부패방지법 제정 10년 기념 대토론회

한국사회 부패방지제도 10년의 평가와 앞으로의 과제

일시 | 2011년 6월 22일(수) 오후 2시

장소 | 명동, 서울YWCA 강당

주최 | 경실련/참여연대/한국투명성기구/한국행정학회/한국YMCA전국연맹/흥사단투명사회운동본부

프로그램

1부

14:00	개회

14:10	인사말	남부원 전국YMCA전국연맹 사무총장

유홍림 한국행정학회 부회장, 단국대 법정대학 학장

14:20	기조발제	부패방지법 제정의 역사성

박원순 희망제작소 상임이사

2부

14:50	좌장	김태룡 전 한국행정학회장, 상지대 교수

15:00	발제	우리나라 부패방지 시스템의 평가와 발전방향

윤태범 한국방송대학교 행정학과 교수

부패방지를 위한 정부, 시민단체의 역할 평가

고계현 경실련 사무총장

공익제보자의 현실과 보호방안

김창준 참여연대 공익제보지원단장, 변호사

15:45 지정토론	김거성 한국투명성기구 회장

김영일 흥사단 투명사회운동본부 감사

이은영 한국외대 법학전문대학원 교수

정기창 국민권익위원회 상임위원

정재권 한겨레신문사 논설위원

천정배 국회의원

16:30	자유토론

17:00	폐회

목차

인사말1 부패방지 방안을 찾는 자리가 되길 희망합니다 / 남부원	5

인사말2 반부패 인프라가 구축되는 계기가 되길 / 유홍림	7

발제1  우리나라 부패방지 시스템의 평가와 발전방향 / 윤태범	9

발제2  부패방지를 위한 정부, 시민단체의 역할 평가 / 고계현	39

발제3  공익제보자의 현실과 보호방안 / 김창준	57

토론1  반부패 : 이명박 정부의 문제와 향후 정책 방향 / 김거성	67

토론2  부정부패를 방지할 수 있는 실효성 있는 제도가 필요하다 / 김영일	77

토론3  부패방지와 관련한 한국사회의 변화 / 이은영	83

토론4  한국사회 부패장지제도 10년의 평가와 과제 / 정기창	85

토론5  부패는 우리 공동체의 존립기반을 위협할 만큼 심각한 문제 / 정재권	91

	인사말
	부패방지 방안을 찾는 자리가 되길 희망합니다
	남부원 / 한국YMCA전국연맹 사무총장

먼저 바쁘신 가운데서도 반부패 투명사회 관련 5개 시민단체와 한국행정학회가 공동으로 주최하는 “부패방지법 제정 10주년 기념토론회”에 참석해주신 여러분께 깊은 감사를 드립니다.

잘 아시는 대로 오는 6월 28일이 되면 ‘부패방지법’이 국회 본회의를 통과한지 만 10년이 됩니다. 부패방지법이 제정된 시기를 돌이켜보면, 오랜 기간 동안 관행화되어온 ‘부패’로 한국사회 전체가 몸살을 앓아 왔으며, 이로 인해 민주주의의 정착과 건강한 시장의 형성이 교란되고 사회적 통합성이 저해되어 왔습니다. 당시 이러한 문제의식에 공감한 시민사회의 자발적이고 지속적인 노력으로 부패방지법안을 마련하여 국회에 청원하였고, 이후 우여곡절 끝에 지난 10년 전 6월 부패방지법이 국회를 통과하였습니다. 부패방지법의 제정은 우리 사회의 부패를 체계적으로 방지하기 위한 새로운 출발점이었다고 할 수 있습니다.

그런데 부패방지법이 제정된 지 10년이 되는 지금, 안타깝게도 우리 사회는 여전히 온갖 “부패”로 심한 몸살을 앓고 있습니다. 최근 저축은행 사태가 계기가 되기는 했지만, 공직사회를 비롯하여 여전히 한국 사회 곳곳에 부패가 뿌리 깊게 자리하고 있음을 확인할 수 있습니다. 부패방지법이 시행된 지 10년이 되었지만, 마치 부패방지법의 존재를 비웃기라도 하듯이 국민들을 분노하고 허탈하게 하는 많은 부패문제들이 봇물처럼 터져 나오고 있습니다.

이러한 상황을 우려하면서, 그동안 부패와 투명성을 주제로 일해 왔던 시민사회와 학계가 부패방지법 제정 10년을 맞아 ‘부패방지법’ 제정의 역사적 의의를 재확인하면서, 아울러 현재의 부패방지법과 제도 전반에 대한 점검을 통해 향후 보다 효과적인 부패방지를 위한 방안을 모색하는 토론의 자리를 마련하게 된 것입니다. 이 토론회를 통해서 부패방지법을 비롯한 제도 전반에 대한 종합적인 점검을 통해 부패방지법 자체의 개정 필요성을 검토함은 물론, 우리사회에 만연한 부정부패를 발본색원할 수 있는 시스템과 문화의 전반적인 개선 과제도 함께 도출될 수 있기를 희망합니다. 이 토론회를 위해 발제와 토론을 맡아주신 모든 분들께 심심한 감사를 드리며, 이것으로 제 인사말에 가름합니다. 감사합니다.

	인사말
	반부패 인프라가 구축되는 계기가 되길
	유홍림 / 한국행정학회 부회장, 단국대 법정대학 학장

며칠 후 6월 28일이 되면 대통령 직속의 부패방지 총괄기구인 ‘부패방지위원회’의 신설, 내부 고발자(whistle blower) 보호, 국민감사청구제도의 도입, 신고 보상금 지급, 비리 면직자에 대한 취업 제한 등을 주요 내용으로 한 ‘부패방지법’이 국회 본회의를 통과한지 만 10년이 됩니다.

2001년 6월 28일 이전까지만 해도, 우리 사회는 실로 만연된 그리고 관행화된 ‘부패’로 몸살을 앓아 왔지만, 부패방지에 대한 기본법조차 마련되어 있지 않았었습니다. 이러한 상황에서 시민단체들이 나서 1995년부터 부패방지법의 제정을 촉구하였으며, 96년에는 시민단체들이 주도하여 입법 청원까지 하게 이르렀고, 그 이후 약 6년 동안 법안 내용은 물론 심지어 법안 명칭을 두고도 정치권과의 지리하고도 거친 힘겨루기가 있었습니다. 아쉽게도 시민단체들이 일관되게 주장해 오던 일부 핵심 내용들이 삭제되기도 했지만, 2001년 6월 ‘부패방지법’이 국회를 통과하는 기념비적인 쾌거를 이루게 되었고, 공포 후 6개월이 경과되던 2002년 초부터 본격 시행이 되고 있습니다.

이를 계기로 우리 사회는 부패를 체계적으로 예방하고 방지할 수 있는 법적ㆍ제도적 기반을 갖추게 되었으며, 또한 부패인식지수(CPI)의 상승을 비롯해 공직자들은 물론 일반 국민들까지도 부패에 대한 각성 수준을 크게 높였으며, 깨끗한 사회 구현에도 나름의 실제적 기여를 해 오고 있는 것이 사실입니다.

그러나 최근 전국을 뒤흔들고 있는 일명 ‘저축은행 사태’에서 볼 수 있듯이, 부패방지법이 시행된 지 10년이나 지났지만 비리 척결에 있어 최후 보루가 되어야 할 사정기관들마저 부패에 연루되어 있을 정도로 우리 사회는 여전히 온갖 “부패”가 마치 오염된 공기처럼 우리를 감싸고 있습니다. 마치 부패가 일부 특권층에게는 고유 권한이며, 적지 않은 국민들에게는 삶의 요령처럼 여겨지고 있는 등 도덕적 불감증이 날로 확산되어 가고 있는 실정이라고 하겠습니다.

이 같은 뿌리 깊고 만연된 부패로 인해 좌절하고 있는 국민들을 위로하고, 진정 투명한 공직사회를 구현하기 위해서는 해결해야 할 난제들이 우리들 앞에 산적해 있습니다. 부패방지법 조항들의 개정을 시작으로 공직자 윤리법 등 관련법의 개정, 제도와 기구의 개편을 비롯해 체계적이고 실효성 있는 부패 관련 교육 및 반부패 문화의 형성 및 확산 등이 그 예라고 할 수 있습니다.

이에 부패방지법 제정 10년을 맞아 시민사회와 학계가 뜻을 모아 오늘 개최하는 이 토론회에서 부패를 근원적으로 예방하고, 효과적으로 방지할 수 있는 대안들이 광범위하게 논의되고, 이 대안들이 근본적인 검토를 거쳐 보다 완벽한 법ㆍ제도, 그리고 깨끗한 문화가 마련되는 계기가 되었으면 하는 바람입니다.

	발제 1
	우리나라 부패방지 시스템의 평가와 발전방향 본 원고는 필자의 그 동안의 논의에 기초하여 본 토론회를 위하여 작성된 것으로, 이후 논의과정을 거쳐서 최종 완성될 예정이다. 이 원고는 필자(2010)의 “우리나라의 부패방지 및 윤리관리 정책에 대한 평가”(KNOU 논총, 50집)에 기초하여, 최근의 자료를 보완 및 수정하여 준비되었다.
	윤태범 / 한국방송통신대 행정학과 교수

Ⅰ. 서론

지난 수십 년 동안 공직자의 부패방지 및 윤리 제고는 그 동안 우리나라 대부분의 역대정부에서 주요 국정과제로서 강조되었고 또 추진되었다. 그것은 한국사회의 부정부패의 심각성을 말해주기도 하지만, 또 한편에서는 역대 정부의 부패방지를 위한 정책들이 효과적이지 않았음을 반증하는 것이기도 하다. 물론 이중 의미 있는 성과를 거둔 경우도 없지 않지만, 형식적 구호에 그친 경우도 많았음을 부인할 수 없다.

우리나라에서의 부패는 정치권력과 밀접하게 연관되어 있어서, 과거 권위주의 정권하에서는 부패문제를 공론화화여 논의하기 어려웠다. 부패문제를 비판하는 사람은 곧 반정부인사로 인식되기도 하였다. 이런 점에서 우리나라에서 부패문제가 부담 없이 본격적으로 논의된 것은 대략 김영삼 정부 이후부터라고 할 수 있다. 물론 권위주의 정부 하에서도 부패문제에 대한 논의가 있었지만, 그것은 주로 사회통제를 위한 방안으로 정부 주도하에 이루어졌다는 점에서, 민주화 이후와는 차원을 달리한다고 할 수 있다. 대표적인 예로서 5공화국 정부하의 사회정화위원회 설치와 역할을 들 수 있다.

이하에서는 우리나라의 정치적 민주화가 본격화된 김영삼 정부 이후부터 현 정부까지의 부패방지 및 공직윤리를 위한 노력이 어떻게 이루어졌는지를 논의하고자 한다. 물론 필요한 경우, 이전 정부의 활동에 대해서도 추가적으로 논의한다. 그런데 이 시기 이후의 부패방지 정책의 상당부분은 사실상 시민단체가 주도한 것이라는 점에서, 그 동안 있었던 시민단체의 부패방지 활동들도 같이 논의하고자 한다.

II. 우리나라에서의 부패문제에 대한 인식

1. 정부에 의한 조사

우리나라의 부패실태, 특히 공공부문의 부패실태가 어떠한가에 대한 체계적인 조사의 역사는 꽤 오래되었다. 연구자가 확인한 자료상으로 30년 전인 1982년에 당시 현대사회연구소가 ‘사회정화도’라는 명칭으로 청렴도 조사를 하였다. 이후 다양한 조사들이 있었는데, 일관된 지표와 방법으로 이루어진 것은 아니다. 조사 자료가 제시되지 못한 해는 연구자가 관련 자료를 확보하지 못하였기 때문이다.

<표 1-1> 우리나라의 공공부문 부패실태에 대한 역대 조사결과 요약

역대정부	설문조사 개관			조사결과
	연도	조사기관
전두환 정부 (1980-1988)	1982	현대사회연구소	사회정화도	공직사회청렴도 : 62.1(100점-이상적) 금품수수 : 69.7 특권의식 행위 : 59.1 무사안일 : 60.5 관리부조리 : 59.2
	1983	현대사회연구소	사회정화도	공직사회청렴도 : 62.2(100점-이상적) 금품수수 : 61.2 특권의식 행위 : 61.5 무사안일 : 61.4 관리부조리 : 64.7
	1984	현대사회연구소	사회정화도	공직사회청렴도 : 68.3(100점-이상적) 금품수수 : 68.1 특권의식 행위 : 68.0 무사안일 : 65.8 관리부조리 : 70.9
	1986	현대사회연구소	사회정화도	공직사회청렴도 : 65.6(100점-이상적) 금품수수 : 66.6 특권의식 행위 : 66.6 무사안일 : 64.3 관리부조리 : 64.9
노태우 정부 (1988-1993)	1989	국무총리 행정조정실	공직사회 건전도	이권개입 : 49.3(100점-이상적) 뇌물인사 : 47.5 사치생활 : 53.5 공금 유용 등 : 61.8 무마묵인비 : 49.3
	1992	한국행정연구원	행정에 관한 국민인식	봉사성, 친절성 : 42.8% 부정적 인식 책임성 : 30.45 부정적 인식 성실성 : 24.3% 부정적 인식 청렴성 : 58.3% 부정적 인식
김영삼 정부 (1993-1998)	1994	감사원	공무원 부조리에 관한 인식	공금유용 가능성 : 5.6% 금품수수 청탁수용 가능성 : 6.6% 소액 사례금 수수 가능성 : 25.9% 상납금 수수 가능성 : 29.2%
	1995	감사원	공무원 부조리에 관한 인식	공금유용 가능성 : 4.4 금품수수 청탁수용 가능성 : 5.0% 소액 사례금 수수 가능성 : 17.9% 상납금 수수 가능성 : 20.3%
	1996	감사원	공무원 부조리에 관한 인식	공금유용 가능성 : 3.8 금품수수 청탁수용 가능성 : 3.3% 소액 사례금 수수 가능성 :20.3% 상납금 수수 가능성 : 20.9%
	1998	한국형사정책 연구원	부정부패에 대한 사회문화적 고찰	3년간 공무원에게 금품제공 경험:15.8% 3년간 공무원에게 선물제공 경험:14.2% 상급자에게 10만원이상 선물경험:14.3%
김대중 정부 (1998-2003)	2002	부패방지위원회	청렴도 조사	종합청렴도 : 6.43 체감청렴도 : 6.52 잠재청렴도 : 6.33
노무현 정부 (2003-2008)	2003	부패방지위원회	청렴도 조사	종합청렴도 : 7.71 체감청렴도 : 7.79 잠재청렴도 : 7.64
	2004	부패방지위원회	청렴도 조사	종합청렴도 : 8.38 체감청렴도 : 8.63 잠재청렴도 : 8.13
	2005	국가청렴위원회	청렴도 조사	종합청렴도 : 8.68 체감청렴도 : 9.05 잠재청렴도 : 8.31
	2006	국가청렴위원회	청렴도 조사	종합청렴도 : 8.77 체감청렴도 : 9.14 잠재청렴도 : 8.42
	2007	국가청렴위원회	대민,대기관 청렴도	종합청렴도 : 8.89 체감청렴도 : 9.25 잠재청렴도 : 8.53
이명박 정부 (2008-현재)	2008	국민권익위원회	공공기관 종합청렴도	종합청렴도 : 8.20 내부청렴도 : 8.26 외부청렴도 : 8.17
	2009	국민권익위원회	공공기관 종합청렴도	종합청렴도 : 8.51 내부청렴도 : 8.14 외부청렴도 : 8.61
	2010	국민권익위원회	공공기관 종합청렴도	종합청렴도 : 8.44 내부청렴도 : 7.96 외부청렴도 : 8.62

먼저 전두환 정부의 경우, 현대사회연구소에서 ‘사회정화도’라는 개념으로 공직사회 및 민간부문의 부패에 대한 설문조사를 하였다. ‘사회정화도’라는 개념은 당시 조사를 실시한 연구소가 ‘사회정화위원회’ 산하기관으로서, 이 같은 용어가 만들어진 것으로 판단된다. 공직사회 청렴도의 구성 지표로서 금품수수, 특권의식 행위, 무사안일, 그리고 관리부조리를 활용하였다. 현재도 공직사회에 대한 청렴도 조사가 매년 이루어지고 있지만, 당시와 같은 권위주의 정부 하에서 청렴도 조사가 거의 매년 정기적으로 측정되었다는 것은 시사하는 바가 크다. 정당성을 결여한 정부 하에서 부패방지가 강조되는 역설적 경향이 있는데, 전두환 정부가 이에 해당한다. 당시 이 측정을 주도하였던 사회정화위원회가 1989년 폐지됨에 따라서 동 조사는 더 이상 이루어지지 않았다.

사회정화위원회설치령에 따라서 국무총리 소속으로 1980년에 사회정화위원회가 설치되었으며, 1989년에 폐지되었다. 위원회가 폐지됨에 따라서 당시 소속 직원들은 국무총리행정조정실과 감사원으로 각각 분산하여 근무하게 되었다.

노태우 정부 하에서는 체계적인 부패실태 조사가 이루어지지 않았다. 공직사회 부패 관련 업무를 담당하였던 사회정화위원회 폐지에 따른 결과라고 할 수 있다. 다만 전두환 정부하의 사회정화위원회의 관련 기능과 인력이 이관되어 만들어진 국무총리 행정조정실(4조정관실)에 의하여 ‘공직사회 건전도’라는 개념 하에 공직부패 실태에 대한 모델 개발 및 측정이 이루어졌다. 이후 1992년 국책연구기관인 한국행정연구원에 의하여 ‘행정에 대한 국민인식 조사’가 이루어졌는데, 여기서 봉사성, 성실성, 등과 함께 ‘청렴성’에 대한 측정이 이루어졌다.

김영삼 정부 하에서도 관련 조사가 이루어졌다. 당시 조사는 주로 감사원에 의하여 이루어졌는데, 당시 감사원은 김영삼 정부에 의하여 부패방지와 관련한 가장 핵심적 기구로 인식되었다. 감사원장 자문기구인 ‘부정방지대책위원회’ 주관으로 ‘공무원 부조리에 관한 인식 조사’가 이루어졌다. 이 조사는 부패실태 보다는 ‘가능성’에 대한 질문을 한 것으로서, 이전 정부의 조사와 비교하여 상대적으로 긍정적인 것으로 나타났다.

