위해 행정수단을 동원하는 □불법후원형 부패□에 가깝다고 볼 수 있다.

앞으로 한보사건과 같은 대형부패사건이 다시 일어나지 않도록 이제라도 근본적인 부패방지책을 세워야 한다. 한보사건을 통해 우리는 권력과 기업이 결탁하여 부정행위를 저지르지 못하도록 정경유착의 부패고리를 끊어야 한다는 것을 다시금 깨닫게 되었다.  그것은 대통령의 선언이나 어떤 지도자의 호언만 가지고는 이루어지지 않는다.  대안은 일시적인 것이거나 감정적인 것이어서는 안된다.  효과적인 법적, 제도적 장치가 마련됨과 더불어 장기적인 부패방지정책이 전개되어야 한다.  부패방지법 등 획기적인 방지대책이 없는 한 제2의 한보사건이 또다시 발생할 것은 분명하다.

(1) 부정행위는 반드시 처벌되어야 한다. 부정한 행위를 하면 언젠가 반드시 적발되어 처벌받게 되는 필연관계가 만들어져야 한다.

(2) 돈세탁을 금지해야만 공무원의 부패를 막을 수 있다. 기업이 공무원에게 거액의 뇌물을 주는 것과 공무원이 그 돈을 받아 은닉해 두는 것이 금융거래의 투명화로 인해 불가능하게 된다면 부패는 줄어들게 된다.

(3) 공익제보자는 보호되어야 한다. 정직한 공무원이 자기를 지키기 위해서 부패공직자의 비리를 감사기관 등에 제보하는 경우에 공익제보자에 대한 비밀을 보호하여 보복의 두려움 없이 제보할 수 있도록 해 주어야 한다.

(4) 부패방지기본법을 제정하자. 참여연대법의 부패방지기본법안은 기존 법률의 취약점을 보완하여 직접적인 규제효과를 높이도록 만들어졌다. 이 법안은 현재의 □공직자윤리법□, □형법의 공무원 직무에 관한 죄에 대한 규정□, □특정범죄가중처벌에 관한 법률□ 등에서 부패방지에 관한 규정들을 추출하고 새로운 규정들을 첨가하여 만들어졌다.

이 법안의 특징은

□ 부패에 관해 전면적으로 대응한다

□ 공직자윤리법의 맹점을 없앤다

□ 공익정보제공자를 보호한다

□ 돈세탁행위를 처벌한다

□ 부정행위를 가중처벌한다

□ 부패사정기관의 기능을 강화한다는 것 등이다

부패방지를 위해서 음성적인 정치자금을 근절하는 것도 시급하다.  참여연대를 비롯한 시민단체들은 정치권의 음성적인 정치자금 수수를 차단하는 내용의 정치자금법 개정안 입법청원을 국회에 내기로 결정했다.  참여연대는 정치자금의 투명성 확보방안으로

□ 법인의 후원회 가입 및 정치자금 기탁 금지

□ 당비 및 후원회비의 익명 기부금지

□ 개인에 대한 정치자금 기부도 선관위에 기탁 등을 제안했다.

참여연대의 개정안에서는 당비와 후원회비, 중앙선관위에 기탁금을 납부하는 방법 외에는 정치자금을 주거나 받을 수 없도록 했으며 이를 어긴 정치인에 대한 처벌을 강화하도록 했다.  그밖에 금융기관이 정치적 영향으로부터 독립성을 획득하는 일이 반드시 필요하다는 점도 이번 한보사건의 교훈이다.

	한보사건은 부패방지법 제정을 요구한다

강경근 / 숭실대 법대 교수

Ⅰ. 한보대출 커넥션과 부패방지법의 필요성

Ⅱ. 부패방지법은 시대적 요구이다

Ⅲ. 현재의 산만한 처벌법제로서는 부패방지에 미흡하다

Ⅳ. 그래서 부패방지법은 제정되어야 한다

Ⅴ. 맺는 말 □□법제대안의 소개

I. 韓寶貸出 커넥션과 腐敗防止法의 必要性

1. 한보사건의 핵심은 腐敗한 外壓者를 찾아내는 것이다

지난 1월23일 한보부도로 불거지기 시작하여 우리 공동체에 千波萬波의 정치□ 경제적 공황을 가져 온 한보커넥션은 부패 방지를 위한 정부개혁이 砂上의 樓閣으로 와해되는 것은 아닌가라는 걱정을 안겨 주고 있다. 시대의 획을 긋는 希望峰이 虛像에 불과했던 것이 아니었나 하는 국민들의 회의에서 한국의 장래는 暗鬱하게 투영되는 듯 하다.

현 문민정부가 출범한 이래, 김영삼 정부 1차년 도인 1993년 1천8백여억원이 지원되었으며 94년 2천7백64억원, 95년 8천29억원, 96년 2조2천6백67억원의 은향돈이 한보로 들어갔다. 그런데 갑자기 이 한보가 부도가 난 것이다. 그 엄청난 대출을 가능케 했던(적어도 은행 대출에 관한 우리의 상식으로서는 거기에 작용했음에 틀림이 없다고 생각되는) 외부의 힘이 갑자기 관계를 끊었음을 시사하는 것이다. 그것은 지금까지 한보와 검은 커넥션을 맺어 왔던 고위 공직자들의 검은 □腐敗□가 거기에 존재하고 있었다는 말이 된다.

뒤늦게나마 대통령은 한보 사태가 단순한 금융 사고가 아니라 전형적인 부정 부패의 표본이라는 표명을 하였다. 그리고 한 점 의혹 없는 사정이 이루어질 수 있을 것임을 약속했다. 그리하여 한보 스캔들이 □權力型□ 부패에까지 이를 것인지 아니면 금융기관 종사자들과 관계되는 관리 몇 명을 기소함으로써 일상적인 그러나 그 규모가 좀 큰 대출 비리로 결말을 맺을지 여부는 검찰의 손으로 넘어 간 것이다.

한보사건의 핵심은 누가 수조 원의 은행 대출을(정상적인 아닌 방법을 통하여) 가능토록 외압을 넣었는가 즉 은행에 외압을 행사한 실체를 캐내는 것이며, 그와는 별도로 한보의 검은 돈을 받은 정치인도 그에 상응한 책임을 져야(동아일보, 1997. 2. 12.수, 3면) 한다는 것이다. 한보사태에 대한 국민 일반의 인식도 핵심권력자가 그 배후에 도사리고 있으리라는 점을 지적함에 주저하지 않는 것이다. 따라서 이번 사태의 본질은(한보에 기생한 腐敗公職者들의) 그 핵심 배후를 밝혀 낼 수 있는가 아닌가에 있는 것이다(한겨레, 1997.2.10.월, 3면). 그리하여, 신한국당의 한 중진의원도, □검찰은 한보사태의 수사를 성역없이 진행해 비리에 연루된 사람에게 형사적 책임을 물어야 한다□(李漢東 신한국당 고문, 동아일보, 1997.2.12.수, 4면)고 한 것이다.

2. 檢察은 國民의 期待에 未洽했다는게 衆論이다

엄청난 외압이 없고서는 수천억원씩의 돈을 무모하게 내어 줄리가 없다는 게 금융권의 상식인데 검찰은 6명의 전□현직 은행장들을 수사하고서도 누구의 외압을 받았느냐 하는 핵심사항에 관해 캐냈거나 밝힌게 지금까지 아무것도 없었다(한국일보, 1997.2.12.수, 3면 사설)는 지적이 초기에 나올 정도였다. 물론 崔炳國 대검 중수부장이 □우리는 하나라도 더 찾으려고 밤을 새우고 있는 데 검찰수사에 흠집을 내는 것은 악의적 의도가 있는 것으로 생각돼 서글프다□(한국일보, 1997.2.13.목, 7면)는 말을 할 정도로 勞心焦思한 바를 모르지는 않는다. 일을 하는 사람은 항상 굳고 힘들기 마련임을 왜 모르겠는가. 그렇지만 한보스캔들에 관련하여 구속 및 소환된 공직자들에 대한 적용죄 및 혐의와 그 조사내용을 보면 국민들의 불만이 비록 그것이 법적 문제를 잘 모르는 데서 나온 所以라 하더라도 일견 이유있음을 알 수 있을 것이다.

청와대 총무수석 출신인 洪仁吉 의원의 경우, 鄭泰守 총회장으로부터 한보철강의 은행대출과 관련해 돈을 받은 뒤 각 은행장들에게 전화를 걸어 □한보를 잘 봐달라□며 은근히 압력을 가하는 식으로 청탁을(동아일보, 1997.2.12.수, 3면) 전현직 은행장은 물론 재정경제원 은행감독원 등 은행대출 관련부처에까지 광범위하게 압력을 행사한 사실을 확인했다(동아일보, 1997.2.12.수, 5면)고 할 정도였는데도, 정 총회장으로부터 8억원을 받은 혐의에 기해서만 (같은 경우에 정재철 의원은 1억원을 받음) 특정경제가중처벌법상 알선수재죄가 적용되어 구속(동아일보, 19   97.2.12.수, 1면)됐을 뿐이다. 그 이상의 여러가지 嚴罰에 관한 조치에 대해서, 국민은 단일 부패방지법이 없는 상황에서는 여전히 관객일 뿐 劇의 주체는 그 상명하복 관계에 있는 검찰인 것이다.

