공청회 공술문

2014. 7. 10.

장유식 (참여연대 행정감시센터 소장, 변호사)

1. 배경

O 최근 관피아 근절을 위한 주요 입법으로 공직자윤리법 개정, 부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌 방지법(일명, 김영란법)과 이른바 유병언법으로 불리우는 범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률, 국세징수법, 금융실명제법 등이 제시되고 있음

O 부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법안은 2012. 8. 22. 당시 김영란 국민권익위원장이 입법예고한 <부정청탁 금지 및 공직자의 이해충돌 방지법 제정안>(공고 제2012–32호, 이하 ‘원안’) 이후 2건의 의원입법안(2013. 5. 24. 김영주, 의안번호 5098, 이하, ‘김영주안’) / 2013. 5. 28. 이상민, 의안번호 5164, 이하 ‘이상민안’)이 제출되었고, 정부는 2013. 8. 5. 정부안(의안번호 6272, 이하 ‘정부안’)을 제출함, 이어 2013. 10. 28. 김기식의원이 ‘공직수행의 투명성 보장과 이해충돌 방지를 위한 법률안’(의안번호 7360, 이하 ‘김기식안’)을 제출

2. 총론

O 과거 정부안(법무부수정안)에서는 대가성 또는 직무관련성을 요구하고, 금품수수만으로 형사처벌하지 않음(과태료 처분) => 무의미한 입법

O 전반기 국회논의에서는 적용범위, 부정청탁의 개념의 명확성, 금품수수처벌의 과잉입법여부, 이해충돌의 회피가능성 등을 둘러싸고 유보적인 논의가 이루어짐 (2014. 5. 27. 법안소위 등)

O 김영란법은 한국 사회의 부패구조와 연고주의 관행을 깨는 혁신적인 제도임 /  사실상 표류하다가 2014. 4. 16. 세월호 참사로 인해 되살아난 실정임을 염두에 두고 정파적 이익과 기득권의 저항을 돌파해야 함 / 입법의 당위성에 대해 이견이 없으므로, 입법의 시기가 매우 중요(사소한 문구나 막연한 우려, 입법기술의 한계 등에 발목을 잡혀서는 안됨)

3. 각론

가. 적용범위

O 김영주안, 이상민안에서 공공기관과 공직자의 범위는 현행 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」을 준용한 것으로 타당하다고 보여짐 /  권익위의 통일적 업무관할에 필요하고 행정기관 뿐만 아니라 실질적으로 공적인 업무를 수행하는 공공기관과 그 구성원을 이 법의 규율대상에 포함시킬 필요가 있음

O 쟁점사안으로 사립학교나 언론을 포함시키는 것은 입법의 타당성이 인정됨 / 다만, 입법에 대한 저항이 커지고 물타기로 악용가능하므로 (적용대상 공직자가 186만명, 가족까지 확대할 경우 550만명 내지 1,700만명이라고 추산) 원안(사립학교나 언론은 당초에 고려되지 않음)을 차선책으로 고려할 수 있음 / 참고로, 전반기 국회 법안소위에서는 합의사항으로 사립학교, 사립유치원, 등록된 언론사 등으로 확대하기로 함

나. 부정청탁

O 이해당사자의 부정청탁 행위와 관련하여 원안, 김영주안, 정부안은 그 원인을 제공한 이해당사자를 처벌의 대상에서 제외하고 있는데 반해(민원 및 청원권을 지나치게 제한한다는 취지), 이상민안은 처벌의 대상으로 삼고 있음(정작 원인제공자를 처벌하지 않는 것은 불합리한 차별이라는 취지) / 한편, 이상민안(제8조3호)에서 ‘부정청탁에 해당하지 않는 행위’를 10가지로 열거하고, 아울러 “다른법령에 의해 허용되는 행위, 사업자등의 권익보호에 필요하거나 사회상규에 위배하지 아니하는 것”이라는 예시적 규정을 도입하고 있으므로 포괄적 개념까지 허용하고 있음 / 이해당사자의 부정청탁행위를 처벌하되,‘부정청탁’의 개념을 명확히 하고 절차적 투명성을 확보하는 방향으로 해결하는 것이 바람직

O 부정청탁의 신고·처리와 관련(김영주, 이상민안 제10조)하여, 김영주안과 이상민안은 소속기관장의 판단에 따라 ‘수사의 필요성이 있는 경우’에 수사기관에 통보하도록 하고 있음 / 위법·부당에 대한 판단이 모호하고, 위법하지는 않고 부당한 직무행위일 경우 수사기관에 통보할 실익이 없고, 수사기관의 지나친 개입은 바람직하지 않으므로 ‘수사의 필요성이 있는 경우’로 한정하는 것이 합리적임