부패실태나 인식에 대한 체계적 조사가 마련, 정착되기 시작한 것은 김대중 정부부터이다. 그것은 2002년 김대중 정부 하에서 부패방지 관련기구로서 ‘부패방지위원회’가 설치되었기에 가능하였다고 할 수 있다. 당시 정부 하에서 이 논의가 처음 이루어진 것은 1999년이다. 당시 설치되었던 ‘반부패특별위원회’는 기존의 부패진단체계의 한계를 보완할 목적으로 ‘청렴도 측정’에 대한 모델 개발을 시작하였다. 몇 번의 시험측정을 통해 2002년부터 ‘청렴도 조사’라는 명칭으로 지금까지 조사가 이어지고 있다.

노무현 정부 하에서도 일부 지표상의 보완이 이루어지면서 지속적으로 조사가 이루어졌다. 그리고 현 이명박 정부 하에서도 국민권익위원회에 의하여 기존의 ‘청렴도 조사’를 그대로 유지하는 가운데, 설문조사 항목을 부분적으로 재구성하여 부패지수, 투명성지수, 그리고 책임성 지수로 측정하였다. 측정결과 이전 정부의 경우와 비교하여 상대적으로 다소 낮은 점수를 보여주었다.

2008년 국가청렴위원회는 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회와 통합되어 국민권익위원회가 되었으며, 이 조직에서 청렴도 조사를 계속하고 있다.

역대 조사들은 설문조사에 의하여 이루어졌으며, 그 동안 문항 등에 일부 변동이 있었기 때문에 이 자료를 갖고서 부패나 청렴의 정도의 변화를 명확하게 말할 수는 없다. 다만 특징을 보면, 김영삼 정부까지는 비교적 부정적 의견이 높았으며, 김대중-노무현 정부의 경우 지표가 상승하는 경향을 보였고, 현 정부의 경우 다소 하락하였다가 정체된 모습을 보임을 알 수 있다.

세속적인 평가이지만, 김영삼 정부까지는 비교적 권력이 강한 기관에서 부패실태에 대한 조사가 이루어졌는데, 이후 기관의 경우 이와 비교하여 상대적으로 권한이 부족한 기관에 의하여 이루어진 차이점도 발견할 수 있다.

2. 국제조직(TI)에 의한 조사

국제조직인 국제투명성기구(TI)에 의해서도 매년 조사결과가 발표되고 있다. 잘 알려진 바와 같이, 이것은 단일의 조사가 아닌, 다양한 조사결과들을 통계적으로 종합하여 지수를 산출하는 방식을 취하고 있어서 흔히 ‘survey of survey'로 알려지고 있어서 다소 논란이 있기는 하지만, 우리의 상황을 비교적 객관적으로 볼 수 있다는 점에서 의미 있는 지수이다.

<그림 1-1> TI 부패인식지수(CPI)의 연도별 변화 추이

그림에서 보는 바와 같이, 본 연구의 주된 논의시기인 김영삼 정권부터 현 정권까지의 지수 변화를 확인할 수 있다. 10점을 최고 기준으로, 1995년의 4.29에서 2010년 현재는 5.4로 조사되어 상승한 것으로 보이지만, 매우 불안정적인 모습임을 알 수 있다. 그리고 가장 중요한 것은 절대적인 지수 값이 매우 낮다는 것이다. 즉 주요 선진국들과 비교하여 매우 낮다는 점에서, 개선의 필요성이 매우 많음을 알 수 있다.

3. 부패에 대한 대통령의 문제인식

앞서 언급한 바와 같이, 우리나라의 부패문제는 정치권력과 밀접하게 연관되어 있다. 특히 우리나라의 경우, 대통령이 차지하는 비중이 절대적이라는 점에서, 이와 같은 부패문제에 대한 대통령의 문제인식은 부패방지 정책에 절대적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 때문에 여기에서는 일부 자료에 국한하여 본 것이지만, 부패문제에 대한 대통령의 문제인식을 확인하고자 한다. 대통령의 문제 인식의 방향이나 정도를 가늠할 수 있는 기초자료로 대통령 후보자로로서의 공약과 대통령 취임사를 활용할 수 있다. 여기에서는 대통령 후보자로서의 공약과 대통령 취임사의 내용을 살펴보고자 한다..

이하의 내용은 한국행정학회에서 발표하였던 필자의 연구내용을 재구성한 것이다.(2009.8. 반부패 및 공직윤리 관련 정부정책 변화에 대한 평가와 전망 : 전화와 정체의 과정)

3-1. 대통령 후보자로서 제시한 부패 및 윤리관련 ‘공약’

대통령 후보자로서 대통령 선거 당시 제시하였던 부패방지 및 윤리관련 주요 공약들은 다음 표에 정리되어 있다.

<표 1-2> 대통령 후보자로서의 부패방지 및 윤리관련 공약

역대정부	주요 반부패 공약
김영삼 정부 (1993-1998)	․ 부정방지위원회 설치
	․ 깨끗한 선거로 정치권 부패 추방
	․ 금융실명제 실시
김대중 정부 (1998-2003)	․ 반부패기본법 제정
	․ 특별수사기구 설치
	․ 돈세탁방지제도 도입
	․ 내부고발자 보호제도 도입
	․ 상설 특별검사제 도입
	․ 재정신청제도 강화
	․ 공직자윤리위원회 강화
	․ 반부패특별위원회 설치
	․ 공무원 행동강령 제정
노무현 정부 (2003-2008)	․ 고위공직자비리조사처
	․ 특별검사제도 상설화
	․ 인사청문회
	․ 공직자윤리법 강화
	․ 정치자금제도 투명화
	․ 부정부패사범 공소시효 연장
	․ 돈세탁방지법 강화
	․ 행정정보공개범위 확대
이명박 정부 (2008-현재)	․ 5대 취약분야(계약등) 특별감찰단
	․ 예방적 제도개선
	․ 부패사범 처벌기준 강화
	․ 투명사회협약 계도운동 활성화
	․ 내부고발, 공익침해 신고자 보호강화

김영삼 전 대통령은 부정방지위원회 설치, 깨끗한 선거를 통한 정치부패 추방, 금융실명제 실시 등 3가지를 제시하였다. 부패방지 전담기구를 설치하고, 고질적인 정치부패를 줄이고, 지하경제 문제 해결을 위하여 금융실명제를 실시하겠다는 점에서, 과제 수는 적었지만 당시로서는 의미 있는 공약의 제시였다고 평가할 수 있다.

김대중 전 대통령은 김영삼 전 대통령과 비교하여 매우 다양하고 구체적인 공약들을 제시하였다. 주요 공약으로 반부패기본법 제정,  특별수사기구 설치, 돈세탁방지제도 도입, 내부고발자 보호제도 도입, 상설 특별검사제 도입, 재정신청제도 강화, 공직자윤리위원회 강화,  반부패특별위원회 설치, 공무원 행동강령 제정 등을 들 수 있다. 그런데 이 공약들은 대부분 당시 개혁적인 시민단체들에 의하여 제시되었던 것들로서, 김대중 전 대통령이 공약으로서 수용한 것이라고 할 수 있다.

노무현 전 대통령도 후보자로서 다양한 공약들을 제시하였다. 고위공직자비리조사처 설치, 특별검사제도 상설화, 인사청문회 강화, 공직자윤리법 강화, 정치자금제도 투명화, 부정부패사범 공소시효 연장, 돈세탁방지법 강화, 그리고 행정정보공개범위 확대와 같은 과제들이다. 노무현 전 대통령도 김대중 전 대통령과 마찬가지로 당시 시민단체들이 제안하였던 과제들을 적극 수용하여 공약화하였다.

이명박 대통령은 이전 대통령 후보자들의 공약과 비교하여 매우 적은 공약을 제시하였다. 이전의 대통령 후보자 공약들이 부패방지제도와 시스템을 재구축하는데 초점을 두었다면, 이명박 대통령의 공약은 기존의 부패방지 관련 활동들중 일부를 공약으로 제시하였다.

종합적으로 김영삼 전 대통령은 적지만 당시 상황을 반영한 핵심과제를 공약으로 제시하였고, 김대중, 노무현 전 대통령은 당시 시민단체들이 개혁정책으로 제안하였던 다수의 정책들을 적극 수용하여 공약화하였다는 특징이 있다. 반면 이명박 대통령의 경우, 추상적인 공약을 제시하였으며, 이들은 기존의 관련 조직들이 수행하던 기능이라는 점에서, 특별한 공약으로 평가하기는 어렵다.

3-2. ‘대통령 취임사’에서의 문제 인식

대통령 당선 후 국민을 대상으로 대통령으로서의 국정철학과 핵심 추진과제를 공식적으로 발표하는 첫 자리가 바로 대통령 취임식이다. 때문에 대통령 당선자들은 취임사에 어떠한 내용을 담을 것인 가에 대해서 많은 고민을 하게 된다. 적어도 취임사를 구상하고 발표하는 순간만큼은 한 나라의 대통령으로서 진정성이 취임사에 담길 것이다. 역대 대통령 취임사에서 부패방지와 관련하여 언급한 내용들을 핵심적 내용만 정리하면 다음과 같다.

<표 1-3> 역대 대통령 취임사에서의 부패방지 관련 언급 내용

대통령	주요 취임사 내용
14대 김영삼 (1993.2.25)	…첫째는 부정부패의 척결입니다…우리 사회의 부정부패는 안으로 나라를 좀먹는 가장 무서운 적입니다. 부정부패의 척결에는 성역이 있을 수 없습니다…이제 곧 위로부터의 개혁이 시작될 것입니다. 그러나 국민 모두가 스스로 깨끗해지려는 노력 없이 부정부패는 근절되지 않습니다…부정한 수단으로 권력이 생길 때, 국가의 정통성이 유린되고 법질서가 무너지게 됩니다…
15대 김대중 (1998.2.25)	…국민이 주인대접을 받고 주인역할을 하는 참여민주주의가 실현돼야 하겠습니다. 그래야만 국정이 투명하게 되고 부정부패도 사라집니다.…어떠한 차별과 특혜도 용납하지 않겠습니다.…민주주의와 시장경제가 조화를 이루면서 함께 발전하게 되면 정경유착이나 관치금융, 그리고 부정부패는 일어날 수 없습니다…
16대 노무현 (2003.2.25)	…새 정부는 개혁과 통합을 바탕으로…저는 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율을 새 정부의 국정운영의 좌표로 삼고자 합니다.… 반칙과 특권이 용납되는 시대는 이제 끝나야 합니다. 정의가 패배하고 기회주의가 득세하는 굴절된 풍토는 청산되어야 합니다. 원칙을 바로 세워 신뢰사회를 만듭시다…
17대 이명박 (2008.2.25)	…‘일 잘하는 정부“를 만들겠습니다. 앞으로 정부는 잘하는 곳은 더 잘하게 해주고, 도움이 필요한 곳에는 힘이 되는 역할을 하겠습니다…

표에서 보는 바와 같이, 대부분의 역대 대통령들이 취임사에서 부패방지 혹은 이와 직접적으로 관련된 내용들을 강조하였다. 수차례 반복적으로 언급함으로서 부패방지를 강조하였다. 김영삼 대통령은 부패방지를 가장 많이 언급하였을 뿐만 아니라, 국정 기조의 핵심으로도 부패방지를 강조하였다.

김대중, 노무현 대통령은 역대 대통령들 중에서 가장 많은 부패방지 관련 공약들을 제시하였는데, 취임사에서도 역시 부패방지를 강조하였다, 특히 부패방지와 더불어 다양한 관련 가치 지향적 개념들을 강조하였다.

이명박 대통령은 공약에서는 부패방지와 관련한 일부 과제들을 제시하였지만, 취임사에서는 부패방지와 관련한 내용을 사실상 언급하지 않았다. 대신에 정부개혁과 관련한 언급을 하였는데, 이 같은 언급은 다른 대통령의 취임사에서도 모두 발견된다는 점에서, 이명박 대통령은 취임사에서 부패방지와 관련한 언급을 하지 않은 것으로 평가할 수 있다. 즉 취임사만 기준으로 하면, 이명박 대통령은 취임 당시 부패방지에 대해서 특별한 문제인식을 갖지 않았다고 할 수 있다.

Ⅲ. 역대 정부 하에서 추진된 부패방지 정책들

1. 대통령 공약의 실현 여부

역대 대통령들이 선거과정에서 부패방지를 위한 많은 공약들을 제시하였지만, 이중 제도적으로 실천된 경우는 많지 않다. 물론 공약 실천이 대통령의 의지만으로는 어려우며, 야당과의 관계, 이해당사자 반발, 당시의 정치적 상황 등의 영향을 크게 받는다. 그러나 공약 실천에 있어서 역시 가장 중요한 요인은 대통령의 실천 의지이다. 역대 대통령들의 주요 부패방지 관련 공약들과 이들의 실행 여부는 다음의 표에 정리되어 있다. 물론 제시된 공약들 중 후임 대통령 재임시에 이루어지는 경우도 있는데, 여기에서는 재임 중 실행 여부만을 기준으로 정리하였다. 공약의 실현이 갖는 중요성을 감안하여 이후 내용과 중복되지만 별도로 제시하였다.

<표 1-4> 역대 대통령의 반부패 관련 공약들의 실행 여부

역대정부	주요 반부패 공약	실현 여부
김영삼 정부 (1993-1998)	‘부정방지위원회’ 설치	감사원장 자문기구로 설치(93)
	깨끗한 선거로 정치권 부패 추방	정치자금법 등 개정(94,97)
	금융실명제 실시	금융실명거래법 제정(97)
김대중 정부 (1998-2003)	․반부패기본법 제정	부패방지법 제정(2001)
	․특별수사기구 설치	-
	․돈세탁방지제도 도입	자금세탁방지법 제정(2001)
	․내부고발자 보호제도 도입	부패방지법에 규정(2001)
	․상설 특별검사제 도입	한시적 특검으로 대체 활용
	․재정신청제도 강화	-
	․공직자윤리위원회 강화	-
	․반부패특별위원회 설치	부패방지위원회 설치(2001)
	․공무원 행동강령 제정	공무원행동강령 제정(2003)
노무현 정부 (2003-2008)	․고위공직자비리조사처	-
	․특별검사제도 상설화	-
	․인사청문회	-인사청문대상 전 국무위원 확대(2005)
	․공직자윤리법 강화	-주식백지신탁(2005) -직계존비속 고지거부 허가제 도입(2007)
	․정치자금제도 투명화	-정치자금법 개정, 법인 정치자금 기부 금지, 고액 정치자금기부자 공개 등(2004)
	․부정부패사범 공소시효 연장	-
	․돈세탁방지법 강화	-고액현금거래 보고제도, 금융기관 고객주의 의무 도입(2005)
	․행정정보공개범위 확대	․전자적 공개, 주요 정보 사전공개, 정보공개심의위원회 설치 등(2004)
이명박 정부 (2008-현재)	․5대 취약분야(계약등) 특별감찰단	-
	․예방적 제도개선	-
	․부패사범 처벌기준 강화	-특정범죄가중처벌법 강화(뇌물사범 징역형 이외 수뢰액 2-5배 벌금 병과(2008)
	․투명사회협약 계도운동 활성화	-투명사회협약 폐지
	․내부고발, 공익침해신고자 보호강화	-공익신고자 보호법 제정(2011)

표에서 보는 바와 같이, 역대 대통령별로 다양한 부패방지 관련 공약들이 실천되기도 하였고, 그렇지 못하기도 하였다.

김영삼 전 대통령의 공약들은 원래 다소 추상적이긴 하였지만, 거의 대부분 실천된 것으로 평가할 수 있다. 정치부패 방지를 위한 정치자금법 개정, 지하경제와 관련하여 금융실명제의 전격적 실시 등이다. 다만, 부정방지위원회 설치 공약의 경우, 감사원장 자문기구로서 ‘부정방지대책위원회’를 설치하는데 그쳐서, 이 부분에 대해서는 충분한 실천이 이루어지지 못하였다.

김대중 대통령의 경우, 부패방지법과 자금세탁방지법 제정, 내부고발자 보호제도 도입, 부패방지위원회 설치, 공무원행동강령 제정을 가장 의미 있는 공약 실천으로 들 수 있다. 부패방지법 제정을 통하여 부패방지와 관련한 최초의 입법이 되었으며, 내부고발자 보호제도를 마련하였다. 또한 부패방지법에  근거하여 부패방지위원회를 설치되었다. 그러나 부패방지위원회의 경우, 당초 공약과 달리 수사권을 갖지 못하는 정책적 기구로 축소 설치되었다는 점에서, 당초의 공약이 부분적으로만 실행된 것으로 평가할 수 있다. 재정신청제도 강화나 공직자윤리위원회 독립성 확보 등은 이루어지지 않았다.

노무현 전 대통령의 경우, 전 국무위원을 대상으로 하는 청문범위 확대, 주식백지신탁제도 도입, 공직자윤리법상 고지거부제 강화, 고액 정치자금 기부자 공개, 자금세탁방지법상 고액현금 거래 보고제도 도입, 전자적 정보공개 등 정보공개법 개정 등의 공약이 실천되었다. 특히 주식 백지신탁제도는 공직자의 이해충돌 방지를 위한 새로운 제도로서 큰 의미를 부여할 수 있다. 그리고 인사청문의 대상을 전 국무위원으로 확대함으로서 고위 공직자의 도덕성 등을 보다 엄정하게 검증할 수 있는 기반을 마련하려고 하였다. 다만 김대중 대통령과 마찬가지로, 고위공직자비리조사처나 특별검사 상설화와 같은 과제는 실천하지 못했다. 이 과제들은 모두 검찰권 견제와 관련된 것으로, 검찰의 반발로 결국 추진되지 못한 공약들이다.