검찰의 그 밖의 令狀 청구내용을 보면, □국회의원 黃秉泰는 국회 재정경제위원회 위원장으로서□□□ 청탁하여□□□ 자금대출을 알선해 주고□□□ 이에 대한 사례로□□□ 현금□□□ 을 교부받아□□□ 직무에 관한 사항의 알선에 관하여 금품을 수수했다. 내무부장관 金佑錫은 건설부장관이던□□□ 부탁과 함께 현금□□□ 을 교부□□□ 받음으로써 그 직무에 관하여□□□ 뇌물을 수수했다. 국회의원 權魯甲은□□□ 지원해 달라는 명목으로□□□ 현금□□□ 을 받았다□□□ 국정감사에때□□□ 국회의원을 통해 부탁받은 대로□□□ 무마해 준데 감사하고 앞으로도□□□ 무마해 달라는 명목으로 제공하는 현금□□□ 을 받았다□는 것이다.

어쨋든 권력핵심이 연루된 현정부 최대의 정치적 사건으로 온 나라를 발칵 뒤집어 놓았던 한보 의혹사건은 현직 장관 1명과 현역 국회의원 4명, 은행장 3명이 구속되는 선에서 검사의 손에서는 사실상 끝을 맺게 됐다. 그러나 검찰수사가 그동안 증폭된 의혹을 규명하기에 크게 미흡하고 사법처리에도 형평성을 잃었다는 지적이 제기되고 있으며, 핵심인 대출외압의 실체를 제대로 규명하지 못했다고 한다. 검찰수사는 정부내 부패 연루자를 가리는 소위 한보리스트와 각종 인□허가에 얽힌 흑막은 가려 내지 못하였으며, 비자금 1350억원 가량의 사용처가 불분명한 사실을 확인하고도 최종 유입처를 제대로 조사하지 않았다는 것이 그것이다.

3. 그래서 法의 最一線 執行者인 檢察에 期待와 憂慮를 보내는 것이다

□김 대통령은 문민정부 출범과 더불어 부정부패 척결을 국정의 최우선과제로 삼아 개혁 사정을 강도높게 몰아 쳐 왔다. 그럼에도 정작 지난 해 張學魯 전 청와대 부속실장의 독직에 이어 이번 또다시 홍의원의 엄청난 비리가 드러났다□□□ 문민정부의 존립근거인 청렴성과 도덕성 또한 무너졌다고 할 수밖에 없다□□□ 다시 한 번 김대통령의 결단을 촉구□(동아일보, 1997.2.13.목, 3면 사설)한다는 것이 市井의 정서이다. 그러나 □김대통령의 정치적 생명이 위협받고 있기 때문에 대부분의 한국인들은 검찰이 공정하고도 철저한 조사를 할 것인지에 대해서는 회의적인 태도이다. 이를 반증하듯 김대통령은 한보사건을 조사하기 위한 특별검사 임명을 거절해 왔다. 또한 검찰은 한보가 92년 김대통령의 대통령 선거운동을 위해 거액의 정치헌금을 했다는 주장들을 포함하여□□ 조사하기를 꺼리는 것으로 보인다□(영국 Financial Times 2.11.).

검찰은 공식적으로는 □청와대는 물론이고 검찰 바깥의 누구에게도 수사상황을 보고하지 않는다□고 하나, 청와대쪽과 검찰쪽 고위간부는 □검찰총장이 대통령 한 사람에게만 직접 보고하는 것으로 알고 있다□(한겨레, 1997.2.12.화)는 식으로 이를 사실상 인정하고 있다. 대통령 측근들의 이름이 끊임없이 구설에 오르내리는 한보 커넥션의 수사진행상황이 대통령에게 일일이 보고된다면 검찰 수사의 中立性이 제대로 지켜질 수 있겠느냐는 지적이 나오고 있는 것이다. 자금추적의 문제도, 5조원이 넘는 뭉칫돈이 돌아 다녔으니 은행감독원과 국세청의 수백명 전문가들을 동원해서 성의있게 추적했더라면 어디선가 반드시 꼬리를 잡을 수 있었을텐데 그런 노력을 한 흔적도 없다(한국일보, 1997.2.14.금, 7면, 박무 논설위원)라고도 한다.

돌이켜 보면 6공의 노 정권 때 일어난 수서지구 택지 특혜분양은 당시 청와대의 한 비서관에 대한 처벌로써 그 꼬리를 자르는 것으로 마무리 되었지만, 95년 □노태우 瀆職□ 사건 처리 과정에서 대통령 자신이 수서스캔들에 관여되었음이 확인된 것이다. 당시 수사를 제대로 하였음에도 정치권의 영향으로 그리 되었는지는 모르겠으나 어쨌든 검찰은 그로써 체면이 손상된 것도 사실이다. 그런데 지금 한보사태의 주인공이 바로 그 수서사건의 당사자인 정 총회장이다. 국가적 차원에서 결정되어야 할 많은 일들이 정치권의 恐慌에 휩싸여 공백상태에 있으니, 정의의 규범적 칼로 사법적 해법의 길을 열어 나라를 정상 궤도에 올려 놓을 수 있는 유일한 그리고 첫번째의 책무 수행자는 싫으나 좋으나 檢察일 수 밖에 없게 되었다. 아무리 국회등에서 국정조사권을 발동하고 또는 청문회를 열어 사안에 접근한다 하더라도 그것은 어디까지나 정치적 해법에 머무를 수 밖에 없기 때문이다.

이번 사건 처리에 관련하여 검찰이, 록히드 의혹을 파헤치면서 다나카 가쿠에이 전 수상을 구속□기소한 일본의 동경지검 특수부와 같은 명망을 얻는가, 아니면 형사적인 실체적 진실을 이루어지지 못하여 汚名이랄 수 있는 □정치검찰□에 머무르느냐는 오로지 검찰의 몫인 것이다. 후자의 경우로 귀결이 될 때 검찰은 더 이상 특별검사 내지 독립검찰관 제도의 도입을 부인할 수 없다. 법무부장관과 검찰총장을 정점으로 상명하복의 검사동일체 원칙에 지배되지 아니하는 독립된 위치에 있는 변호사에게 그 기소권을 비록 특별한 경우이나마 내 주지 않을 수 없다는 것이다. 이는 다른 게 아니다. 대통령제 하에서 고위공직자의 비리를 그로부터 유□무형의 영향을 받고 있는 통상의 검찰조직이 처리할 수 없는 것이 우리의 어찌할 수 없는 현실이라면, 누구도 자기의 判官이 될 수 없다라는 자연적 정의의 원칙을 실현시킬 수 있는 제도의 도입이야 말로 헌법에 합치되는 것이기도 하기 때문이다.

4. 正當한 對價가 아닌 모든 財貨를 腐敗로 보아 처벌할 수 있었어야 했다

우리는 다음과 같은 말에 심정적으로는 관심을 기울이지 않을 수 없다. □꼭 망할 날을 기다리고 있는 심정입니다. 우리에게 누가 관심이나 갖습디까?□ 온통 한보와 고위층의 검은 거래에 관심을 쏟을 뿐 그들에 의해 등이 터져 나가는 수많은 중소기업과 그 노동자들의 피눈물을 외면하는 언론과 정부의 태도를 꼬집으며 정사장은(하청업체 정진기업 정세근) 이렇게 내뱉듯이 말했다. 한가닥 희망을 부둥켜 안고 돼지우리에서 버티는 이들은(품삯 못받은 당진제철소 공사장 일용직 노동자들) 갈 곳이 없어진다. 단지 그들이 술기운을 빌려 내뱉는 절망만이 당진의 하늘을 맴돈다. □돈 처먹고 비리 저지른 놈들은 모를 겁니다. 몇놈의 비리가 수천 수만의 사람들의 눈에서 이렇게 피눈물을 쥐어 짜내고 있다는 사실을 말입니다.□(한겨례, 1997.2.12.수, 11면).

이렇게 맺힌 사정이 있음에도 불구하고, 5조원이라는 돈을 부실기업에 대출해 주고 그 과정에 개입해서 □떡값□ 챙긴 행위가 부정부패가 아니라 □깃털□의 휘날림이며 그것을 밝혀 보자는 일을 보고 □음모□라고 한다. 이러한 무염치 몰염치의 도덕배반적인 현실에 우리의 법 제도가 이다지도 무력한 대처외에는 행할 힘이 없다는 점을 우리는 인식하여야 한다.

한보는 정치권과 관료사회는 물론 언론인 심지어 학자들에 이르기까지 광범한 여론 주도층에 대해 집중적인 로비를 벌였던 것으로 알려지고 있다. 이는 우리 사회 기득권층 부패 커넥션의 한 단면이다. 이러한 커넥션을 파헤쳐 척결하는 일은 결코 작은 일이 아니다(한겨레, 1997.2.10.월, 3면). 그럼에도 불구하고 당시의 관련 은행장은 물론이고 관계되는 청와대 수석이나 장관등도 한결 같이 책임없다는 식으로 물러 서고 있다. 2월10일 정태수 한보그룹 총회장이 신한국당 김덕룡□박종웅□박성범 의원과 문정수 부산시장에게 96년 4□11 총선과 95년 6□27 선거때 5천만원씩 줬다고 진술하였음에도 이렇게 이름이 거론된 국회의원들은 돈 받은 사실을 아예 부인하거나 돈을 받긴 했지만 아무런 청탁이 없었다고 주장하는 것이다. 돈의 성격을 단순한 정치□선거자금으로 규정하고 있기 때문이다.

