대통령(박근혜)에 대한

신속한 탄핵인용을  촉구하는 참여연대 의견서

사건	|  2016헌나 1 대통령(박근혜) 탄핵

청구인	|  국회(소추위원 법제사법위원회 위원장)

피청구인	|  대통령

위 제출인 참여연대

헌법재판소 귀중

대통령(박근혜)에 대한 신속한 탄핵인용을 촉구하는 참여연대 의견서

사    건 : 2016헌나 1 대통령(박근혜) 탄핵

청 구 인 : 국회(소추위원 법제사법위원회 위원장)

피청구인 : 대통령

위 사건에 대하여 참여연대는 다음과 같이 의견을 제출합니다.

- 다 음 -

Ⅰ. 의견의 취지

이 사건 피청구인인 대통령(박근혜)은, 대통령에게 부여된, 국민의 생명권과 안전을 보호하여야 할 헌법상의 직무를 유기함으로써 헌법 전문, 헌법 제10조, 헌법 제34조제6항, 헌법 제66조, 헌법 제69조 등을 위반하였을 뿐 아니라,

삼성전자의 이재용 부회장을 비롯한 재벌이나 대기업의 총수들로부터 뇌물을 수수함으로써 공무원으로서의 대통령에 부가되는 청렴의무를 위반하고 그 권한을 사적 이익을 위하여 남용하여,

피청구인이 대통령의 직을 유지하는 것이 더 이상 헌법수호의 관점에서 용납될 수 없을 뿐 아니라,

대통령이 최선을 다하여 국가의 가장 기초적인 존재이유인 국민의 생명권을 보호하며 청렴하고 공정한 국정을 통하여 국가와 국민이 이익을 위한 직무수행을 할 것이라고 신뢰하고 그에게 최고의 권력을 부여하고 지지하였던 국민의 신임을 여지없이 배신하여 도저히 국정을 담당할 자격을 갖지 못 하는 불가역의 상태가 발생하였기에,

귀 헌법재판소는 만장일치의 결정으로써 피청구인인 대통령을 파면하여 주시기를 바랍니다.

Ⅱ. 의견의 이유 1: 국민생명 및 안전보호의무 위반에 관하여

1. 대통령의 생명권 및 안전 보호 의무

가. 생명권과 생명권보호의무

1) 생명권의 개념

생명은 “고귀하고, 이 세상에서 무엇과도 바꿀 수 없는 존엄한 인간 존재의 근원”(헌법재판소 2008. 7. 31. 2004헌바81)이며 생명권은 이러한 생명을 침해받지 아니한 채 계속하여 유지, 발전시키며 그에 대한 보호를 받을 권리를 말합니다. 이러한 생명권은 비록 “헌법에 명문의 규정이 없다 하더라도 인간의 생존본능과 존재목적에 바탕을 둔 선험적이고 자연법적인 권리”(위 결정)로서, 국가는 물론 모든 사람으로부터 존중받고 보호받아야 합니다. 기본권중의 기본권이라 할 것입니다. 그리고 이러한 생명권이 보장됨으로써 비로소 다른 모든 기본권이 존재할 수 있는 것이며 이 점에서 생명권은 기본권 중의 기본권이라 할 것입니다. 기본권이 최대한의 보장을 본질요소로 한다고 본다면 생명권은 다른 어떤 기본권에 앞서 가장 최대한의 보장을 받아야 하는 최우선적인 기본권이라 할 것입니다.

2) 생명권과 국가의무

귀 헌법재판소는 위 결정에서 태아도 헌법상 생명권의 주체가 될 수 있음을 인정하면서 “국가는 헌법 제10조에 따라 태아의 생명을 보호할 의무가 있다.”는 점을 명확히 한 바 있습니다.

실제 국민의 생명권을 보호하여야 할 의무는 토마스 홉스가 말하는 사회계약의 원초적 근원이 되었을 정도로 가장 기본적이고 본원적인 국가의무입니다. 그리고 이러한 사회계약의 이론과 이념들이 근대 입헌주의의 토대가 되었음은 주지의 사실입니다. 즉, 생명권의 보호의무는 국가의 존재근거(raîson d'Etat)이자 동시에 기본권보장과 권력의 분립(프랑스 인권선언 제16조)에 터잡아 구성되는 근대 입헌주의의 가장 핵심적인 기반을 이루고 있는 것입니다.

귀 헌법재판소가 위 결정에서 생명권의 보호의무를 우리 헌법의 규정에서 직접 도출하였던 것도 바로 이런 입헌주의의 요청에 충실하고자 하였기 때문일 것으로 판단됩니다. 아울러 우리 헌법의 전문은 “우리 대한 국민은 (…) 우리들과 우리들의 자손의 안전(…)을 영원히 확보할 것을 다짐하면서 (…) 개정한다”고 하여 후술하는 안전(권)의 보장의무와 함께 대한민국이 존재하는 종국의 목적이 국민의 생명과 안전의 보장에 있음을 명확히 선언하고 있음도 이 때문입니다.

그리고 이때의 생명권 보호의무는 최대한의 보호의무임은 두 말 할 나위도 없습니다. 헌법 제10조가 명령하는 국가의 기본권보장의무 자체가 최대한의 보장을 전제로 하고 있을 뿐 아니라, 생명권의 경우에는 가장 본원적인 인간의 권리에 해당하는 것이라 더더욱 그러합니다.

문제는 국가의 생명권 보호 의무가 절대적인 것은 아닌 만큼 그 의무 이행에 대한 헌법적 판단을 하기 위한 기준을 어떻게 정할 것인가라는 점입니다. 국가가 기본권을 보장하기 위하여 적극적인 조치를 취하여야 할 의무는 대부분 입법재량에 속하는 것으로 입법자의 입법을 통해 비로소 구체화되는 것이라고 보아야 하기 때문입니다. 그래서 국가가 국민의 생명권 보호의무를 다 하지 못 한 것이 헌법에 위반하여 무가치하다고 판단할 수 있는 최저한의 기준은 별도로 설정되어야 합니다.

이에 대하여 귀 헌법재판소는 국가의 생명권 보호 의무와 관련하여 권력분립의 관점에서 입법자의 입법재량을 존중하면서 헌법의 가치를 훼손하지 아니하는 판단의 기준을 소위 “과소보호금지원칙”에서 찾았습니다. 즉 “국가가 국민의 기본권 보호를 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취했는가를 기준으로 심사하게 된다.”(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2004헌바81)고 보았던 것입니다.

이에 의하면 국가가 국민의 법익을 보호하여야 하는 상황에 처했음에도 불구하고 ①아무런 보호조치를 취하지 않았든지 아니면 ②국가가 어떠한 보호조치를 취했다 하더라도 그 조치가 법익을 보호하기에 명백하게 부적합하거나 불충분한 경우에, 그리고 그 때에 한하여 헌법재판소는 그러한 국가에 대하여 보호의무의 위반을 확인할 수 있다고 하였습니다.

이는 독일의 제2차 낙태판결에서 제시한 입법자의 보호조치는 충분히(ausreichend) 적정(angemessen)하고 효과적(wirksam)인 것이어야 한다는 판시내용이나 후술하는 유럽인권재판소의 적절한 조치들(appropriate steps)이라는 판단기준과 크게 다르지 않은 것으로 보입니다. 독일의 판례에 의한 생명권보호의무의 위헌성판단기준에 대해서는 방승주, “박근혜 대통령 탄핵심판에 있어서 생명권 보호의무 위반여부,” 한국헌법학회 등, 탄핵심판의 실체법적 쟁점, 2017. 1. 31. 17-22쪽 참조.

이어 귀 헌법재판소는 한국인 원폭피해자들의 대일배상청구권을 보호하기 위한 분쟁해결절차로 나아가지 아니한 국가의 부작위가 국민의 기본권을 침해하여 위헌인지의 여부를 판단하는 기준으로 침해되는 기본권의 중대성, 기본권침해 위험의 절박성, 기본권의 구제가능성, 작위로 나아갈 경우 진정한 국익에 반하는지 여부 등을 종합적으로 고려할 것을 선언한 바 있습니다.(헌법재판소 2011. 8. 30. 선고 2008헌마648)

이 결정에는 세 재판관의 반대의견이 있었으나 그 반대의 취지는 작위의무의 존재여부에 관한 것이었던 만큼 이러한 네 가지의 위헌판단의 기준에 대해서는 이견이 없었다고도 볼 수 있습니다.

여기서 이 탄핵심판사건과 관련한 기본권은 세월호에 탑승한 476명이나 되는 국민들의 생명권이라는 점에서 첫 번째 요건인 침해되는 기본권의 중대성이나 구제조치를 위했을 때 그 조치가 국익에 반할 것인지의 여부는 새삼 변별해 판단할 필요도 없을 것입니다. 국민의 생명권은 “선험적이고 자연법적인 권리”로서 국가의 존재이유 그 자체를 이루고 있다는 점에서 그 중대성에 관한 논의는 췌사에 불과하게 될 것이며, 그 구제조치로 인한 국익침해여부의 문제는 대일배상청구권과 같은 외교문제에서 논의되어야 할 사항에 지나지 않으며 국내적인 사건·사고에 대한 구조조치의 경우에는 비용-편익분석 등 국가의 가용자원과 능력 내에서 합당하고 최적의 조치를 취하면 되는 것이기에 그 자체 국익의 범위 내에서 선택될 수 있는 것이기 때문입니다.

문제는 기본권침해 위험의 절박성과 기본권의 구제가능성이라는 두 요건입니다. 이 중 전자의 경우는 귀 헌법재판소는 대일배상청구권을 가진 원폭피해자들이 “모두 고령인데다 피폭으로 인한 후유증으로 고생하고 있어, 더 이상 시간을 지체할 경우 원폭피해자의 배상청구권을 실현함으로써 역사적 정의를 바로세우고 침해된 인간의 존엄과 가치를 회복하는 것은 영원히 불가능해질 수 있다.”고 하여 이 요건의 충족을 인정한 바 있습니다. 고령으로 인해 권리행사가능기간이 얼마 남지 않았다는 점, 그리고 그 후유증에 의한 고통 등을 감안하여 판단하고 있습니다. 그렇게 본다면 사건·사고로 인하여 생명권이 현재 목전에서 위험에 빠져 있는 상황이라면 그래서 개입여부에 관한 국가의 재량권이 영(零)으로 수축되는 경우라면 의당 이 요건은 충족된다고 할 것입니다.

또한, 기본권의 구제가능성이라는 요건은 ①침해되고 있는 기본권이 국가의 개입에 의해 구제될 수 있는 가능성이 있어야 하며, ②그 국가의 개입행위 자체가 실현가능한 것이어야 한다는 것으로 세분할 수 있을 것입니다. 다만 여기서 ①의 구제의 가능성은 현실적으로 그 기본권이 완벽하게 그리고 확률적으로 확실하게 구제될 수 있음을 의미하는 것은 아닙니다. 그것은 적어도 국가-구제기관의 관점에서 그러한 구제의 기회가 존재하고 있음을 인식하고 국가가 이러한 기회를 이용하여 기본권을 구제하고자 노력할 합리적인 여지가 있다는 수준에서 구성되어야 합니다. 이에 귀 헌법재판소도 “구제가 완벽하게 보장된 경우에만 작위의무가 인정되는 것은 아니고, 구제가능성이 존재하는 것으로 족하다 할 것”이라 하면서 “피청구인이 이 사건 협정 제3조에 따라 분쟁해결의 노력을 경주할 경우 일본국에 의한 배상이 이루어질 수도 있다는 가능성을 미리 배제하여서는 아니 될 것”임을 명백히 하였습니다.

아울러 여기서 주의하여야 할 것은 ①의 구제가능성의 요건 판단에서 국가는 그러한 가능성을 확인하고 또 그 가능한 기회를 의욕할 수 있게끔 하기 위하여 언제든지 그 기본권과 관련된 사건이나 사실관계에 대하여 상황을 파악하고 정보를 수집·분석하는 행위들이 수반되어야 한다는 점입니다. 국가가 당해 사건에 대한 정보나 인식을 전혀 하지 못 한 채 그와 관련된 기본권을 구제할 수 있는지의 여부를 판단한다는 것은 불가능하기 때문입니다. 그래서 만일 중차대한 기본권이 절박한 위험에 빠져 있음에도 불구하고 국가-구제기관이 이를 제대로 인식하지 못하여 기본권구제조치를 취하지 못한 경우에는 국가는 의당히 그 부작위의 책임을 져야 하는 것입니다.

이를 방승주의 경우에는 상황파악의무 및 관찰의무로 표현하고 있습니다. 위의 글, 19-20쪽 참조.

3) 유럽인권재판소와 국가의 생명보호의무

이러한 헌법재판소의 입장은 인권법의 발전에 있어 선도적인 역할을 하고 있는 유럽인권재판소에 의해서도 거의 다름이 없이 확인되고 있습니다.

유럽인권헌장은 우리 헌법과는 달리 제2조제1항에서 “누구나 생명에 대한 권리를 가진다”고 선언하여 생명권을 명문으로 규정하고 있습니다. 이에 대하여 유럽인권재판소는 두 가지의 의미를 도출하고 있습니다. 즉, 생명권은 ①국가가 의도적이고 불법하게 생명을 박탈하는 것을 금지할 뿐 아니라(소극적 의무), 동시에 ②국가가 자신의 관할권내에 있는 사람의 생명을 안전하게 보호(safeguard)하기 위한 적절한 조치들(appropriate steps)을 취할 의무(적극적 의무)를 규정하는 것이라고 판시하고 있는 것입니다.

ECtHR, Judgment, L.C.B. v. the United Kindom 14/1997/798/1001, 1998. 6. 9., §36

아울러 유럽인권재판소는 1998년의 Osman 사건 결정에서 위의 적극적 의무를 보다 명확하게 규정하여 다음과 같이 판시하기도 하였습니다.

이하 이 항에서의 서술은 이상, ECtHR, Judgment, Osman v. the United Kingdom, 87/1997/871/1083, 1998. 10. 28., §§115-116에 의함

국가가 [생명권과] 관련하여 부담하는 의무는 적재적소에 실효적인 형법규정을 입법함으로써 생명권을 보호하여야 한다는 기본적인 의무를 넘어선다. 그것은 이러한 형법규정을 위반하는 행위를 예방, 억제(suppression), 제재하기 위한 법집행기구의 뒷받침을 받아 사람에 대한 범죄가 발생하는 것을 억지하는 데까지 확장되어야 한다는 것이 일반적인 상식이다. 따라서 유럽인권협약 제2조는 특정한, 잘 규정된 상황에서(in certain well-defined circumstances) 다른 사람의 범죄행위로 인하여 생명의 위험에 처하게 된 개개인을 보호하기 위한 예방적 운영시책(preventive oprational measures)을 취하여야 할 적극적 의무를 당국에 부과하는 것이기도 하다.

ibid., §115.

자신에 대한 면직처분이 특정한 학부모의 신고 때문이라고 생각한 전직교사가 그 학부모 및 학생의 안전을 위협하다가 결국 그들을 위해한 사건에서 유럽인권재판소는 국가의 생명권 보호 의무는 단순한 입법행위나 혹은 일반예방적 조치에 그칠 것이 아니라 경찰과 같은 법집행기관이 구체적·개별적인 예방적 운영시책을 실시하여야 할 의무에까지 확장되어야 한다고 본 것입니다.

물론 유럽인권재판소는 그렇게 확장된 의무는 불가능한 조치나 혹은 부당하게 과도한 부담을 법집행기관에 강요하는 것이어서는 아니되며(가능성의 요청), 유럽인권협약 제5조와 제8조의 규정을 포함하여 범죄를 조사하고 범죄자에게 정의를 부과하는 경찰의 직무범위에 적법하게 부여된 적법절차 및 기타의 보장조치들을 충분히 존중하여야 한다(합법성의 요청)라는 부대조건을 달고 있기는 합니다만, 그럼에도 유럽인권협약 제2조가 보장하는 생명권에 대해 구체적이고 개별적인 위험이 존재하는 상황에서는 보다 가시적이고 실효적인 국가의 보호 조치가 이루어져야 할 것을 요구하고 있는 것입니다.