이 명박 대통령의 경우, 아직 임기가 1년 6개월 정도 남았기 때문에, 종합적 평가를 하기는 이르다. 공약 중 특별감찰이나 예방적 제도개선 공약은 종전 정부에서도 하였던 업무로서 특별히 실천 여부를 평가하기 부적절하다. 부패사범에 대한 처벌기준 강화와 관련한 공약은 ‘특정범죄 가중처벌법’을 개정하여, 그리고 내부고발자 보호는 ‘공익신고자보호법’ 제정으로 실천한 것으로 평가할 수 있다. 그러나 ‘투명사회협약 활성화’ 공약의 경우, 활성화가 아니라 오히려 폐지하였다는 점에서, 공약과 반대되는 활동을 한 것으로 평가할 수 있다.

2. 역대 정부의 반부패 정책의 내용과 특성

이하에서는 대통령 공약 등을 포함하여 역대 정부에서 추진하였던 부패방지 관련 정책들을 정리하였다. 물론 이 표에는 중요도가 상대적으로 높은 정책들만 제시하였으며, 일부 정책들이 연구자의 오류로 누락될 수 있다.

<표 1-5> 역대 정부의 반부패 정책의 내용과 특성

역대정부	정책 내용	특성
김영삼 정부 (1993-1998)	․공직자윤리법 개정 ․금융실명제 실시(금융실명거래법) ․부동산실명제 실시 ․공직선거및선거부정방지법 제정(94) ․부정방지대책위원회 설치 ․정보공개법 제정 ․정치자금법 개정, 영수증 교부, 정치자금수입 지출 선관위 보고(94) ․정치자금법 개정, 지정기탁금제 폐지, 처벌 규정, 국고보조금의 정책개발비 지출 20%이상(97) ․특정범죄가중처벌법 강화(국회 직원 기밀누설, 지방세 횡령시 가중처벌, 공기업 간부직원 적용 확대)	․부패문제를 국정운영의 최우선 과제로 인식하고 추진 ․대통령 중심(상층부)의 개혁 ․법, 제도 중심의 반부패정책 ․과거 부패에 대한 사정 ․정치자금 등 정치부패에 집중 ․금융실명제 실시
김대중 정부 (1998-2003)	․부패방지법 제정 ․공무원행동강령 제정 ․부패방지위원회 설치 ․내부고발자보호제도 운영 ․공공기관청렴도 측정 ․국민감사청구권 ․인사청문회법 제정 ․범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등 에 관한 법률 제정 ․특정범죄 가중처벌법 강화(수뢰금액 및 법정형 강화) ․공직선거 및 선거부정방지법 개정, 지역선관위선거부정감시단 설치, 후보자 납세실적 및 전과경력 제시 등(2000)	․다양한 법과 제도의 실시 ․부패방지를 위한 법의 제정과 전담조직의 설치 ․내부 고발자 보호제도 마련 ․인사청문 법제화 ․돈세탁방지법 제정 ․청렴도 측정
노무현 정부 (2003-2008)	․국가청렴위원회 설치(전 부방위) ․대통령 소속 반부패관계기관협의회 설치(2005) ․중장기 부패방지 로드맵 마련 ․부패행위개념 확대(부패강요 등) ․법령상 부패유발요인 평가 ․부패방지 통합정보 시스템 구축 ․신고자 신분보장 강화 ․주식백지신탁제도 ․재산등록시 고지거부 허용 제한 ․재산형성과정의 소명 ․불법정치자금 등의 몰수에 관한 특례법 ․인사청문대상 전 국무위원,헌법재판소 재판관, 중앙선관위원으로 확대 ․전자적 정보공개 도입 ․외부인 중심 정보공개심의회 강화 ․재정신청 범위 전면 확대(08.1.1) ․정치자금법 개정(04)-법인의정치자금 기부 금지, 회계책임자 지출권, 고액 정치자금 기부자 공개 등) ․사면법개정(07)-사면심사위원회 설치 ․특정범죄가중처벌법 강화(양형 현실화등) ․공직선거및선거부정방지법 개정(04 후보자, 배우자 등 납세실적 5년으로 확대, 납세, 병역, 전과기록 유권자에게 발송 ․직선거및선거부정방지법 개정, 선거부정감시단 상시운영 등(08.2.29)	․국가 차원 부패방지정책 추진 위하여 총괄협의기구 설치 ․부패방지 종합계획 수립 ․부패를 청렴 개념으로 확대 ․이해충돌 방지 관련, 백지신탁 제도 도입 ․인사청문 및 검증제도 강화 ․정보공개제도 강화 ․재정신청범위 전면 확대 ․정치관계법 개정 등
이명박 정부 (2008-현재)	․추천직 금통위위원의 재산등록, 공개 ․부패방지법 폐지 ․국가청렴위원회 폐지(2008) ․국가청렴위, 국민권익위원회로 통합 ․특정범죄가중처벌법 강화(뇌물 사범에 대해 징역형 이외 수뢰액의 2-5배 벌금 병과) ·고위공직자 청렴도 평가 모델 개발 ·공직신고자 보호법‘(2011)	․국가청렴위원회 폐지(→국민권익위원회로 대체) ․공익신고자보호법 제정

김영삼 정부의 경우, 공약으로 제시했던 금융실명제 도입 이외에 공직선거 및 선거부정방지법 제정, 정보공개법 제정과 같은 의미 있는 입법을 하였다. 특히 정보공개법은 정부와 행정 투명성 확보를 위한 의미 있는 법이라는 점에서 대표적인 입법활동으로 평가할 수 있다. 김영삼 정부 하에서는 정치부패 및 정치자금과 관련한 다양한 정책이 추진되었다는 특징을 발견할 수 있다. 당시의 가장 중요한 문제였던 정치부패에 대한 관심을 반영한 결과라고 할 수 있다.

김대중 정부의 경우, 대통령 공약으로 제시되어 추진한 과제 이외에, 인사청문회법을 제정하여 검찰청장, 국세청장 등 권력기관의 장들에 대한 국회 인사청문회 제도를 도입하였다. 이 제도 도입으로 이후 청문과정에서 고위직의  도덕성 문제가 부각되는 등 고위 공직자의 윤리 관리의 중요성이 강조되기 시작하였다. 김대중 정부는 이전의 정부와 비교하여 구호보다는 다양한 법과 제도로서 대응하였다는 특징이 있다. 부패방지법의 제정과 부패방지위원회의 설치는 대표적인 성과이다. 돈세탁방지법을 제정하여 음성적인 자금의 유통을 막고자 한 것도 매우 의미 있는 노력이다.

부패방지와 관련한 가장 많은 정책적 활동은 노무현 정부 하에서 이루어졌다. 노무현 정부 들어와서 처음으로 부패방지 중장기 계획이 수립되었으며, 부패방지 관련 정책을 총괄조정하기 위하여 대통령 소속으로 ‘반부패관계기관협의회’가 설치, 운영되었다. 이 협의회를 통하여 각 부처의 부패방지 관련 정책들이 협의, 조정되기도 하였다. 그러나 이 조직은 이명박 정부 들어와서  폐지되었다. 오랫동안 논의되었던 백지신탁제도가 도입되고, 재정신청의 범위가 확대된 것은 상징적 활동이다. 특히 국회 인사청문 대상을 전 장관으로 확대함으로서 고위 공직자에 대한 도덕성 문제를 핵심 쟁점으로 부각시킨 것도 의미 있는 정책으로 평가할 수 있다.

이명박 정부의 경우, 공직자윤리법을 개정하여 추천직 금융통화위원회 위원의 경우에도 재산을 등록, 공개하도록 하였으며, 특정범죄가중처벌법을 개정하여 뇌물 사범에 대해서는 징역형 이외에도 수뢰액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 병과 하도록 하였다. 그러나 국가청렴위원회를 국민고충처리위원회 및 행정심판위원회와 통합하여, 그나마 제한적으로 갖고 있었던 기능마저 제대로 추진하기 어렵게 하였다. 정부는 옴부즈맨 기구로의 새로운 창설이라는 주장을 하지만, 결국 기존의 국가청렴위원회의 부패방지 기능을 축소될 수밖에 없었다. 또한 노무현 정부 하에서 정부공직자윤리위원회와 국가청렴위회를 통합하기로 결정하였지만, 국가청렴위원회가 폐지됨에 따라서 동 조직의 통합도 무산되었다.

Ⅳ. 시민단체의 반부패 활동의 전개

역대 정부의 부패방지를 위한 정책과제들은 다양한 통로를 통하여 만들어졌다. 정부 스스로 의제를 발굴하기도 하지만, 정부 밖에서 만들어진 의제를 수용하여 정책화하기도 한다.

그런데 부패방지의 경우, 김영삼 정부 이후 추진된 반부패정책의 상당수는 시민단체에 의하여 주도되었다. 즉 시민단체들의 문제 제기에 의하여 이슈화되고, 각종 법률안의 제, 개정 등 청원 활동, 토론회 등을 통하여 정책과제가 제시되고, 이를 정치권이나 정부가 수용하는 경우가 매우 많았다. 물론 이것은 부패방지정책이 기본적으로 정부와 공직사회를 통제하는데 목적으로 두고 있다는 점에서, 정부가 자발적으로 나서는 경우는 극히 드물기 때문이다.

1. 부패방지를 위한 시민단체의 다양한 활동들

여기에서는 부패방지를 위하여 그 동안 시민단체가 활동하였던 주요 사항들을 정리하였다. 시민단체의 활동은 매우 다양한 방식으로 이루어졌다. 비교적 단순한 문제제기 활동(의견서 발표, 보도자료 발표, 성명서 발표 등)에서부터 구체적인 분석 자료의 발표(모니터링 보고서, 실태분석 보고서 등), 관련법안의 제출(부패방지 관련 법률 제정 및 개정안 등), 그리고 시위와 서명운동에 이르기까지 매우 다양하다. 여기에서는 주된 활동중심으로 정리하였다. 그리고 다양한 시민단체들이 유사한 활동을 하는 경우도 많기 때문에, 여기에서는 주로 참여연대와 경실련의 활동을 중심으로 정리하였다. 정리과정에서 연구자가 미처 확인하지 못하여 본 표에 누락된 주요한 활동들도 있을 수 있음을 미비 밝힌다.

<표 1-6> 시민단체의 반부패 관련 활동

연도	시민단체의 반부패 활동(아젠다 제시, 입법 청원 등)
1994 (김영삼)	․내부고발자 보호 및 지원활동 ․내부고발자보호등에관한 특별법 입법청원 ·부정부패추방운동본부 시민상담실 개소
1995	․내부고발자 지원센터 설치 ․공익정보제공자 보호 등에 관한 조례 제정 청원(서울시)
1996	․참여연대, 부패방지법초안 마련 및 공개토론 ․부패방지법제정 100만인 서명운동 ․부패방지법 제정 청원(공직윤리통합, 내부고발자보호,공직비리조사기구, 가중처벌 등 포함) ․형사소송법 개정 청원(재정신청범위 확대):(공무원 범죄 중 직권남용, 불법체포, 불법감금, 폭행, 가혹행위)
1997	․자금세탁방지에관한 법률 입법 청원 ․공직선거 및 선거부정방지법 개정 청원(전과 공개 등) ․국정감사 및 조사에 관한 법률 개정 청원(국정조사요구 완화) ․선거관리위원회법 개정 청원(공영선거) ․정치자금에 관한법률 개정 청원(정치비용)
1998 (김대중)	․예산감시운동 ․판공비 공개 운동 ․고위공직자 인사위원회법 제정 청원(인사청문)
2000	․부패방지입법 시민연대 결성 ․부패방지입법 시민연대, 부패방지법 국회 청원 ․자금세탁방지법 국회 청원 ․청렴계약제(참여연대-서울시) ․낙천낙선운동 ․인사청문특별위원회 및 인사청문회에 관한 법 제정 청원(청문제도) ․국회법 개정 청원(이해충돌 상임위 배제) ·공공사업 감시단 출범
2001	․정보공개법 개정 청원(비공개범위 축소, 정보공개위원회 설치 등) ․공직자윤리법 개정 청원(직무외소득, 취업제한, 주식투자 제한 등) ·서울시 25개 기초자치단체별 부패지수 발표
2002	․대선 정치자금 감사운동 ․고위공직자 비리조사처 설치에 관한 특별법 입법 청원 ․범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률 개정 청원(범죄수익 몰수 대상 범위 확대) ․검사 동일체 원칙 폐지 토론회 ·부패방지법 개정 및 특검제법 제정 청원서 제출 ·권력형 부패 척결 위한 반부패 10대 개혁입법 과제 발표
2003 (노무현)	․공직자윤리법 개정 청원(백지신탁 도입안) ·국세청 세무비리의혹 감사청구 ·낭비성예산 삭감촉구 및 납세자 모니터단 발족식 ·부패방지법 개정안 청원(부방위 조사권 부여 등)
2004	․백지신탁제도 도입 토론회 ․공직자윤리법 개정 청원(백지신탁) ·백지신탁 주요 쟁점 의견서 발표 ·부방법 개정안 입법 청원(부방위 조사권 부여, 부패신고자 보호 등) ·수사권, 기소권 갖는 고비처 신설에 대한 의견서 발표
2005	․퇴직후 취업제한 강화 토론회(국회) ․행정부 공직자 이해충돌 주식보유 분석 보고서 발간 ·공직자윤리법 개정에 관한 국회 행자위원 등 입법의견 조사 발표 ·공직자윤리법 개정 의견청원서 제출 ·부패인사 특별 사면 제한 의견서 제출 ·투명사회협약 체결
2006	․관료감시운동 ·퇴직공직자 재취업현황 분석결과 발표 ·주민소환제 도입 및 공직자윤리법 개정 촉구 기자회견 ·지방선거 공천비리 토론회 ·공직자윤리법 개정안 국회 제출(스톡옵션 보유 제한)
2007	․공직자윤리법 개정안 국회 제출(퇴직후 취업제한제도 강화 등) ․공직자윤리법 개정 토론회(공직윤리체계 통합, 이해충돌방지 제도화 등) ·대선후보 반부패 공약평가 및 토론회 ·부패 사범 사면 제한 의견서 제출 ·퇴직후 취업제도 운영실태 모니터 보고서 발간
2008 (이명박)	․공직자퇴직후 취업에 의한 이해충돌 실태 분석 ․공공기관 낙하산 인사 분석 ·공직자윤리법 개정안 의견서 제출 ·새 정부 반부패정책 후퇴 토론회 개최 ·국가청렴위 폐지 반대 성명(300여단체) ·감사원 독립성 확보 촉구 논평 ·국정감사과제 제출 ·인수위 정부조직 개편 쟁점 토론회 ·공공기관장 교체분석 보고서 발간 ·장관인사와 인사청문회 보고서 발표 ·감사원장 인사청문회 검증과제 국회 전달
2009	·불법정치자금 수수와 개선방안 토론회 ·대통령을 둘러싼 비리 개선 토론회 ·국정원 민간인 사찰 의견서 ·공익신고자보호법 제정안 검토의견서 ·퇴직후 취업제한 보고서 발간 ·이슈 리포트 발간(이명박 정부가 교체해야 할 장관 및 청와대 수석)
2010	·투명ㆍ공정사회 5대 법률안(공직자윤리법, 부패방지법, 정보공개법, 기록물관리법, 국민소송법) 입법 발의 ·반부패제도(퇴직후취업제한 강화, 부패신고강화 등)혁신 토론회 ·부패방지법 개정안 제출 ·청와대 민간사찰 특검 요구 ·고위공직자 비리수사처 설치법 입법청원(수사, 기소 전담) ·퇴직후 취업제한제도 운영실태 보고서 발간 ·기록관리 및 정보공개제도 개선 토론회 ·공직 인사기준 마련과 투명한 공직인사 위한 토론회 ·부적격 공직후보자 사퇴 및 지명철회 촉구 기자회견 ·이명박 정부 회전문 인사 보고서 발간
2011	·청와대에 고위직 전관예우, 이해충돌방지 공직자윤리법 개정 의견서 제출 ·공직자윤리법 개정안 입법청원(전관예우, 취업제한 강화 등) ·이명박 정부 고위공직자 인사 모니터 보고서 발간(회전문 인사 등) ·업무추진비 개선방안 토론회 ·검찰개혁 무산 기자회견 ·저축은행 비리 국회 국정조사 촉구 성명 ·퇴직 공직자 대형 로펌 취업 현황 분석결과 발표 ·이슈리포트(법조 비리 관련)

<표 6>에서 보는 바와 같이, 시민단체들은 김영삼 정부하인 1994년 이래로 매년 부패방지를 위한 다양한 활동들을 하였다. 시민단체의 대표적인 활동들을 정리하면 법률과 제도를 중심으로 정리하면 다음 <표 1-7>과 같다.

<표 7> 시민단체의 부패방지관련 활동의 유형

구분	주요 활동
법률 제정	․내부고발자보호등에관한 특별법 입법청원 ․부패방지법 재정 청원 ․자금세탁방지법 제정 청원 ․공익정보제공자 보호 등에 관한 조례 제정 청원(서울시)․ 고위공직자 인사위원회법 제정 청원(인사청문) ․인사청문특별위원회 및 인사청문회에 관한 법 제정 청원(청문제도) ․고위공직자 비리조사처 설치에 관한 특별법 입법 청원
법률 개정	․형사 소송법 개정 청원(재정신청범위 확대) 공직선거 및 선거부정방지법 개정 청원(전과 공개 등) ․국정감사 및 조사에 관한 법률 개정 청원(국정조사요구 완화) ․선거관리위원회법 개정 청원(공영선거) ․정치자금에 관한법률 개정 청원(정치비용) ․국회법 개정 청원(이해충돌 상임위 배제) 정보공개법 개정 청원(비공개범위 축소, 정보공개위원회 설치 등) ․공직자윤리법 개정 청원(직무외소득, 취업제한, 주식투자 제한 등) ․범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률 개정 청원(범죄수익 몰수 대상 범위 확대) ․공직자윤리법 개정 청원(백지신탁 도입안) ․공직자윤리법 개정안 국회 제출(퇴직후 취업제한제도 강화 등)
기타	․내부고발자 보호, 지원활동 ․내부고발자 지원센터 설치 ․부패방지법초안 마련 및 공개토론 ․부패방지법제정 100만인 서명운동 ․예산감시운동 ․판공비 공개 운동 ․대선 정치자금 감사운동 ․부패방지입법 시민연대 결성 ․청렴계약제(참여연대-서울시) ․낙천낙선운동 ․검사 동일체 원칙 폐지 토론회 ․백지신탁제도 도입 토론회 ․공직자윤리법 개정 청원(백지신탁)퇴직후 취업제한 강화 토론회(국회) ․행정부 공직자 이해충돌 주식보유 분석 보고서 발간․ ․공직자 퇴직후 취업에 의한 이해충돌 실태 분석 ․공직자윤리법 개정 토론회(공직윤리체계 통합, 이해충돌방지 제도화 등) ․퇴직후 취업제한 강화 토론회· 공직자 퇴직후 취업에 의한 이해충돌 실태 분석 ․공공기관 낙하산 인사 실태 분석

<표 1-7>에서 보는 바와 같이, 시민단체의 부패방지관련 주요 입법활동(법률 제, 개정)등은 다음과 같다.