정치자금을 받은 것은 뇌물에 해당되는 형법이나 특별법상의 범죄행위가 아니며 나아가 정치자금에관한법률의 처벌규정에도 □걸리지 않기□ 때문에 떳떳하다는 것이다. 적어도 신문이나 방송에 나온 그들의 □당당한 태도□는 이를 반증한다. 그러나 상식이 있는 보통의 시민이라면 알 것이다. 이는 명백한 반공동체적 부패행위에 명백히 해당되는 것임을. 그러니 이제는 이러한 행태들을 일반적인 腐敗 構成要件에 해당하게 하여 하나의 범죄행위로 처벌할 수 있도록 하는 단일의 부패방지법의 제정이 시급함을 깨달아야 한다. 한마디로 그것이 □떡값□이든 □뇌물□이든 모두 똑 같이 腐敗行爲로서 처벌될 수 있도록 하자는 것이다.

5. 그래서 腐敗防止法이 要求되는 것이다

정태수씨가 정치인들에게는(그것도 야당의원들에게까지) 대출사실에 대한 추궁금지 등 무마조로 수억원씩 뇌물을 주면서 실제 대출권을 행사하는 관련 부처 공무원들에 대한 로비를 밝혀 내지 못하였다는 것은 쉽게 이해되지 않는 부분이다. 검찰의 사법처리 기준에 대해서도 논란이 많다. 이른바 떡값과 뇌물의 기준도 애매하다. 이렇게 된 이유는 검찰이 政治的 波長을 고려해 수사범위를 스스로 제한했기 때문으로 보는 시각(한국일보, 1997.2.13.금)도 있다. 여기서 우리는 검찰이 수사와 기소를 행함에 있어서 정치적 파장까지 고려해야만 하는 그 □괴로음과 외로움□을 덜어 줄 수 있는 법제의 마련이 절실해짐을 알 수 있다. 즉 이러한 행위들에 대한 일반법적인 처벌규정의 마련이 그것이다.

검찰은 이렇게도 말한다. 즉 정치인 사법처리 기준으로 받은 돈의 액수, 대출압력 여부, 대출 및 인□허가에 영향력을 미칠 수 있는 자리에 있었는지를 따져 혐의가 확인되면 곧 바로 사법처리할 예정이라는 것이다. 최 중수부장은 □돈을 받은 사실과 대출청탁 사실이 인정되면 돈받은 시점과 청탁시점의 선후관계는 중요하지 않다□고 말해 자금수수의 □직무관련성□과 □대가성□을 광범위하게 인정할 방침임을 시사했다. 검찰관계자는 특히 □정치인이 국정감사나 국회 상임위 발언을 미끼로 돈을 요구한 경우 공갈죄로 처벌할 수 있다□(한국일보, 1997.2.10.월)고 하였다.

그러나 법 집행에 있어서의 검찰의 이러한 태도는 그 의도의 좋고 나쁨을 떠나서 자칫 罪刑法定主義라는 보다 일반적인 헌법원리에 어긋날 뿐만 아니라 그 본래 의도와는 달리 자의적인 공소권행사라는 비난을 받을 가능성이 큰 것이다. 그 결과 가져 오게 되는 무리한 이론 구성은 법치국가적 安定性과 국민의 信賴保護를 배반할 위험성 역시 큰 것이다.

마찬가지로 한보 사건에 관련된 국회의원들은(그 돈을) 받을 당시 청탁의 뜻을 표시하지 않았더라도 국정 전반에 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있는 만큼 일반적인 상식을 넘는 돈을 받았을 경우 뇌물성을 띠고 있다는 해석이 가능할 수도 있어 뇌물죄를 포괄적으로 해석□적용해야(한겨레, 1997.2.10.월, 3면) 한다는 입장 역시 그 당시의 국민 法感情은 충족시킬 수 있을 지 모르나 그러한 시도 역시 죄형법정주의라는 헌법원리에 어긋날 가능성이 많다. 자칫 그러한 기준에 대한 형평성을 유지할 수 없는 경우에는 국민적 공감대도 형성하기 어려운 것이다. 판단자의 공정성이 담보되지 못 할 경우 그 恣意性이 문제될 뿐 아니라 법의 일반 원칙에 어긋날 여지가 없지 않은 것이다.

2월11일 金起秀 검찰총장은 기자간담회에서, 한보특혜대출비리사건과 관련, □5천만원을 받은 것이 무슨 큰 기사냐. 범죄행위가 있으면 조사하겠지만 그렇지 않으면 조사할 필요가 없지 않겠나□라고 한 것(동아일보, 1997.2.12.수, 3면) 은 고위 공직자 내지 정치인의 부패에 대한 인식의 한 면을 엿 볼 수 있게 하는 말이다.  김 검찰총장은 대출과 관련된 고위공무원들에 대해서는 수사하지 않는가라는 질문에 대해서는 □당시 책임자 대부분이 현직을 떠나 행정적 책임은 물을 수 없고 또 이 문제는 검찰이 관여할 수도 없지 않는가. 법률적 책임은 범죄혐의가 있어야 한다□(동아일보, 1997.2.12.수, 3면)라고 한 말은 우리 사회에서 □부패의 定義□를 보다 명확하게 내리고 이에 대한 규제법인 단일 부패방지법의 제정이 시급함을 알게 하여 준다.

일국의 大統領이 □당진제철소 1단계 준공식 때(1996년 5월), 장관이 몇차례 참석을 건의했으나 가지 않았다□고 하면서, □지금 생각해 보니 준공식에 가지 않은 것이 얼마나 다행스러운 일인지 모르겠다□(회의에 참석한 해외공보관들의 청와대 초청 오찬석상에서)고 말한다든지, 金德龍 의원이 이를 정치음모라고 하는 것 부패의 문제를 제대로 인식하지 않고 있음을 반증한다. 우리들의 관심이 부패방지법의 제정에로 흐르지 않을 수 없는 또 하나의 이유가 되는 것이다.

李壽成 국무총리는 2월11일 국무회의 석상에서 □공직자가 법률적 책임이 없다 하더라도 행정적 도덕적으로 져야 할 책임은 그에 못지 않게 큰 것□(동아일보, 1997.2.12.수, 1면) 이라고 말했다. 대통령의 애기대로 부정부패를 척결하지 않으면 나라가 암담해지는 만큼□□ 한보의 모든 흑막을 규명케 하고 모든 부처와 금융관련 기관으로 하여금 경위를 조사한 종합백서를 만들게(한국일보, 1997.2.12.수, 3면 사설) 한다면, 이에 더하여 부패방지법 제정도 필수적이어야 하는 것이다.

6. 高位公職者의 행위에 대한 道德的□政治的 裁量領域은 줄여야 한다

엄격한 죄형법정주의에 따른다고 할 경우, 정치인과 공무원등이 직무와 관련해 구체적인 대출알선 청탁과 함께 돈을 받으면 뇌물수수죄가, 돈을 받고 우월적 지위를 이용해 다른 공무원의 업무에 관여하면 알선수뢰죄가 각 적용된다. 설령 구체적인 청탁을 받지 않았거나 실제로 대출알선을 실행하지 않는다 하더라도 알선수뢰죄가 적용될 수 있다. 금품수수액이 1천만원 이상이면 특가법 또는 특경가법이 적용돼 가중처벌된다. 물론 이 경우에 정치자금으로 쓰라고 말했다 하더라도 1억원 이상의 거액을 줬다면 묵시적 청탁의 의미가 담겨져 있기에 은행장에게 대출청탁을 해 달라고 명시적으로 얘기하지 않았더라도 제공 액수와 전후 사정등이 고려돼 처벌이 가능하다는 견해 역시 나올 수 있다. 기업인이 거금을 선뜻 내 놓을 때에는 받는 정치인도 나름대로 감을 잡고 받았을 것으로 보는 것이 경험칙에 부합하기 때문이라는 것이다. 그러나 이러한 접근 태도 역시 임기응변적이라는 생각을 지울 수 없다. 역시 우리에게 부패방지법이 마련되어 있지 못하다는 데서 그와 같은 무리한 推定에 의한 법해석 방식이 연유되는 것이다.

일반적인 부패방지법이 없는 상황에서의 현행 정치자금법은, 정치자금의 정당 기탁의 경우(법 11조)와 그것을 어겼을 때의 처벌(법 30조)에 대하여서는 규정하고 있으나 정치인 개인에 대한 기탁절차와 처벌은 명시하지 아니하고 있다. 따라서 정치인 개개인의 정치자금 수수에 대해서는 □뇌물, 알선수재, 공갈, 협박□ 등 다른 범죄에 해당하지 아니 하는 한 처벌할 수 없는 것이니, 여기에 (부패한 돈 을 주고 받는 자는) 예상할 수 있었던 그리고 (이와 관계없는 일반국민은) 전혀 예상할 수 없었던 법의 空白이 되게 되는 것이다.