여기서 유럽인권재판소는 이 사건 탄핵심판의 기준과 관련하여 의미 있는 판시사항을 제시합니다. 즉, 어떠한 사람에 대한 범죄를 예방하고 억지하여야 한다는 이상과 같은 의무를 이행함으로써 생명권을 보장하여야 할 국가의 적극적 의무가 제대로 이행되지 아니하여 유럽인권협약 제2조를 위배하였다고 판단하기 위해서는 다음의 요건이 충족되어야 한다고 보았습니다.

① 제3자의 범죄행위로 인하여 특정한 개인 또는 개인들의 생명에 현실적이고 즉각적인 위험이 존재하고 있음을 그 당시에 당국이 알고 있었거나 알고 있어야 했음에도 불구하고 알지 못 하였다;

② 합리적으로 판단할 때 이러한 위험을 피하기 위하여 기대되었던, 그 당국의 권한(power) 내의 조치가 실행되지 아니하였다(failed to take);

③ 이때, 당시의 상황에서 생명에 대한 위험을 인식하지 못한 사실 또는 이러한 위험을 피하기 위한 예방조치를 취하지 못한 사실이 반드시 총체적인 부주의(gross negligence) 또는 고의적인 무시행위에 의한 것이거나 그에 준하는 수준의(tantamount to) 것이여야 하는 것은 아니다.

이 사건 탄핵심판과 관련하여 부연되어야 할 점은 두 가지가 있습니다. 위의 ①의 경우에 “알고 있어야 했음에도 불구하고”라는 말은 사건·사고의 경우에 국가가 그 사건·사고의 발생과 진행, 그로 인하여 발생한 기본권 침해의 위험과 정도, 침해된(또는 침해될 수도 있는) 기본권을 구제하거나 그 위험을 예방하기 위한 국가의 조치가 이루어지고 있는 과정과 그 효과성, 향후 대응방안 등에 대하여 부단하게 상황을 파악하고 정보를 수집·분석하여 국가가 그 사건·사고를 효과적으로 인식하고 또 통제할 수 있는 상황에 임해 있어야 함을 의미합니다.

또한 ②에서 말하는 생명권 보호 조치의 부재를 판단하는 기준은 그 국가기관의 주관적 인식이나 능력, 의지의 차원에 놓여 있는 것이 아니라 일반인의 기대에 기반한 객관적인 판단에 놓여 있음에 유의할 필요가 있습니다. 개인의 생명권을 보호하는 권한을 가진 기관이 적절한 조치를 취하지 아니한(did not take) 사실을 요건으로 하는 것이 아니라, 그러한 기관의 조치가 이루어지지 않았다는 사실(failed to take)을 요건으로 하고 있음에 주목하여야 한다는 것입니다.

이상 ibid., §116.

국가 혹은 국가기관의 생명권 보호를 위한 조치의무를 이렇게 주관적인 인식이 아니라 객관적인 가능성의 영역으로 전환하여 사고하는 유럽인권재판소의 입장은 그 다음에 나오는 다음의 문언에서 다시 확인됩니다.

청구인들은 당국이 알고 있었거나 알아야 했던 생명에 대한 현실적이고 즉각적인 위험을 피하기 위하여 그들에게 합리적으로 기대되는 행동의 모두를 하지 않았다는 것을 증명하면 충분[하다.]

물론 이 사건에서 피청구인인 영국의 경찰이 취한 조치들-수사, 범인에 대한 신문 등-은 살인으로 인한 생명권의 침해라는 결과를 예방하지는 못하였습니다. 그러나 유럽인권재판소는 당시의 상황에 대한 경찰의 인식이나 그에 따라 취해진 경찰의 조치들이 비합리적인 것이라 볼 근거가 없다는 이유로 그 사건 청구를 기각하였습니다.

이상과 같은 법리는 의연히 이 사건 탄핵심판의 좋은 전범으로 삼을 만 하다고 봅니다.

나. 국가의 안전 보호 의무

안전의 개념은 우리 헌법학계에서 아직 명확하게 확정되지는 않은 실정입니다만, 대체로 생명·건강·신체·재산 등 개인적 법익을 침해하는 위협 내지 위험으로부터의 자유로운 상태라고 이해하여도 될 것입니다. 즉, 그것은 생명이나 인신, 혹은 재산 등 보호가치 있는 개인적 내지 집단적 법익에 대하여 닥치고 있는 제반의 위험이나 위협을 제거하거나 그 실현의 가능성을 축소시킴으로써 개인의 생활상의 안정성을 도모하고자 하는, 법치국가의 핵심적 기본권 혹은 역으로 법치국가의 기본적 발현태라 할 것입니다.

이부하, “헌법상 가치로서의 안전과 안전보장, 홍익법학 제14권 제2호, 2013, 228면

아울러 이러한 안전을 위협하거나 위해하는 위험들은 현재 발생하고 있거나 발생직전에 있는 것뿐 아니라 미래의 것이라 하더라도 그것이 발생할 개연성이 농후한 것으로 그를 방치하는 것이 사회의 법감정에 비추어 결코 적절하지 않다고 판단되는 경우에는 얼마든지 이 경우에 포섭할 수 있을 것입니다.

이러한 안전권은 인간의 가장 기본적인 생활조건이라 할 수 있습니다. 그것은 생명권과 마찬가지로 안정적이고 평화로운 인간생활을 영위하기 위한 필수적인 전제조건이라고 할 수 있다는 것입니다. 이에 우리 헌법은 헌법 전문에서 “우리들과 우리들의 자손의 안전과”라고 하여 국민의 안전을 보장함이 국가의 존재목적임을 밝히고 있고, 헌법이 보장하고 있는 제반의 기본권조항들은 방해받거나 훼손되지 아니함이라는 의미에서 또 다른 의미의 안전에 대한 보장을 내포하고 있는 것이기도 합니다. 환언하자면 국가의 기본권보장의무라고 하는 객관적 의무 내지는 객관적 법질서의 토대를 구성하는 것이 바로 이 안전의 개념이며 또 그것을 보장하여야 할 국가의 의미인 것입니다.

또한 헌법 제34조제6항에서 재해로부터 국민의 안전을 보호하여야 할 의무가 규정되어 있으며, 이는 다시 헌법 제37조제2항의 국가안전보장과 같은 보다 특수한 개념으로 구성되어 헌법 도처에 규정되어 있기도 합니다.

하지만, 안전에 대한 국가의 보장의무는 그 자체가 전술하였듯이 국가의 존재이유의 본질 요소를 구성하는 것이기 때문에 굳이 헌법적으로 실정화될 필요는 없으며 실질적 헌법의 본질적인 구성요소로 미리 전제되어 있는 것 즉, 안전보장의 의무는 국가에 있어서는 상소(常素)라 할 것입니다. 즉 그 헌법상의 명문근거는 굳이 요구되지 않는다고 할 것입니다.

그리고 바로 이 때문에 안전은 국민의 기본권 내지는 인권의 관점에서 논의되기 보다는 오히려 국가의 안전보장이라는 국가기본의무의 관점에서 이해되는 것이 더 절실합니다. 대체로 안전이라는 개념의 중심에 자리잡고 있는 것은 그 행위주체의 의지(기본권의 경우가 이에 해당할 것입니다)가 아니라 행위주체의 의지와는 무관하게 외부로부터 구성되어 작동하는 제반의 위험으로 인한 불안과 공포입니다. 즉, 자연재해나 전쟁, 사건·사고, 환경오염 등 그 행위의 주체가 미리 예측하거나 그 발생·작동의 여부를 유효하게 통제할 수 없는 경우가 대부분인 것입니다.

미국 Roosevelt 대통령이 선언한 “공포로부터의 자유”는 이 점에서 의미가 있습니다.

안전권의 문제가 상당부분 국가의 안전보장의무의 영역으로 이행하는 것은 이 때문이라 할 것입니다. 이에 사람들은 마치 생명권을 보호하기 위하여 홉스의 자연상태로부터 벗어나 국가계약을 체결하고자 하였듯이, 국가라고 하는 보다 큰 능력과 자원을 확보한 사회단위를 구성하고 이를 통하여 자신의 생명과 신체와 가족과 재산의 안전을 도모하고자 하였습니다.

불평등의 발생원인을 통제함으로써 모두의 공동체를 구성하고자 하였던 루소의 인간불평등기원론은 이점을 잘 보여줍니다. 그에 의하면 불평등이 발생하는 요인 으로 주요한 것이 불확실성이며, 사회계약은 이러한 불확실성에 의한 차별 혹은 그 결과로서의 인간성 부정의 상황을 극복하기 위한 수단이었습니다. 불확실성, 특히 위험에 대한 사회적 대응을 통해 안전을 확보하고 이를 바탕으로 자유와 행복을 확보할 수 있다고 보았던 것입니다.

이러한 사고는 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”한다고 하였던 우리 헌법 전문의 내용과 일치합니다. 뿐만 아니라 독일연방헌법재판소가 “헌법상 평화권과 질서권이자 자신의 국민의 안전을 보장해야 하는 권력인 국가의 안전은 포기할 수 없는 헌법적 가치이다. 국가는 안전을 위한 고유하고 최종적인 정당성을 부여받고 있다”고 한 것 또한 마찬가지의 입장이라 할 수 있습니다. 즉, 이 판단은 이 판단은 국가안전보장의 개념을 평화권, 질서권 및 국민의 안전 보장이라는 세 가지의 요소로써 설명하면서, 국민의 안전을 보장하는 것은 국가 안보의 가장 중요한 축이자 국가가 수행하여야 하는 가장 기본적인 직무이자 동시에 가장 원초적인 의무에 해당함을 선언한 것으로 볼 수 있는 것입니다.

BVerfGE 49, 24(56f.); 115, 320(346); 120, 274(319): 이부하, 233에서 재인용

더 나아가 이렇게 확장되는 안보의 개념은 유엔개발프로그램(UNDP)을 중심으로 인간안보(human security)의 영역으로까지 이전하고 있는 것이 현대국제인권레짐의 주류적인 추세라 할 수 있습니다.)

김민수, “인간안보의 헌법적 보장과 국가안보의 조화,” 법학논집(이화여대) 제21권제1호, 2016 참조

요컨대 우리 헌법상 국민의 안전을 보장하는 것은 대한민국이라는 국가의 존재이유이자 동시에 국가의 본질적인 최고목적으로 상정되어 있습니다. 그리고 헌법학적으로 별다른 이의를 찾아볼 수 없을 정도로 이에 대한 합의가 이루어져 있다고 할 것입니다.

실제 헌법학에서 안전에 관한 권리 내지는 그에 대한 국가적 의무에 관한 논의는 그 당부에 관한 것이라기보다는 구체적인 상황에서 안전권의 주체인 국민이 국가에 대하여 구체적인 안전보호조치를 법률의 근거가 없이도 요구할 수 있는가에 집중되어 있을 뿐입니다. 즉, 그의 권리로서의 성격에 관한 논의가 중심을 이루고 있을 뿐, 국가에 안전을 보호할 의무가 존재함에 대하여는 별다른 이견이 없습니다.

다. 대통령의 생명권·안전의 보장 의무

1) 서언

국가는 국민의 생명권과 안전을 보호하여야 할 본질적 의무를 지고 있습니다. 하지만 국가가 그러한 의무를 진다고 해서 그것이 곧장 대통령의 직책상의 의무로 전이될 수는 없습니다. 비록 대통령은 “법치와 준법의 상징적 존재”이기에 적극적으로 이러한 의무에 반하는 행위를 한 때에는 그 비난의 정도는 가중될지언정, 대통령이 국가의 원수이며 정부의 수반이라는 이유만으로 그에게 모든 책임을 집중시킬 수는 없는 것입니다. 그리고 국가의 기본권보장의무를 제1차적으로 부담하는 것은 입법의 책임을 지고 있는 국회 등의 입법자이기에, 행정권을 담당하는 대통령의 경우는 더더욱 그러하다 할 것입니다.

하지만, 그럼에도 불구하고 이 사건 탄핵심판과 관련하여서는 대통령의 구체적인 생명권·안전 보호의무를 획정해내는 것은 그리 어려운 일은 아닙니다. 이 사건탄핵심판의 탄핵사유로 제출된 소위 “세월호 참사”에서의 대통령의 직무유기의 문제에 법적 무가치판단을 내릴 수 있는 것은 다음과 같은 이유들 때문입니다.

① 입법자가 미리 예측할 수 없는 돌발적인 재해나 사건·사고와 관련한 것이기에 그 재해로부터 국민의 생명권과 안전을 보장하여야 할 의무는 입법자보다는 개별적이고 구체적인 행정권을 가진 대통령에게 최우선적으로 집중되어야 하며, 또,

② 이미 우리 국회는 재난 및 안전관리 기본법과 같은 재난에 대비하기 위한 국가적 조직과 권한, 절차 등에 관한 일반적인 사항을 법률로써 정하여 어느 정도의 입법상의 의무를 다하고 있습니다. 나아가,

③ 국민의 생명이나 신체에 대한 급박한 위험이 있을 경우에는 행정청의 재량이 영으로 수축될 수 있다는 법리에 따라, 상황에 따라 대통령은 국민의 생명이나 신체를 구하는 적절한 조치를 취할 의무만을 부담하게 됩니다.(소위 ‘재량의 영(零)으로의 수축이론’) 만약 생명이나 신체에 대한 급박한 위험이 있음을 알았음에도 적절한 조치를 취하지 않았을 경우 대통령의 부작위는 위법하게 된다는 것입니다.

2) 대통령의 직무상의 의무

대통령의 헌법상의 지위를 정하는 헌법 제66조에 따르면 대통령은 “국가의 원수”(제1항)이며 헌법을 수호할 책무를 지며(제2항) 행정권을 가진 정부의 수반(제4항)입니다. 뿐만 아니라 대통령은 그 취임에 즈음하여 “헌법을 준수하며 (…) 국민의 자유와 복리의 증진(…)에 노력하여 대통령의 직책을 성실히 수행할 것”(헌법 제69조)을 선서합니다. 또 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.”고 합니다.

이러한 헌법규정이 의미하는 바는 대통령은 헌법적 가치와 이념들이 적극적으로 실현하고 국민의 자유와 복리에 기반하는 국민 전체의 이익을 위하여 노력하여야 할 추상적인 직무상의 의무를 지고 있습니다. 뿐만 아니라 대통령은 정부의 수반인 만큼 정부-이는 국무총리의 통할대상이 되는 행정부뿐 아니라 대통령의 직무권한에 포섭되는 대통령비서실, 대통령경호실, 국가안보실(국가안전보장자문위원회 포함), 국가정보원 등을 포함하는 넓은 의미의 행정부를 의미한다고 보아야 할 것입니다-의 업무를 통할하며 그것이 헌법가치와 국민 전체의 이익에 봉사하는 것이 되도록 유도하고 조정하고 통제, 감독하여야 할 책무를 지고 있음을 의미하기도 합니다. 그리고 이러한 책무에 대하여는 헌법 제7조 제1항에 따라 “국민에 대하여 책임을” 져야 합니다.

이런 대통령의 책무는 다시 헌법 제88조 제3항에 의해 대통령이 국무회의의 의장이 되며, 이 국무회의는 행정각부의 권한을 획정·조정하는 것에 관한 심의·의결권을 가진다(헌법 제89조 제10호)는 점에서 더욱 구체화됩니다. 행정과 집행의 직무에 대하여 소관 행정 각부의 장이 책임을 지는 영역을 넘어서서 개별적인 행정 각부의 업무나 권한을 넘어서서 복수의 행정부가 개입되는 사안이나 혹은 행정부 전체의 차원에서 처리되어야 하는 사안들로 그 당사자인 행정 각부들의 협의가 이루어지기 어려운 경우 혹은 보다 정치적 수준에서 결정이 이루어져야 하는 경우 등에서 국무회의는 그 조정과 획정에 관한 판단을 할 수 있는 권한을 부여받고 있는 것입니다. 그리고 이러한 권한은 다시 정부의 수반이자 동시에 국무회의의 의장인 대통령의 종국적인 책임 하에 수행되어야 합니다.