-내부고발자보호제도

-부패방지법

-자금세탁방지법

-인사청문회법

-고위공직자비리조사처 설치에 관한 법

-재정신청범위 확대 위한 형사소송법 개정

-공직선거 및 선거부정방지법 개정

-국정감사 및 조사에 관한 법률 개정

-정치자금에 관한법률 개정

-정보공개법

-공직자윤리법 개정

-백지신탁제도 도입

-퇴직후 취업제한제도 강화

그러나 이와 같은 시민단체들의 입법활동들이 바로 정부나 국회에 의하여 수용되고, 또 정책화, 입법화된 것은 아니다. 비판적 입장에서 문제를 제기하고 대안을 제시한 시민단체들과 달리, 국회와 정부는 늘 방어적, 소극적 입장에서 기존 법과 제도의 정당성을 주장하곤 하였기 때문이다. 때문에 시민단체의 문제 제기 및 관련 법안의 입법청원 등 구체적 활동에서부터 이것들이 법률 제·개정으로 연결되기 까지는 짧게는 2년에서 길게는 10년 이상 소요되었다(<표 1-8> 참조). 시민단체들이 관련 법률안을 제출하거나 혹은 문제를 제기한 시점과 정부에 의하여 제도개선이 이루어지거나 입법화된 시점을 정리하면 다음의 표와 같다. 여기서는 문제 제기 시점을 관련법의 입법 청원이나 혹은 공개 토론회를 기준으로 설정하였다. 시민단체나 관련 전문가에 의한 단편적인 문제 제기는 물론 그 이전부터 이루어졌는데, 이는 고려하지 않았다.

<표 1-8> 주요 부패방지 관련 제도의 정비 소요기간

관련법률 혹은 제도	시민단체의 문제 제기 시점	관련 법, 제도의 정비 시점	소요기간(연)
인사청문회법 제정	1998	2000	2
부패방지법 제정	1996	2001	5
자금세탁방지법 제정	1997	2001	4
정보공개 심의위원회 설치	2001	2004	3
검사동일체 원칙 폐지	2002	2004	2
백지신탁제도 도입	2001	2005	4
재정신청범위 확대	1996	2007	11

2. 시민단체 주도적 반부패 입법 활동 사례

이 부분은 윤태범(2010)의 논문 “한국과 미국의 공직윤리 시스템 비교연구”(한국부패학회보, 2010, 15권 3호))의 내용 중 일부를 수정, 정리하였다.

앞서 정리한 시민단체에 의한 다양한 반부패 입법활동 중에서 상징적이고 대표적인 2가지 사례를 정리하고자 한다. 즉 부패방지법과 백지신탁제도로, 부패방지법은 김대중 정부 하에서, 백지신탁제도는 노무현 정부 하에서 입법화된 대표적 사례이다.

1) 부패방지법

우리나라의 공직부패 방지를 위한 상징적 입법인 부패방지법은 2001년 7월 제정되었는데, 최초의 제정 주장에서부터 입법화에 이르기까지 약 6년 정도의 기간이 소요되었다. 그리고 이 법은 정부나 국회가 아닌 시민사회와 시민단체 주도로 입법화되었다는 점에서 시민사회 주도적 입법의 대표사례로서 평가받고 있다.

시민단체에 의한 최초의 논의는 1995년부터 시작되었다. 당시 참여연대에서는 부패방지를 위한 다양한 방안을 논의하였고, 첫 번째 방안으로서 부패방지법 제정운동을 시작하였다. 기존의 공직자윤리법이 부패방지를 위한 실질적 역할을 하지 못한다는 평가 하에, 이미 부패방지법을 제정, 운용하고 있었던 싱가폴, 홍콩, 그리고 정부윤리법을 운영하고 있던 미국 등 주요 국가들의 사례연구에 기초하여 기존의 공직자윤리법을 흡수 통합하여 공직윤리 및 부패방지를 총괄하는 기본법으로서 부패방지법안을 마련하였다. 이를 위해 참여연대 소속의 간사들과 교수, 변호사 등 외부 전문가들이 공동 노력하였다. 당초 참여연대는 권력형 부패가 빈번하게 발생함에도 불구하고 이를 담당해야 할 검찰이 정치적 독립성을 확보하지 못한 채 제대로 수사하지 못하고 있다고 평가하고, 권력형 부패에 효과적으로 대응하기 위해서는 기존의 검찰과 구별되는 별도의 독립적인 수사기구가 필요하다는 입장 하에, 독립적 수사기구의 설치를 목적으로 하는 법안을 마련하였다(참여연대,1996).

1996년 1월 참여연대는 공청회를 개최하여 부패방지법 초안을 제시하였고, 4월 15대 총선을 계기로 국회의원들에 대한 서명 작업을 시작하였다. 이후 6월 4일 법제정을 위한 시민 100만인 서명운동을 시작하였다. 그리고 동년 6월 참여연대는 산하에 ‘맑은사회 만들기 운동본부’를 만들고, 이곳에서 국회 청원을 위한 부패방지법안을 구체화하였다. 참여연대는 1996년 11월 7일 국회의원 과반수의 서명을 받은 부패방지법안을 국회에 청원하였다. 법안은 11월 20일 국회 법제사법위원회에 회부되었으나 논의되지 않았으며, 전문위원회 심사보고서도 작성되지 않은 채 회기종료로 2000년 폐기되었다. 그런데 1998년 대통령 선거를 거치면서 각 당은 부패방지법 제정을 모두 공약으로 제시하는 등 부패방지법 제정의 분위기가 조성되었다.

1996년 1월 24일 ‘부패방지법토론회’ 자료집(프레스센터)

당시 참여연대가 입법청원하였던 부패방지법은 여러 법에 흩어져있던 각종 관련 내용들을 종합화하고, 추가로 공익정보제공자 보호 및 특별검사제가 포함되어 있었다. 주요 내용은 다음과 같다.

-기존의 공직자윤리법을 부패방지법에 통합하여 보완함

-공직자윤리위 강화

-공익정보제공자보호

-돈세탁방지제도 도입

-부패행위에 대한 처벌 강화

-고위공직자비리조사처 설치 및 독립적 특별검사와 특별수사관의 설치

이후 김대중 대통령 취임 후인 1999년 12월 2일 정부는 ‘반부패기본법안’을 국회에 제출하였다. 그러나 이것도 법제사법위, 행정자치위 등 소관 상임위원회조차 정해지지 않은 채 떠돌다가 2000년 5월 29일 15대 국회 종료와 함께 자동 폐기되었다. 물론 다시 제출된 시민단체의 부패방지법안도 논의되지 못하고 같이 폐기되었다. 당시 정부안은 정책적 기능만을 담당하는 반부패특별위원회를 설치하고, 공익제보자 보호 관련 제도를 중심으로 구성되어 있을 뿐이어서 참여연대 안과 큰 차이를 보였다. 당시 정부안에 대해서 국회 법제사법위원회 전문위원 검토보고서가 작성되었는데, 이 검토보고서는 정부안에 제시되어 있는 반부패특별위원회를 감사원의 부정방지대책위원회의 업무와 중복 가능성 있다고 지적하였다. 그러나 당시 감사원의 부정방지대책위원회는 말 그대로 감사원장의 자문기구로 실체가 사실상 없는 자문위원회이었다는 점에서 명백히 잘못된 지적을 담고 있는 보고서였다.

법제사법위원회,(1999.12).  반부패기본법안 검토보고서.

이어서 2000년 참여연대 등 다양한 시민단체들이 연합하여 ‘부패방지제도입법시민연대’를 결성하고 입법청원 활동을 시작하였다. 이 단체는 2000년 7월 13일 공동안을 확정하고 7월 20일 공청회를 거쳐서 9월 6일 국회에 입법청원하였다. 그러나 이 법안도 2001년 4월 30일 본회의 불부의 결정으로 폐기되었으며(법사위 청원심사보고서), 대신 법제사법위원장의 대체입법안이 제출, 논의되었다. 이어서 2001년 4월 30일 법제사법위원회 임시회에서 위원장의 대체안 및 의원들이 제출한 관련 법안들이 동시에 상정되어 이전에 이루어진 법안심사소위의 의견에 기초하여 논의가 이루어졌다.  2001년 6월 28일 본회의에서 법사위를 통과한 부패방지법안(대안)이 268인의 재석의원 중 찬성 135인, 반대 126인, 기권 7인으로 가결되었다. 그러나 2008년 2월 29일 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회 및 행정심판위원회가 통합됨에 따라서 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’이  제정되었으며, 기존의 부패방지법은 폐지되었다.

당시 경실련, 녹색연합, 환경운동연합, 흥사단, 참여연대 등 12개 단체가 참여하였다.

2000년 9월 시민단체가 제출하였던 부패방지법안의 주요내용은 다음과 같다.

-공직자의 청렴의무 규정

-업무외 취업 및 소득제한, 이해관계자로부터의 제척, 금지된 선물의 처리절차, 부정공직자의 취

업제한 규정 등 공직자 행동규범 규정

-부패방지위원회 설치 규정

-부패방지위원회의 독립적 지위 규정

-부패방지 시책 및 조사 등 관련 부패방지위원회 기능 규정

-국회의 특별검사 임명 규정 및 특별검사의 역할 등 규정

-공익정보제공자 관련 규정

-처벌규정

물론 시민단체가 청원한 법안에 대해서 국회 법사위원회는 심사보고서를 작성하였다. 그러나 기존에 각 당에 의하여 제시되었던 법안과의 차이 등을 설명하고 있을 뿐, 구체적, 실질적 의견은 제시하지 않고 있어서, 매우 부실한 심사보고서였다.(국회 법제사법위원회(2001.5), 부패방지법제정에관란 청원 심사보고서)

법안심사소위원회는 2000년 2월 13일부터 4월 30일까지 진행되었으며, 특별검사제를 제외한 대부분의 내용에 대해서는 합의된 결론을 도출하였다.(국회 법제사법위원회 상임위원회 회의록, 2001.4.30)

당시 정인봉 의원의 수정안도 논의되었다. 정인봉 의원은 특검제를 도입하지 않는 것은 부패방지법의 본질을 훼손하는 것이라는 점에서 특검 제안이 포함된 수정안 제출하고 이를 설명하였다. 그러나 표결 결과, 15인중 반대 8 찬성 7로 정인봉 의원의 수정안은 부결되었다. 대신 법안심사소위가 보고한 안에 대해서 출석위원 15인중 찬성 8인, 반대 7인으로 원안이 의결되었다.

국회본회의 회의록 222회 임시회 내용.

당시 국회를 통과한 최종 부패방지법의 주요 내용은 다음과 같다.

-대통령 소속하에 부패방지위원회 설치

-위원회는 부패방지 제도개선, 실태조사·평가, 교육·홍보 등 업무 수행

-위원회 9인 위원중 3인은 국회가, 3인은 대법원장이 추천하는 자를 대통령이 임명

-신고된 부패행위가 차관급 이상 공직자 관련되는 경우 검찰에 고발

-부패행위 신고자에 대한 보호 및 보상

-국민감사청구제도

기존의 부패방지법에 있었던 내용은 대부분 승계되었지만, 위원의 구성방법 등이 달라졌다. 즉 위원장 및 부위원장은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하고, 상임위원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명하며, 상임이 아닌 위원은 대통령이 임명 또는 위촉하도록 하였다.

2) 백지신탁제도

백지신탁제도 도입을 둘러싼 시민단체, 국회, 정부의 활동은 논문 마지막에 참고로 정리되어 있다.

공직자의 이해충돌을 방지하기 위한 제도들 중 가장 의미 있는 제도의 하나가 현행 공직자윤리법상의 ‘백지신탁제도’이다. 미국의 경우, 1978년에 제정된 정부윤리법의 핵심이 백지신탁제도(blind trust)인데, 정작 이법에 기초하여 공직자윤리법을 제정하였던 우리나라는 동 제도를 2005년에 와서야 뒤늦게 도입하였다. 백지신탁제도는 부패방지법과 마찬가지로 시민단체의 문제제기와 입법청원, 공청회 등 시민사회 주도적으로 논의되었으며, 이후 정치권과 정부에 의하여 수용되어 입법화된 대표적 사례이다.

물론 참여연대는 백지신탁 도입의 주장 이전에, 공직자의 이해충돌 문제에 대해서 이전부터 지속적으로 문제를 제기하였다. 예를 들어서 지난 1998년 12월 당시 참여연대는 국회의원들이 이해충돌 가능성이 있는 상임위원회에 배정되는 것을 취소해달라는 헌법소원을 국회의장을 상대로 제기하였다. 공직자의 이해충돌 문제에 대한 본격적 문제 제기의 시작이라고 할 수 있다.

2001년 11월 19일 참여연대가 주축이 된 부패방지입법시민연대에서는 이해충돌 회피 제도를 담은 공직자윤리법 개정안을 입법청원하였다. 이해충돌회피 관련 규정을 법에 최초로 명문화한 사례라고 할 수 있다. 그러나 이 청원안은 국회에서 전혀 논의되지 못하고 임기만료로 폐기되었다.

당시 법안에 포함되었던 이해충돌 회피 관련 주요 규정은 다음과 같다.

-이해충돌 회피규정의 명문화

-이해충돌 회피를 위한 재산의 처분이나 공직 회피 등 방법 규정

-이해충돌을 야기하는 직무로부터의 회피

-업무외 소득, 취업 등의 제한

2002년 대선과정을 거치면서 백지신탁제도를 골자로 하는 공직자의 이해충돌 회피의 법제화가 각 당의 주요 공약이 되었다. 당시 대선과정에서 후보자의 보유재산과 (당선 후 수행할 공직과 관련하여 발생할) 직무상 이해충돌 가능성에 대한 참여연대의 지적에 대해서 정몽준 후보는 보유하고 있었던 현대중공업 지분의 금융기관 위탁의사를 밝히기도 하였다. 물론 실제 위탁하지는 않았다.

한국일보(2002년 11월 21일자). 당시 통합21 소속이었던 정몽준 후보의 보유주식 신탁약속에 대해서 한나라당은 이를 촉구하는 대변인 발표를 하기도 하였다.

참여연대는 백지신탁제도 도입을 위하여 다양한 공론화 작업을 하였다. 노무현 정부가 들어서기 직전인 2003년 1월 27일 참여연대는 당시 노무현 새 정부의 개혁과제에 대한 토론회를 개최하였는데, 여기서 다시 백지신탁제도 도입을 골자로 하는 이해충돌방지제도 도입을 주장하였으며, 동년 5월 27일 다시 공직자의 이해충돌 방지를 위한 토론회를 개최하였다. 이어서 2003년 6월 25일 백지신탁제도 도입을 골자로 하는 공직자윤리법 개정안을 국회에 청원하였다.

참여연대(2003), 권력형 비리없는 민주적이고 청렴한 공직사회 만들기 토론회(2003.1.27)

참여연대(2003). 이해충돌 회피 제도화 토론회(2003.5.29)

노무현 정부 들어서 구성된 정부혁신지방분권위원회 산하 행정개혁 전문위원회는 2003년 7월 노무현 정부의 행정개혁 로드맵에 이해충돌방지제도로서 ‘백지신탁제도’를 포함시켰다. 이후 행정개혁전문위원회는 공직자윤리법을 담당하는 부처인 행정자치부와 공동으로 백지신탁제도 도입방안을 마련하였으며, 그 결과로서 2004년 4월 9일 정부혁신위원회·행자부 공동으로 백지신탁제도 도입 관련 공동회의가 이루어지고, 이어서 5월 27일 행자부 주최의 백지신탁제도 도입 공청회가 이루어졌다.

정부혁신지방분권위원회(2003), 정부혁신로드맵,

2004년 9월 22일 정부는 백지신탁제도 도입을 골자로 하는 공직자윤리법 개정안을 국회에 제출하였다. 이 법안에 기초하여 국회 행자위에서는 2004년 12월 17일  공직자윤리법 개정 공청회를 개최하였다. 당시 참여한 여야의원 대부분 백지신탁제도 도입에는 찬성하였기 때문에 주로 기술적 부분을 중심으로 논의가 진행되었다. 다만 ‘고지거부권’의 폐지 여부가 쟁점으로 부각되었으나, 찬반 양론이 모두 있었다.

행정자치위, 251회 임시회 회의록.

국회 행정자치상임위원회, 공직자윤리법 개정안 관련 공청회 자료집(2004년 12월 17일)

이와 같은 상황 속에서 2005년 3월 9일 투명사회협약 출범식에서 노무현 대통령은 백지신탁제도 도입을 강조하여 입법화 의지를 표시했다. 그리고 4월 26일 백지신탁제도 도입을 골자로 하는 공직자윤리법 개정안이 국회를 통과하였다. 당시 국회의원 208인중 찬성 203인 반대 2인 기권 3인으로 압도적으로 통과되었다. 그리고  2005년 11월 19일 백지신탁제도가 본격적으로 시행되었다.

투명사회협약실천협의회(2008)의 ‘투명사회협약 백서(2005-2008)를 참고할 수 있다.

당시 통과된 백지신탁제도의  주요 내용은 다음과 같다.