국회의원들은 후원회를 통하여서만 정치자금을 모집할 수 있도록 개인 후원회원과 법인 후원회원의 연간 기탁금 한도를 정해 놓고 있으나 개인인 비후원회원의 경우 1회 1백만원으로 한정되어 있는 후원금에 대해서는 이를 어길 경우 처벌할 수 있는 조항이 없다. 즉 현행 후원금 제도는 그 총액만 선관위에 신고하도록 되어 있어 뇌물이나 청탁성 자금이더라도 얼마든지 □합법성 후원금□으로 포장될 수 있는 것이다. 직무관련성도 거의 없고 아무런 조건없이 돈을 받은 정치인의 경우 정치자급법으로는 처벌하기 어렵다. 지난 해 홍인길 의원의 경우 안경사 협회가 가져 온 3천만원의 로비성 자금을 안경사협회 부산지부 간부 3명이 각각 1천만원 씩 후원금을 낸 것으로 합법화한 일이 있다(한겨레, 1997.2.10.월, 3면). 그러다 보니 현행 정치자금법은 정치인들에게 뇌물을 허용하는 腐敗 □支援□ 法의 역할을 수행하는 결과를 낳고 있다. □정치자금 透明□(한겨레, 1997.2.10.월, 3면)이라는 논거에 근거하여, 후원회를 통하지 않은 음성 정치자금을 규제하는 조항과 비후원회원의 기부행위를 처벌하는 조항을 신설해야 하는 주장이 나오는 것은 그 때문이다.

그러나 그와 같은 단발성 개별조치만으로는 기존의 엄격한 구성요건을 정하고 있는 법을 회피하는 교묘한 부패행위를 막기에는 如不及이다. 그때마다의 對症療法은 분명히 한계를 보이고 있기 때문이다. 현행 정치자금법이 □누구든 이 법에 의하지 않고는 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다□(법 2조)는 일반원칙을 명문화한 뒤, 후원회 모금방식과 선관위를 통한 정당기탁 방식 등을 규정할 뿐, 정치인 개인에게 직접 정치자금을 건네는 방식은 명시하고 있지 않아 이 일반원칙을 적용할 경우 정치자금법에 의한 기부로 볼 수 없고 따라서 위법하지만 처벌규정은 없기에 법적 규제가 미치지 못하고 정치적 타협의 영역 또는 정치인 개개인의 도덕적 처리 차원에로 방치하고 있는 것이다.

이제 더 이상 이러한 영역을 정치적인 타협이나 개개인의 도덕적 차원에로 맡겨 놓을 수 없음이 드러 났다. 바로 이러한 상황에 대한 규범적인 구속을 하여야 할 상황이라는 것이다. 법과 도덕의 가장 큰 구별기준은 강제성이다. 處罰 규정이 포함되는 강제규범들에 의해서 법의 사각지대에서 움 트고 있는 부패의 버섯을 잘라 내고 규제해야 할 때인 것이다. 형법의 범주나 기타 정치자금법 등의 개별 법률에서 다행히 처벌하는 조항만 없으면 형사 면책될 뿐만 아니라 그러한 짓들에 대한 도의적 廉恥도 느끼지 못하는 고위 공직자의 도덕불감증을 이번에야 말로 불식할 때이다.

비록 형사법규에는 저촉되지 않아서 전형적인 범죄행위에는 해당되지 않는다 하더라도 일반법으로서의 □腐敗防止法□에는 당연히 포함되는 부패행위임을 인식케하여 정치인 내지 고위공직자의 沒廉恥을 도덕심의 위배라는 차원에서 불법적 행위인 부패에 해당시켜 응분의 법적 대가를 받도록 하여야 하는 것이다.

7. 이제 腐敗防止法의 積極的 機能을 인식해야 한다

일반적 부패방지법의 제정에 의해서 공직 부패의 적극적인 척결은 물론 공동체 구성원의 道德 指數도 향상시킬 수 있다. 국가의 정책을 결정하는 고위 공직자의 경우에는 스스로의 행위가 비록 형법상의 범죄행위에는 해당되지 않는다 하더라도 광범위한 부패행위에는 속할 수 있음을 알게 할 것이며, 뚜렷한 노동의 대가로 벌어 들이는 돈이 없음에도 불구하고 할 일 없이 지내는 자들의 過消費는 猝富의 차원을 넘어 범죄행위에 해당되는 부패의 전 단계가 될 수 있음을 고지하는 기능을 갖게 되는 등 국민 윤리의식의 敎本으로도 삼을 수 있다는 것이다. 아무리 어깨 띠를 두르고 소리 높여 도덕 재무장 등을 외친다 하더라도 그러한 내용들이 전혀 실정법상의 制裁룰 받지 않는 영역에 놓여져 있다면 공허한 외침에 머물고 말 것이기 때문이다.

순수하게 내심의 영역에 머물 수 있는 것만이 법의 규율대상에서 무관할 수 있을 뿐이다. 그것은 법으로 규율할 수도 없거니와 부적절하며 또 그러할 필요도 없으며 더군다나 그것은 기본권인 양심의 자유에 의해서 보호되어져야 할 사항이기 때문이다. 그러나 외부로 나타나서 타인과의 交涉 段階에 들어 간 행위들에 대해서, 그리고 그것이 공동체의 동질성에 직접으로 연결될 수밖에 없는 사항들이라면 당연히 법의 영역 속에 들어 와야 한다. 그럼에도 불구하고, 우리 사회는 고위 공직자들이나 정치인들의 행동에 대해서는 너무도 광범위하게 도덕적 내면이나 그들의 윤리의식 또는 공인의 자세 등 등의 극히 개인적인 교정 차원에 머물게 하고 있다. 공동체 전체의 관심사항으로하여 이를 공익적 차원에서 規範的으로 規制하지는 못하고 있는 것이다.

그러나 눈을 돌려 한 번 시민들의 일상사에 관하여 한 번 보자. 예를 들어서 輕犯罪處罰法에서 벌하고 있는 무려 54가지의 경범 행위들 중에서는, □있지도 아니한 범죄 또는 재해의 사실을□□□ 거짓으로 신고한 사람(5호)□, □올바르지 아니한 이익을 얻을 목적으로□□□ 약속하고 돈이나 물건을 받은 사람(9호)□, □□□□ 청하지 아니한 일을 해 주거나 재주 등을 부리고 그 대가로 돈을 달라고 한 사람□□□(10호)□, □□□□ 다른 사람을 속이거나 잘못 알게 할 만한 사실을 들어 광고한 사람(11호)□, □다른 사람 또는 단체의 업무에 관하여 못 된 장난 등으로 이를 방해한 사람(12호)□, □싫다고 하는데도 되풀이하여 단체가입을 억지로 청한 사람(19호, 단체가입 강제)□, □다른 사람을 구걸하게 하여 올바르지 아니한 이익을 얻은 사람(23호)□, □정당한 이유없이□□□ 다른 사람을 불안하게 하거나 귀찮고 불쾌하게 한 사람(24호, 불안감조성)□, □□□□ 새치기하거나 떠밀거나 하여 그 줄의 질서를 어지럽히는 사람(48호)□, □□□□ 정당한 이유없이 제 값을 치르지 아니한 사람(51호)□, □여러 사람이 모이거나 다니는 곳에서□□□ 다른 사람에게 불쾌감을 준 사람(52호)□ 등을 벌하는 등 庶民들의 거의 모든 일상사에 걸쳐서 법의 규제를 하고 있는 것이다.

그렇다면 고위공직자나 정치인들에 대한 □거의 모든 日常事□에 대한 법적인 규제가 우리 법 체계의 전반에 비추어 봐서도 결코 무리한 일이 아니며 부적절하지도 아니한 것이다. 부패방지법은 이러한 사안들 중에서 특히 돈에 관계된 부패행위에 대해서 보다 일반적이고 상세한 □법에 의해서 규율되는□ 윤리규범을 갖자는 것이다.

II. 腐敗防止法은 時代的 要求이다

1. 腐敗 □行爲□에 대한 認識이 擴散되어야 한다

□부패□라는 말이 헌법이나 법률상 용어로 정착되지 않고 있다 하더라도 그 내용범주에 대한 대 국민적 인식의 확산이 요구된다. 예컨대, 부패란 일련의 법 집행에 있어서 공무원이 公益(public interest) 追求라는 본분을 망각하고 사회문화적 규범과 법제도를 위반하거나 일탈하는 행정현상이라고 하든지, 공무원의 超法的 서비스에 대한 반대급부로서의 재화가치와의 교환이라는 소위 地代追求(rent seeking) 행위의 조장을 포함하는 것(유종해, 행정윤리와 부패, □사회과학논집□(연대사회과학연구소), 23-1992)으로 이해하는 것이 우리 사회의 부패현상에 대한 총체적 파악과 그 대응책 마련에 적절할 것이라 본다.

따라서 법과 제도에 의하여 당연히 행해져야 하고 또 행하여질 수 있는 행정활동을 시민으로부터의 명시적 또는 묵시적인 반대급부를 받고 나서야 행한다고 하는 官僚의 내재적 인식, 거기에 기생하여 그러한 관계를 매개하는 政商輩 그리고 공직자부패에 대한 법치국가적 처벌을 허구화시키는 司正機關 등의 존재야말로, 부정부패 방지를 위한 □統一的이고도 單一한 法制□를 항상적으로 요구한다.

사회가 개인과 기업의 자유로운 경쟁과 창의라는 헌법적 과제(헌 119조1항)에 그 기초를 두고 서 있지 못할 정도로 국가 영역에서 일상화되어 있는 부패의 □伴으로부터 자유롭지 못한다면, 국민주권(헌 1조1항)에 기초한 국가의 형성과 권력의 구조는 물론 경제□사회영역에서 국민들이 누려야만 하는 행복추구권(헌 10조1문)등의 기본권보장은 공허하게 된다. 또한 □모든 사회적 폐습과 불의를 타파□(헌법전문)하여 □우리들과 우리들 자손의 안전·자유·행복의 확보□(헌법전문)하도록 현행헌법 전문이 명시하는 民主改革이라는 헌법적 명령도 유명무실하게 만드는 것이다.