이 부분에서 행정각부를 통할하는 권한은 국무총리에게 부여되어 있으나, 그 경우 국무총리는 “대통령의 명”에 따르게 되어 있는 일종의 보좌기관에 불과한 만큼, 이 조정·획정의 책무는 궁극적으로는 대통령에게 귀속된다고 보아야 할 것입니다.

현행 정부조직법은 이런 헌법의 틀을 구체화하여 “대통령은 정부의 수반으로서 법령에 따라 모든 중앙행정기관의 장을 지휘·감독한다”(정부조직법 제11조 제1항)고 하였고, 제2항에서는 국무총리와 중앙행정기관의 장의 명령이나 처분에 대한 사후 감독권(중지 또는 취소권)을 인정하고 있습니다.

이런 정부체계를 감안할 때 정부의 책임 소재는 우선 어떠한 직무에 대하여 그 소관 행정각부의 장이 제1차적 책임을 지며 이에 대한 대통령은 그 지휘·감독의 업무에 대해 책임을 지게 됩니다. 그러나 그 직무의 성격이 개별적인 행정각부의 소관을 넘어서거나 보다 정치적·정책적(즉, 국가계획적) 고려와 기획, 판단이 필요한 경우에는 그것을 조정하고 획정할 수 있는 지위와 권한을 가진 대통령이 직접적으로 그 책임을 부담하여야 하게 됩니다.

3) 재난의 관리·통제에 있어서의 대통령의 직무상의 의무

이상과 같은 법리는 이 사건 탄핵심판과 관련된 “세월호 참사”와 같은 재난과 안전의 관리과정에서의 대통령의 직무상의 의무를 획정하는데 그대로 적용될 수 있습니다.

우선 ｢재난 및 안전관리기본법｣의 규정을 보면, “국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고” 있음을 명확히 선언하고 나아가 국가와 지방자치단체에 대하여 “재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야”할 의무와 “발생한 피해를 신속히 대응·복구하기 위한 계획을 수립·시행하여야” 할 의무를 지우고 있습니다.(법 제4조 제1항) 그리고 같은 법 제3조는 이를 구체화하여 “재난관리업무를 하는” 재난관리책임기관으로 중앙행정기관을 특정하고 있습니다.(같은 조 제5호 가목)

아울러 같은 법 제34조의5 제1항에서는 재난관리책임기관, 재난관리기관 및 관계 기관의 장으로 하여금 각각 재난을 효율적으로 관리하기 위한 위기관리 표준매뉴얼, 위기대응 실무매뉴얼, 현장조치 행동매뉴얼 등을 만들도록 강제하고 있으며, 이중 위기관리표준매뉴얼은 반드시 재난관리책임기관의 장이 작성하도록 정하고 있습니다. 이에 따라 제정된 국가위기관리기본지침(대통령훈령 285호) 제8조 제6항은 대통령을 보좌하는 기관인 국가안보실에 대하여 “재난 분야 위기에 관한 정보·상황의 종합 및 관리 업무를 수행한다”고 하여 위기관리의 종국적인 책무를 (국가안보실이 보좌하는) 대통령에게 귀결시키고 있습니다.

이 때문에 김장수 전 국가안보실장은 2013. 4. 18.(제315회 국회운영위원회) 및 같은 해 6. 21.(제316회 국회운영위원회) 국회운영위원회에 대한 국가안보실의 업무보고에 임하여, 국가위기관리 대웅의 일환으로□국가안보실은 안보, 재난, 국가핵심기반 분야의 위기 징후를 24시간 모니터링하고 있으며, 범정부 차원의 국가위기관리업무 수행체계를 구축하기 위해 국가전쟁지도지침, 국가위기관리 기본지침 및 위기관리 표준메뉴얼을 작성하고 있다.□라고 보고한 바 있습니다.

이러한 직무체계는 다시 해양수산부의 해양사고(선박)위기관리실무매뉴얼에 적시되어 있는 ｢국가 재난 대응 체계도｣(아래의 그림)에서 반복되고 있습니다. 이에 의하면 국가안보실은 계선에 위치하고 있는 것은 아니지만, 계선의 정점에 있는 대통령을 보좌하여 재난대응의 종국적 책임을 지고 있는 기관이 되어 있습니다. 그리고 이러한 모습은 거의 대부분의 위기관리매뉴얼에 반복되고 있는 것으로 우리의 재난관리 체계상 대통령의 지위는 가장 정점에서 가장 궁극적인 재난관리의 책무를 지고 있는 것으로 규정되어 있습니다.

즉, 현재 우리나라의 국가재난대응의 체계에서 대통령의 지위는 모든 행정영역에 있어 계선의 정점에 위치하는 기관(이는 정부의 수반이라는 대통령의 지위에서 연유하는 것입니다)이라는 점과 더불어, 국가안전보장자문위원회(소위 NSC)의 중추기관인 국가안보실과 함께 국가안전보장 등 최고의 국가위기관리센터의 역할을 담당하도록 짜여져 있는 국가재난대응체계가 대통령으로 하여금 국민의 생명권과 안전에 대한 종국적인 보장자로서의 책무를 수행하도록 규율하고 있다고 할 것입니다.

물론 이러한 국가위기관리기본지침이나 해양사고(선박)위기관리실무매뉴얼 등은 대통령의 훈령에 불과합니다만, 그것이 국가위기 관리와 관련하여 정부 내부에서의 직무배분 및 업무처리의 과정과 절차를 규정하고 있는 것인 만큼 이 사건 탄핵심판과 관련한 대통령의 직무상의 책임범위를 규명함에 있어서는 가장 주요한 법적 근거라 할 수 있습니다. 훈령은 대외적 구속력이 없다 뿐이지 그 자체 일반추상적으로 정부 내부의 업무를 구속하는 대내적 효력은 충분하기 때문입니다. 아울러 이런 훈령이나 매뉴얼의 존재 자체가 정부의 모든 행정역량이 작동하는 기본적인 틀을 이루고 있는 것인 만큼, 그것이 준수되는가 아닌가는 정부의 업무가 정상적인지 아니면 비정상적이어서 무가치판단의 대상이 되어야 하는지의 여부를 결정하는 핵심적인 규준이 되어야 할 것입니다.

4) 탄핵심판에 있어서의 직무유기(직무상 의무 불이행)의 판단기준

대통령이 자신에게 주어진 직책상의 의무를 다하지 못 한 채 직무를 방기한 때에는 나름의 책임을 져야 합니다. 하지만, 그렇다고 해서 그 직무의 유기에 대한 책임을 형법 제122조의 직무유기 개념과는 달리 보다 넓게 이해되어야 합니다.

대저, 직무유기죄가 규정하는 ‘직무를 유기한 때’란 “공무원이 법령, 내규 등에 의한 추상적 성실의무를 태만히 하는 일체의 경우에 성립하는 것이 아니라 직장의 무단이탈, 직무의 의식적인 포기 등과 같이 국가의 기능을 저해하고 국민에게 피해를 야기시킬 가능성이 있는 경우”를 가리킨다고 합니다.

대법원, 2014.4.10, 선고, 2013도229

그러나 이때의 직무유기의 죄는 직무를 유기한다는 인식을 전제로 하고 있는 만큼, “공무원이 태만·분망 또는 착각 등으로 인하여 직무를 성실히 수행하지 아니한 경우”라든가 “형식적으로 또는 소홀히 직무를 수행한 탓으로 적절한 직무수행에 이르지 못한 것에 불과한 경우”에는 직무유기죄가 성립하지 않는다는 것이 대법원의 태도이기도 합니다. 대법원은 형사처벌의 대상이 되는 직무유기죄의 판단을 상당히 엄격히 하고 있음을 잘 알 수 있습니다.

위의 판결

하지만 탄핵심판의 경우에는 이러한 엄격한 해석을 취할 이유는 없어 보입니다. 탄핵심판의 성격상 그것은 형사재판과는 독립불기(獨立不羈)하여야 하는 것이며, 행위무가치판단을 바탕으로 하는 형사상의 처벌과는 달리 탄핵심판은 어떠한 행위를 한 자가 대통령이라는 직에 적절한 사람인지의 여부를 판단하는 일종의 징계적 심판의 성격을 가지기 때문입니다. 그래서 이 탄핵심판의 경우에는 국민의 생명을 보호하여야 할 직무상의 의무 위반 행위를  “과소보호금지원칙”에 따라 판단하여야 할 것입니다. 즉 귀 헌법재판소의 선례에서처럼 국가가 국민의 기본권 보호를 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취했는가를 기준으로 심사하여야 한다는 것입니다. 이에 귀 헌법재판소가 제시하였던 다음과 같은 판단요소들을 고려할 필요가 있습니다.

대통령이 국민의 중대한 기본권을 보호하기 위하여

① 그 권한과 직책상의 책무에 따라 적절한 조치를 취할 것이 요구되었음(즉, 기본권 침해 구제의 절박성과 기본권의 구제가능성이 있었음)에도 불구하고

② 아무런 보호조치를 취하지 않았거나 취한 조치가 법익을 보호하기에 명백하게 부적합하거나 불충분한 경우,

직무상의 의무를 위반하였다고 할 것입니다.

혹은 전술한 유럽인권재판소의 선례들처럼 “관할권내에 있는 사람의 생명을 안전하게 보호(safeguard)하기 위한 적절한 조치들(appropriate steps)을 취할 의무”를 이행하였는가의 여부로 판단할 수 있을 것입니다. 그래서

① 특정한 개인 또는 개인들의 생명에 현실적이고 즉각적인 위험이 존재하고 있음을 그 당시에 대통령이 알고 있었거나 알고 있었음에도 불구하고 알지 못 하였으며,

② 합리적으로 판단할 때 이러한 위험을 피하기 위하여 기대되었던, 그 당국의 권한(power) 내의 조치가 실행되지 아니한(failed to take)

경우에는 대통령의 지위에 요구되는 생명권 보호의무를 위반한 것으로 보아 헌법의 위반에 해당한다고 판단하는 것이 타당합니다.

2. 세월호참사에 대한 대통령의 직무상의 책임

가. 논점의 정리

이 사건 탄핵심판의 사유 중 생명권보장의무 위반과 그 위헌성에 관한 탄핵소추사유를 판단하기 위한 논점은 비교적 간명합니다. 우선 세월호참사와 관련하여 침해되었거나 침해되고 있는 기본권은 처음에는 세월호에 탑승하였던 476명의 생명권이며 이후 구조되지 못한 304명의 승객의 생명권입니다. 이 생명권은 무엇보다 소중한 최고의 가치로서 우리 헌법의 핵에 해당하는 헌법 제10조의 “인간의 존엄과 가치”의 본질적 토대를 이루는 기본권이자 우리 헌법 전문에서 말하는 “우리들과 우리들 자손의 안전”이라는 국가의 존재목적의 대상이 되는 기본권입니다. 따라서 귀 헌법재판소가 말한 “침해되는 기본권의 중대성”이라는 요건은 너무도 자명하여 더 이상 거론할 필요가 없을 것입니다.

또 “기본권 침해 구제의 절박성” 역시 사건의 성질상 더 살펴볼 필요도 없이 충족된 것이라 할 것입니다. 476명의 생명을 태운 대형여객선이 침몰하고 있고 이 침몰은 곧장 그 생명에 대한 현실적인 위험이 되고 있었다는 점, 그리고 곧 이어 그 여객선이 완전히 침몰하였고 여전히 구조되지 못한 304명의 생명이 그 여객선으로부터 탈출하지 못하였기에 그들의 생명이 경각에 달려 있었다는 점, 그리고 그들과의 소통이 여의치 못하여 그 생사를 알 수 없을 뿐 아니라 적절한 생명유지지침이나 기구·물자등도 전달할 수 없었다는 상황 등은 두말 할 것도 없이 “기본권 침해 구제의 절박성”의 요건을 충족하기에 너무도 충분합니다.

나아가 기본권의 구제조치가 “진정으로 중요한 국익에 반하는지 여부”는 주로 외교관계에서 언급될 것이어야 하는 만큼 이 사건의 경우와는 크게 연관이 없습니다. 오히려 이는 국익을 해치지 않는 범위 내에서의 기본권구제조치(즉 법익균형성)라는 관점에서 “기본권의 구제가능성”이라는 요건으로 판단하는 것이 더 적절할 것으로 보입니다.

문제는 “기본권의 구제가능성”이라는 요건입니다. 이는 다시 국가의 기본권구제조치로써 그 기본권에 대한 침해가 제거되어 기본권이 회복되는가의 문제와 국가의 적절한 조치가 가능한가의 문제로 나뉩니다. 여기서 전자의 문제는 그 기본권이 구제될 수 있는 가능한 기회가 존재하는가의 문제로 치환되며 이는 전술한 바와 같이 귀 헌법재판소의 판시사항이기도 합니다. 즉, 현실적이고 완벽한 구제의 가능성을 의미하는 것이 아니라 그렇게 구제될 수 있는 가능한 기회가 존재하는가의 문제로 대체되는 것입니다. 그래서 이 요건은 이 사건에 관한 한 더 이상의 논의대상이 되지 못합니다. 관련된 기본권이 국민의 생명권이기 때문입니다. 사건·사고로 인하여 국민의 생명권에 대한 위험이 발생한 경우 적어도 구조의 책임을 지고 있는 국가의 입장에서는 그 국민의 사망이 확인될 때까지(혹은 더 이상 생존하고 있다는 가설을 부정할 만큼 합리적인 증명이나 추론이 가능할 때까지)는 생존의 추정을 통하여 계속하여 구조의 책무를 이행하여야 합니다. 생명은 무엇보다 소중한 최고의 가치일 뿐 아니라, 한 번 상실되면 더 이상 되돌이킬 수 없는 불가역적인 것이기에 이러한 생존의 추정에 따라 부단한 구조의 노력이 요구되는 것입니다.

이 점에서 대통령이 세월호 참사를 인지하게 되었다고 알려진 참사 당일의 오전 10시에는 이미 실질적인 구조가능성이 사라졌으며 따라서 대통령의 생명권보호의무의 책임도 경감된다고 하는 피청구인측의 주장은 이유가 없습니다.

따라서 유일하게 논증되어야 할 사항은 국가의 기본권 구제조치가 가능하였는가의 문제입니다. 이는 이 사건 탄핵심판사유에 비추어 재구성하면, 피청구인인 대통령이 그러한 조치를 하는 것이 가능하였음에도 불구하고 그러한 조치를 취하지 않았거나 혹은 취한 조치가 기본권을 구제함에 도저히 미치지 못하는 부적정한 것인가의 문제입니다.

여기서 가장 중요하게 검토하여야 할 사항은 ‘대통령은 소위 “7시간”동안 혹은 그 이후의 시간에 걸쳐 무엇을 하였는가?’ 혹은 ‘대통령은 왜 그 피해자들을 실효적으로 구조하지 못하였는가?’가 아닙니다. 오히려 그것은, ‘대통령은 소위 “7시간”동안 혹은 그 이후의 시간에 걸쳐 왜 아무 것도 하지 않았는가?’ 혹은 ‘대통령은 그 시간동안 각종의 재단구조세력 및 그 운영시스템에 제대로 작동하지 않고 있음에도 불구하고 이를 방치하기에 이르렀는가?’라는 질문이어야 합니다.

즉, 이 사건에서 주된 심판의 대상이 되어야 하는 사항은 대통령이 이 시간 동안 세월호 참사에 대하여 어떠한 조치를 취하였고, 그 조치의 내용과 성격은 어떠하며 그러한 조치들이 헌법에서 요구되는 대통령으로서의 직무상의 의무에 충실한 것라고 하여야 할 것인지, 아니면 그 의무 이행에 현저히 미치지 못하는 것이어서 위헌적인 것이라 판단되어야 할 정도인지의 여부입니다. 요컨대, 대통령은 세월호참사에 대하여 왜 아무 것도 하지 않아서 헌법이 대통령에게 부여한 생명권보호의무와 안전보장의 의무를 저버리게 되었는지의 여부와 그에 대한 헌법적 판단이 중심을 이루어야 한다는 것입니다.

나. 세월호 참사와 관련하여 대통령은 왜 생명권 보호를 위한 조치를 취해야 할 구체적 의무를 지게 되었는가?