-이해충돌방지 의무 : 공직자의 직무와 공직자의 재산 간에 이해충돌 방지 노력

-주식의 매각 또는 신탁 : 보유주식 총가액이 1천만원 이상 5천만원 이하의 범위 안에서 연방집행명령이 정하는 금액 초과하는 경우 당해 주식을 매각하거나 신탁계약

-주식백지신탁심사위원회의 설치 및 주식의 직무관련성 심사

-주식취득의 제한 : 주식백지신탁계약이 체결된 경우 새로운 주식 취득 금지

-신탁재산에 관한 정보제공금지

Ⅴ. 여전히 남은 과제들

지난 20년 가까운 기간 동안 시민단체들은 어려운 여건 속에서 부패방지를 위한 많은 활동들을 하였다. 제한된 인력과 자원, 그리고 빈곤한 정보 속에서 문제를 최대한 객관화 시키려고 하였으며, 단순히 문제 제기와 비판에 그치지 않고 구체적인 대안까지 제시하고자 하였다. 그 과정에서 수많은 분석보고서들이 만들어졌고, 땀과 열정이 배어있는 각종 법률안들을 만들어냈다. 법률안을 제정하거나 혹은 개정하기 위하여 현행 법률에 대한 분석은 물론, 외국의 관련 입법사례들도 찾아내어 참고하려고 하였다. 때문에 하나의 문제를 풀기 위한 분석에서부터 법률적, 제도적 대안의 제시에 이르는 과정은 결코 짧지 않았다. 이 힘든 과정은 시민단체에서 활동하는 수많은 활동가들과 이들을 지원하는 전문가들, 그리고 자원봉사자들의 협력을 통하여 극복될 수 있었다. 또한 많은 시민단체들이 협력활동을 통하여 부패문제와 대안 제기에 보다 효과적으로 대응할 수 있었다.

그러나 앞서 보았듯이, 시민단체들의 활동 중 일부만이 정책화, 입법화되었을 뿐 여전히 많은 과제들이 남아있다. 혹은 입법화되어 있어도 당초의 취지에서 벗어난 왜곡된 모습으로 되어있거나, 심각한 흠결을 갖고 있는 경우도 많다. 이들을 정상화시키는 데는 지금까지 보다 더 많은 수고가 필요할 수 있다. 그것은 부패방지에 대한 현 정부의 문제인식이 정권 초기부터 매우 약하였을 뿐만 아니라, 이와 같은 과제들을 이끌고 갈 시민단체들의 각종 기반도 여전히 약하기 때문이다. 특히 현 정부의 부패문제 및 공직자의 윤리에 대한 낮은 문제인식은 결국 장관에 대한 인사청문회 과정에서 그대로 드러나기도 하였다.

참여정부의 경우, 대통령에 의하여 고위공직 후보자로 지명된 후 언론이나 시민사회 등에 의하여 법률적, 도덕적 문제점이 제기되면 후보자 스스로 자진 사퇴하였거나, 임명권자인 대통령이 임명을 철회하였었다. 그런데 현 정부 하에서는 도덕성 문제에 대한 지적은 물론이고 위법 사항에 대해서도 과거의 관행이었다는 것을 이유로 자진 사퇴를 거부하는 것은 물론 문제로 조차 인식하지 않으려는 현상이 나타났다. 현 정부의 부패와 윤리에 대한 문제인식을 보여주는 단면이다. 이 때문에 언론과 시민단체, 국민들은 현 정부의 고위직 인사시스템 전반에 문제를 제기하기도 하였다.

고위 공직자를 둘러싸고 제기되는 의혹들은 주로 부동산 투기, 위장전입,  재산 형성과정(탈세), 논문, 병역 등과 관련된 것들로서, 참여정부와 현 정부의 청문회 과정에서 제기된 의혹건수를 정리하면 다음 <표 9>와 같다. 표에서 보는 바와 같이, 현정부하에서 제기된 의혹건수가 지난 정부와 비교하여 아직 임기가 1년 반 이상 남았음에도 불구하고 월등히 많다. 1인당 제기된 의혹건수가 지난 정부 하에서는 0.87건이었는데, 현정부하에서는 2.16건으로 급증하였다. 위장전입 의혹의 경우 현 정부 들어와서 7배 정도 늘어났음을 알 수 있다. 물론 이것은 실제 사례가 증가했다기 보다는, 지난 정부 하에서는 인사검증과정에서 걸러졌을 내용들이 현 정부 들어와서는 걸러지지 않고 그대로 통과되었기 때문에 후보자의 의혹건수가 급증한 것이다.

윤태범(2000), 고위 공직자 인사청문회의 의의와 실효성 확보방안, 계간 광장 9호

<표 1-9> 청문회 과정서 제기된 의혹 건수

실시	인원		계	부동산 (재산)	위장 전입	병역	탈세	논문
현 정부	56	의혹건수	121	40	19	20	32	10
		1인당 건수	2.16	0.71	0.34	0.36	0.57	0.18
		비중	100.00%	33.06%	15.70%	16.53%	26.45%	8.26%
참여 정부	84	의혹건수	73	30	4	24	13	2
		1인당 건수	0.87	0.36	0.05	0.29	0.15	0.02
		비중	100.00%	41.10%	5.48%	32.88%	17.81%	2.74%
총합계	140	의혹건수	194	70	23	44	45	12
		1인당 건수	1.39	0.50	0.16	0.31	0.32	0.09
		비중	100.00%	36.08%	11.86%	22.68%	23.20%	6.19%

주 : 현 정부 자료는 2010년 까지만을, 참여정부는 5년 동안의 내용을 정리한 것임

최근 현 정부는 저축은행 비리 사태를 계기로 공직윤리와 관련한 몇 가지 방안들을 논의하고 있다. 특히 전관예우 문제와 관련하여 공직자윤리법을 개정하여 공직자의 퇴직 후에 발생하는 각종 이권개입 등 이해충돌 문제를 방지하겠다는 안을 제시했다. 아직 방안 제시 단계라는 점에서 이것이 얼마나 제대로 입법화될지 두고 볼 일이다. 그리고 검찰 개혁과 고위공직자비리수사처 설치와 관련한 논의가 국회의 사개특위에서 논의되었다. 여·야간에 수사처 설치가 타협되는가 하였지만, 결국 예상하였던 바와 같이 청와대, 검찰이 정면으로 반대하였고, 한나라당은 철회하였다. 새삼스러운 일은 아니다. 고위공직자비리조사처 설치와 관련하여, 한나라당은 이미 2004년 17대 총선에서 공약으로 제시하였었다. 그러나 같은 해 5월 노무현 대통령이 정작 조사처를 설치하겠다고 하자, 한나라당은 8월 조사처 설치 백지화를 촉구하는 결의안을 내기도 하였다. 그러면서도 당시 한나라당 법사위 지원팀은 여론과 검찰조직 견제를 인정하여 내부적으로 조사처 설치안을 준비하기도 하였다. 겉과 속이 너무도 다른 이중적 모습을 보여주었다.

부패방지가 쉽지 않다는 것은 앞서 언급한 바와 같이, 이것이 권력의 문제와 얽혀있기 때문이다. 권력은 기본적인 속성상 자율적 규제가 되지 않으며, 외부의 통제에 대해서는 더욱 더 저항적이다. 때문에 부패방지는 곧 권력에 대한 견제이다. 따라서 효과적인 부패방지를 위해서는 한편에서는 권력구조에 대한 논의를 하지 않으면 안되며, 이런 가운데 앞서 언급하였던 다양한 부패방지 관련 법과 제도들이 제대로 논의, 실행될 수 있을 것이다. 전자의 논의는 주로 사정시스템에 대한 논의로, 후자의 논의는 각종 부패방지 관련법과 제도의 논의로 귀결된다. 핵심적인 사안을 중심으로 향후 논의방향을 정리하면 다음의 <표 1-10>과 같다.

첫째, <표 1-10>에서 보는 바와 같이, 사정체계 정비를 위하여 기존 국민권익위원회를 부패방지 중심기구로 재정리하며, 검찰권을 견제할 수 있는 독립적인 수사기구를 설치하여 사정체계를 재정비하도록 한다. 기존의 검찰권에 대한 재편논의는 그 동안 수도 없이 진행되었지만 별 진전을 가져오지 못하였다는 점에서, 일단 여기에서는 제시하지 않았다.

둘째, 행정안전부, 국민권익위원회, 국무총리실 등에 분산되어 있는 공직윤리 관리체계를 재정비하며, 공직자윤리법과 공무원행동강령 등 관련 법령들을 재정비하여, 공직윤리 관리의 효율성을 제고하도록 한다.

셋째, 인사검증 및 인사청문회제도를 재정비하여, 명확한 인사검증기준 및 절차가 마련되도록 하고, 인사청문회가 인준청문회가 되어 실질적인 검증 기능을 갖추고, 이를 통하여 정쟁의 장이 되는 것을 방지하도록 한다.

넷째, 공직자의 윤리 확보를 위한 기본으로서 이해충돌 방지 제도를 마련하고, 이에 기초하여 퇴직 후 이루어지는 이해충돌 행의의 방지 및 현직자에게도 발생하는 이해충돌 문제가 효과적으로 회피될 수 있도록 한다.

다섯째, 국회의원과 지방의회 의원의 경우, 행정기관에 대한 실질적 견제기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 그에 상응하는 윤리성을 갖추어야 하며, 이를 위하여 유명무실한 국회법 및 지방자치법상의 이해충돌 방지 제도를 실효성 있게 개정하도록 한다.

<표 1-10> 부패방지 관련 주요 이슈와 개선방향

이슈	개선방향
‘부패방지법’ 재정립과 독립 부패수사기구 설치	· 2000년 부패방지법 취지 살리는 방향으로 현행 부패방 지법 개정하여, 독립된 수사기구 설치
독립적 부패방지기구 설치	· 부패방지문제 및 정책 등을 전담하는 부패방지기구의 재 설치 및 부패방지정책 조정권한 부여
공직자윤리위원회 강화	· 공직자윤리위원회 민간위원 확대하여 독립성, 전문성 제 고하고, 이해충돌 문제 전반에 대한 기능 수행 강화
부패-공직윤리 관리체계 일원화	· 부패방지와 공직윤리를 통합, 일원화하여 효율적인 부패 방지 및 윤리정책 추진
인사청문회 강화	· 현행 인사청문회를 인준청문회로 강화하여 장관 등 고위 직 도덕성 확보
퇴직후 이해충돌 활동 제한	· 공직자윤리법 개정하여, 퇴직후 발생하는 이해충돌 행위 등에 대한 포괄적 제한 및 직무관련성 범위 확대 등
이해충돌방지제도 도입	· 공직윤리 확보 위한 기반으로 이해충돌 방지제도 도입하 여 현직자에게도 적용
국회의원, 지방의원 이해충돌 회피 제도화	· 국회법상 유명무실한 국회의원 및 자치법상 유명무실한 지방의원의 이해충돌 행위 제한제도 강화
인사검증의 제도화	· 고위직 인사검증의 기준, 절차 등을 담은 인사검증 관련 법의 제정

<참고> 우리나라의 백지신탁제도 도입 관련 각 주체의 활동 연혁

연도	시민단체(참여연대)	국회	정부
1998	-12.16:국회의원 이해충돌 상임위 배정 취소 헌법소원 제기
2001	11.19:부패방지입법시민연대 이해충돌회피제도 담은 공직자윤리법 개정안 입법청원
2002	1.24;참여연대, 백지신탁제 도입 등 이해충돌방지제도 강화 토론회 3.26:민주당 대통령후보공약분석(모두 백지신탁도입 찬성) 7.9 참여연대 보도자료:공직자 주식거래내역 실태 보고 11.15일 유권자연대-100대 개혁과제발표(백지신탁제도미포함)	3.3.26:민주당 대통령후보공약분석(모두 백지신탁도입 찬성) 12.8;이회창 후보기자회견(백지신탁 도입) 12.11;노무현후보기자회견(부패방지강조)
2003	1.27;참여연대 노무현 새 정부 개혁과제 토론회(백지신탁제도 도입안) 4.28.;참여연대 보도자료:금감위원장, 최oo 장관 보유주식 매각 요청 4.29.;정통부 장관 보유주식, 스톡옵션 매각주장 1인 시위시작 5.7.:참여연대 이해충돌회피 제도화 촉구 서한 행정자치부 장관에게 공개서한 5.14.;참여연대 금융감독기관 공직자 주식투자 실태 보고서 발간 5.27.참연 공직자 재정적 이해충돌 방지 토론회(부방위공동) 6.25.:참여연대 공직자윤리법 개정안 국회 청원(백지신탁제도 도입 골자) 7.9: 참연 이해충돌 우려 있는 주식 보유 고위공직자 및 국회의원에게 서한 발송 12.10.;참연 이해충돌 여지 있는 교체대상 각료 발표	6.29.;김효석 의원 보유주식 자발적 매각	5.12.;정통부장관 주식매각 거부 기자 브리핑 7.22.정부혁신위원회 행정개혁 로드맵에 이해충돌방지제도로서 백지신탁 도입안 포함 7.16. 금융감독 위원장 보유주식 매각
2004	6.3.; 참연 공직자윤리법 개정안 관련 의견서 제출 7.7.;참여연대 백지신탁제도 도입 관련 토론회 9.20.참여연대 공자법 개정안 국회 청원 11.9.;참여연대 공직자윤리법 개정에 관한 청원 11.30.;<참연 성명> 공직자윤리법 개정 촉구 12.17.참여연대 공자법 개정안 의견 발표	4.20.;한나라당 당선자대회에서 17대 의원 당선자 금융자산, 부동산신탁 추진 논의 6.8.;한나라당 권영세의원 공자법 개정안 발의 6.18.;행정자치위 백지신탁제도 도입 관련 공청회 8.6.한나라 박재완 의원 공자법 개정안 발의 11.10.;민노당 이영순의원 공자법 개정안 발의 11.29.;행정자치위 공자법 회의-12월 대체토론으로 넘김 12.17.;행자위 공자법 공청회	1.29.정부혁신위 이해충돌회피제도(백지신탁도입안) 공식논의 4.9.정부혁신위원회-행자부 백지신탁제도 도입관련 공동회의 5.16-27일 정부 공직자윤리법 개정안 입법예고 5.27.;행자부 백지신탁제도 도입 공청회 6.10.;행정자치부는 공직자윤리법 개정안중 백지위임신탁제도 관련 대상자 1급 이상으로, 신탁하한금액을 2000～5000만원으로 인하 9.14.정부 국무회의에서 `주식 백지신탁제도' 도입 등 공직자윤리법 개정안 심의, 의결 9.22.;정부 백지신탁제 도입 골자의 공직자윤리법 개정안 국회 제출 11.15.; 정부혁신위 백지신탁 논의
2005	3.15.;참연 행정부 고위공직자 주식거래 내역 모니터 보고서 발표 4.19.;경실련 공자법 개정안 국회 청원서 제출 10.25.;참연 정부 공자법 개정안에 대한 의견서 제출(스톡옵션 등) 11.18.;참연 시행될 백지신탁제도 문제점 제시 의견서 발표 12.1.;참연 행정부 공직자 주식보유내역 모니터 보고서 12.27.참연 논평(백지신탁심사위 운영 관련)	4.19.;행정자치위원회 법안심사소위 백지신탁제도 도입안 잠정 합의 4.21.;개정안 행자위 통과 4.26.;개정안 국회본회의통과 5.2.;행정자치위 공자법 개정안 공청회(부동산 신탁등) 5.18.;백지신탁제도 포함한 공자법 개정 11.1.;우리당 김한길 의원 고위 공직자 재산형성과정 소명 관련 공자법 개정안 국회 제출	3.9.노대통령 투명사회협약 출범식에서 백지신탁제도 도입 강조 7.29.;행자부 공직자윤리법시행령 개정안 입법예고 10.5.;정부 공자법 개정안 입법예고 11.29.;공자법 백지신탁제도 시행 12.; 정부 공자법 개정안 국회 제출(스톡옵션 관련)
2006	2.15.; 참연, 국회 행자위와 행자부에 공자법 개정안중 스톡옵션에 대한 의견서 제출	4.26.;공자법 개정안 국회통과	1.11.;행자부 주식백지신탁 대상자 명단 발표

	발제 2
	부패방지를 위한 정부, 시민단체의 역할 평가
	고계현 / 경실련 사무총장

1. 서론

○ 1990년대 사회전방의 청렴성 확보가 국가경쟁력의 원천이라는 인식이 확산되면서 부패예방과 부패행위 규제를 위해 2001년 7월‘부패방지법’이 제정되고, 2002년 1월에 부패방지위원회가 출범하였음. 이후 부패방지위원회는 부패방지라는 소극적 개념에서 미래지향적 목표지향적 개념으로 패러다임을 전환하기 위해 국가청렴위원회로 명칭을 변경(2005.7.21)하여 더욱 적극적인 반부패 청렴정책을 추진하였음.

○ 2008년 2월29일 ‘부패방지및국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’이 새로 제정되어 국민권익위원회가 새롭게 출범하였음. 권익위는 종전의 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회 및 법제처의 국무총리행정심판위원회를 통합해 국무총리 소속의 합의제행정기관으로 신설되었음. 통합의 공식적인 이유는 국민의 권리구제 및 권익보호를 위한 기능이 여러 기관으로 나뉘어져 국민의 입장에서 혼란과 불편을 초래한다는 문제제기에 따라 ‘억울하고 힘든 일’은 원스톱으로 처리될 수 있도록 한다는 것임.

○ 다음 달이면 부패방지법 제정 10년이 경과되지만 공직사회의 여전한 비리 속출로 이명박 정부가 부패의 늪에 빠져들고 있음. 사실 공직사회의 부패 비리는 위험 수위를 넘어선 지 오래임. 당장 저축은행비리 수사 과정에서 추상같아야 할 감사원과 금감원 등 감독기구들이 비리와 줄줄이 연루된 사실이 드러났음. 최근에는 학원주의 불법 청탁과 함께 3억원을 받은 서울국세청 국장 출신 세무사, 부동산신탁회사의 업무편의 대가로 3200만원을 받은 국토해양부 과장 등이 구속되기도 함. 또 국무총리실이 15일 공개한 공직비위 사례를 보면 금품·향응 수수, 공금횡령, 근무기강 해이 등이 올해만 60여건에 이름.