2. □公職□ 腐敗는 必要惡이 아니라 疫病이라는 認識이 요구된다

공직자 부정부패를 막는 일은 공직자가 국가 통치구조 내지 권력 형성구조에 있어서의 毛細血管이기 때문이다. 부패를 공무원에 의한 개인적 행동의 차원에서이해할 때 제시되는 부패억제책은 개별 법률에 의한 형사법적 처벌이라는 사후방지나 개인적 윤리규범에 의존한 사전예방책의 산만한 제도의 나열에 그칠 뿐이다. 그러나 관료부패(bureaucratic corruption)는 특정국가나 사회의 現存在를 투영한다고 하는 역사적 개념으로 보아야 한다. 그 때 우리가 공직 부패에 대해서어떻게 하여야 하는가에 대한 그 의미와 제도적 대응책이 보다 명확하게 드러난다.

선거로 선출된 公選 공직자(헌 41조 국회의원, 헌67조 대통령, 헌118조 지방의회의원, 지방자치단체의 장 등)나 성적(merit)을 기준으로 하여 임명된 職業 공무원(헌 7조)이 총체적으로 조직적인 부정과 부패에 길들여져 공정하게 그 직무를 이행하지 아니할 때, 그들은 국가재산이나 국민세금 등을 축내는 것에 그치지 아니하고 국가 자체를 부정공직자들의 소유물 내지 物權的 支配의 대상으로 변질시키는 것이 된다. 그때 □대한민국의 주권은 국민에게 있고'(헌 1조2항전단)라는 말로 표현되는 국민주권은 허구화된다. 국민은 이때 단일한 □부패방지법'을 제정하여서라도 이를 막아야 하는 것이다.

3. 腐敗 □剔抉□은 市民社會의 義務로서 알고 있어야 한다

공직부패 척결은 공직자를 품고 있는 국가의 임무이면서 동시에 그러한 정부를 형성시킨 시민사회가 책임질 일이기도 하다. 그러한 점에서 공직자 부패를 조장하는 사회 경제적 각분야에 대한 국가의 과잉의 規制 權限을 점진적으로 시민사회 자율영역에로 이전시켜야 한다. 이를 위해서 국가 사정기관이 공무원 부정과 비리를, 비록 빠짐없이 적발하지는 못 한다 하더라도 적발된 자는 반드시 처벌한다는 □必罰□의 인식이 사회 구성원 누구에게나 자리 잡혀야 한다. 그리 하여 부패공직자는 공직으로 매개되는 국가영역으로부터 추방됨과 동시에 그러한 직무에 관련된 시민사회에로의 복귀를 상당기간 유보시키는 社會的 禁治産의 상태에 놓여지게 하는 법제 역시 요구된다. 더불어 이를 □빠짐없이□ 처벌하겠다는 의지를 공익정보 제공자 보호 제도를 통해서 확인하여야 한다.

공직에 몸담고 있는 공무원들이 공정한 업무처리를 하고 있느냐에 대해서 의심케 할 수 있는 각종의 부패행위에 가담하고, 업무처리의 공정성과는 관계없이 공직이라는 위치에 있다는 이유만으로 부정한 재물취득을 일삼으면서 그 자리에 계속 머무는 부정공무원들의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민이 있다면 국가배상법이 정하는 바에 따라서 국가나 공공단체에 정당 배상을 청구하고 국가는, 공무원 자신의 책임은 면제되지 아니한다(헌 29조1항)는 입장에서, 부정공직자에 대한 구상권을 철저하게 행사하여 일생이 걸리더라도 그 불법수익을 국가와 사회에 대하여 보전해야 한다는 그 책무이행을 감당하게 하여야 한다. 그럴 때 경제적인 이익형량에 기초한 費用-便益上 부패행위는 근절될 것이다. 물론 이러한 내용이 부패방지법의 형태로 나타나야 하는 것이다.

III. 現在의 산만한 處罰法制로서는 부패방지에 未洽하다

1. 현행 處罰法制는 散漫하다

공직자가 부정부패에 관한 정언규범으로서의 公務員倫理憲章(1980.12.29. 대통령훈령제44호)은 추상적 선언규정이며, 이의 實踐綱領(1982.11.1.국무총리훈령180호) 역시 이권불개입, 청렴정신 등의 선언적 규정외에는 보이지 않는다. 또한 국가공무원법 제55조도 공무원이 취임할 때 부정발본에 앞장선다는 선서 규정만 있으며 이는 公務員服務規程(1983.3)이라든지 公務員懲戒令에서도 마찬가지이다.

國家公務員法(1991.5.31.법4384호)은 기본적으로 부패방지법이 아니라, 국가공무원(경력직 공무원과 특수경력직 공무원을 포함하여, 일반직공무원외에 법관, 검사, 군인, 대통령, 국회의원 기타 고용직 등이 모두 포함(법 2조)된다)에 적용할 인사행정의 근본기준 확립과 그 공정을 기함과 아울러 공무원으로 하여금 국민전체의 봉사자로써 행정의 민주적이며 능률적인 운영(법 1조)을 목적으로 하는, 보기에 따라서는 오히려 公務員 □保護□ 法이지 공무원책무법은 아니다. 다만 공무원의 취임시 宣誓(법 55조), 법령준수하의 성실한 직무수행(법 56조), 직무 관련하에 직접 또는 간접을 불문하고 사례, 증여 또는 향응 수수 불가(법 61조1항), 직무상 관계 여하를 불문, 소속상관에 증여하거나 소속공무원으로부터 증여를 받아서는 아니된다(법 61조2항)는 규정이 있고, 이러한 법명령 위반시 懲戒(법 78조)를 받는다(법 79조). 그러나 금품 및 향응수수, 공금횡령 유용의 징계사유는 그 발생한 날로부터 3년 경과시에는 징계를 행하지 못하며(법 83조의3), 이들 경우에 벌칙은 다른 법률에서 정하는 바에 따르니(법 84조) 이 법에 의한 공직부정 방지란 공무원에게 威□力을 지니지 못함은 물론, 공직부정이 있다 하여도 부패행위로 처벌을 받는다는 인식보다는 형법위반에 따른 형사벌을 받는다는 錯覺을 불러오게 할 수도 있는 것이다.

공직자부정을 처벌하는 근거법인 刑法(1988.12.31.법4040호)은 제2편(각칙) 제7장(공무원의 직무에 관한 죄) 제129조는 收賂罪를 규정하는 바, 뇌물이란 금전, 물품 기타의 재산적 이익 등 사람의 수요, 욕망을 충족시키기에 족한 유형, 무형의 일체의 이익(대판 1992.12,92도1762)이 포함된다. 이 밖에 사전수뢰죄(형 129조2항), 제3자뇌물제공죄(형 130조), 수뢰후부정처사죄(형 131조2,3항), 알선수뢰죄(형 132조), 증뇌물전달죄(형 133조)가 있고, 그 범인 또는 情을 아는 제3자가 받은 뇌물 또는 뇌물에 供할 금품은 몰수하고, 몰수하기 불능한 때에는 그 價額을 추징(형 134조)한다. 공무원이 직권을 이용하여 횡령·배임 등 □공무원직무에관한죄□이외의 죄를 범한 때에는 그 죄에 정한 형의 2분의1까지 가중(형 135조)하므로, 橫領·背任罪(형 355-361조)에 의하여 취득한 불법수익등이라든지 공무상 비밀을 누설하여 또는 그것을 이용하여 불법이득등을 취하였을 경우의 처벌도 부패법제 영역으로 보아야 한다. 나아가서 행정부가 독점하고 있는 公益情報를 이용하여 수익을 취한 경우(예컨대 명확한 범죄 성립은 되지 않으나 공무원 致富의 전형적인 예이다)에도 몰수대상으로 할 수 있는 부패방지법제가 있어야 한다. 特定犯罪加重處罰등에관한法律(1990.12.31.법4291호)은 뇌물죄의 가중처벌(법 2조)을 규정하며 斡旋收賂罪도 가중처벌(법 3조)되도록 하며 뇌물죄 적용대상을 확대하여 정부관리기업체의 간부직원도 공무원으로 본다(법 4조1항).

2. 公職者倫理法과 情報公開法은 있으니 補完하면 된다

공직자윤리법은 부정 공직자 감시법제에 해당된다. 즉 이 법은  공직을 이용한 공직자의 부정한 재산중식 방지목적(법1조)의 실질적 보장을 위하여, 일정 직위 이상의 국가나 지방공무원뿐만 아니라 공직유관단체의 임원(법3조1항10호)이나 그 직원(11호) 그리고 대통령의 재산등록에 관한 일반법인 공직자윤리법(1993.6. 11.개정법률제4566호)에 뒤 이은 공직자윤리법시행령개정령(대통령령제13927호, 1 993.7.12.) 및 공직자윤리법시행규칙개정령(총리령제423호, 1993.7.12.)이 제정됨으로써, 재산등록과 등록재산공개를 제도화하고 공직을 이용한 재산취득의 규제 및 공직자의 선물신고와 퇴직공직자의 취업제한 등을 규정함으로써, 공무집행의 공정성을 확보할 수 있게끔 되었다.