일반적인 재해나 사건·사고의 경우에 대통령이 그에 직접 개입하여 어떠한 조치를 취하는 것은 그리 요구되는 것도 아니며 효율성이나 효과성의 측면에서도 별로 바람직하지 않습니다. 오히려 그 경우에는 현장의 지휘관 혹은 기껏해야 각 중앙행정기관의 장 수준에서 처리하는 것이 더욱 바람직합니다. 하지만 세월호 참사의 경우에는 이러한 일반론과는 달리 그 사고 수습의 제1차적 책무를 지고 있었던 안전행정부장관이나 해양수산부장관의 수준을 넘어 대통령이 보다 적극적이고 능동적으로 사고처리에 나서 그때 그때 상황에 맞는 조치들을 취하여야 했었고 또 그러한 조치는 오로지 대통령만이 취할 수 있었습니다. 그 이유는 다음과 같습니다.

첫째, 이 세월호 참사는 6,825톤이나 되는 대형 여객선에 476명에 이르는 인원이 승선하여 운항하다가 닥친 대형사고입니다. 일반적인 선박사고의 경우에는 해양수산부장관이나 안전행정부장관이 통할하는 중앙재해대책본부의 수준에서 처리할 수 있었겠지만, 세월호 참사의 경우에는 그 사고의 크기로 인하여 해양경찰뿐 아니라 국방부 및 각 군-특히 해군-의 협조가 절실하였으며, 민간의 구조인력들의 협조 또한 불가결하였습니다. 뿐만 아니라 사고해역을 중심으로 사고와 관련한 정보를 종합적으로 수집하고 중앙통제의 방식으로 이를 분석, 전달할 필요도 있었습니다. 그리고 이런 능력은 현재 대통령의 보좌기관으로 설치되어 있는 국가안보실이 최선·최적의 상태로 확보하고 있다고 알려져 있습니다. 실제 세월호참사와 같은 대형재해·안전사고의 경우에는 자원이나 능력이 한정되어 있는 개개의 행정부서가 아니라 모든 부서의 모든 자원을 집중통제할 수 있는 대통령·청와대가 그 재해·안전사고의 예방, 처리 등의 책무를 수행하거나 혹은 그를 위하여 관련기구들의 업무와 권한, 자원들을 통제하고 효율적으로 동원할 수 있도록 하여야 합니다. 그리고 바로 그러하기에 중앙행정기관의 재해대책기본매뉴얼은 대통령을 재해관리·통제의 최정점에 위치시키면서 그의 조정과 통제를 기대하고 있는 것입니다.

둘째, 세월호 참사 당시의 상황은 잘 알려져 있듯이 극도의 혼란상태였습니다.

당시 일선현장의 지휘자는 지역구조본부장인 목포해양경찰서장이었고 09:03경 사고보고를 받았습니다만, 당시 체류하던 3009함의 B512호 헬기를 이용하여 즉시 현장에 임장하여 상황통제를 하였어야 함에도 불구하고 이를 하지 않은 채 느린 3009함으로 이동하여 배가 57.3도까지 기울어졌던 09:45경에야 겨우 도착하였습니다. 더구나 이 지휘자는 3009함의 우수한 통신장비를 이용하여 원격으로라도 현장지휘를 하였어야 했음에도 불구하고 아무런 조치를 취하지 않았습니다.

사고 당일 최초의 상황통제는 OSC(현장지휘관)으로 지정되었던 해경123정이 담당하였습니다. 그러나 해경123정은 최초 출동명령을 받았던 08:56 경부터 배가 거의 수평상태로 침몰한 시점인 09:59까지 세월호와 단 한 차례 교신을 시도(09:01경)하다 불발하였을 뿐, 세월호 내부와 교신을 시도하지도, 적극적인 구조활동을 하지도 않았고, 배가 침몰하는 것이 거의 확실한 상태로까지 기울었음에도 불구하고 퇴선을 유도하지도 않았습니다. 목포해양경찰서장을 비롯한 해양경찰 지휘부는 OSC인 해경123정에 대하여 선내에 들어가 내부 상황을 확인하거나 교신을 재차 시도하거나 혹은 퇴선을 유도하라는 등 해양사고에서 필수적으로 이루어져야할 조치에 상응하는 그 어떠한 지시도 하지 않았습니다.

이러한 혼선은 당시 출동한 3대의 해양경찰정 소속 헬기의 경우도 마찬가지여서 현장에 출동하였음에도 불구하고 선내에 진입하여 승객들의 상황을 파악하거나 구조활동을 벌이거나 선내와 교신을 시도하거나 혹은 퇴선을 유도하는 조치는 전혀 취하지 않았습니다. 또, 급하게 파견된 서해지방특공대(대원 7명)는 09:35경 출동명령을 받았으나 현장까지 갈 수 있는 교통편을 확보하지 못하여 방황하다가 세월호가 침몰해버린 후인 11:35 경에야 겨우 현장에 도착할 수 있었습니다. 마찬가지로 122해양구조대 역시 09:00경 출동명령을 받았지만 513함정이 부근에 정박해 있었음을 알지 못하여 차량·민간어선·해양경찰청 P120정 등을 갈아타는 등의 혼란 끝에 12:19경에야 현장에 도착하였습니다.

그뿐 아닙니다. 잘 알려져 있듯이 해군의 최첨단 구조함인 통영함은 해군참모총장의 출동명령까지 받았으나 출동하지 않았으며, 해군의 해난구조대(SSU)와 특수전전단(UDT) 등이 현장에서 구조활동을 벌이고자 시도하였으나 해양경찰이 이들의 활동을 막는 바람에 거의 아무 것도 하지 못 한 채 방관할 수밖에 없었습니다. 또 유조선 돌라에이스호나 어업지도선 전남 201호, 전남 207호, 30여척의 어선 등 수많은 구조세력들이 사고 현장 주변에서 구조활동을 하거나 보조하기 위하여 대기하고 있었음에도 불구하고 이들을 유효적절하게 조율, 활용하는 지휘체계가 존재하지 않아 아무런 활동도 하지 못하였습니다.

이상과 같은 당시 현장의 상황은 문제의 소재가 물리적인 구조능력의 부족에 있었던 것이 아니라, 역으로 구조능력은 충분하였으나 그것을 효과적으로 통합·관리·활용하는 지휘체제가 부족하였음에 있었음을 잘 보여 줍니다. 즉 현재의 해양경찰서장이나 안전행정부 혹은 해양수산부 차원의 통제력을 넘어서서 국방부 및 그 소속의 각 군, 민간의 구조세력, 경우에 따라서는 미군의 구조세력 등을 일괄하여 모든 상황을 한꺼번에 파악·장악하고 일관된 지휘체계를 확립하여 현장을 유효하게 통제할 수 있는 능력을 가진 지휘부의 존재가 당시 절실하였다는 것입니다. 그리고 누차 강조합니다만 이런 지휘능력은 현재의 정부체계 내에서는 국가안보실의 보좌를 받는 대통령만이 확보하고 있었습니다.

셋째, 대통령은 이러한 대형재난, 사건·사고로 인한 위기를 관리하고 통제할 수 있는 최고·최적의 능력을 가지고 있을 뿐 아니라 그러한 업무를 총괄하여 통할하는 직무상의 책임도 지고 있습니다. 실제 국가안보실은 속칭 ‘청와대 지하 벙커’라 알려져 있는, 국가위기와 관련한 국내외의 모든 정보들이 일괄하여 집중, 분석되는 방대한 시설을 설치, 관리하고 있습니다. 전술한 국가위기관리기본지침이 “국가안보실은 재난 분야 위기에 관한 정보·상황의 종합 및 관리 업무를 수행한다.”고 규정하고 있는 것이나, 해양사고 위기관리체계도에서 국가안보실의 보좌를 받는 대통령을 그 관리의 최상급기관으로 설정하고 있는 이유는 바로 이 점에 놓여있다고 하여도 과언은 아닙니다.

위기관리상황실은 군·경찰 등 지휘부와의 교신을 포함하여 국가핵심기관·시설과 핫라인이 연결되어 있으며 위성영상시스템을 갖추고 한반도 주변의 항공기, 선박 등과도 교신할 수 있는 최첨단의 시스템이 구축되어 있다고 알려져 있습니다. 실제 당시 해경의 교신은 모두 위기관리상황실로 집중되어 있었습니다.

부연하자면, 대통령은 국가안보실을 경유하여 세월호 참사 당시의 현장상황의 파악 및 전파는 물론,  상황의 전개속도, 파급효과 및 그 위험의 수준(주의, 경보 등), 그의 구조를 위하여 필요한 자원이나 구조세력의 소재 및 능력, 사고대응체계의 확립 및 점검, 사고수습본부의 운영현황 점검 및 대책에 대한 지시, 조정, 조율 등 총체적인 사고대책업무를 주도적으로 이끌어나갈 수 있는 충분한 능력을 갖추고 있었습니다. 그리고 이런 대형사고의 경우에는 대통령이 그러한 능력을 활용하여 총괄적인 사고대응 지휘부의 역할을 담당하여 일종의 콘트롤 타워로서의 기능을 수행할 것이 법적으로도 요구되고 있었습니다.

요컨대, 국가가 국민의 생명권과 안전을 보호하여야 할 의무를 진다고 할 때 그 의미는 세월호 참사와 같은 대형사고가 났을 때 국가는 적절하고도 유효하고 긴급한 조치를 통하여 사고피해자들을 구조하고 그 피해를 최소화하며 이를 위하여 주관·유관기관 사이에 유기적이고 체계적인 협력체계를 구축, 가동하여 시의성 있는 상황조치와 적절한 대응 활동을 벌여야 합니다. 만약 이러한 조치들이 현장의 지휘부를 통해 혹은 안전행정부나 해양수산부의 수준에서 적절하게 이루어지고 그에 상응하는 효과를 거두게 된다면 그로써 충분하며 여기에 대통령의 책임을 논의할 것은 아니라고 볼 것입니다. 그러나 불행하게도 재해나 사건·사고가 그 능력을 초과하기에 보다 종합적이고 총체적인 대응활동이 필요하게 된다면 의연히 국가안보실의 보좌를 받아 대통령이 재난 및 위기관리의 최상급기관으로서 그 역할을 다 해야 할 것입니다. 즉, 대통령과 국가안보실이 콘트롤 타워의 역할을 맡아 관련정보를 수집 및 분석하고 그 대응방안을 마련하며 집행하여야 하며, 또한 주위의 군병력 혹은 지방의 주민들을 즉각적으로 동원할 수 있도록 하여야 합니다. 그리고 그러한 때 비로소 국가는 국민의 생명권과 안전을 보호하여야 할 최소한의 법적 책무를 다 했다고 할 수 있을 것입니다.

다. 피청구인인 대통령(박근혜)의 직무 유기: 보호조치의 부재

사실 이러한 대통령의 직무상 책임은 단순히 헌법상 부과된 추상적인 의무의 수준에 그치는 것이 아닙니다. 그것은 헌법과 법률, 그리고 정부의 내부적 법규범으로서의 훈령 등의 실정법 규정에 의하여 특정되고 구체화된 의무라고 할 것입니다. 하지만 피청구인인 대통령(박근혜)은 이러한 직무상의 책임을 전혀 하지 않음으로써 대통령의 직무를 유기하였고 그로 인하여 국민의 생명권과 안전을 보호하고자 하는 헌법의 가치를 정면에서 훼손하였습니다.

지금까지 알려진 바에 의하면 대통령이 세월호참사와 관련하여 취한 조치는 다음과 같은 것들이 전부입니다.

① “첫째 단 한명도 인명피해가 발생하지 않도록 하라. 그냥 적어. 그 다음에 여객선내에 객실 엔진실 등을 포함해서 철저히 확인해가지고 누락되는 인원이 없도록 해라.”는 지시사항(2014. 4. 16. 10:25:30. 청와대-해경상황실 간 녹취록)

② 해경청장에 전화를 걸어 “특공대를 투입해서라도 인원구조에 최선을 다할 것”을 지시(같은 날 10:30)

③ 수차에 걸친 서면·전화 보고 접수

④ 중앙재해대책본부 방문(당일 17:15 경)

1) 청와대-해경상황실간 녹취록

이 중 ①의 지시는 추상적인 일반론을 명령의 형식으로 전환한 것에 불과하여 어떻게 보더라도 “법익을 보호하기에 명백하게 부적합하거나 불충분한” 것이거나 혹은 목적달성에 합리적인 수단성을 발견할 수 없어 도저히 “적절한 조치들(appropriate steps)”에 해당된다고 볼 수 없는 언술에 불과합니다. 이 점은 이 지시가 있음에도 불구하고 그 시간 이후에 대통령의 이 지시를 이행하기 위하여 각 구조세력간에 어떠한 행동의 변화가 일어났거나 지휘·통제의 체제에 나름의 유효한 틀이 확보되거나 한 적이 없음으로부터 잘 알 수 있습니다.

2) 해경청장과의 통화

②의 경우도 마찬가지입니다. 실제 이러한 전화통화가 있었는지에 대한 의문이 있기도 합니다만, 그 내용 또한 일반적인 언술에 불과합니다. 실제 그 당시 상황에서 필요한 것은 구조라는 목표를 달성하기 위한 구체적이고 개별적인 수단의 확보이었습니다만, 이 지시의 핵심내용은 ‘인권구조에 최선을 다하라’라는 추상적인 목표만 제시하고 있을 뿐입니다. 더구나 대통령의 지시라고 보기에는 너무도 유보적이고 막연한 “특공대를 투입해서라도”라는 말은 해양경찰특공대의 임무나 역할에 대한 철저한 무지에 기반하고 있다는 점에서 더욱 문제적입니다. 대통령은 이렇게 대형의 사고로 인하여 발생한 국가위기상황에서는 적절한 지시나 지휘를 하기 위하여 필요한 제반의 정보와 자료들을 확보하고 있어야 합니다. 하지만 이 “특공대” 운운하는 말은 대통령이 이런 당위로부터 너무도 멀리 떨어져 있었음을 극명하게 드러냅니다. 왜냐하면 해경특공대는 대테러업무, 요인경호업무 등에 특수화되어 있을 뿐 잠수 및 구조의 업무에는 크게 익숙하지 않아 구조활동에 별다른 도움을 주지 못할 뿐 아니라, 사고해역 주변의 관할권내에 있는 해경특공대원은 14명에 불과하였다는 사실(즉, 해경특공대의 역할에 대한 정보 부재), 그리고 그나마의 특공경력마저도 지휘체계의 난맥으로 인하여 사고해역에 출동할 수 있는 교통수단을 확보하지 못하여 두 시간이 지난 뒤에야 비로소 현장에 도착하였다는 점(즉, 상황정보의 부재) 등의 사실관계 때문입니다. 결국 대통령의 이 지시는 구조활동에 있어서 아무런 의미도 갖지 못하는, 일종의 보여주기식의 언술에 불과하였던 것입니다.

3) 대면보고의 경우

대통령은 그동안 청와대에서 계속하여 세월호 참사에 대한 보고를 받았다고 밝힌 바 있습니다.(③의 경우) 하지만, 이 사건 탄핵심판에서 중요한 것은 이렇게 소극적으로 보고를 받거나 혹은 보고를 접수한 행위의 여부나 그 횟수 여하가 아닙니다. 그러한 보고를 받고 대통령은 어떠한 ‘조치’를 취하였는지, 혹은 그 보고의 결과 각 구조세력의 구조활동에 어떠한 실질적인 변화가 야기되어 구조의 (현재적·잠재적) 효율성, 효과성을 제고하였는지가 진정으로 중요하게 판단되어야 할 사항입니다. 따라서 대통령은 이 사건 탄핵심판에서 자신을 방어하고자 한다면 이렇게 소극적으로 보고를 받았다는 사실을 입증할 것이 아니라, 그러한 보고에 대하여 어떠한 지시나 조치를 취하였는지 그 적극적·능동적인 역할의 유무와 그 내용, 그리고 그러한 지시나 조치를 하게 된 절차와 과정, 나아가 그것들이 각 구조세력에 전파되었다는 사실 등을 입증하여야 할 것입니다. 그리고 아쉽게도 의견제출인은 이 의견서를 작성하는 순간까지도 이렇게 입증되어야 할 사실관계에 대한 어떠한 정보나 자료도 접할 수 없었습니다.