○ 이명박 대통령은 최근 제5차 국민원로회의에서 “부정 비리 문제가 복잡하고 시끄럽더라도 이번 기회에 단호하게 할 것”이라며 부정·부패의 척결 의지를 다짐함. 이에 발맞춰 정부도 총리실과 감사원 등의 감사 인력 1만여명을 총동원, 7월부터 대대적 감사에 들어갈 예정으로 공직사회의 부패와의 전쟁을 선포한 상태임. 이명박 정부 4년차에 곳곳에서 돌출하고 있는 공직사회 부패상이 한국 사회의 구조적 적폐이자 단면임을 다시 보여줌. 정경유착과 관치금융, 패거리주의로부터 자유롭지 못한 현 정부에서도 임기 말 부패와의 전쟁이 일찌감치 예고된 셈임.

○ 역대 정부의 임기 말에는 어떤 정부를 막론하고 부패와의 전쟁을 진행하였음. 부패방지법이 시행된 이후인 김대중 정부, 노무현 정부, 이명박 정부 모두 예외가 아님. 본고에서는 부패방지법 제정이후에도 여전히 반복되는 공직사회의 부패를 보며 역대 정부의 반부패 역할에 무엇이 문제였는지 평가하고 그 올바른 방향성을 제시하고자 함.

○ 아울러 그간의 시민단체의 역할 또한 조망하고자 함. 부패방지에 있어서 시민단체의 역할이 특히 강조되는 점은 부패 발생의 가장 근원적인 원인은 바로 제대로 통제되지 않은 권력에 있으며, 부패 가능성이 상존하고 있는 권력을 근원적으로 통제하는 방법은 다름 아닌 정부-시민사회의 균형성에 있기 때문임. 이러한 점에서 시민사회의 신뢰받는 대리인으로 인식되고 있는 시민단체의 반부패를 위한 역할이 기대되고 또한 강조되고 있는 것은 지극히 당연한 일이며 우리 시민단체들이 정상적인 역할을 수행했는지 여부를 확인할 필요가 있으며 이를 통해 올바른 발전방향을 모색하는 것은 매우 중요함.

2. 부패방지법 10년 - 현재 공직비리에 대한 일반적 인식과 부패 실태

○ 부패방지 분야의 성과 평가에 대해서는 다른 의견이 있을 수 있음. 부패방지 업무는 정책적 측면이 강해 계량적으로 측정하기 곤란하다는 점도 평가를 어렵게 함. 다만, 국제투명성기구가 매년 발표하는 국가별 부패인식지수와 권익위에서 자체 측정하는 국민의 부패인식도 등을 통해 성과를 객관적으로 평가할 수 있는데 조사결과를 종합하면 일반적으로 2009년을 기점으로 부패인식지수가 높게 나타나고 있는 상황임.

(1) 국제투명성 기구 발표

<표 2-1>연도별 CPI 점수 및 순위

	‘00	‘01	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	‘10
CPI점수(10점)	4.0	4.2	4.5	4.3	4.5	5.0	5.1	5.1	5.6	5.5	5.4
국가순위(180개국)	48	42	40	50	47	40	42	43	40	39	39

○ 위에서 보듯이 2009년을 기점으로 국제투명성 기구의 부패인식지수는 이전의 상향추세를 접고 하향 추세로 반전됨. 10점에 가까울수록 청렴도가 높다는 것을 의미하고 선진국들이 보통 7점 이상인 반면, 우리나라는 2005년에 5점대에서 정체상태에 있음. 현 이명박 정부 초기에 반부패를 일종의 규제로 인식하고 정책적으로 강조하지 않았으며, 권력 상층부와 고위공직자의 끊임없는 추문이 불거져 나오고 있는 것 등이 그 원인이라는 지적이 제기됨.

(2) 권익위의 부패인식도 조사

<표 2-2>우리사회가 부패하다고 응답한 비율(부패인식도 조사, 권익위, 2010)

	‘06.11	‘07.11	‘08.10	‘09.10	‘10.10
일반국민	63.4%	55.5%	59.1%	56.6%	51.6%
기업인	37.0%	26.0%	34.9%	34.0%	39.0%
공무원	19.1%	16.4%	16.0%		10.5%

○ 권익위의 국민 부패인식도조사 결과를 보면 일반국민 인식도는 개선되었으나 기업인의 인식도는 크게 악화됨. 기업인의 부패인식도가 악화된 점은 주목할 필요가 있는데 왜냐하면 부패상황을 가장 민감하게 접하는 그룹은 바로 기업인이기 때문임. 기업인은 매일 매일의 기업활동 속에서 부패에 노출될 가능성이 다른 어느 그룹보다도 높음.

(3) 한국행정연구원의 ‘한국 공공부문 부패실태 추이 분석’보고

<표 2-3>고위공직자 부정부패 정도(‘부패 정도가 심하다’고 답한 비율, 단위:%)

연도	‘00	‘01	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	‘10
응답률	80.6	85.3	83.4	76.4	76.6	85.0	83.0	76.9	86.5

(자료: 한국행정연구원)

○ 국무총리실 산하 한국행정연구원이 전국(제주도 제외) 기업인·자영업자 1000명을 심층면접 해 작성한 ‘한국 공공부문 부패실태 추이 분석’ 보고서에 따르면 이명박 정부 3년차인 지난해 설문 대상자 중 중앙부처 국·과장 이상 장·차관 등 고위공직자의 부패 정도가 심하다고 답한 비율이 86.5%로 김대중 정부 4년차인 2001년 85.3% 이래 최고치를 기록했음. 고위공직자 부정부패 체감율은 노무현 정부 3년차인 2005년 76.4%로 내려갔다가 2007년 85%로 올랐음. 또 현 이명박 정부 초기인 2009년 76.9%로 다시 떨어졌다가 2010년 급격히 올랐음.

○ 이외에도 전체 공공 부문 비리가 심각하다는 응답률은 2007년 76.6%에서 2009년 55.9%로 크게 감소했으나 지난해 조사에서는 59.6%로 다시 상승했음. 반면 대기업 등 민간 분야는 같은 기간인 2007∼2010년 63.8%, 59.3%, 57.8%, 44.9% 등으로 감소 추세를 이어가고 있음. 이는 고위 공직자뿐 아니라 공공 부문 전체의 부패 정도도 점점 악화되고 있어 현 이명박 정부 출범 이후 개선 추세를 나타내고 있는 민간 부문과 대조를 보이고 있음.

(4) 부패 실태

○ 공직부패는 해마다 증가 추세를 보이고 있음. 행자부 자료에 의하면 부정부패로 징계 받은 공무원 수는 2006년 114명에서 2010년 624명으로 늘어 5.5배 급증한 것으로 나타남.

<표 2-4>부정부패로 징계 받은 공무원 수

연도	2006	2007	2008	2009	2010
수	114명	130명	146명	282명	624명

(2011.6.19 행자부 자료)

○ 최근 ‘스폰서 검사’ ‘함바 경찰청장’‘물방울 다이아몬드 감사위원’ 등에서 드러나는 것처럼 검찰, 경찰, 감사원은 물론 금융감독원, 국세청에서까지 비리 연루자가 속출하고 있는 실정임. 각 부처나 지방자치단체, 공공기관 등에 포진한 감사관들의 내부 감찰기능 역시 전관예우 등으로 무력화됐다는 분석임. 공수처 등 사정기관 감시를 담당할 전담기구 설립 시도는 번번이 무산됨.

○ 당장 저축은행 사태를 계기로 공직사회 감시기구부터 불신 받고 있음. 은진수 전 감사원 감사위원은 로비와 금품수수 혐의로 구속되었고 김종창 전 금융감독원장은 검찰의 조사를 받고 있고, 김장호 전 금감원 부원장보도 금품 수수 혐의를 받고 있음. 부산지방국세청 소속 직원 3명도 이날 세무조사 관련 편의를 봐주고 금품을 받았다는 혐의로 체포됨.

○ 공직사회에 드리운 부패의 그림자가 크고도 짙음. 국토해양부의 경우가 단적인 예임. 국토부 직원 15명은 지난 3월 하천협회가 주최한 제주도 연찬회에 참석한 뒤 4대강 살리기 공사업체 등으로부터 술대접을 받다가 총리실 공직복무관리관실에 적발됨. 또한 한 부동산투자신탁회사로부터 수천만원을 받은 관련 과장이 구속되기도 함. 그런가 하면 국토부 산하 교통안전공단과 한국토지주택공사(LH) 고위 임원들도 공금 횡령과 뇌물 수수 혐의로 경찰의 수사를 받고 있음. 본부부터 산하기관까지 곪을 대로 곪은 셈임.

○ 국토부만 그런 게 아님. 환경부도 지난해 10월 제주도에서 업체들로부터 지원을 받아 놀고먹는, 이른바 '목금 연찬회'를 연 사실이 드러남. 총리실에 따르면 중앙정부뿐 아니라 지방자치단체, 공기업 직원들도 예사로 술대접이나 뇌물 수수, 공금 횡령 등의 비리를 저지른 것으로 나타남. 사무실에서 카드 도박을 한 건 차라리 애교 수준임.

3. 부패방지법 제정이후 정부의 부패방지 역할 및 향후 방향

(1) 역대 정부의 부정부패 역할 및 평가

○ 김대중 정부

- 김대중 정부의 부패방지정책은 초기에는 IMF관리체제의 극복이라는 상황으로 인해 주로 행정개혁의 차원에서 규제완화의 관점에서 이루어지다가 후반기에 오면서 제도화로 이행되는 특징을 보여주고 있음. 초기에는 부패방지정책의 전략이 행정개혁과 공직4대악 추방운동 등과 같은 전략을 통해 주로 인적 청산이나 중하위직 공직자에 대한 사정에 초점을 두었음. 이후 1999년에 국무조정실이 세계은행의 지원을 받아 민간연구팀의 연구결과를 기초로 부패방지종합대책을 마련함으로서 부패방지정책이 활성화되는 전기를 맞이하게 되었음.

- 부패방지종합대책에 따라 마련된 관련법제로는 부패방지법의 제정을 들 수 있음. 동 법은 실행적 측면에서 한계를 지니고 있기는 하지만 그 동안 각계에서 요구해 왔던 포괄적인 단일법으로서 부패방지법을 시행하게 되었다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있음. 김대중 정부에서 부패방지정책을 집행하기 위한 전담기구로는 초기에 반부패특별위원회를 들 수 있으며, 후에 부패방지법의 제정에 따라 2002.1월 부패방지위원회가 신설되었음.

조사권한의 결여를 이유로 부패방지위원회의 효과성에 대해 의문을 제기하였지만 부패방지위원회는 많은 반부패 정책을 수행하였음. 부패방지위원회는 2003년 2월 공무원 행동강령을 제정하였으며 그에 따라 공공영역에서의 공무원과 종사자들의 위반행위를 조사함. 부패방지위원회는 2008년 2월 국민고충처리위원회 및 국무총리행정심판위원회와 합쳐져 국민권익위원회로 출범함. 국민권익위원회는 국가 전반적인 반부패 정책을 만들고 공공기관의 청렴도를 평가하며 제출된 법률안과 현행 법률의 부패영향평가를 실시함. 또한 정부기관이 애매모호하고 부패를 유발할 여지가 큰 법률을 수정하는데 도움을 줌. 그리고 시민사회 및 민간경제 영역과 함께 반부패정책에 대한 이해를 제고시키기 위한 파트너쉽을 구축함.

- 김대중 정부 하에서 시작된 또 다른 의미 있는 발전은 고위 정치인 및 재벌, 대통령 측근과 검사 등이 연루된 정치적으로 민감한 사안을 다루기 위해 특별검사제도를 도입한 것임. 특별검사의 임무에 관한 6개의 법률이 1999년 이후 제정됨. 김대중 정부 하에서 장관과 고등검사의 배우자들이 뇌물로 비싼 모피 옷을 받았다는 혐의로 기소된 소위 ‘옷 로비’ 스캔들을 시작으로 특별검사들은 2007년 12월 이명박 대통령 당선자의 사기혐의와 삼성 비자금 특검 등을 조사하기 위해 임명됨. 독립적인 전담 법조인의 잦은 임명은 차기 대통령이나 대통령의 측근을 비롯한 어느 누구도 검찰의 기소를 피할 수 없고 고위층의 부패가 가지는 위험이 증가하고 있다는 것을 뜻함. 또한 그것은 고위 공무원에 대한 철저한 조사가 공공의 요구를 만족시키지 못하는 경우 특별검사의 임명을 야기할 수 있기 때문에 검찰과 민간의 잠재적인 특별검사들 사이에 경쟁을 촉진시킴.

- 김영삼 정부에 비해 김대중 정부의 경우는 여소야대라는 정치적 상황과 IMF관리체제라는 경제적 상황에 직면하여 부패방지정책이라는 면에서 부패방지법의 제정 외에 별다른 특징을 발견하기는 어려운 실정임. 다만 역대정부와는 달리 과감한 행정개혁을 통한 간접적인 부패방지전략이 단행되었다는 면과, 역대정부와 유사하게 집권세력의 권력형 부패와 검찰권의 남용이 있어 왔다는 것이 특징적인 면이라고 할 수 있음.

- 수평적 정권교체를 이룩한 김대중 정부는 역대정부와 유사하게 출범 초기부터 부패통제를 위한 강력한 정책추진의지를 표명하였으나 결과적으로 역대정부와 같이 집권세력과 두 아들의 권력형 부패로 인해 부패방지정책의 결과는 큰 성과가 없는 상황에 이름.

○ 노무현 정부

- 2002년 대선에서 개혁 지향적인 노무현의 당선은 반부패 정책에 더 큰 추진력을 부여하였음. 특히 2002년 대통령 선거 기간 동안의 불법정치자금에 대한 강도 높은 조사는 삼성, 현대자동차, SK 등과 같은 재벌과 노무현 및 이회창 선거캠프 사이의 부정적 거래를 밝혀냈음. 그 조사는 강화된 독립성을 시위나하듯 대검찰청에 의해 이루어졌는데 이는 노무현 정부의 검찰에 대한 불개입 의지가 크게 작용한 것으로 평가됨.

- 김대중, 노무현에 이르는 두 명의 대통령이 보인 부패방지에 대한 강력한 정치적 의지는 책임성과 투명성을 강조하기 위한 다양한 제도적 개혁을 추진하는데 있어서만이 아니라 고위층의 부패에 대한 강력한 수사를 뒷받침하기 위해서도 필수적인 것임. 두 전직 대통령의 반부패 개혁조치들은 그들의 측근과 아들의 유죄판결로 어느 정도 빛이 바래기는 하였지만 이들의 개혁 의지는 제대로 평가되어야 할 것임.

○ 이명박 정부

- 이명박 정부 들어 반부패 인프라는 오히려 퇴보했다는 평가를 받고 있음. 공직내부의 자체 부패 통제 기능이 갈수록 약해지고 있다고 평가됨. 부패방지위원회를 승계한 국가청렴위원회를 폐지하고 국민권익위원회로 통합시킨 게 단적인 사례로 거론됨. 부패방지법과 부패방지위원회를 만든 김대중 정부, 부패방지위를 청렴위로 조직을 확대하고 고위공직자비리수사처(공수처) 설치를 추진한 노무현 정부와 비교됨.

통폐합으로 인해 부패방지는 행정심판, 권익보호처럼 권익위의 여러 업무 중 하나로 지위가 추락했음. 이전까지 장관급 위원장이 이끌던 부패방지 업무는 현재 국장급에게 맡겨져 있음. 부패방지국의 직원 수는 60∼70명에 불과하며 통폐합으로 반신불수가 되고 조사 권한마저 없어 팔다리까지 잘린 상황임. 현재 부패방지국에서 하는 일은 청렴도 평가나 청렴교육이 전부인 실정임. 실효성 없는 대책이 전제되지 않는 캠페인과 홍보는 가장 효과 없는 부패방지 대책중의 하나라고 해도 과언이 아님.

- 공직비리를 막는 법과 제도의 정비도 진전이 없음. 다음 달이면 제정 10주년이 되는 부패방지법은 규정이 모호하고 추상적이어서 실효성이 의문시된다는 비판을 받아 왔음. ‘공직자윤리법’ 역시 조문의 90%가 재산 등록 및 공개 규정으로 나머지는 퇴직자 취업 제한에 관한 것으로 현직 공직자에 대한 견제기능이 거의 없음. 두 법 모두 개정안이 국회에 상정돼 있지만 통과되지 못하고 있음. 권익위가 내년 입법을 목표로 추진 중인 ‘공직자의 청탁수수 및 사익추구 금지법’(가칭) 제정은 벌써부터 관련 부처들의 견제를 받고 있는 실정임.

- 근본적으로 ‘고소영’ ‘강부자’ 논란이 끊이지 않는 데서 보듯 이명박 대통령의 용인술 자체가 법과 도덕에 둔감하다는 지적도 나옴. 지난 2일 쌀직불금 부당 수령 등의 문제가 제기돼 국회에서 인사청문회 경과보고서 채택이 불발된 서규용 농림수산식품부 장관의 임명을 강행한 게 대표적임. 감사원장 인사도 ‘MB식 인사’의 상징적 사례다. 이 대통령은 2007년 대검 차장 퇴임 후 전관예우에 따라 한 법무법인에서 7개월간 7억원을 받은 정동기 전 청와대 민정수석을 감사원장에 임명하려다 실패함. 헌법에 보장된 감사원의 독립성을 무시하고 대선 공신인 자신의 측근을 앉히려 한 것임. 게다가 이 대통령은 정 전 수석의 임명이 무산되자 5개월이나 감사원 수장 자리를 공석으로 방치했음.

- 현 이명박 정부에서 부패의 문화와 뿌리를 더 키워왔다는 지적도 제기됨. 공직사회에 대한 감시와 징계 시스템부터 허술해졌음.