엄밀한 실사장치없는 재산등록과 공개는 오히려 고의적인 재산은닉자에게 혜택을 줄 뿐이라는 것이다. 그런데 대통령의 긴급재정·경제명령에 의한 금융실명제 시행이 금융재산 보유자의 비밀보호를 과도하게 함으로써 오히려 이러한 현상을 가중하고 있다. 공직자윤리위원회의 실사기능 강화를 위해서는 허위등록의 의심있는 등록의무자에 대한 조사의뢰(법8조6항)를 법무부장관이나 국방부장관이 아닌 (금융기관계좌추적권이 보장된) 감사원에 의뢰하도록 하며, 부정방지위원회가 독립기관으로 설치된다면 그곳에 맡겨야 할 것이다. 그럴 경우 예컨대 대통령에대한 조사에는 담당할 특별검사가 채택 되기를 원한다. 공직자윤리위원회는 내부인사 비율을 축소 내지 제외할 것이며, 전문성을 갖춘 공인 시민단체의 위원추천권이 인정되어야 한다.

재산등록·공개범위 및 선물신고 범위확대가 요구된다. 피부양자가 아닌 直系 尊·卑屬의 재산등록사항의 고지거부(법12조4항,4조1항3호)만으로 재산등록공개를 하지않도록 하는 것은 재산공유의 전통과 서로 감사주는 동양적인 가족공동체를 지니고 있는 한국사회의 현실상 법의 존재의의를 감소시키는 주 요인이 되리라 생각한다. 공직자윤리위원회의 독자적인 예금계좌 추적권이 인정되지 않는 현상황에서는 더욱 그러하다. 이 조항을 개정하여 최소한 고위공직자의 직계 존·비속의 재산등록 강제 규정이 두어져야 할 것이다.

재산등록거부죄, 등록재산은닉죄, 직권남용에 의한 재산은닉의 죄 등에 대해 일정조건을 갖춘 시민들의 조사요구가 공직자윤리위원회에 제기된 경우 위원회는 반드시 조사결과를 조사요구자에게 통보하여야 하며 위원회서 문제된 공직자를 고발하지 않는 경우 조사요구자는 검찰의 대하여 공소제기를 요구할 수 있고 검사가 공소제기를 하지 않는 경우 법원에 그 당부에 관한 제정신청을 할 수 있도록 하여 국민의 감시권을 보장하여야 한다.

公職情報의 公開로서의 정보공개제도는 공동체가 생산하고 공동체가 지니는  정보를 국가와 시민사회가 공유하면서 공동으로 판단할 수 있다는 높은 가능성을 주어, 정부의 정책결정이 궁극적으로는 주권자인 국민의 감시하에 놓여져 열린 공동체를 가능하게 하여 공직자부정의 원천적인 봉쇄가 가능하게 된다. 정보공개제도는 금융실명제에 버금가는 權力實名制이다. 이로써 장막뒤에 숨은채 무소불위의 강제적 내지 국가 공권력을 행사하여 온 안개세력 내지 부정공직자는 걷혀질 수 있다. 그리고 정보공개의 제도화 즉 법제화에 의하여 철옹성 같이 정보를 틀어쥐고 있는 국가영역이 정보공개 여부의 결정권을 좌우할 수 있도록 공정하고 독립성을 지닌 기관이 이를 담당할 수 있게 법에 정해야 한다. 1996년 11월 정기국회에서는 □공공기관의 정보공개에관한법률□을 제정하였다.

3. 必罰과 嚴罰에의 擔保가 약하다

직무관련 공무원범죄의 경우 관대하게 처리한다는 지적(안상수, 검찰개혁입법이 시급하다, 「경제정의」(1994년 가을호), 126면 이하 참조)이 나오고 있을 정도로 그 처벌에의 담보기능은 약하다. 여기서 공무원 부패방지와 그 처벌을 위한 권한을 검사에게만 배타적으로 맡기기 어렵다는 공감대가 형성된다면 특별검사제 도입이 타당성있게 된다. 검찰 기소편의주의에 대한 편의적 운영의 지적때문에 起訴法定主義의 광범한 채택필요도 있게 된다. 1978년 제정된 미국 정부공직자윤리법속의 특별검사(special prosecutor) 내지 독립검사(Independent counsel)와 같이 법원에 의해 임명되고 완벽한 신분보장을 받는 검사는 아니더라도 (1992년이후에는 이러한 유형의 특별검사 제도가 존재하지 않는다), 법무부장관이 외부변호사로 임명하는 특별검사(special counsel)의 도입을 요구하는 市井 輿論을 더 이상 법의 門外漢(layman)이 말하는 □해 보는 말□로 여길 수 있을 것인가.

이와 더불어, 부패공직자의 社會復歸를 猶豫하여야 하는 데 이것이 충분치 못하다. 공직자윤리법에는 퇴직공직자의 취업제한 규정(제4장 17-19조)이 있다. 그렇지만 여기에 더하여 부정 비리 행위로 해임되거나 파면된 공직자에 대해서는 유관사기업체에 취업할 수 없는 기간을 대폭(10년이내) 늘리고, 명령 규칙에서 정하는 영리사기업체의 범위도 넓게 정해야 한다.

不法收益 沒收에 대한 법제에도 보완하여야 할 여지가 많다. 공무원부정범죄수익의몰수등에관한특례법은 공무원이 특정 범죄행위를 통하여 취득한 불법수익은 추적·환수할 수 있도록(법 1조) 하였다. 형법(법 129조-132조)상 수뢰죄, 회계관계직원등의책임에관한법률에서 규정된 회계관계직원 등이 국고나 지방자치단체에 손실을 미칠 것을 인식하고 그 직무에 관하여 범한 형법(법 355조)상 횡령·배임죄, 특정범죄가중처벌등에 관한 법률(법 2조,5조)상의 뇌물 국고손실죄등에 의한 불법적 수익이 그것이다. 몰수대상 재산은 특정범죄 행위로 얻은 □不法收益□뿐만 아니라 불법수익의 과실이나 대가로서 얻은 재산, 이들 재산의 대가로 얻은 재산, 기타 불법수익의 보유 또는 처분에 의하여 얻은 재산인 □불법수익에서 由來한 財産□ 등이 포함된다. 또한 위의 불법재산과 불법수익에서 유래한 재산 및 위의 재산과 그 재산 이외의 재산이 혼화된 재산인 □不法收益 등□이 있다(법 2조). 불법수익의 추정은 立證責任의 완화 내지 전환으로서, 특정공무원범죄가 일정기간동안 수회에 걸쳐 이루어진 경우 그 기간내에 범인이 취득한 재산으로서 그 가액이 취득당시 범인의 재산운용상황 또는 법령에 기한 급부의 수령상황등에 비추어 부당하게 고액이라 인정되고 그 취득한 재산이 특정공무원범죄로 얻은 불법수익등으로 형성됐다고 볼만한 상당한 개연성이 있는 경우 그 죄에 관련된 불법수익등으로 추정한다(법 7조). 이는 입증책임을 검사에서 피고인으로 전환하는 것이다. 재산도피행위의 사전차단을 위해 기소전이나 기소후 검사의 청구 또는 직권으로 법원이 몰수보전이나 추징보전명령을 내려(법 3편) 재산에 관한 처분을 금지하도록 했다.

다만 공직자가 뇌물이나 횡령으로 받은 불법수익뿐만 아니라 부정한 방법으로 비밀을 누설하거나 이를 이용하여 얻은 불법수익에 대해서도 몰수의 대상이 되도록 하고, 그에 덧붙여 이 법안에는 돈세탁행위 처벌조항이 들어가도록 해야 할 것이다. 그리고 금융기관에게는 검은돈으로 추정되는 돈의 신고의무를 부여할 것 등이 요구된다. 또한 연금, 퇴직 수당지급등에서도 부정행위에 대한 원상복귀차원에서의 몰수 등의 제재가 가해져야 한다.

IV.  그래서 腐敗防止法은 制定되어야 한다

1. 제로 베이스(原點)에서 檢討해야 한다

공무원 부정행위에 대한 우리 現行 예방법 및 처벌법 體系는 비록 완벽하지는 않더라도 그것만이라

도 지켜진다면 부정방지 및 척결이 불가능한 것도 아니다. 그러나 공직자 부정행위는 속속 이어져 이제 한보 커넥션에서 명백히 드러 난 바와 같이,  投機的(발각되면 징역을 감수하겠다든지 또는 발각되지 않으리란 확신에서), 構造的(같은 직장에 있는 공직자의 공모나 방기등)不正일뿐 아니라 공무원의 부정행위를 처벌하겠다는 척결의지부터 저하되어 있다. 個別的 부정방지법 체계로서는 공직자부정을 잡기란 불가능하다는 것이다. 그것을 정치자금이니 등등의 말로 호도할 수는 없다. 이제 이 지경에 이르렀다면 이러한 부정방지법 체계는 포기하여야 한다.

결국 □누가',□어떻게' 공직자부정을 적발해서 必罰하고 받은 불법수익등을 沒收할 것이며, 부정·부패한 공직자를 공직담당이라는 국가영역에서 축출하는 것외에 사회내에서도 일정기간은 취업할 수 없는 職種의 범주와 그 기간을 확대하여서라도, 공직자 스스로 부정시의 이익형량을 하여 부정의 자발적 抑制가 가능토록 하는 법과 제도의 마련이 중요한 것이고, 또한 그것이 보다 실효성 있게 되도록 하는 단일 부정방지법의 제정과 부정방지를 책임있게 담당할 수 있는 총괄기관 확보도 요구되는 것이다.