4) 중대본 방문의 경우

④의 경우도 무의미하기는 마찬가지입니다. 재난이나 사건·사고의 경우 가장 절실하게 요구되는 것은 실효적인 초동조치들입니다. 하지만 대통령은 위에서 보았듯이 이 초동조치들을 거의 취하지 못하였습니다. 08:52경 세월호 참사에 대한 최초의 신고가 있었고, 08:54경과 09:03경 목포해양경찰서와 해양수산부가 각각 사고를 인지하였고, 09:19경 국가안보실이 YTN방송을 보고 최초로 사고를 인지하고 09:24경 “474명 탑승 여객선 침수신고 접수, 확인 중”이라는 문자를 통해 상황을 전파하였으며, 09:30경 해양경찰청이 국가안보실, 경호상황센터, 사회안전비서관 등 청와대 관련부서에 “목포, 침몰선박(여객선) 발생 보고(통보)”라는 제목의 상황보고를 하였습니다만, 대통령은 10:00경에야 국가안보실로부터 사고에 대한 서면보고를 받았다고 피청구인측은 밝히고 있습니다. 이 서면보고의 시간도 신뢰하기 힘들지만, 만일 그것이 사실이라 하더라도 500명에 가까운 사람을 태운 대형여객선이 침몰하는 대형사고에 대한 대통령에의 보고과정이 이렇게 오랜 시간이 소요되어야 했던 것은 전혀 이해할 수 없을 뿐 아니라, 어떠한 경로를 통해서든 그 원인과 문제점에 대한 조사와 분석이 있어야 할 것입니다. 특히 이 보고의 과정에서 대통령의 소재가 명확하게 밝혀지지 않은 것은-그것이 보고의 지체가 발생하게 된 주된 원인일 것으로 추정됩니다만- 이 사건 탄핵심판에서 주요한 판단사항이 되어야 할 것입니다.

대통령이 ④에서 언급되었듯이 중앙재해대책본부를 방문한 것은 그럼에도 불구하고 최초의 서면보고를 받았다고 주장되는 시간으로부터 7시간 30분이 경과한 후였습니다. 그 지체된 시간동안 청와대 “벙커”에 설치된 국가안보종합상황실 등에서 구조지휘를 하고 있었다 하더라도 사건수습의 중심기관인 중앙재해대책본부를 그때서야 방문한 것은 늦었다는 비난을 받기에 충분합니다. 하물며 그 시간동안 어떠한 지휘활동을 한 흔적이 없는 대통령이 다른 대통령의 업무에 비견할 바 없이 중차대한 세월호 참사의 사고대책지휘소에 7시간 15분 동안이나 모습을 드러내지 않았다는 사실은 결코 변명될 수 없는 과오라 할 것입니다.

더구나 이런 사후약방문격의 행위를 하면서도 대통령은 중앙재해대책본부에서 대통령으로서 요구되는 직무와는 전혀 무관한 발언만 몇 마디 하였을 뿐입니다. 즉, 거기서의 ‘지시’ 자체도 ①과 마찬가지로 대통령의 권한(즉, 직무책임)에 비추어볼 때 의미가 없는 것이었을 뿐이었습니다. 대통령이 이 중대본을 방문하여 한 발언은 다음의 것으로 정리할 수 있습니다.

㉠ 생존자구출에 총력을 다해야 한다.

㉡ 구명조끼를 입었다는데 그렇게 발견하기 힘든가?

㉢ 가족들을 도와야 한다

㉣ 구조인원에 관한 발표에서 200명의 차이가 난 이유가 무엇인가?

㉤ 구조작업은 어떻게 되고 있는가?

㉥ 부상자치료는 충분한가?

㉦ 가족들에 정보제공하여야 한다.

㉧ 일몰까지 생사확인하고 최대한 구출하고 모든 힘을 다 쏟아라

이 중 ㉠, ㉢, ㉦, ㉧은 일반적·추상적 수준의 구조독려발언에 불과합니다. 대통령은 사고대응의 중심 콘트롤 타워이자 실무적인 지휘부의 역할을 담당하던 중앙재해대책본부에서조차 구체적이고 개별적으로 상황에 적합한 지시나 지휘를 하지 못한 채 별다른 의미도 없는 일반론만 반복하고 있을 따름입니다.

그 외의 ㉡, ㉣, ㉤, ㉥의 발언은 구조상황에 대한 가장 단순한 수준의 질문에 불과합니다. 문제는 이 부분에서 발생합니다. 대통령이 중앙재해대책본부를 방문하여 이런 발언을 하는 시점은 9:24 청와대 국가안보실에서 핸드폰 문자상황 전파된 이후 약 8시간이 경과한 때였습니다. 그럼에도 불구하고 대통령은 사고의 현황은 물론 구조작업의 성격이나 진척상황, 그동안의 경과 등에 대해 어떠한 유의미한 정보도 취득하지 못하였거나 그 내용을 제대로 파악하지 못하였음이 이 질문들로부터 추론해 낼 수 있습니다. 특히 ㉡과 ㉣의 질문은 상황을 오해하고 있을 뿐 아니라, 대통령이나 국가안보실에서 총괄지휘를 함으로써 전체 구조상황을 통제하고 있었어야 함에도 불구하고, 구조와 관련한 오보의 책임을 스스로 부담하지 않고 중앙재해대책본부 등에 전가하려는 책임회피의 숨은 의지까지도 엿볼 수 있게 합니다.

5) 대통령의 소재 불명 사태

이와 관련하여 특히 주목하여야 할 사항은 세월호 참사 당일날 대통령의 소재가 제대로 파악되지 못한 상태가 한동안 지속되었다는 점입니다. 그동안 국회의 국정조사결과 밝혀진 바에 의하면 세월호참사의 발생이라는 국가위기상황에서 국가안보실장과 대통령비서실장 등 대통령의 비상한 조치를 보좌하여야 할 책무를 맡고 있는 최고참모들이 대통령의 행적을 전혀 파악하지 못하고 있었습니다. 그들은 하나같이 막연하게 대통령이 관저에 있었다, 혹은 전화통화를 하였다고만 진술하고 있을 뿐, 관저의 어디서 무엇을 하고 있었는지, 전화통화의 경우 유선전화인지 무선전화인지 등은 밝히지 않거나 못하고 있습니다.

이러한 모습은 한편으로는 대통령이 사고 발생후 1시간 이상이 지난 후에야 사고를 인지하게 되었다는 피청구인측의 주장에 대한 변명거리가 되지만, 다른 한편으로는 피청구인인 대통령이 대통령으로서의 일상적인 직무에 임하지 않고 있었다는 사실을 반증하는 것이기도 합니다. 대통령의 집무는 단순히 대통령 혼자서 단독의 역량으로 수행되는 것은 아닙니다. 그것은 수많은 자료와 정보와 판단요소들의 총체로써 이루어지는 만큼 그것들을 취합하여 분석·평가하고 결정할 수 있는 다양한 보좌자원들 - 인적, 물적 자원 모두를 의미합니다 - 이 같이 자리할 때에야 비로소 합법적이고 합당한 집무가 이루어질 수 있습니다. 그럼에도 대통령이 집무실에 출근하지 않고 관저의 어디엔가에 머물면서 ‘집무를 하였다’고 주장하는 것은 어떻게 보더라도 정상적인 것은 아니라 할 것입니다.

아울러 이러한 대통령 소재 불명의 상태는 아주 심각한 헌법장애상태를 초래합니다. 대통령의 공적 업무 수행을 보좌하는 청와대의 비서실에서 대통령의 행적을 파악하지 못하는 상황은 엄밀한 의미에서 헌법 제71조에서 규정하는 “대통령이 (…) 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때”에 해당하는 유고상황이라고 보아야 할 것입니다. “헌법적으로 말하자면 대통령은 결코 잠들지 아니한다(Constitutionally speaking, the President never sleeps.)”라는 미국 헌법학자 Amar의 명제는 대통령이 존재하는 곳이 곧 집무실이라는 의미가 아니라, 헌법상 유일한 단독기관인 대통령은 24시간 깨어 언제 어디서든 대통령의 직무를 수행할 수 있는 상태가 되어 있어야 한다는 일종의 당위명령입니다. 중요한 국사는 대통령만이 결정할 수 있으며 그것도 대통령 혼자서의 판단과 결심으로써 결정해야 하는 것이기 때문입니다.

그럼에도 대통령을 보좌하는 기관들이 대통령의 소재를 알지 못하는 상태가 되어 있다는 것은 스스로 연락을 취하지 않는 한 대통령이 외부의 상황으로부터 고립되어 있음을 의미하며 이는 중차대한 국정의 공백상태를 야기한 것이 되어 버립니다. 그리고 이런 상태는 헌법 제71조가 예정하는 대통령의 유고상태라고 보아야 할 것입니다. 그래서 설령 대통령이 이러한 상황에 들어가게 될 경우 반드시 그 권한을 국무총리가 대행하게끔 조치를 취하여야 합니다. 그래야 국정의 공백이 발생하지 않습니다. 만일 대통령이 이를 해태하는 때에는 대통령의 직무를 총괄적으로 일시 유기한 것으로 보아 그 자체로 탄핵사유가 된다고 할 것입니다.

참고로 1985. 7. 미국 레이건대통령은 대장용종제거수술로 인해 전신마취가 필요하게 되자 미리 수술에 필요한 8시간동안의 권한 행사를 일시적으로 부통령에게 위임하였다는 사실을 지적해 두고 싶습니다.

6) 정리

요컨대, 세월호 참사가 발생한 때로부터 거의 하루 동안 대통령이 이 사고에 임하여 하였어야 할 구체적인 지시나 조치를 취한 것은 하나도 없습니다. 특히 대통령에게 절실하게 요구되었던 콘트롤 타워로서의 역할이나 각 정부기관 및 민간기관, 외국군대 등이 가지고 있는 자원을 동원함에 필요한 그 어떠한 조정이나 통제, 협의나 지휘 등의 행위도 없었습니다. 뿐만 아니라 대형사고의 발생에 당연히 수반되어야 했을 대통령 차원의 정보 수집 및 분석, 그리고 그 결과에 대한 판단과 대안의 마련을 위한 작업 자체도 거의 존재하지 않았다고 할 수 있습니다.

이러한 사실은 탄핵사유라 할 수 없는 대통령의 무능함이나 정책상의 불합리성과는 차원이 전혀 다른, 문자 그대로의 직무유기에 해당하는 것입니다. 실제 대통령의 실정(失政)이 그의 무능함이나 불합리한 조치로 인한 것이라고 변명하기 위해서는 어느 정도 구체적이고 현실적인 “조치” 자체가 존재하여야 합니다. 그런데 세월호 참사의 경우 당일 대통령은 그 어떠한 행위나 조치로 나아간 적이 없습니다.

귀 헌법재판소는 대통령의 지위를 두고 “법치와 준법의 상징적 존재”라고 표현한 바 있습니다. 이는 대통령의 헌법과 법률에 대한 복종의 의무를 강조한 것일 듯 합니다만, 동시에 법치주의가 추구하는 본래적 지향이 그러하듯, 대통령은 헌법과 법률에 따라 국민의 기본권을 최대한 보장하여야 하는 책무를 지고 있음을 지칭한 것이라고 해석할 수 있습니다. 즉, 대통령은 안전·자유·행복의 보장자로서의 지위를 부여받았으며 이에 기하여 국민에 대한 제반의 위해, 위험을 방지하여야 할 헌법상의 의무를 진다는 의미로 보아야 한다는 것입니다.

헌법재판소 2004. 5. 14. 2004헌나1

하지만 피청구인인 대통령은 세월호 참사와 관련하여서는 이러한 대통령의 본래적 지위와 책무와는 정반대의 행태를 보였습니다. 이상에서 열거한 사실들은 이를 정리한 것입니다. 그리고 이러한 대통령의 직무유기, 책무방기행위로 인하여 대통령이 그 직무를 계속하여 수행할 수 없을 정도로 직무상의 의무를 위반하였고 이로 인하여 “대통령의 직을 유지하는 것이 더 이상 헌법수호의 관점에서 용납될 수 없”는 상태를 야기하였다고 보아야 할 것입니다.

이 사실들 자체로써 피소추인인 대통령은 탄핵이라는 헌법적 징벌을 받기에 충분한 위헌·위법행위를 하였다고 보아야 한다는 것입니다.

※ 참고: 당시 대통령에 의해 이루어졌어야 할 조치(적절한 조치)의 예

① 대면보고 및 임장지휘를 통한 충분한 정보의 획득 및 분석·평가

· 대통령은 세월호 참사의 발생과 경과, 사고대응조치의 현황 및 그 효과, 현존하거나 즉시 구성할 수 있는 구제세력 및 구조자원의 존재와 소개, 그 가동가능성 및 효과 등에 대한 총체적인 정보를 수집하고 분석·평가하였어야 했습니다.

· 또한 당시 사고현장을 지휘하였던 제 기관들 특히 해경 및 중대본의 재난처리능력 등에 대한 평가와 판단이 이루어져야 했으며, 그 기관들의 역량을 감안하여 대안적 구조체계에 대한 사전적 고려를 행하는 등 구조조치에 만반의 대응을 할 수 있는 상태를 조성해야 했습니다.

· 사고에 대응할 수 있는 제 기관들간의 협력체계와 의사소통체계가 존재하는지, 그것의 효과성과 효율성은 제대로 확보되었는지, 만약 그렇지 않다면 대안적 수단은 어떤 것이 있었는지 등에 대한 정보수집과 분석·평가가 이루어졌어야 했습니다.

· 요컨대, 국가안보실의 위기관리센터를 중심으로 위기평가회의 등을 개최하여 재난대응업무가 제대로 그리고 즉각적으로 이루어지고 있는지 파악하여야 하였으며, 이런 회의 자리에 대통령이 임석하여 그 정보와 평가의 결과들을 효과적으로 공유하여야 했습니다.

· 실제 이러한 정보수집과 분석, 평가의 작업을 비전문가인 대통령 혼자서 할 수는 없습니다. 따라서 대통령은 그에 관한 보고를 받을 때 서면보고나 전화통화의 방식을 취할 것이 아니라 대면보고의 형태로써 충분한 정보가 교환될 수 있도록 하여야 했으며, 가능하다면 종합상황실 등에 임장하여 즉각적인 정보획득과 분석에 임하도록 하였어야 했습니다.

② 안보실, NSC 등과의 협의를 통한 총체적 재난대책 시스템 및 자원의 확보

· 대형사고로 인한 국가위기가 발생했을 때 가장 시급하게 하여야 할 사항은 총체적이고 종합적인 재난대응시스템을 구축하는 것입니다. 즉, 중앙재해대책본부가 구성되었다 하더라도 정부의 수반으로서 행정각부를 통할할 수 있는 권한을 가진 대통령은 사고와 관련한 각 기관과 민간자원, 군사자원 등을 체계적으로 동원할 수 있는 시스템을 구축하여 총력적인 재난대응에 나서야 하였습니다.

· 이를 위해서는 국가안보실이나 NSC 등을 중심으로 긴급회의체를 구성·소집하거나 각 기관, 자원 등과 연락하여 협의 및 지휘가 가능한 수준의 네트워크를 확보하였어야 했습니다.

③ 군사자원을 포함하는 최고 콘트롤 타워의 구축, 운영

· 대형사고, 특히 세월호참사와 같은 해양사고의 경우에 그에 대처할 수 있는 최적의 자원을 확보한 곳은 대체로 군, 특히 해군일 것입니다. 하지만, 군사에 대한 작전의 권한은 일반적인 사고에 대응하여 안전행정부 등에 구성되는 각종의 대책본부의 직무영역 바깥에 자리하기가 일쑤입니다. 따라서 이런 경우에 군사통수권을 가지는 대통령이 양자의 가교역할을 하면서 군을 비롯한 구조자원·활동에 대한 최고 콘트롤 타워를 구축하여 현장구조활동에 대한 최고단위의 통제를 할 필요가 있었습니다.