당장 솜방망이 처벌로 끝난 ‘상하이 스캔들’이 대표적임. 지난 3월 국무총리실 공직복무관리관실은 ‘상하이 스캔들’을 국가기밀 유출 및 공직기강 해이 사건으로 규정하고 관련자 11명에 대한 징계를 요청했음. 하지만 행정안전부 중앙징계위원회를 거친 결과 중징계는 김정기 전 주상하이 총영사의 해임이 유일했음. 당초 퇴직금을 수령하지 못하는 파면 대상으로 거론되다 완화된 것임. 8명의 공무원들은 가장 낮은 징계인 견책도 아닌 징계기록이 남지 않는 구두경고를 받는 데 그쳤음.

공직비리에 대한 가벼워진 처벌은 통계로도 확인됨. 국민권익위원회의 공무원행동강령 위반에 대한 처분 결과에 따르면 2007년 처분대상자 679명 중 18.9%에 해당하는 128명이 파면이나 해임을 당했음. 하지만 2009년 파면·해임은 전체 1090명 중 132명으로 12.1%로 떨어졌음. 이에 비해 주의나 경고는 25.2%에서 53.3%로 급증했음. 실제 같은 기간 비리로 징계처분(파면·해임·정직·감봉·견책)을 받은 경우는 53.6%(364건)에서 33.6%(366건)로 떨어졌음. 공직자 비리에 대한 중징계는 줄어든 반면 경징계나 아예 대신 경고 정도로 사실상 ‘눈감아주는’ 경우가 크게 늘어난 것임.

- 국제투명성기구(TI)는 지난달 내놓은 2011년도 경제협력개발기구(OECD) 뇌물방지협약 이행 보고서에서 한국을 '소극적 이행국'으로 분류했음. 부패방지 노력이 부족하다는 얘기임. 이명박 정부의 부패방지정책은 부패방지를 위해 체계적이고도 종합적인 부패통제전략을 통한 접근이 아니라, 구호성 주장이나 개인적 도덕성 또는 윤리의식에 호소하는 수준을 벗어나지 못하였음. 일시적이고 임기웅변적인 구호와 정책 그리고 이명박 정부는 부패문제를 제도적으로 접근하기보다는 지나치게 개인적․윤리적 측면에서 인식하였다는 점임.

○ ‘부패와의 전쟁’은 역대 정권에서 되풀이됨. 대체로 임기 후반기에 공직사회를 다잡는 수단으로 쓰인 점도 특징적임. 외려 대통령 친·인척이나 측근 비리가 터져 나오면서 레임덕이 가속화하는 부메랑을 맞기도 했고, 정치적 위기를 돌파하는 수단으로서의 순수성을 의심받기도 했음.

- 김영삼 전 대통령은 집권 2년차인 1994년 “부정부패와 관련된 사람이면 누구든지 지위고하를 막론하고 결코 용인하지 않을 것”이라고 선언했음. 취임 초부터 ‘부패와의 전쟁’을 내세우고, 군사정부 하 적폐의 청산 작업을 이어갔음. ‘검은돈’의 흐름을 막는 금융실명제와 군 사조직 ‘하나회’ 척결 등이 그 예. 하지만 집권 4년차에 ‘소통령’으로 불린 차남 김현철 씨가 한보그룹 특혜대출 비리 사건에 연루되면서 대국민사과 뒤 ‘식물대통령’이란 평까지 들어야 했음.

- 김대중 정부는 집권 이듬해인 99년 검찰총장, 재벌 등이 연루된 ‘옷로비 의혹’ 사건으로 홍역을 치렀음. 특히 2000년 벤처기업가와 청와대, 정·관계 인사들이 연루된 ‘정현준·진승현·이용호 게이트’가 잇따르며 권력 누수가 이어졌음. 2002년 1월에는 ‘반부패 관계장관회의’를 열고 종합대책까지 발표했지만, 김홍일·홍업·홍걸씨의 비리 사건인 ‘3홍 게이트’가 터져 김 전 대통령도 국민 앞에 사과했음.

- ‘반칙과 특권 없는 사회’를 강조한 노무현 전 대통령도 집권 후반으로 넘어가는 2005년 ‘전방위 부패 청산’을 내걸었음. 노 전 대통령은 특히 검찰·감사원 같은 사정기관 동원보다는 ‘공직자부패수사처’ 신설을 통한 반부패 제도화를 시도했으나 한나라당·검찰의 반발을 넘지 못했음. 노무현 정부도 행담도 게이트 등 일부 비리 추문 논란에 줄곧 시달려야 했음.

- 이명박 정부 또한 임기 3년차에 들어 비리 척결의 최일선에 선 사정기관들의 부패 문제도 심각하지만 해결책이 보이지 않고 있음.

(2) 부정부패 방지를 위한 정부 역할 방향

○ 먼저 TI의 연구책임자인 Pope는 여러 국가에서의 부패방지정책을 분석한 결과, 부패방지가 제대로 추진되지 못하고 실패한 이유를 ①청렴한 최고 관리자의 권한 행사의 제한, ②지도력의 부재, ③혼란스럽고 단발적인 개혁들, ④법적 장치에 대한 지나친 기대, ⑤작은 부패에 대한 처벌과 대응, ⑥특정하고 달성 가능한 목표의 결여, ⑦NGO와 같은 정부 외부 협력자의 참여 실패 등으로 지적하였음. 이러한 복합적인 이유들은 결국 부패 문제에 대한 단일의 단기적인 처방이 성공의 가능성이 매우 적음을 의미하는 것이라고 할 수 있음. 즉 부패문제에 관한 한 정치사회체제에 대한 개혁이 선행되지 않는 한 부분적인 전략은 임시방편적일 수밖에 없음. 이러한 평가는 우리의 경우에도 큰 차이가 없이 적용됨. 지속성과 실행가능성 면에서 모두 상당한 한계를 지니고 있었음(윤태범). 따라서 부정부패를 위한 정부의 역할은 이러한 문제를 시정하는 것으로 출발해야 함.

○ 이명박 대통령은 최근 한국의 관료 부패상황이 한계에 이르렀다고 개탄했음. 그렇다면 개탄 다음에 해야 할 일은 무엇인가? 국민의 조롱을 받고 있는 공무원을 더 쥐어짜야 하나? 공무원들을 닦달할수록 이들은 복지부동할 게 뻔하며 그럴 경우 행정의 효율성은 더 떨어질 것이며 국민들만 피해보는 것임.

○ 공직사회의 비리는 상시적으로 지위고하를 막론하고 척결돼야 한다. 하지만 그에 앞서 어쩌다 정부가 이렇게 부패의 늪에 빠져들게 됐는지 정권의 자기반성과 성찰이 우선돼야 함. 그런 성찰이 없는 부패와의 전쟁은 일시적 사정바람으로 흐를 수밖에 없고 근본적 해결을 기대하기도 어렵기 때문임. 부패와 비리는 다 그럴 만한 토양에서 자람.

○ 또한 회전문 인사와 낙하산 인사의 폐해가 자잘한 뇌물의 폐해보다 훨씬 크다는 점을 정권 담당자는 깨달아야 함. 은폐된 음습한 부패 상황을 햇볕에 드러내지 못한다면 부패 바이러스의 확산을 막을 방법은 없음. 부패척결을 위한 개혁의 일상화가 필요한 이유임.

○ 대대적인 감찰만으로는 한계치에 다다른 공직비리 문제를 해결하기에 역부족임. 반부패 관련법과 제도, 기구, 문화 등 ‘반부패 인프라’를 구축하는 게 보다 더 근본적인 해결책이라는 것임.

- 최고지도자 의지와 실행력, 시민사회의 강력한 역할, e-정부를 통한 투명성 제고, 법적개선과 반부패기구의 개선을 포함한 종합적 노력, 사법부/검찰의 독립 등이 필요함.

․법과제도의 완비(합리적인 법과 제도의 정비, 수사기관의 정치적 독립, 성역 없는 수사 및 처벌, 사법기관의 철저한 독립), 최고통치자의 강력한 의지, 신고자의 철저한 보호, 사회적 투명성(기업과 정부의 투명한 경영), 국민참여제도(국민감사청구권, 주민소송 등), 비정부부문의 참여(NGO등 정보의 자유 및 공유 접근), 사회적 공감대 형성(연고주의, 온정주의 배제), 전반적인 제도개선 및 준수의지 등

- 정부는 현재 국민권익위원회에 고충민원처리, 부패규제 및 중앙행정심판위원회의 운영업무를 맡기는 대신, 초점이 흐려진 부패통제 업무를 독립시키되 조사권을 부여하여 새로운 기구의 설치하여 공직자 부패조사기능을 강화시켜야 함. 이를 통해 독립적인 부패방지기구의 설치를 규정하고 있는 유엔 반부패협약 제6조를 지키지 않고 있는 현실을 시정할 필요 있음.

- 아울러 고위공직자의 부패행위에 대한 수사 독립성 확보를 위해 고위공직자비리조사처 신설 필요.

○ 권력의 투명성과 견제 가능성을 확보하는 것이 중요함. 민주주의라는 이름으로 많은 제도적 장치들을 만들어 사용하고 있지만, 여전히 미흡함. 많은 권력들이 통제받지 않은 가운데 무한의 권력이 자의적으로 행사하고 있음. 잘못된 책임에 대한 결과도 부과하지 못하고 있는 것이 현실임. 따라서 인사청문회, 백지신탁, 공직자윤리법, 부패방지법, 정치자금제도, 정보공개법, 검찰제도 등과 같은 중요한 제도들이 제대로 만들어 진 것인지, 그리고 또 제대로 운영되고 있는 것인지 점검할 필요.

○ 반부패 투명성 개선을 위한 국가의 반부패시스템 구축과 법적 기반 마련과 더불어 사회적 합의와 국민인식 개선이 필수적이며 이를 위하여 시민사회와의 거버넌스(Governance)체제를 마련하는 것이 특히 중요함.

- 정부-시민(혹은 시민단체)간에 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때에 이들 간에 견제와 균형, 비판과 수용, 나아가서 건전한 협력관계의 형성이 가능할 것임. 다만 정부와 시민단체가 좋은 목적으로라도 지나치게 유착되면 시민단체의 자율성과 정체성에 문제가 발생할 수 있다는 점에서 정부와 시민단체가 각각 자율성을 충분히 확보하는 것이 필요함.

4. 시민단체의 부패방지 역할 및 향후 방향

(1) 시민단체 부패방지 역할 및 평가

○ 과거 부패 문제에 가장 적극적으로 대처하고 문제를 제기하는 기관은 정부기관 보다는 시민사회(civil society)임. 이는 시민사회 성장에 기인한 결과이지만 정치적인 민주화도 중요한 원인임. 1994년부터 경실련, 참여연대 등 대표적인 시민단체들이 반부패 활동을 시작하였고 김대중 정부에서는 38개 시민단체들이 부패방지입법시민연대를 구성하여 입법운동을 추진하였고 우여곡절 끝에 2001년 7월에 부패방지법이 제정(법률 제6494호)되고 법에 근거하여 부패방지위원회가 2002년 1월 25일 출범하였음. 부패방지법 제정과 부패방지위원회 출범만을 본다면 시민사회 중심적인 네트워크나 거버넌스가 작용하고 있는 것처럼 보임. 그러나 법제정과정과 내용을 자세히 살펴보면 아직도 시민사회의 영향력이 정치권이나 행정부에 결정으로 영향을 주는 데는 한계가 있음을 보여주고 있음. 그러나 2001년도 부패방지법 제정을 보면 시민사회의 노력의 결실임에는 틀림없음.

<표 2-5> 국회통과 부패방지법과 시민단체 최종요구안 비교

핵심내용		시민단체 최종 요구안	부패방지법 본회의 통과안
공직자윤리규정		상세히 법제화 요구	제외
특별검사제		특별검사제 포함	제외 - 차관급이상의 공직자에 대해 부패방지위원회에 고발권 인정 - 검찰의 무혐의 처분시 뇌물제공 등에 한해 재정신청권 인정
공익제보자 보호	포상 및 보상	보상의무조항 (예산절감액15%내)	원칙적으로 인정 광범위한 재량과 예외규정 둠 - 공직자의 경우 보상 안할 수 있음 - 보상범위를 대통령령에 위임
	보복 금지	보복행위자 형사처벌	형벌 인정 않고 과태료(행정처벌)
	부패방지 위원회의 조사권	조사권 인정	조사권 없음 보복행위에 대한 조사권만 일부 인정
	보호대상자에 민간인 포함	민간인 포함 시정 요구권	민간인 포함 (단, 보호권고로 제한)
	보복행위에 대한 입증책임	보복행위자 (국가기관, 단체)	제보자 본인
부패방지위원회		독립적 국가기구	대통령 직속기구

자료: 부패방지시민연대: 부패방지백서(2002)

<표 2-6> 최종 통과된 자금세탁방지법과 시민단체 최종요구안 비교
핵심내용	시민단체(부패방지 입법연대)안		본회의 통과된 법
정치자금 포함	포함		배제, 선관위에 통보
FIU 계좌 추적권	광범위한 부여		국제간 외환거래에 국한
자료: 부패방지시민연대 : 부패방지백서(2002)

○ 1987년 이후 한국사회에서 시민단체의 기능이 그 어느 때보다도 중요하게 인식되고 있으며, 특히 반부패 투명사회 제고를 위한 정책 추진에 있어 무엇보다도 중요한 역할을 하고 있음. 서구의 발전된 선진민주주의 국가가 오늘과 같은 반부패 투명사회를 건설하는 데 있어 시민단체의 역할은 필수적이었음.

그동안 반부패 투명사회를 위한 시민단체의 활동은 네 가지 형태로 구분될 수 있음. 첫 번째는 지난 2000년 4․13 국회의원선거에서 전개한 후보자정보공개운동, 낙천․낙선운동과 같은 선거참여를 통한 운동임. 두 번째는 공직자의 정책수행에 대한 감시활동임. 셋째는 반부패 투명성을 위한 정책 제안이며, 넷째는 반부패운동 기구의 조직을 통한 반부패투명사회 활동임.

○ 그동안 반부패 투명사회를 위한 NGO의 관심이 고조되면서 괄목할만한 성과들을 보였음. 대표적인 예로 위에서 강조한 시민단체들이 부패방지를 위하여 ‘부패방지입법시민연대’를 결성하여 부패방지법의 제정을 이끌어 내었으며, 또한 시민고발 및 감시센터를 운영하여 세무부정, 예산낭비, 입찰비리의혹, 사법감시와 의정감시 등에 대한 제보와 고발 및 수백억대의 예산절감 효과를 거두었음. 이는 건전한 시민들의 조직화된 형태인 시민단체가 반부패 투명사회 실현 운동에 참여하면, 시민단체는 민주적이고 가치중립적으로 시민들로부터 신뢰성이 높기 때문임.

○ 시민단체 부패통제 활동의 평가

- 시민단체의 부패통제 활동의 공통점은 첫째, 이들의 활동이 현재까지는 주로 공직부패를 중심으로 한 부패 통제 활동에 집중되어 있다는 것임. 이는 한국 사회 부패의 단초가 권력형부패에 있다는 사실을 직시한 시민단체의 효과적인 부패통제 전략의 일환으로 간주할 수 있음. 둘째, 시민단체의 부패통제방법은 초기에 주로 고발, 폭로, 시위 등의 방식에 의존하였으나 최근에는 제도화 및 대안제시 방식으로 변화하고 있다는 점임. 부패조사권이나 수사권을 가지고 있지 못한 시민단체로서는 사실 폭로 유도, 고발, 폭로, 시위 등과 같은 방법에 호소할 수밖에 없는 한계가 있었음. 최근 민주화의 진전과 시민사회의 협조로 인하여 이들의 노력이 최근 부패방지의 제도화로 방향을 전환 한 것은 바람직한 일이라 하겠음. 셋째, 시민단체의 부패통제 기능은 주로 사후적 부패통제 기능에 머물러 있다는 점임. 이는 부패 통제를 위한 제도적 권력을 갖고 있지 못한 시민단체의 한계이기도 하지만 부패에 물들어 있는 사회의 관성 때문이기도 함. 그러나 최근 일부 시민단체들이 수행하고 있는 기업윤리시스템 도입, 반부패교육세미나, 반부패실천서약운동, 청렴계약제 운동 등은 사전적 부패통제방안으로 귀추가 주목되고 있음. 넷째, 최근 시민단체는 기업과 시민사회의 부패통제를 위한 활동을 증가시키고 있음. 이런 현상은 부패의 동기와 책임이 정부에 국한되는 것이 아니라 기업과 민간인에게도 있다는 인식에 근거한 것임. 이는 부패 추방을 위해서는 정부ㅡ기업-시민사회를 포함한 총제적인 노력이 필요하다는 인식에 근거한 것임.

○ 시민단체 부패통제 활동의  한계

- 1)공직부패통제 중심, 2)사후적 대응에 치우친 활동, 3)통제방식이 고발과 비판에 여전히 의존하고 있는 점, 4)부패통제를 전문적 업무로 수행하기 어려운 인적 물적 환경에 처해 있다는 점 5), 부패사례에 대한 접근이 어렵고 부패관련자료 얻을 수 없다는 한계에 봉착 6) 아울러 이들 단체의 부패통제 활동에 대한 시민사회의 적극적 지원과 협력도 부족하다는 것도 큰 문제임.

○ 그러나 최근 특히 이명박 정부 들어 반부패 투명사회 건설을 위한 정책 수행에 있어 NGO와의 거버넌스가 점차 약화되고 있는 것으로 지적되고 있음. 이는 이명박 정부의 비판적 시민단체들에 대한 배제전략의 결과가 원인인 것으로 지적되고 있음.

- 반부패 투명사회 정책수행에 있어 시민단체의 참여 및 감시의 활성화가 절대적으로 필요함. 기관별 직장협의회, 시민참여, 내부고발, 인터넷 등 대내외의 다양한 부패감시수단을 적극 발굴, 활용하여야 함은 물론 반부패 투명운동을 위한 시민단체들을 주요 정책결정과정에 참여시켜 시민의 참여의 폭을 확대하여야 함.