그러자면 부패척결은 이제 그 첫걸음을 디딘다는 겸허한 마음으로 공익정보제공자 보호라든지 한정된 경우나마 특별검사를 둘 수 있는 규정을 포함하는 單一 腐敗防止法 및 독립성이 보장되는 그 총괄기관으로서의 □監査院□ 내지 독립한 □腐敗防止委員會□ 설치가 필요함을 인식하여야 한다. 부패척결을 실제로 성공시킨 나라들의 경험은 일관된 법제도적 장치와 效率的 司正機構 완비였다. 일관된 체계와 논리속에서 정치세력으로부터 독립한 사정기구의 위상정립으로 연결되어 실질적 실효성을 지닐 수 있게 된다는 것이다.

2. 大統領에 대한 牽制가 전제되어야 한다

대통령 1인에 과도하게 의존하는 결정과 그에 따른 대통령과 그 주변부 권력의 자의가능성의 常存的 連鎖를 끊어야 한다. 따라서 현행헌법상의 대통령과 대통령실(청와대로 통칭되는) 그리고 국무회의간의 민주 균형을 통하여 국정운영이 帝王的 대통령과 그의 극소수측근에 의한 권위적 진행이 아니라 공개된 정보체제하에서의 투명한 의사결정이 이루어질 수 있도록 대통령권한과 그 결정과정의 범위확정과 투명성을 담보하도록 하여야 할 것이다.

3. 監査院은 부패방지의 總括機關이 되어야 한다

공직자부정은 職務監察이나 범죄혐의에 대한 조사과정에서 드러난다. 공직자 재산의 등록과 공개를 정하는 것도 부정적발을 위한 유효한 수단이 되기 때문이다. 그리고 부정은 거의 예외없이 그 반대급부로서의 금전적 이익이 수반되기 때문에 공직자의 재산변동과 보유상황에 대한 司正機關의 □알 권한□이 구체적으로 법제화될 때 그 적발과 처벌이 가능하게 된다. 그런점에서 감사원의 역할이 중요시된다. 감사원은 비록 대통령 소속(헌 97조)이지만 감사원장은 국회동의를 얻어 임명(헌 98조2항)될 뿐만 아니라 세입·세출의 결산검사를 대통령외에 차년도국회에도 보고(헌 99조)하는 과정에서 어느 정도 행정부로부터 독립성을 지닐 수 있기 때문에 정부 등에 대한 회계검사는 물론 행정기관 및 공무원에 대한 □직무감찰을 행하는 범주□내에서의 腐敗防止 역할은 필수적이다.

다만 감사원법(1973년 법률제2446호)에 따르면 결산의 확인 및 회계검사(제2절)와 직무감찰(제3절)의 주 목적을 □행정운영의 개선 향상□(법 20조)에 두고 있어 그 사정기관으로서의 位相이 보장되지 않고 있다. 더군다나 감찰사항도 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무등(법 24조)으로 되어 있어 정부조직법이나 기타법률에 의하여 설치된 모든 행정기관이 포함되니 감찰대상에 한계는 없는 듯하다. 그러나 바꾸어 생각해 보면 □대통령 소속의□ 감사원에 대해서 감찰대상기관 선정에의 광범한 재량권을 준 것이 되어, 감사원장이 그 □직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다□(법 2조)는 정신을 소신있게 지키지 못할 때에는 政治勢力에 의한 선별감사의 강요나 감사의 포기·지체 등의 가능성도 있다.

예컨대 국무총리로부터 국가비밀에 속한다는 소명이 있는 사항이나, 국방부장관이 군기밀 또는 작전상 지장이 있다는 소명이 있는 사람은 감찰할 수 없다(법 24조4항)고 하므로 사실상 국가의 핵심적 사항에 관여하고 있는 공직자들의 부정·부패에 대해서는 그것이 국가이익에 미치는 악영향이 지대함에도 불구하고, 국무총리나 국방부장관의 소명 한마디에 감찰 한번 못해보고 일을 끝맺어야 한다는 본질적 한계가 감사원법에 규정되어 있는 것이다. 감사원이 헌법상 대통령에 소속되어 있기에 국회 및 법원소속 공무원에 대한 감찰은 제외(동 제3항)되어서 사실상 이들 공무원은 자체감사외에는 감찰의 대상이 되지 않아 국가전체적인 사정개혁과 부정척결의 법제에는 불완전함이 있다. 때문에 獨立된 不正防止委員會의 설치가 부패방지법에 규정되기를 요구한다.

4. 高位公職者 金融資産은 特別管理되어야 한다

행정부 공무원이 속하는 정부의 수반이자 공무원 임면권자(헌 78조)인 大統領(헌 66조4항)은 그 직책을 성실히 수행할 것을 선서(헌 69조)해야 하며, 부정·부패의 범죄를 행하였다면 당연히 형사상소추를 받는 것(헌 84조의 해석상)이다. 또한 □국가공무원법□상 대통령은 특수경력직공무원으로서, 그 중에서도 선거에 의해서 취임하기 때문에 政務職公務員(국가공무원법 2조3항1호가)이다. 다만 그 적용범위에 있어서 국가공무원법은 그 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 특수경력직공무원에게는 적용되지 않지만(법 3조), 그 보수와 복무에 관한 사항은 적용이 되니 예컨대 대통령은 법률상으로도 법령준수 및 성실의무(법 56조)는 물론 그 직무와 관련하여 직접 또는 간접을 불문하고 사례□증여 또는 향응을 수수할 수 없을(법 61조1항)뿐만 아니라 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 되고(법 63조) 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하는 것(법 64조)이다.

결국 대통령은 헌법상 상당한 지위를 지니지만 그러한 위상은 국가의 기본정책 등의 결정에 있어서 차지하는 위치에 상응하는 한도 내에서의 일일 뿐, 법률적으로는 역시 公務員이라는 신분에 변함없다. 때문에 대통령도 공직자 일반에 해당되는 온 갖 의무와 책임 그리고 부정부패로부터 자신을 지킬 책무에 관한 규정이 적용되지 않을 수 없으며, 그러한 점에서는 오히려 일반공직자보다 더 强한 規制를 받을 수록 국민주권이나 민주주의 내지 법치국가적 성격에 합치된다.

일국의 大統領이, □1987.12.16. 실시된 대통령선거에서 제13대 대통령으로 당선되어 1988.2.25.부터 1993.2.24.까지 5년간 대한민국 대통령직에 있으면서..., 청와대내 대통령집무실에서...해군잠수함기지 건설공사를 수주할 수 있도록 해 준데 대한 사례 및 기업경영과 관련된 경제정책등을 결정하고 금융-세제등을 운용함에 있어서-- 그룹에 혜택을 부여하거나 불이익이 없도록 선처하여 달라는 취지로 제공하는 금xx을 교부받은 것을 비롯하여, 총30개 기업체 대표 30명으로부터... 기업경영에 대한 선처등의 명목으로 합계금 2천3백58억 9천6백만원을 교부받아 그 직무에 관하여 뇌물을 수수한 자□(1995.11.16. 서울지방검찰청 검사의 노태우 전대통령(현 무직)에 대한 구속영장청구에서 인용)로서, 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(賂物)으로 拘束된 것이 전직 노태우 대통령이었던 점을 우리는 잊지 말아야 한다.

國會議員도 공무원으로서 淸廉義務(헌 46조1항)가 있고 국가이익을 우선하여 양심에 따른 직무(동 2항)를 행하여야 하기 때문에 그 지위를 남용하여 국가, 공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리, 이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없는 것(동 3항)이다. 법관 역시 양심에 따른 독립한 심판(헌 103조)을 하여야 하므로 그 구체적인 직무수행상의 의무는 국회의원과 다를 바 없다. 그리고 이는 결국 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대해서 책임을 지는(헌 7조1항) 이와 같이 볼 수 있는 모든 公職者에 대해서도 그대로 타당하다.

그렇기 때문에 그와 같은 고위 공직자의 경우, 그 직무부정이나 비리의 대가로 얻은 財物을 민간부문에 속하는 은행등의 금융기관에 맡겼거나 현금화시켜 자택 등에 은닉했을 경우 수사기관에의 보고의무 규정을 둘 필요가 있다. 감사원과 검찰·공직자윤리위원회 모두 수뢰·독직·비자금·탈세등의 부정과 관련한 검은 돈 추적에서 금융실명거래및비밀보장에관한대통령긴급재정명령 이라는 적법한 절차의 벽에 막혀있기 때문이다. 명령 제4조제1항은 법원영장에 의한 정보제공의 요구는 금융기관의 "특정점포"에 한정하여 그 거래자의 인적사항, 사용목적, 요구하는 정보의 내용을 청구할 수 있다 하여 사유재산에 대한 프라이버시보호라는 명목은 사실상 旣得權者의 保護體系에 다름이 아니게 되었다. 본점의 전산망을 이용한 일괄조사를 원천적으로 봉쇄했기에 개별점포단위로 조사할 수 밖에 없는데 전국의 대략 2만5천개나 되는 각 금융기관의 지점에 대한 실사가 현실적으로 불능인 것이다. 개별적 선별실사 자체가 공직자에 대한 성실신고 및 부정발견의 법제가 되기에는 부족하고 공직자 개개인의 예금출처 및 사용처 등에 대한 조사는 더욱 불가능한 것이다. 그러기에 고위공직자에게 만이라도 이를 중점적으로 적용해야 할 필요가 있는 것이다.