④ 중대본 등에의 임장활동을 통한 최고결정권자로서의 역할 수행

· 무엇보다 대통령의 임장활동을 통해 구조 및 사고대책에 대한 국가차원의 굳은 의지를 보였어야 했습니다.

· 이는 국가 및 대통령의 존재와 기능에 대한 국민의 신뢰와 직결되는 부분입니다. 최근 대통령에 대한 국민적 신뢰가 거의 부재상태에까지 이르게 된 가장 큰 원인이 이런 요청에 대한 대통령의 불이행에 있다고 할 수 있을 정도입니다.

⑤ 사후적으로 각종 대책회의 소집 및 주재, 사건의 진상조사 및 문책, 피해보전 및 재발방지책 강구 등

· 세간에서는 소위 “세월호 7시간”이라 칭하며 대통령이 최초 보고를 받았다고 주장하는 때로부터 중앙재해대책본부에 임석한 때까지의 대통령의 직무상의 유기행위를 비판합니다. 하지만 대통령은 그뿐 아니라 중앙재해대책본부를 다녀간 이후에도 세월호 참사와 관련하여 대책회의를 소집하거나 진상조사를 지시하거나 귀책의 여하를 따져 향후 사고재발방지의 틀을 마련하는 등의 어떠한 조치도 하지 않았습니다.

3. 정리

피청구인인 대통령(박근혜)은 근대 국민국가의 등장 이래 절대절명의 국가존재이유(raîson d'Etat)였던 국민의 생명권과 안전을 보장하여야 할 국가의무를 이행하지 못한 채 그 직무를 유기하여 이 사건 탄핵심판에 의해 파면의 결정을 받아 마땅합니다.

대통령은 정부의 수반이자 국민의 기본권과 안전을 최대한 보장함을 명하고 있는 헌법을 준수하고 그를 수호하여야 할 최고관리자로서의 역할이 주어져 있습니다. 그리고 이러한 대통령의 의무는 단순히 추상적인 헌법상의 요청 수준에 머물러 있는 것이 아니라, 국가위기 관리와 관련한 제반의 법규범들에 의하여 구체화되어 있는 구속적인 직무상의 의무라 할 것입니다.

그뿐 아니라, 대통령은 이 사건 탄핵심판의 탄핵사유를 이루는 세월호 참사와 같은 국가적 위기상황에서는 국가의 총체적 역량을 확보하여 구조현장에 투입하여야 하며 그 재난구조의 모든 상황을 관리, 운영하여야 하는, 최고상위에 자리한 위기상황관리자로서의 책무를 가지고 있습니다. 나아가 가장 효과적이고 가장 실효적인 재난구조능력과 자원을 갖춘 군사력에 대한 최고 사령관으로서의 지위 또한 가지고 있습니다.

그럼에도 대통령은 최소한 세월호 참사가 발생하고 그것을 인지하게 된 이래 가장 중요한 24시간의 시간동안 실질적으로 아무런 역할도, 기능도 수행하지 않음으로써 그 직무를 유기하였을 뿐 아니라 이를 통하여 국민들의 대통령에 대한 신뢰는 물론 최근 대규모의 촛불집회에서 외쳐지는 구호에서 보듯 대한민국이라는 국가 그 자체에 대한 신뢰마저도 스러져버렸습니다. 대통령의 직무유기는 국가의 존재목적 자체에 대한 국민적 불신이 발생하게 된 주요한 요인이었던 것입니다.

Ⅲ. 의견의 이유 2: 삼성그룹과 관련한 뇌물수수와 관련하여

1. 형법상의 뇌물죄와 탄핵심판의 사유로서의 뇌물수수

이 사건 탄핵심판은 다양한 탄핵사유로써 청구되었으나 그 중 그 사회적·경제적 파장이 가장 장기에 걸쳐 강도 있게 지속될 것은 삼성그룹과 관련한 뇌물수수의 탄핵사유입니다. 그것은 삼성그룹이라는 재계 제1위의 대형 재벌이 우리 경제에 차지하는 비중 때문만은 아닙니다. 오히려 그동안 우리의 헌정사를 파행적으로 이끌었던 정경유착의 관행이 재벌대기업으로의 경제력 집중과 이로 인한 경제적 불평등을 야기했다는 점에서, 그리고 그러한 특정기업에 특혜적으로 시행되었던 정책이 최근에 심화되고 있는 소상인·골목상권의 침탈, 비정규직의 열악한 처우 등 재벌·대기업의 횡포사례들의 근본원인을 이루어 왔었다는 점에서 더더욱 그러합니다. 그것은 장기적으로 우리의 경제와 그에 터잡은 사회정의의 문제를 본질적으로 왜곡하고 피혜화함으로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영구히 확보하고자 하는 헌법과 대한민국의 종국적인 존재이유 자체를 위협하고 있는 것입니다.

이에 이 절에서는 여러 탄핵사유 중 삼성전자의 부회장인 이재용과 피청구인간의 뇌물수수에 관련한 탄핵사유를 중심으로 그 헌법적 의미와 그것이 어떻게 탄핵의 사유로 엄중히 다루어져야 할 것인지를 살펴보고자 합니다.

우선 그 전에 한 가지 짚어두고 가야 할 것은 탄핵심판에서의 뇌물수수에 대한 판단과 형사재판에서의 그것은 각각 다른 맥락 속에서 이루어져야 한다는 점입니다. 이는 너무도 잘 알려져 있는 것이어서 더 이상의 상술은 불필요하겠습니다만, 그럼에도 몇 가지 첨언해 두고자 합니다.

주지하듯, 형사재판은 피고인의 행위(혹은 결과)에 대한 무가치판단에 기반합니다. 또한 이에는 헌법상의 무죄추정의 원칙이 적용되는 관계로 상당히 엄격한 증명과 최소한의 법적용을 요구하는 죄형법정주의의 엄정함이 지배합니다. 하지만 이와는 달리 탄핵심판은 피소추자가 그 직(職)에 계속하여 재임하는 것이 우리 헌법질서 혹은 법질서에 비추어 합당한 것인가의 여부를 판단하는 것입니다. 즉, 형사책임보다는 징계책임에 근사한 것이라고 보아야 한다는 것입니다. 귀 헌법재판소가 이중처벌금지원칙의 판단기준을 형식설에 맞추어 “어떤 행정처분에 제재와 억지의 성격·기능만이 있다고 하여도 이를 ‘국가형벌권의 행사’로서의 처벌이라고 볼 수 없다”고 하면서 이 양자의 구별가능성을 제시하였던 것(헌법재판소 2003. 7. 24. 2001헌가25))도 이런 맥락에서 같이 이해할 수 있을 것입니다.

그리고 바로 이런 맥락에서 헌재법 제51조의 모태가 되는 탄핵재판소법 (법률 제101호, 1950. 2. 21. 제정) 제29조는 “탄핵재판소는 동일한 사유에 관하여 형사소송이 계속하는 동안은 재판을 중지할 수 있다”고 규정하고 있는데, 이의 입법취지를 당시 법제사법위원장이었던 이인의원은 국회 본회의에서 형사재판과 탄핵재판을 대비하면서 “탄핵재판은 탄핵재판대로 독립 불기(獨立 不羈)한 입장에 있습니다.”라고 진술한 바 있습니다.

국회사무처,  제6회 국회정기회의속기록 제15호(1950년 01월 26일), 8쪽

아울러 탄핵심판제도의 모범을 이루고 있는 미국의 경우에도 1989년 A. Hasings연방판사에 대한 탄핵심판에서 탄핵소추위원(the House manager)은 다음과 같이 양자를 구별하기도 하였습니다.

“형사절차와 탄핵은 근본적으로 서로 다른 목적을 지향한다: 전자는 법위반자를 처벌하고 응보를 추구하기 위한 것이다. 반면 후자는 보정적(remedial) 절차의 첫 단계를 이룬다. 탄핵의 목적은 개인에 대한 처벌이 아니다. 오히려 그것은 적절하지 않는 관리들을 공적 신임의 대상이 되는 지위에서 끌어내림으로써 입헌적인 정부를 유지하는 데 있다.(to maintain constitutional government through removal of unfit officials from positions of public trust)”

U.S. Congress, Senate Committee on Rules and Administration, Procedure for the Impeachment Trial of U.S. District Judge Alcee Hastings in the United State Senate, Report to accompany S. Res. 38 and S. Res. 39, 101th Cong. 1st Sess. Fev. 2, 1989, S. Rept. 101-1 (Washington: GPO, 1989), p.19; S. N. Smelcer, “The Role of the Senate in Judicial Impeachment Proceddings: Precedure, Practice, and Data,” Congressional Research Service, 7-5700, 2010, p.3에서 재인용.

탄핵심판이 형사재판과 이렇게 다르다는 점은 뇌물수수라고 하는 행위에 대한 사실인정과 그 법리적 판단에 있어서도 상당한 차이를 야기하게 됩니다. 즉 형사재판의 경우에는 매우 엄격하게 잘 재단된(tailored) 해석에 의하여 명확하게 확정된 행위규범(즉 뇌물의 수수 금지라고 하는 명령)을 대상으로 그 공소제기된 행위들이 엄격한 증거에 의하여 증명되는지를 판단합니다. 하지만 탄핵심판의 경우에는 그렇게 형법의 엄격한 해석과 포섭의 작용보다는 그 행위가 헌법이 정한 대통령의 권한과 지위 그리고 그 직무상의 책임과 관련하여 어떠한 의미를 가지며 이것이 헌법질서의 운용과 수호에 어떠한 의미를 가지는지, 그리고 그 헌법과 이에 기반한 법률들에 의해 공무원의 청렴성, 공직의 객관성·공정성, 공익의 우선성 등 제반의 법적 요청들이 어떻게 영향을 받으며 또 그 가치들이 어떻게 보호되어야 하는 것인지를 중심으로 판단되어야 할 것입니다. 그리고 바로 이렇게 해석할 때 비로소 탄핵심판에 있어서의 탄핵사유인 “위법성”의 판단이 형사재판에 있어서의 “유죄”의 판단으로부터 독립 불기(獨立 不羈)한, 명실상부한 헌법판단의 실질을 구성할 수 있게 될 것입니다.

2. 삼성전자 이재용 부회장과의 뇌물 수수 관련 사실관계의 정리

국회가 탄핵을 소추한 사유는 헌법위반 네 가지와 법률위반 한 가지로 구성되어 있습니다만, 대통령의 뇌물수수행위는 후자의 법률위반에 열거되어 있는 약 13가지의 행위들 중 그 책임성이라는 점에서 가장 무거운 것이라 하지 않을 수 없습니다. 하지만, 삼성전자 이재용 부회장으로부터 뇌물을 수수한 것은 사적 기업의 경영이나 운영에 국가의 개입을 금지한 헌법 제126조의 위반의 문제를 같이 안고 있다는 점에서 더욱 더 그 책임이 가중된다 하지 않을 수 없습니다.

우선 지금까지 귀 헌법재판소에서의 변론과정과 특별검사의 수사결과 그리고 언론의 보도 등에 의하여 이 부분과 관련하여 밝혀진 사실관계는 대략 다음과 같습니다.

구체적인 일자와 그 내용은 뉴스1, “[일지] 삼성 ‘정유라 지원’부터 이재용 부회장 구속까지,” 2017. 2. 17. in: http://news1.kr/articles/?2914146 (2017.2.20. 열람 확인)에 의함

삼성그룹은 2015. 5. 26. 그룹의 후계문제를 처리하기 위한 일환으로 삼성물산과 제일모직을 합병하기로 결의하고 이를 공시하였습니다. 그리고 같은 해 7. 10. 두 회사의 주식 상당수(제일모직 4.8%, 삼성물산 11.21%)를 보유하고 있던 국민연금관리공단은 이 합병안에 대하여 찬성함으로써 7. 17. 두 회사는 합병하기에 이릅니다. 삼성그룹은 이 합병을 전후하여 같은 해 6월 중 대한승마협회를 후원하여 이 협회가 최대 505억원의 예산을 투여, 정유라를 비롯한 승마선수들을 지원하도록 하였고, 또 7. 27. 삼성전자의 대외담당 사장이자 대한승마협회장이었던 박상진이 독일로 출국하여 7.30. 최순실과 접촉하였습니다.

이 합병에 찬성하는 과정에서 당시 국민연금관리공단이사장이었던 문형표는 직권남용의 혐의로 2016. 12. 31. 긴급체포되어 구속되기에 이릅니다.

또한 같은 해 8.26. 삼성전자는 독일 프랑크푸르트서 최순실과 정유라가 소유하고 있는 회사인 코레스포츠와 220억원대에 이르는 컨설팅 계약을 체결하였고, 이어 같은 해 9∼10월 경 삼성전자는 코레스포츠에 280만 유로(약 35억원) 지원하여 정유라의 말 구입비 등으로 사용하게 하였습니다.

나아가 같은 해 10.26.에는 미르재단에 삼성그룹이 125억원을 출연하여 다음 날 미르재단이 설립되도록 하였으며, 그 즈음부터 이듬해 3월까지는 삼성전자가 최순실의 조카인 장시호가 운영하는 한국동계스포츠영재센터에 16억원을 지원하기도 하였습니다. 2016. 1. 12.에는 삼성그룹이 K스포츠재단에 79억원을 출연하여 이튿날에 K스포츠재단이 설립되는 데에 결정적인 기여를 하였습니다.

그런데 이러한 과정이 진행됨에 있어 중요한 계기가 되었던 것이 삼성전자의 이재용 부회장과 피청구인인 박근혜 대통령의 3차에 걸친 독대였습니다. 알려진 바에 의하면 첫 번째의 독대는 2014. 9. 15. 대구 창조경제혁신센터 출범식의 자리였으며 이 당시 피청구인인 박근혜 대통령은 이재용에게 삼성그룹에서 대한승마협회의 회장사를 맡아줄 것을 요구했다고 합니다.

경향신문, “[단독]이재용, 2015·2016년 박 대통령 독대 때 구체적 대가 요구,” 2017. 2. 18. in: http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201702180600005&code=940301#csidx4bbfe9f134914e9a6d618f38b04e864 (2017. 2. 20. 열람확인)

이어 삼성물산과 제일모직이 합병한 직후에 이루어진 2015. 2. 27.의 양자 독대는 서울 삼청동 안가에서 이루어졌다고 알려져 있는데, 이 독대의 자리를 위하여 대통령에게 준비되었던 말씀자료에는 “삼성그룹의 위기는 대한민국의 위기다. 지배구조가 조속히 안정돼 삼성그룹이 치열한 글로벌 경쟁 속에서 미래를 위해 매진 할 수 있게 되길 바란다”라는 구절이 들어 있었다고 합니다. 그리고 제3차의 독대는 2016. 2. 15.에 이루어졌다고 합니다. 여기서 이재용은 제2차 독대와 제3차 독대에 임하여 구체적인 요구사항을 피청구인인 박근혜 대통령에게 전달한 단서가 있는 것으로 알려져 있습니다. 즉, 안종범 전 경제수석비서관의 업무수첩에 “순환출자 고리 해소를 위해 삼성SDI가 처분해야 하는 삼성물산 주식 규모를 1000만주에서 500만주로 변경한 공정거래위원회의 조치, 삼성그룹 지주회사 전환에 유리한 중간금융지주회사 도입, 삼성바이오로직스 상장 등 시기별로 이 부회장에게 필요했던 정부 특혜가 단어 형식으로 적혀 있었다”고 보도되고 있습니다.

노컷뉴스, “朴대통령-이재용 독대자료에 "승계문제 해결 희망" 문구,” 2017. 2. 20. in: http://www.nocutnews.co.kr/news/4736468#csidxb773ddaa00afe409ec09ffce2bb0d06 (2017.2.20. 열람확인)

위 경향신문 기사 참조. 이러한 사실은 2016. 12. 6. 국회에서 진행되었던 <박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹사건 진상규명을 위한 국정조사> 제1차 청문회에 증인으로 참석한 이재용에 의하여 다시 확인되었습니다. 이재용회장은 이 청문회에서의 진술에서 자신이 ①박근혜 대통령과의 독대 자리에서 박 대통령이 문화융성, 스포츠 발전 위한 기업들의 지원을 요청했다는 점，　②이후 삼성이 미르재단과 K스포츠재단에 출연했다는 점 ③대통령의 비선 실세인 최순실 모녀가 소유하고 있는 독일의 코레스포츠(이후 비덱스포츠로 회사명 변경)에 삼성이 현금 35억 원 제공 등 최순실 일가에 대한 개별적인 지원이 있었다는 점 등을 시인한 바 있습니다.