다. 금품수수

O 금품수수금지에 대해서는 특별한 반대가 없는 것으로 보임(법안소위 합의사항으로 ‘직무관련성’이 없어도 100만원이상의 금품수수는 형사처벌하기로 함)

O 직무관련성을 불문하고 금품수수를 금지하되 수수금액에 따라 형사처벌과 과태료로 구분하는 입법이 타당함(이상민안) / 소액의 경우 대가성은 불문하되, 직무관련성은 요건으로 할 필요가 있다는 입장(김영주안)이 있을 수 있으나 ‘직무관련성’에 대한 판단이 모호하고, 입법목적달성에도 긍정적이지 않음

O 가족수수 금지 등은 연좌제 논의가 있으나, 가족을 규제하는 것은 우리사회 현실에 비추어봤을 때 본인보다 더 필요할 수 있고, 그 범위도 배우자, 직계존비속, 형제자매 등으로 명확히 하면 문제없음 (‘가족’의 개념에 대해 민법 제779조를 준용하므로 ‘생계를 같이 하는지 ’여부에 따라 적절한 규율이 가능함) / 김영주안(제11조 4항 단서)과 정부안(제8조 3항)처럼 “고유의 사회적·경제적 이해관계에 따라 받는” 예외사유를 인정하는 것은 필요하다고 판단됨

라. 이해충돌

O 이해충돌방지와 관련해서는 공직자윤리법상 종합적인 이해충돌방지책(기피, 회피, 제척, 사퇴, 백지신탁, 매각 등)으로 규율하는 것이 바람직하나, 입법지연을 방지할 필요가 있음 / 우선 김영란법에서 제안된 내용을 수용하고, 공직자윤리법과의 충돌이 없도록 하는 것도 차선책일 듯

공직자윤리법은 이해충돌방지를 핵심적인 내용으로 하는 것이 옳으나, 현행법은 주로 공직자의 재산등록 및 공개를 중심으로 출발하였고, 이해충돌 관련규정은 백지신탁, 퇴직공직자의 취업제한 등 일정시기 쟁점이 되었던 내용을 중심으로 필요에 따라 입법이 된 한계가 있음

O 현재 김영란법에 제안된 이해충돌방지규정에 대해 가족 등의 직업선택의 자유를 제한한다는 견해가 있을 수 있으나, 기본적으로는 이익형량의 문제로 귀결될 것임 (공익과 사익의 이익균형)

O 한편, 제안된 법안들은 이해충돌방지 위반에 대해 과태료와 징계 등 처벌에 그치고 있으므로 입법의 과잉문제는 발생하지 않을 것으로 판단됨

고의에 의한 예산 부정사용, 미공개정보의 사적이용 등만 형사처벌

O 김기식안(제3조)에서는 “고위공직자가 임용되거나 취임하기 전 3년 이내의 민간 부문에서의 업무활동명세서를 소속기관장에게 제출”하는 등 이른바 ‘후관예우’를 규율하는 방안이 있으므로 입법에 고려할 만함

O 과태료 부과주체를 각급 공공기관의 장 또는 감독기관의 장이 맡는 경우(이상민안) 실무상 관할중복의 우려가 있다는 지적이 있고, 이를 관할법원의 비송사건으로 해야 한다는 주장(김영주안)이 있는데, 후자가 합리적이라고 판단됨

4. 기타

O 절차규정을 강화하고, 절차규정을 위배한 경우 부정청탁으로 간주하는 입법방식도 고려할만 하나, 일명 ‘로비스트 양성화법’이 우리사회에 정착되지 않은 상황에서 논의를 지연시킬 가능성도 있음

O 위반행위 신고 및 신고자 등의 보호와 관련된 사항이 기존 ‘공익신고자 보호법’과 중복될 수 있다는 지적이 있으나, 현재 제안된 의안들은 모두 기본적인 내용을 적시한 후 나머지 내용은‘공익신고자 보호법’을 준용하도록 하고 있으므로 문제되지 않을 듯1

O 법(처벌규정) 시행시기에 대해 모든 법안이 “공포후 1년 경과후 시행하고, 징계, 벌칙, 과태료는 2년 경과후 시행”하는 것으로 되어 있으나, 이를 단축시킬 필요가 있음 / 법(처벌규정)의 시행이 늦어질수록 입법에 대한 저항이 커질 우려가 있음

O 검찰과 경찰의 자의적인 수사가 근절되지 않고, 고위공직자비리수사처 등 검찰권 견제장치가 충분치 않은 현실에서 부작용이 우려되는 측면이 없지 않음 / 그렇다고 해서 검찰개혁 완성하고 입법하자고 할 수는 없는 노릇이므로 부작용 최소화하되, 검찰개혁 및 공수처 설치 등 다른 개혁입법을 지속 추진해야 할 것임   (끝).