개인프라이버시 보호인식이 우리보다 높은 미국의 경우에도, 1976년 연방대법원의 밀러 사건 (U.S. v. Miller, 425 U.S. 435, 1976)이후 은행정부상의 정보에는 프라이버시권을 인정하지 않는다고 하여, 결재가 끝난 100달라 이상의 모든 수표거래는 은행이 이를 복사하여 보관하고 (The Bank Secrecy Act) 정부기관의 요구에 반드시 제공해야 한다는 것이다. 돈이나 수표거래가 은행을 매개로 이루어졌다면 이미 프라이버시가 아니라 公開書類일 뿐이라는 것이다. 그리고 그러한 사고방식은 1966년 제정된 미국의 정보공개법(FOIA)의 실시과정에서 점차로 금융거래에 관련된 사항들도 공적 정보로 취급되기에 이르른 것이다. 정상적인 자본주의는 올바로 번돈을 쓰는 일은 떳떳하게 공개해야 되는 것이며 그것이 금융실명제의 의미이고 조세포탈의 방지책 내지 공직자부정의 방지책이다.

우리나라의 경우 陰性 資金去來에 대한 정보가 체계화되어 있지 않고 금융기관간 금융거래의 상시 교환을 막고 있으며 (긴급명령 4조) 금융기관 상호간, 감독,검사 법원명령 세무조사 등의 특별한 경우를 제외하고는 유관기관(국세청이나 수사기관 등)에 제공조차 되지 않아 거래자의 자금거래와 관련된 불법활동의 노출위험이 거의 없게 된다. 따라서 불법음성자금에 대한 사전예방 대책이 없는 것이다. 자금세탁방지를 위해서는 부정한 돈에 대한 秘密保障의 緩和가 필수적임에도 그러하다. 최소한 고위공직자의 돈세탁을 실질적으로 방지할 수 있는 제도를 설정하여 이를 부패방지법에 넣어야 할 것이다.

5. 公益情報提供者에 대한 保護制度가 설정되어야 한다

부정에 대한 내부의 고발자가 없다면 아무리 내부감사나 감사원의 감사가 행해지고 또한 계좌추적권이 인정된다 하더라도 비리적발은 빙산의 일각에 불과하다. 공직자윤리위원회의 실사기능이 미비한 상황에서 공익정보제공자 보호법제가 부정적발법제의 하나로서 중요한 몫을 담당해야 한다는 지적이 의미있음을 알 수 있다.

감사담당부서가 감사할 대상부서와 동일한 기관장 소속인 경우에는 '기관장 의지'에 따른 감사로 선별적이 되기 쉬우며, 자기 관련사항인 경우 실제 감사실행이 어렵다. 전직 대통령 비자금축재는 그 전형적인 예이다. 무작위 선별의 폐해는 인천북구청에 대한 감사가 사실상 유명무실화 했었다는 점에서도 볼 수 있다. 감사담당 공무원의 개인적관계나 능력부족에서 오는 한계도 또한 있다. 여기서 공직사회의 내부사정을 가장 잘 아는 공직자가 그 실상을 제공할 경우, 부당한 보복으로부터 보호하여 그 비리 고발을 아무런 신변의 위험없이 행하게 하여 주는 제도가 요구된다.

내부비리 내지 공익정보의 제보자의 보호는 構造的 腐敗에 특히 그 효과가 탁월하다는 것이 입증되어 왔다. 문제는 구조적 부패에 거부, 항의하는 공무원이나 시민들을 보호하는 제도가 없다는 점이다. 부패척결을 내세우면서도 부패를 막고자 하는 사람을 보호하지 못하는 것은 논리적 모순이다. 많은 경우, 이들이 현실적인 보복이 두려워 도중에서 포기하고 있다는점이다. 특히 공직자가 부정에의 제의를 받은 경우, 그러한 제의자 고발의무를 규정하고, 위반시 직무유기로 처벌하는 것이다.

공익정보제공자 보호법에 따른 고발사실에 대해서는 최소한 공정한 수사 및 기소기관이 조사하여 공정성을 기해야 한다. 그 이상의 국가보안법이나 공무상 기밀누설죄 등에 의한 형사처벌 여부는 더 따져야 할 일이라도 최소한 그로 인한 직접적인 신분상□인사상 불이익은 받지 않아야 한다. 그것은 헌법상 기본권인 良心自由의 당연한 귀결이기 때문이다. 싱가포르 부패방지법 제34조에 규정되어 있는 것과 같이, 제보자의 이름, 주소 등 신원확인사실의 언급배제는 물론 그를 추정할 수 있는 서류등의 개시금지, 재판장에서의 노출금지 등을 참조할 필요가 있다. 나아가 내부비리고발자에 취해진 인사조치나 예정된 인사조치와 관련하여 직업공직보호위원회에 시정조치를 청할 수 있는 直訴權이 부여되고, 그러한 소청에 대한 직업공직보호위원회의 裁決에 대해서는 법원이 심사한다.

미국(1989.4.10.) 내부비리고발자보호법(Whistleblower Protection Act of 1989)은 정부조직 내부의 범죄와 비리를 폭로하는 공무원에 대한 보호법제로서, 법률이나 대통령령에 의하여 기밀사항으로 특별히 분류되지 아니한 정보로서 부정과 관련됐다고 판단될 때에는 비리관련 사항을 고발할 수 있게 하는바, 공무원은 국민전체의 대표자이며 국민에 대하여 책임을 진다는 점 때문에 이는 의무사항이기도 한 것이다. 이 법 제2조에 따르면 내부비리 고발 공무원은 사기, 낭비, 남용, 불필요한 정부지출의 제거에 기여함으로써 公益에 이바지하는 것으로 되어 있다. 이 법에서는 내부비리고발자에 대한 보복성 인사의 저지를 중요내용으로 삼는다. 그리고 이러한 과정을 감독하는 기관으로서 직업공직보호위원회(Merit Systems Protection Board)와 특별검사(special counsel)가 설치되었다.

우리의 경우 공익정보 내지 내부비리제보의 접수 및 조사 주체는 監査院으로 하여 일정 요건을 갖춘 비리의 제보가 있을 경우 조사를 하고 그 결과를 본인에게 통보하여야 한다. 그 결과가 형사처벌의 대상이 되는 경우 관할검찰에 고발하여야 하며, 제보자는 새로운 이유 등을 들어 재조사를 청구할 수 있도록 한다. 공직자가 비리의 제의를 받은 경우 이를 고발, 보고하여야 할 의무가 있다. 이러한 사항들이 大統領室에 대해서 엄격히 적용될 수 있도록 하는 특별검사를 두느냐의 여부는 논의의 대상이 될 것이다. 법의 적용대상에는 민간기업체, 사회단체의 내부비리까지 포함되도록 한다.

V. 맺는 말- 法制 對案의 소개

1. 우리는 한보 사건을 통하여 다시 한번 깨달은 것이 있다. 그것은 부패방지법 등의 입법대안이 없는 대가를 톡톡히 치루고 있다는 것이다. 이 법이 제정되었으면 끝났을 대부분의 일들이 미결 사항이 되어 국회의 조사에 다시 맡겨지게 되는 국가적 자원의 낭비가 또 되풀이 되고 있는 것이다. 제183회 임시국회가 엇 그제인 17일부터 열리고 있는 것이 그것이다. 국회는 사안에 대한 개별적인 조사도 중요하겠지만 이제 이를 제도적으로 막을 수 있는 법제적 개혁으로서의 부패방지법 제정을 이번 회기에서 결단하고 실행하여야 할 것이다. 그것이 없는 한 제2의 한보사건 발생은 필연적이다.

2. 이를 위한 법제 대안인 『腐敗防止法(안)』을 소개한다. 이는 □참여연대 맑은 사회만들기본부 정책사업단□의 주도로, 1996년 1월에 만들어져, 국회에 立法請願이 되어 있다.

3.

(1) 立法 趣旨로서는, □아직 우리가 지니지 않고 있는 부패방지의 제도들을 도입하고 불충분한 현재의 법제를 보완함으로써 구조적이고 총체적인 부정부패에 맞서기 위한 종합적인 부패방지법이 절박하다. 부패방지를 위한 단일법제가 법체제상 무리함이 없는 것은 아니나 하나의 법률에 모든 부패방지와 추방으로 위한 제도들이 포괄됨으로써 일목요연하고 체계적이며 효과적인 법시행이 가능한 것이다. 단일하고 종합적인 부정방지법이 부패추방에 매우 효과적임을 외국의 입법례는 잘 보여 주고 있다. 우리는 이 법안이 부패추방을 위한 □만병통치약□일 수는 없으나, 적어도 법제로서는 더 이상 보탤 것이 없는 법안이라고 할 정도로 모든 부패예방과 추방의 제도와 아이디어를 담고 있다고 감히 말할 수 있다.□ 고 한다.

(2) 부정부패방지법 제정의 方向과 要綱에서는, ① 부패방지법은 부패문제에 대한 전면적이고 총체적인 대응을 내용으로 한다. ② 공직자윤리법의 맹점을 극복한다. ③ 공익정보제공자 등을 보호하자. ④ 돈세탁 규제없이 부패는 사라질 수 없다. ⑤ 부정부패의 적발과 필벌이 요구된다. ⑥ 각종 압력에 굴하지 않는 강력하고 독립적인 사정기관이 요구된다.

(3) 主要 骨子로서, 제1장 총칙, 제2장 공직자윤리 및 행동규범, 제3장 재산등록과 공개 및 심사, 제4장 공익정보제공자의 보호, 제5장 돈세탁 규제, 제6장 부패행위의 처벌, 제7장 불법재산의 몰수, 제8장 부패방지 특별수사부 등 150조 부칙3조로 이루어져 있다.

보다 더 상세한 사항은 입법 청원안을 참조할 것을 말씀 드린다.