이러한 사실을 두고 삼성그룹측에서는 이재용의 변호를 위하여 삼성그룹에서 지출된 문제의 돈 430억 원은 대통령에 대한 청탁의 대가가 아니라 오히려 대통령의 강박에 못 이겨 어쩔 수 없이 지출된 피해금액이라 하면서, 그 증거로 박근혜 대통령과의 제2차 독대(2015년 7월 25일) 및 최순실에 대한 지원 계약(2015년 8월 26일)이 있었던 시기는 모두 삼성물산과 제일모직 간 합병을 다루는 삼성물산 주주총회(2015년 7월 17일)가 개최된 이후라는 점을 들기도 하였습니다. 즉, 즉 삼성그룹은 합병 주주총회 종료 후 더 이상 아무런 청탁의 필요성이 없는 상황에서 대통령의 지원 압박에 못 이겨 돈을 낸 피해자라는 주장을 하고 있는 것입니다.

하지만, 삼성그룹의 숙원사업이 되어 있는 이재용의 경영권 승계는 삼성물산과 제일모직의 합병으로 완료되는 것이 아니라는 점에서 이러한 피해자 주장은 잘 못 된 것입니다. 경영권의 승계를 위해서는 그 두 회사의 합병 외에도

① 제일모직과 삼성물산 합병에 따라 생성된 신규 순환출자 고리의 해소

이와 관련하여 공정거래위원회는 2015. 12. 27. 위 두 회사의 합병과정에서 일부 순환출자의 비율이 강화된 것으로 해석하여 삼성SDI가 보유한 新삼성물산주식 500만주(2.6%)를 2016. 3. 1.까지 처분하도록 명령하였습니다. 그런데 그 주식을 삼성 계열사가 인수하게 되면 또 다른 순환출자의 고리가 형성되기 때문에 결국은 경영권을 확보하고자 하는 이재용이 자비로 이를 인수하여야 합니다.

하지만 이재용은 자신이 2015. 5. 15. 삼성생명공익재단 이사장으로 취임하면서 공익재단을 경영권 승계에 활용하지 않을 것이라는 약속(https://goo.gl/3bBgpP)을 하였음에도 불구하고 2016. 2. 25. 삼성생명공익재단으로 하여금 삼성 SDI가 매각하는 삼성물산 주식 3천억 원 어치를 인수하도록 하였습니다. 문제는 이 부분에서 이재용은 상속세법상의 재산운용 원칙을 위반하여 실질적인 증여가 이루어졌음에도 불구하고 세무당국은 아직도 이재용과 삼성생명공익재단에 대하여 증여세를 부과하지 않고 있습니다.

삼성그룹은 아울러 2016. 4. 이후 기획재정부는 대기업집단 규제제도를 정비한다는 명목의 태스크포스를 운영하면서 합병에 따른 신규 순환출자는 순환출자로 보지 않도록 하는 취지의 제도 변화를 추진하다가 순환출자 규제 자체를 형해화 한다는 공정거래위원회의 반대로 좌절된 것으로 알려졌습니다.(https://goo.gl/NXpAo8). 삼성그룹의 경영권 승계의 문제는 이재용과 삼성그룹, 그리고 정부의 긴밀한 연관 속에서 아직도 현재진행형으로 계속되고 있음을 알 수 있습니다.

② 지주회사 전환 과정에서 필수 불가결한 금산분리 규제완화 관련하여 중간금융지주회사 도입을 위한 공정거래법 개정

금산분리 규제완화 역시 이재용의 경영권 승계를 위한 과제인 바, 이재용은 금융자본인 삼성생명과 산업자본인 삼성전자를 모두 지주회사 체제 내에서 지배하고자 기획하고 있는 것으로 알려져 있습니다. 그런데 이를 위해서는 지주회사는 금융자본 또는 산업자본 중에서 한 부문의 회사들만을 지배할 수 있다고 규정한 공정거래법상 지주회사 행위 규제(공정거래법 제8조의2)를 개정하여 중간금융지주회사 제도를 도입해야 합니다. 이에 공정거래위원회는 최순실 사태가 일파만파로 번지던 2016년 말에도 중간금융지주회사 제도 도입을 내용으로 하는 공정거래법 개정을 추진(https://goo.gl/OHzmrx)한 바 있으며, 공정거래위원회는 2017년 업무계획에도 중간금융지주회사 제도 도입을 포함시키고 있습니다(https://goo.gl/KKym3F). 문제는 이 제도의 도입이 오로지 삼성그룹의 경영권 승계를 위한 목적에만 봉사한다는 점입니다.

③ 보험지주회사 지배하에 있는 보험회사의 비금융 계열사 지배 금지에 따라 매각해야 할 삼성전자 주식 매각이익의 유배당 계약자 배당 등

삼성생명이 금융지주회사 체제로 전환될 경우 삼성생명은 금융지주회사법의 규정에 따라 삼성전자 주식을 매각해야 하는데(금융지주회사법 제6조의4, 제25조), 삼성생명이 보유한 삼성전자 주식은 모두 유배당 계약자의 돈으로 취득한 것이라는 점에서 그로 인해 발생하게 되는 매각 이익을 삼성생명과 유배당 계약자 간에 어떻게 분배하는 것이 정당한 것인가에 대한 논란이 있을 수 있습니다.

과 같은 행정적 처분이나 입법적 조치들이 이루어져야 하며 이는 여전히 해결되지 아니한 과제로 남아 있습니다.

이러한 사실관계는 이재용의 삼성그룹 경영권의 승계를 위하여 삼성물산과 제일모직의 합병과정에 국민연금관리공단이 개입하면서 그 합병을 용이하게 하였다는 사실 외에도 향후로도 정부와 국회 등의 지속적이고도 강도 높은 협력과 개입이 필수적으로 요구되고 있음을 의미합니다. 그리고 바로 이 점에서 이 사건 탄핵심판의 소추사유로 적시된 삼성그룹과 이재용 등에 대한 금전출연의 강요부분은 피청구인인 박근혜 대통령이 행정부의 수반이자 동시에 입법부내의 집권여당을 실질적으로 통제할 수 있는 자신의 직무상의 권한과 정치적 권력을 이용하여 뇌물을 요구하고 또 그를 수수한 죄책을 지지 않을 수 없다고 할 것입니다. 이에 대하여는 항을 바꾸어 살펴보겠습니다.

3. 뇌물 수수와 관련한 피청구인의 법률위반 및 헌법위반의 문제

1) 뇌물죄의 성립여부

대통령의 뇌물관련범죄와 관련하여서는 이미 우리 대법원이 확고한 판단기준을 제시한 바 있습니다. 지난 1997. 4. 17. 대법원은 전두환·노태우의 수뢰사건에서 전원합의체의 판결로써 포괄적 뇌물죄의 법리를 정립하였습니다. 대통령은 행정부의 수반으로 모든 행정권력을 지휘·감독하는 권한을 가진, 그러나 구체적인 처분이나 사실행위를 하는 경우는 거의 없습니다. 그러기에 직무와 관련하여 뇌물을 수수하였는지의 여부의 판단은 일반공무원의 경우와는 다를 수밖에 없습니다. 포괄적 뇌물죄의 법리는 그래서 형성되게 되었습니다.

대통령은 정부의 수반으로서 중앙행정기관의 장을 지휘·감독하여 정부의 중요정책을 수립·추진하는 등 모든 행정업무를 총괄하는 직무를 수행하고, 대형건설 사업 및 국토개발에 관한 정책, 통화, 금융, 조세에 관한 정책 및 기업활동에 관한 정책 등 각종 재정·경제 정책의 수립 및 시행을 최종 결정하며, 소관 행정 각 부의 장들에게 위임된 사업자 선정, 신규사업의 인·허가, 금융지원, 세무조사 등 구체적 사항에 대하여 직접 또는 간접적인 권한을 행사함으로써 기업체들의 활동에 있어 직무상 또는 사실상의 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있고, 국책사업의 사업자 선정도 역시 대통령의 직무범위에 속하거나 그 직무와 밀접한 관계가 있는 행위이므로 이에 관하여 대통령에게 금품을 공여하면 바로 뇌물공여죄가 성립하고, 대통령이 실제로 영향력을 행사하였는지 여부는 범죄의 성립에 영향을 미치지 않는다.(대법원 1997. 4. 17. 선고 96도3377)

이러한 포괄적 뇌물죄는 뇌물이 “대통령의 직무에 관하여 공여되거나 수수된 것으로 족하고 개개의 직무행위와 대가적 관계에 있을 필요가 없으며, 그 직무행위가 특정된 것일 필요도 없”습니다. 나아가 그 명목이 비록 “정치자금, 선거자금, 성금 등의 명목으로 이루어진 금품의 수수라 하더라도, 그것이 정치인인 공무원의 직무행위에 대한 대가로서의 실체를 가지는 한 뇌물로서의 성격을 잃지 않는다.”고 하였습니다.

물론 이 사건 탄핵심판의 탄핵사유의 경우에는 그것이 미르재단이나 K스포츠재단의 설립을 위한 출연이나 혹은 최순실과 정유라가 소유하고 있는 기업인 코레스포츠와의 컨설팅 계약(220억원대)의 체결 혹은 그에 대한 금전의 지원(280만 유로, 약 35억원) 등의 방식으로 이루어졌기에 제3자 뇌물죄의 법리도 함께 따져 보아야 할 것입니다만, 그 실질에 있어서는 뇌물죄로서의 성격을 부인하기 어렵다 하지 않을 수 없습니다.

경우에 따라서는 재단법인의 설립을 위한 출연의 경우에는 그 재단법인이 소유관계의 대상이 될 수 없고 그 설립행위가 재산권적 성격이 약하다는 사실로 인하여 뇌물성이 부정된다는 판단도 할 수는 있겠으나, 이 사건의 경우에는 이런 주장은 사실관계를 오도하는 것이라 하지 않을 수 없습니다. 원래 재단법인을 위한 출연행위가 있는 경우 그 출연된 재산은 대부분 기본재산으로 편입되어 재단법인의 향후 운영의 자원으로 사용하는 것이 일반적입니다. 하지만 삼성그룹을 비롯한 대기업들이 총 486억원을 출연한 미르재단의 경우에는 안종범 당시 대통령 정책조정수석비서관의 지시에 따라 기본재산의 비율은 원래 90%에서 별다른 근거나 사용계획도 없이 20%로 급격히 축소되었고 나머지 80%의 출연재산은 보통재산으로 책정되어 재단법인 관리의 권한을 가진 측에서 주무관청의 승인행위 없이 자유롭게 사용할 수 있도록 하였습니다. 형식은 재단법인 설립을 위한 출연행위였지만 실질적으로는 일반적인 금전을 지급하여 사용하게 한 것과 크게 차이 없는 상태였던 것입니다.

재단법인이라 하더라도 그 관리권 내지는 지배권을 확보하게 하는 것만으로도 뇌물로서의 성격을 인정할 수 있다는 주장도 유의미하게 제기되고 있음을 참고해 주시기 바랍니다. 자세한 것은 서보학, “뇌물수수 등 형사법 및 법률 위반 여부,” 한국헌법학회등, 전게 발표문, 참조.

헤럴드경제, “[朴대통령 국정농단 주범] 미르ㆍK스포츠재단은 박 대통령 퇴임후 대비?,” 2016. 11. 21. in: http://news.heraldcorp.com/view.php?ud=20161121000222 (2017. 2. 20 열람확인)

뿐만 아니라 재단설립을 위한 출연행위 자체에 대하여서도 뇌물성을 인정할 수 있습니다. 제주도지사(신구범)의 제3자뇌물수수사건에서 대법원은 관광지구의 추가지정과 관련된 자금의 공여자가 복지사업 목적의 재단법인을 설립하기 위하여 재산을 출연하라는 도지사의 부탁을 받고 자금을 출연한 사건에 대하여 제3자 뇌물의 존재를 인정한 바 있습니다. 이 사건에서 대법원은 “부정한 청탁이 있었는지 여부를 판단함에 있어서는 ①그 직무 혹은 청탁의 내용, ②이익 제공자와의 관계, ③이익의 다과 및 ④수수경위와 시기 등의 제반사정과 아울러 직무집행의 공정과 이에 대한 사회의 신뢰 및 직무수행의 불가매수성이라고 하는 뇌물죄의 보호법익에 비추어 ⑤ 그 이익의 수수로 인하여 사회 일반으로부터 직무집행의 공정성을 의심받게 되는지 여부도 판단 기준이 된다”(대법원 2007. 11. 16. 선고 2004도4959 판결 등)고 하였습니다.

이와 같은 상황은 이재용과 삼성그룹의 출연행위가 피청구인인 박근혜 대통령의 뇌물수수행위로 직결되어 있음을 잘 보여줍니다. 즉, 피청구인은 자신 혹은 제3자의 이익을 위하여 자신이 가진 대통령으로서의 직권을 남용하여 이재용에게 뇌물을 요구하였고 또 실제 그 뇌물이 공여되도록 하였음을 알 수 있습니다.

우선, 이재용과 삼성그룹은 경영권 승계를 성공적으로 완료하여야 한다는 절박한 문제에 부딪히고 있었고, 이는 내부적인 상속이나 주식거래만으로 이루어지는 것이 아니라 순환출자규제나 금융중간지주회사 도입의 문제, 삼성전자 주식 매각이익의 배당과 관련한 문제 등과 같이 공정거래위원회를 비롯한 정부와 공정거래법의 개정권한을 가지는 국회 등의 협력과 나름의 조치가 있어야만 가능한 것입니다. 그리고 이러한 협력과 조치에 대한 결정적인 권한을 가진 자가 바로 피청구인인 박근혜 대통령임은 두말할 나위도 없습니다.

여기에 박근혜 대통령은 세 번에 걸친 이재용과의 독대 자리에서 삼성그룹의 경영권 승계문제가 이재용과 삼성그룹이 당면한 최대의 과제임을 잘 인식하고 있었거나 혹은 대한민국의 경제상황을 부단하게 주시하면서 그 성장을 도모하여야 할 총책임을 지고 있는 대통령으로서 적어도 그러한 점을 잘 인식하고 적절히 대처할 수 있는 상태에 있어야 했습니다. 이재용과 피청구인 간의 독대 자리에 마련된 말씀자료는 이 점을 잘 보여줍니다.

이런 상황에서 공정거래위원회는 新삼성물산의 주식 중 순환출자고리가 강화된 부분을 해소하기 위한 목적으로 매각해야 할 주식의 수를 1,000만주에서 500만주로 축소하는 조치를 취하였고, 이재용을 위하여 삼성생명공익재단이 삼성물산의 주식을 취득한 것에 대해서는 세무당국이 아직도 증여세를 부과하지 않고 있으며, 기획재정부는 삼성그룹에 특유한, 합병에 의한 순환출자의 강화현상을 면책대상으로 하기 위하여 순환출자금지조치를 완화하는 공정거래법 개정 시도를 하였다는 점 등은 이재용과 삼성그룹측의 금전제공행위와 대통령의 직무권한 사이에 상당히 구체적 연관이 있음을 보여주고 있습니다. 즉 대통령이 자신의 권한을 이용하여 삼성그룹의 경영권 승계라고 하는 기업 내부적인 문제에까지 개입하여 그것을 지원하거나 혹은 방조하는 행위를 하였거나 혹은 그러한 행위가 이루어질 수 있는 행정적 여건을 마련하였음을 알 수 있다는 것입니다.

포커스 뉴스, “이재용 특검 재소환…통합 삼성물산 '매각 주식 절반' 특혜 의혹,” 2017. 2. 13. in: http://www.focus.kr/view.php?key=2017021300093027975 (2017. 2. 20 열람확인)

한겨레, “[단독] 기재부, 재벌 규제 근간 ‘순환 출자 금지’ 무력화 시도했다,” in: http://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/755076.html#csidx9f09ca5ed0ce4dd8eb72f061dc3f133 (2017. 2. 20. 열람확인)

이 점은 특히 대통령의 말씀자료가 대부분 향후 정부의 정책수립이나 집행의 지침으로 작용하였다는 우리 행정관행에 의하여 더욱 확실해진다고 할 수 있습니다.

뿐만 아니라 설령 이렇게 피청구인인 박근혜대통령이 삼성그룹의 경영권 승계에 관하여 이런 정도의 구체적인 개입을 하지 않았다 하더라도 그에 대한 뇌물죄 의율문제는 크게 달라지지 않습니다. 대법원의 포괄적 뇌물죄라는 개념과 신구범 전 제주도지사 사건에서 재단법인 설립을 위한 재산출연이 제3자뇌물로서의 성격을 가진다는 판시사항은 최순실·정유라 소유의 회사에 대한 경제적 이익 부여행위와 함께 너무도 분명하게 이 사건 탄핵심판사유에 대하여 뇌물죄로의 포섭가능성을 보여주고 있습니다. 대통령은 정부의 수반으로서 증여세 부과와 관련한 세무관청은 물론 순환출자규제를 하는 공정거래위원회, 그리고 재벌구조와 관련한 각종의 법률안제출권을 가지는 기획재정부, 심지어 국민이 출연한 금원으로 삼성그룹 소속사들의 주식을 매수하여 그 의사결정에 가장 강력한 영향력을 가지고 있는 국민연금관리공단 등을 실질적이고 실효적으로 지휘, 감독하고 통제할 수 있는 법적 권한은 물론 사실상의 권력을 가지고 있습니다. 뿐만 아니라 당시 국회내에서 다수당의 지위를 가지고 있던 여당에 대해서까지도 가장 강력한 영향력을 행사하는 위치에 있습니다.

요컨대, 이 사건 탄핵심판의 사유중 삼성그룹과 이재용과 피청구인인 박근혜대통령의 관계와 그에 이은 금전의 수수행위는 우리 형법에 예정하고 있는 뇌물죄의 의율범위에 충분히 포섭될 수 있는 것이라 판단할 수 있습니다. 그리고 이렇게 형법을 위반하고 대통령에게 요구되는 공무원으로서의 청렴성과 직무집행의 공정성이 훼손되는 상황은 피청구인이 더 이상 국민의 신임을 받기에 적합하지 않은 상태로 전락한 것이라 보아야 할 것이며 따라서 그를 탄핵하여 파면하기에 충분한 사유라 하지 않을 수 없습니다.

다만 여기서 한 가지 사족처럼 첨언하고 싶은 것은 탄핵사유로서의 법률위반 여부를 판단함에 있어서 이상과 같은 피청구인인 박근혜 대통령의 행위가 형법상의 뇌물죄로 의율할 수 있는가의 여부에만 구속되어서는 아니된다는 점입니다. 주지하시듯이, 그리고 앞에서도 언급하였듯이 탄핵심판은 형사재판이 아니기에 삼성그룹 및 이재용과 대통령간의 금품수수행위가 뇌물죄로 포섭될 수 있는가의 여부는 오히려 탄핵사유로서의 법률위반행위가 있었는가를 판단하는 한 방법일 뿐, 그것만이 유일하게 탄핵사유를 구성하는 것은 아닙니다. 오히려 양자간에 있었던 독대행위와 그에 이은 일련의 금품수수행위, 그리고 이와 연관된 상황 속에서 발생한 정부와 국민연금관리공단의 제반의 행위·조치들이 대통령의 직무범위 내에서 발생하였고 그것이 법치주의를 기반으로 구성되는 기본적인 헌법질서를 어떻게 훼손하고 또 침탈하였는지를 중심으로 법률위반의 여부가 판단되어야 할 것입니다. 이는 항을 바꾸어 살펴보도록 하겠습니다.

2) 경영권 승계를 위한 뇌물 수수 행위 및 개입행위의 헌법위반적 성격

이상과 같이 삼성그룹의 경영권 승계라고 하는 내부적 경영문제에 대하여 대통령이 직간접적으로 개입하여 그 과정과 결과에 영향을 미치는 것은 단순히 직무상의 권한을 오남용하는 수준을 넘어 사유재산제와 시장경제질서를 바탕으로 하는 우리 헌법상의 경제질서 자체를 훼손하고 위협하는 헌법위반의 책임으로부터 자유로울 수 없게 됩니다.

이와 관련하여 귀 헌법재판소는 과거 대통령과 재무부장관이 사실상 주도하여 국제그룹을 해체하게끔 한 기업정리 행위를 위헌이라는 취지로 판시하였던 결정(헌법재판소, 1993. 7. 29. 선고 89헌마31)을 참조할 필요가 있습니다. 이 결정에서 귀 헌법재판소는 부실기업이 된 회사를 어떻게 정리하는가는 주거래은행이 “법에 따라 그 책임과 권한하에 자율적으로 선택·처리하여야 할 사적자치의 영역이 될 것”이라고 하면서 다음과 같이 판단하였습니다.

헌법 제119조 제1항(제5공화국 헌법 제120조 제1항)은 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다고하여 시장경제의 원리에 입각한 경제체제임을 천명하였는바, 이는 기업의 생성·발전·소멸은 어디까지나 기업의 자율에 맡긴다는 기업자유의 표현이며 국가의 공권력은 특단의 사정이 없는 한 이에 대한 불개입을 원칙으로 한다는 뜻이다. 나아가 헌법 제126조(제5공화국 헌법 제127조)는 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요로 인하여 법률이 정하는 경우를 제외하고는 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 그 경영을 통제 또는 관리할 수 없다고 규정하여 사영기업의 경영권에 대한 불간섭의 원칙을 보다 구체적으로 밝히고 있다. 따라서 국가의 공권력이 부실기업의 처분정리를 위하여 그 경영권에 개입코자 한다면 적어도 긴절한 필요 때문에 정한 법률상의 규정이 없이는 불가능한 일이고, 다만 근거법률은 없지만 부실기업의 정리에 개입하는 예외적인 길은 부실기업 때문에 국가가 중대한 재정·경제상의 위기에 처하게 된 경우 공공의 안녕질서의 유지상 부득이하다하여 요건에 맞추어 긴급명령(제5공화국 헌법하에서는 비상조치)을 발하여 이를 근거로 할 것이고, 그렇게 하는 것만이 합헌적인 조치가 될 수 있는 것이다.

부연하자면 이 결정은 기업활동의 자유에 대한 공권력의 개입은 법치국가적 절차에 따라야 할 것이며, 그 시대 상황에 비추어 아무리 불가피한 사정이 있다고 하더라도 “공권력 자신이 법적 근거 없이 직접 부실기업의 처분정리방침을 세워, (…) 그 힘으로 밀고 나가도 된다고는 할 수 없다.”고 본 것입니다. 그리고 이렇게 “법치국가적 절차에 따르지 않는 공권력의 발동개입은 그것이 위정자의 정치적·정책적 결단이나 국가의 금융정책과 관련된다는 이유로 합헌적인 조치가 될 수 없으며, 이 경우는 이른바 관치경제이고 관치금융밖에 될 수 없는 것”이며 “더 나아가 이는 관(官)의 이상비대화 내지 정경유착의 고리형성의 요인이 될 수 있”게 될 뿐입니다. 이러한 국가의 개입행위는 결국 기업의 자생력만 마비시키고 시장경제원리에의 적응력을 위축시킬 뿐이며 따라서 “기업의 경제상의 자유와 창의의 존중을 기본으로 하는 헌법 제119조 제1항의 규정과는 합치될 수 없는 것”이라고 본 것입니다.

이러한 귀 헌법재판소의 판단은 이 사건 탄핵심판의 탄핵사유에도 그대로 적용할 수 있습니다. 삼성그룹의 경영권 승계나 혹은 이재용의 삼성그룹에 대한 경영권 장악 여부는 오로지 당해 기업이 “법에 따라 그 책임과 권한하에 자율적으로 선택·처리하여야 할 사적자치의 영역”인 것이며 이는 헌법 제119조 제1항과 제126조에 의하여 보장되는 영역이기도 합니다. 역으로 이러한 영역에 대해 위의 두 헌법규정은 법률 혹은 매우 긴급한 경우에는 긴급재정경제명령 등의 법치주의적 방식에 의해 개입하는 경우를 제외하고는 국가가 “가부장적·적극적으로 개입”하는 것을 금지하고 있다고 해석되어야 합니다. 그 어떠한 경제상의 필요가 있다거나 혹은 국가의 경제정책 운용상의 필요가 있다고 해서 하등의 법치국가적 근거도 없이 국가가 사적 자치의 영역인 사기업의 경영에 개입하는 것은 결코 용납될 수 없다는 것입니다.

이런 헌법의 틀에서 보자면, 이 사건에서 피청구인인 박근혜 대통령과 그 정부하에서 이루어진 이재용의 경영권 승계와 관련한 다양한 방식의 개입행위는, 기업의 경영은 어디까지나 기업의 자율에 맡긴다는 기업자유의 원칙을 표현하고 국가의 공권력은 특단의 사정이 없는 한 이에 대한 불개입을 원칙으로 한다는 뜻을 규범화한 헌법 제119조제1항과, 사영기업의 경영권에 대한 불간섭의 원칙을 보다 구체적으로 선언한 헌법 제126조를 정면으로 부정하고 위반한 것이라 할 수 있습니다. 즉 피청구인 박근혜 대통령과 그의 통할 하에 있는 정부가 한 일련의 행위들은, 단순히 뇌물죄라는 형법 위반의 혐의를 넘어, 부정의한 정경유착을 도모하고 시장경제원리를 근본에서부터 부정하는 행위라는 점에서 사유재산제와 시장경제질서에 터잡고 있는 우리 헌법의 본질을 훼손하고 있다 하지 않을 수 없습니다. 그리고 이러한 헌법침훼의 행위들은 그 자체 대통령에 대한 탄핵사유로서의 법률위반이자 동시에 헌법위반에 해당된다 할 것입니다.

Ⅵ. 결론

이 의견서는 피청구인인 박근혜 대통령이 야기한 국정농단 사건과 관련하여 이 사건 탄핵심판의 사유로 제시된 수많은 사실관계 중에서 세월호참사와 관련한 대통령의 생명권보호의무위반의 혐의와 삼성그룹의 경영권 승계와 관련한 대통령의 뇌물수수 및 그로 인한 헌법위반의 혐의만을 다루었습니다. 그리고 그 두 탄핵사유만으로도 피청구인인 박근혜 대통령은 더 이상 대통령의 직무를 감당할 자격도 능력도 없으며, 그를 대통령의 직에서 조속히 배제하는 것이 위기에 빠진 우리 헌정질서를 바로 잡는 길이라는, 움직일 수 없는 결론을 내리게 되었습니다.

이에 귀 헌법재판소는 피청구인인 대통령(박근혜)을 파면함으로써 우리의 헌정질서가 정상적인 상태로 회복되고 국가와 헌법에 대한 국민의 신뢰를 회복할 수 있도록 해 주시기를 바랍니다. 대통령의 실정(失政)과 직무유기로 인한 국정의 난맥은 현재 최악의 상태에 이르러 도저히 우리나라를 두고 입헌주의가 지배하는 법치의 국가라 칭할 수 없는 상태에 이르렀습니다. 대통령은 헌정질서 그 자체를 유린함으로써 사실상 헌법의 규범력이 정지된 상태라 하여도 과언이 아닌 지경인 것입니다.

실제 피청구인인 박근혜 대통령은 476명의 국민이 탑승한 여객선이 침몰하여 그 생명이 지금 현재 목전에서 최악의 위험에 빠져 있는 상태에 이르렀음에도 그를 구조하기 위한 어떠한 실효적 조치도 하지 않은 채 국민의 생명권을 보호하여야 할 대통령의 직무를 그대로 방기하였습니다. 그 이후의 상황이기는 하지만 이러한 대통령의 직무유기를 비판하는 시민들의 목소리를 오히려 억압하고 그 진상규명을 위한 특별조사위원회의 업무까지도 방해하는 파행적 국정운영의 모습을 보이기까지 하였습니다.

또한 피청구인인 박근혜 대통령은, 과도한 시장지배력과 자금력을 이용하여 우리 경제질서를 어지럽히고 수많은 산업재해피해자를 양산하면서도 제대로 된 보상은커녕 무노조정책을 펴면서 헌법상 보장된 노동자의 권리를 형해화시키고 있는, 그래서 사회정의는 물론 공공의 복리까지도 위태롭게 한 책임을 져야 할 삼성그룹 및 그를 지배하며 통할하는 삼성전자 부회장인 이재용와 공모하여 뇌물을 수수하고 직권을 오남용하는 비리를 저지르며 국민의 이익 위에 그들의 이익을 우선하기에 급급하였습니다. 이 사건 탄핵심판의 제1 탄핵사유가 최순실 등 비선조직의 국정농단에 따른 국민주권주의 및 법치주의의 위반행위입니다만, 이 삼성그룹의 경영권 승계와 관련한 뇌물수수의 혐의는 또 다른 측면에서 국민이 위임한 공권력을 사유화하고 법치주의를 위반한 사례라 할 수 있을 것입니다. 공공의 이익을 위하여 사용하여야 할 대통령의 직무상의 권한을 부정한 뇌물을 매개로 이재용의 개인적인 이익을 위하여 전용하고 남용한 것이기 때문입니다. 그리고 이러한 형법위반행위는 더 나아가 사적 자치에 기반 한 사경제질서 즉, 시장경제질서라는 헌법의 기본질서까지도 훼손하는 결과를 야기하였습니다.

대통령(박근혜)을 조기에 파면하는 것이 이렇게 유린된 우리의 헌정질서를 조속히 회복시켜야 할 헌법재판소와 우리 국민 모두의 헌법적 의무로 전이하게 된 것은 바로 이러한 사유 때문입니다. 실제 이상에서 살펴본 사실만으로도 피청구인인 박근혜 대통령은 더 이상 대통령의 직에 머물러 있을 수 없는 치유불가능하고 불가역적인 상태에 놓여 있다고 할 것입니다.

다만 여기서 한 가지 첨언하고 싶은 것은 대통령에 대한 파면결정을 되도록 헌법재판관 전원의 만장일치의 결정으로써 해 주시기를 당부 드리고자 함입니다. 탄핵심판이라는 규범적 절차에 의하여 대통령을 파면하는 것은 임시정부에 의하여 이승만대통령이 탄핵된 경우를 제외하고는 현 정부체제하에서는 최초의 일인 만큼 그로 인하여 발생할지도 모르는 국론의 분열과 혼란을 조기에 차단하고 모든 국민들이 헌정질서의 회복에 주력할 수 있도록 하기 위해서는 귀 헌법재판소가 가능한 한 헌법재판관의 만장일치의 결정으로써 대통령의 파면결정에 임할 필요가 있다고 판단되기 때문입니다.

더욱이 대통령 탄핵에 대한 대다수 국민들의 단호한 의사는 지속적으로 확인되고 있습니다. 앞서 참여연대가 강조한 두 가지 탄핵 사유 이외에도 대통령과 청와대 그리고 그 측근들에 의한 국정농단의 실태는 이미 많이 드러난 상태입니다. 이를 매일 매일 지켜보며 분노하고 경악한 국민들이 지난 몇 달 동안 주말마다 광장에서 촛불을 들고 있고, 온라인에서 분노를 표출하고 있습니다. 이러한 현실에 놓여 있는 국민들이 절실히 바라는 것이 바로 헌재의 조속한 탄핵인용 결정이라는 것을 다시 한 번 강조하고자 합니다.

모쪼록 귀 헌법재판소의 현명한 판단으로 대한민국이 입헌적 민주주의를 모범적으로 실천하는 선진된 헌정국가임을 재확인하여 주시기를 삼가 간청 드립니다.  □

위 제출인 참여연대

공동대표 법인 · 정강자 · 하태훈