(2) 부정부패 방지를 위한 시민단체 역할 방향

○ 부패방지에 있어서 핵심요소의 하나인 시민의 의식개혁을 포함한 시민참여가 확보되지 않고서는 근본적인 개혁을 기대하기는 어려움. 이런 점에서 시민의 반부패 의식을 제고시키고 시민사회의 개혁을 유도하는 것이 바로 NGO의 중심 역할임. 시민단체는 분명히 부패방지를 위한 중요한 주체들 중의 하나이지만 부패방지정책의 실행주체는 아님. 물론 부분적으로 집행기능을 담당하기도 하지만, 이는 제한적으로 이루어지는 활동임.

- 부패방지와 관련하여 NGO가 기본적으로 수행할 수 있는 역할로서 ①문제(정책의제)의 지속적 제기 ②정부 정책에 대한 비판활동 ③정책대안의 제시 ③정부 정책, 제도, 조직의 개혁 요구 ④직접적 행동 등을 들 수 있음. 이러한 역할 중에서 가장 중요한 것이 문제의 지속적 제기라고 할 수 있음. 조직화된 부패 혹은 체제부패의 측면에서 보면 부패가 안정된 상태를 보이고 있는 국가에서 부패문제에 대한 대응에서 가장 중요한 첫 단계는 부패의 문제로서의 이슈화임. 이 역할이 바로 NGO가 수행하여야 할 역할이라고 할 수 있음.

○ 우리의 경우, 아직까지 NGO의 형성과 활동의 역사가 일천하고, 이에 따라서 아직 확고한 정체성과 자율성을 확보하지 못하고 있다는 점에서, 정부와의 협력관계 구축은 일정한 제약을 받을 수밖에 없음. 즉 정부와의 협력관계를 통하여 NGO의 성과가 상당한 수준으로 담보될 수는 있지만, 이로 인하여 NGO의 자율성 혹은 자율적 성장의 가능성 또한 이에 반비례하여 감소될 수 있기 때문임. 결국 우리나라에서의 부패문제가 지니고 있는 특성과 우리의 제반 정치․사회적 환경을 고려할 때, 정부와 NGO의 관계는 여건 조성자와 비판자로서의 관계를 정립하고, 이를 상당기간 동안 지속화시키는 것이 필요함. 시민단체에게는 더욱 더 강한 비판자로의 역할이 필요함. 정책과정에 대한 직접적인 참여 보다는 자율적인 입장에서 보다 엄격한 비판자로서의 입장과 나아가서 독자적인 실천자로의 입장을 갖는 것이 중요함.

○ 물론 부패방지가 발전의 중요한 전제라는 점에서, 이것의 핵심적인 주체라고 할 수 있는 정부와 NGO가 유기적인 협력관계를 구축하는 것이 매우 필요함. 그러나 부패방지를 위해서는 적극적인 협력이 필요하지만, 그 형태가 반드시 공동으로 일하는 것만을 의미하는 것은 아니라는 점임. 양자 간에 공통의 가치와 목표를 지향한다면, 각기 다른 공간에서 자율적으로 활동하는 것도 바람직한 협력관계라고 할 수 있음. 따라서 우선적으로 기대되는 바람직한 관계는 부패방지를 위한 협력관계 형성을 지향하되, 정부와 NGO가 각각 자율성을 충분히 확보하는 것임. 시민단체가 자율성을 확보하지 못한다면, 정부-NGO의 협력관계는 곧 시민단체의 정체성 위기를 초래할 수밖에 없음. 이러한 자율성의 유지는 결국 정부-시민단체 간에 협력관계를 지향하되, 항상 일정한 긴장관계가 형성되어 있어야 함(윤태범).

○ 기업과 민간영역의 부패 통제 확대 필요성

- 아직도 시민단체는 조직내외의 한계로 인하여 적극적인 기업부패, 민간부패 영역에 대한 부패 통제활동에 전념하지 못하고 있음. 특히 건설업계의 불공정하도급 관행, 대형유통업체와 중소기업제조업체간 불공정 거래, 관급공사 입찰 담합 등과 같은 <기업 간 부패>, 건설업자와 아파트재건축조합 집행부, 아파트 입주자대표자회의 집행부의 유착비리 등과 같은 <기업과 민간부패>, 아파트 자치회 집행부의 관리비 횡령, 법인택시 사업주와 노조의 유착비리와 같은 <민간 대 민간 부패>의 영역에 대한 부패통제에는 매우 무기력한 것이 사실임. 시민단체에는 기업 간 민간부패에 대한 각종 제보가 끊이지 않고 있지만, 시민단체가 비리를 조사할 권한과 여력이 없기 때문에 그러한 유형의 부패는 현실로 존재. 시민단체와 시민사회, 정부와 기업이 맑은 사회 건설을 위한 부패방지 거버넌스를 유지해야 할 필요가 여기에 있음.

5. 결론

○ 기업이나 시민사회의 성장과 국가나 정부의 역할의 한계로 인하여 이제는 정부의 부패통제방식만으로 그 실효성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 부패의 특성상 권력을 쥐고 있는 정부만이 통제의 주체가 된다는 것은 더욱 더 부적절하다는 것임.

- 분명히 제도 개혁이 국가의 투명성과 책임성을 강화할 수 있지만, 보다 장기적으로는  사회적 기반의 강화를 통한 사회 역량의 강화가 필요함. 사회역량의 강화를 통한 정치․경제적 자원, 대안이나 활동에 대한 시민참여 확대는 시민사회에 대한 착취의 가능성을 줄이고, 정치․행정과정에 참여하여 효과적으로 영향을 미칠 수 있으며, 이에 따라서 공무원의 사익 추구적 행동을 견제할 수 있음. 당연히 거시적이고 장기적인 수준에서의 시민사회에 대한 권한의 부여와 미시적이고 단기적인 수준에서의 개혁이 동시에 작동되어야 함.

○ 부패척결을 위한 신거버넌스 패러다임 형성

- 최근에 UN, OECD 등 국제기구에서 반부패 정책 추진의 이론적 논의 배경으로 사용되는 "거버넌스(good Governance), 민관협력관계(Partnership), 열린정부(Open Government)"의 개념은 중요한 개념 틀로서 공통적으로 활용되고 있음. 또한 국제기구나 선진국의 반부패 전략을 보면 이러한 이론적인 개념과 접근법을 바탕으로 하여 반부패(anti-corruption), 투명성(transparency), 청렴성(integrity)과의 인과관계를 전제로 하여 반부패 전략과 추진방안을 구축하고 있음. 이러한 원칙과 기준은 우리의 부정부패 근절을 위한 활동에도 여전히 유효하며 이러한 함의를 구체화하는 노력이 반부패를 위해 정부와 시민단체에게 부여되어 있음. 끝.

	발제 3
	공익제보자의 현실과 보호방안
	김창준 / 참여연대 공익제보지원단장, 변호사

1. 머리말

공익적 내부고발에 대한 보호와 보상을 규정한 부패방지법이 시행된 지 10년이 되었다. 입법 후 10년이면 원래의 입법목적을 달성하였는가를 반성하기에 충분한 시간이다. 내부고발자는 보호되고, 우리 사회에 고착된 구조적 부패문제는 개선되었는가? 아니, 근본적으로 내부고발을 보호하는 법을 제정한 것이 정말 잘한 일이었는가 궁금하지 않을 수 없다.

부패방지법은 2001년 6월 제정 이후 단행법으로 존재하다가 2008년 2월 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’에 통합·흡수되었다.

필자의 결론은“내부고발자 보호를 위한 입법은 옳았다. 부패문제는 개선되고 있다. 그러나 내부고발자는 여전히 고통 받고 있다.”로 요약할 수 있겠다.

내부고발자를 보호하여야 하는 이유는 그 고발의 동기가 대의명분에 입각하고 있다는 점에 있다. 대기업 비업무용 부동산 실태조사를 위한 감사원의 감사가 외압으로 중단되었음을 고발한 이문옥 감사관, 군인들에 의한 부재자투표 부정행위 고발한 이지문 중위, 보안사령부(현 국군기무사령부)에 의한 민간인 사찰을 고발한 윤석양 이병, 관권에 의한 부정투표를 고발한 한준수 군수와 같은 이들의 고발로 우리가 얻은 혜택이 얼마나 큰가를 생각하여 보면 그들을 보호하여야 하는 이유는 자명하다. 보다 최근에는 황우석 교수에 의한 줄기세포 연구부정, 삼성구조본에 의한 조직적 비자금조성에 대한 고발은 내부자들에 의한 고발이 아니고서는 밝혀지기 어려운 일이었고 내부자들의 고발로 비로소 그 무서운 음모를 중단시킬 수 있게 되었다. 내부고발자들의 고발에 의한 우리 사회의 변화는 마치 공기와 같아서 늘 숨을 쉬고 있어도 감사함을 모르지만 곰곰 생각하여 보면 새삼 그들의 의로운 행위에 우리가 입은 혜택이 실로 엄청나다는 것을 실감하게 된다.

최근 부산저축은행 사태와 관련하여 김종창 금융감독원장에게 로비한 것으로 확인돼 구속·기소된 은진수 감사위원의 불법로비 사건도 감사원 내부자는 잘 알고 있었을 것이다. 만약 그의 비행에 관하여 감사원 내부자에 의한 고발이 일찍 있었다고 한다면 자갈치 아지매들의 눈물을 조금이라도 덜 흘리게 하지 않았을까 하는 아쉬움을 금할 수 없다. 보다 직접적으로는 부산저축은행 내부자는 은행의 부실과 분식회계를 더 잘 알고 있었을 것이다. 이들의 내부고발이 선행되었더라면 선의의 예금주들의 고통은 회피되거나 훨씬 경감될 수 있었을 것이다.

그러나 부패방지법 제정 당시 예견한 대로 내부고발은 충분히 활성화되지 못하고 있고, 내부고발자에 대한 우리 사회의 부정적 인식은 여전히 강고하다. 우리 사회에 내부고발은 아직 연착륙하지 못하고 있는 것이다.

2. 내부고발자의 현실

내부고발자가 오늘날 우리 사회에서 처하고 있는 현실은 최근 선고된 법원의 판결들에 잘 드러나 있다.

가. 정국정씨 사건

최근(2011. 3. 24.) 정국정씨에 대한 대법원의 판결이 선고되었다. 엘지전자의 정국정씨에 대한 해고조치가 무효임을 선언한 서울고등법원의 판결을 파기환송한 판결이다. 이 사건은 내부고발자가 우리나라에서 처한 냉혹한 현실을 정확하게 보여준다.

정국정씨는 1996년 11월 직장상사가 납품관련 비리를 저지른 것을 발견하고 이를 회사 감사실에 제보하였다. 직장상사는 정국정씨에 대한 부정적인 인사고과를 하였고 정국정씨는 1999년 2월 과장 승진에서 2회 연속 탈락되고 구조조정 대상자로 결정되었다. 정국정씨는 1996-1998년까지 인사고과 성적평균이 팀 내 14명 중 4위였고, 1998년에는 본인이 속한 팀 내에서 가장 우수한 인사고과 성적을 기록했음에도 승진에서 탈락되자 심히 부당하다고 생각하고 인사권자에 반발하였다. 1999년 2월부터 시작된 불화는 엘지전자가 그를 해고하는 2000년 2월까지 1년 동안 계속되었다. 회사 상사·동료를 무고나 위증 등으로 형사고발하기도 하고 주총회장에서 피켓시위를 하기도 하고 물리적인 충돌도 경험하였다. 부당노동행위에 대한 구제신청, 집단 따돌림을 이유로 손해배상청구소송을 제기하거나 물리력행사에 대한 고발로 형사재판 등 송사를 여러 차례 겪었고, 회사는 그에 대하여 산재보상처분취소 소송을 제기하기도 하였다.

서울고등법원은 2010년 2월 정국정씨가 일반인에 비하여 다소 무리하게 대응한 측면이 있지만 회사와의 정상적인 근로관계가 파탄된 책임이 본인에게 있다고 하기는 어렵다고 한 이유로 엘지전자의 해고조치를 무효라고 판결하였다. 그러나 대법원은 2011년 3월 정국정씨와 회사와의 관계가 더 이상 근로관계를 지속할 수 없을 정도로 파탄된 사실을 강조하면서 엘지전자에 의한 해고조치는 정당하다고 판시하였다. 대법원은 누구의 책임이 중한지보다 파탄된 상태를 강조하면서 징계양정에 관한 고등법원의 판단을 부정한 것이다.

서울고등법원 2010. 2. 5. 선고 2007다49139 판결

대법원 2011. 3. 24. 선고 2010다21962 판결

정국정씨 사건은 우리 사회에서 내부고발자가 처할 수 있는 어려움이 무엇인지 정확하게 보여준다. 정국정씨는 책상과 컴퓨터를 뺏겨 혼자 창가에 서서 근무하기도 하였고, 동료들은 그를 집단적으로 따돌림 하였다. 정국정씨는 우울증에 걸려 지금까지도 병원치료를 받고 있다. 부당해고구제신청, 손해배상청구소송, 형사소송, 산재소송, 해고무효소송 등 때로는 원고로 때로는 피고로 무수한 쟁송에 휘말렸다. 엘지전자는 서울고등법원 소송과정에서 3개의 법률사무소를 소송대리인으로 내세웠으나 패소하자 대법원 소송에서는 2009년 대법관을 퇴임한 변호사를 책임변호사로 한 대형로펌을 소송대리인으로 내세웠다. 파기환송심은 아직 시작되지 않았으나 환송심판결이 내려지고 다시 재상고심이 벌어진다면 1999년에 시작된 사건이 최종적으로 마무리 되려면 총 13년 이상이 걸릴 것으로 예상된다.

정국정씨로부터 비리가 고발된 직장상사, 그리고 엘지전자의 입장은 분명하다. 그가 비록 올바른 소리를 했을지는 몰라도 인간적으로는 용서할 수 없다는 것이다. 조직인으로서 해서는 안 될 일을 했다고 본 것이다. 조직은 조직의 생존과 번영을 위하여 자기 나름의 방어조치를 취한다. 엘지전자의 경영자는 정국정씨가 아무리 고결한 동기를 가지고 행동하였다고 할지라도 조직에는 전혀 도움이 되지 않는다고 판단한 것이다. 동기가 아무리 대의명분에 부합한다 할지라도 조직의 이익에는 반한다는 판단은 우리에게 과연 내부고발과 내부고발자는 무엇인가에 대하여 다시 한 번 고민을 던진다.

정국정씨 사건은 사기업 내부의 사건이므로 부패방지법이 적용되는 사안은 아니다. 그러나 사기업이든 공공분야든 내부고발자에 대한 반응은 유사하다는 점에서 이 사안은 유용하고 향후로는 공공분야 못지않게 사기업분야에서의 내부고발자도 보호대상으로 확대할 필요성을 상기시켜 준 중요한 사례이다.

나. 김봉구씨 사건

2009년 5월에도 내부고발자의 현실을 보여주는 대법원 판결이 있었다.

김봉구씨는 안산시 소속 토목직 행정공무원이었다. 그는 시장인 송진섭이 추진하는 안산시종합운동장 건립계획이 사업의 타당성 및 재원조달방안 없이 무리하게 추진되었으며 특히 설계용역을 받은 건축사무소가 시장과 특수한 관계를 이용하여 부당한 이득을 추구한다고 보고 2000년 12월 이 문제를 감사원에 제보하였다. 감사결과 감사원은 종합운동장 건립계획이 부적절하다고 통보하였고 계속된 감사에서 관련자 5명에 대한 주의 촉구 조치가 내려졌다. 그 직후 김봉구씨는 부패방지위원회에 안산시가 종합운동장 설계용역비를 지급한 것과 관련하여 송진섭 시장, 부시장 등 고위공직자들이 업체와 결탁한 비리의혹이 있다며 부패혐의대상자로 신고하였다. 송진섭 시장은 2002년 10월 김봉구씨를 본청으로부터 시청 산하 동사무소로 하향 전보하는 인사조치를 하였다. 이러한 인사조치에 대하여 부패방지위원회는 2003년 3월 위 인사조치가 부패방지위원회 신고로 인한 신분상 불이익처분이라며 송진섭 시장에게 원상회복에 상응한 인사조치를 취하도록 요구하였다. 송진섭 시장은 이러한 요구를 거부하였고 부패방지위원회는 불이익처분을 하였음을 이유로 500만원의 과태료처분을 하였다. 송진섭 시장은 과태료 처분에 대하여 불복하였으나 법원의 재판을 거쳐 과태료처분은 확정되었다. 김봉구씨는 2004년 9월 본청 건설과로 전보되었다.

감사원의 지적내용은 행정자치부에 재정투·융자 심사의뢰를 할 때에는 사업계획내용을 축소하거나 변경함이 없이 사실대로 의뢰하여야 하고, 사업의 타당성 및 재원조달방안을 재검토하여 사업규모를 축소·조정하는 방안을 강구하라는 것이었다.

감사원의 지적내용은 실시설계 용역계약이 체결된 후 사업규모가 변경되어 재정투·융자심사를 신청할 경우 실시설계비가 낭비되지 않도록 설계용역을 중단하고 심사결과에 따라 설계용역의 계속 여부를 결정하여야 했다는 것이었다.

부패방지위원회는 2002년 8월 위 신고에 대하여 심의한 결과 감사원이 2회에 걸쳐 감사하여 이미 조치하였고 새로운 인지사항이 없다는 이유로 불이첩처리를 하였다.

김봉구씨는 2003년 5월 송진섭 시장이 2002년 10월 반월동사무소 주무로 전보한 조치는 부패방지위원회에 부패혐의자로 신고하였음을 이유로 한 보복적 동기에서 행하여진 조치로 위법하므로 이로 인하여 본인이 입은 정신적 손해를 배상하라는 손해배상청구소송을 제기하였다.

1심법원인 수원지방법원 안산지원은 송진섭 시장에게 1,500만원의 손해를 배상하라는 판결을 내렸다. 그러나 항소심인 수원지방법원은 송진섭 시장의 인사조치는 정당한 직권의 행사라고 판단하여 하향전보조치에 대한 손해배상책임을 부인하였고 일부 명예훼손의 점만을 인정함으로써 배상책임을 200만원으로 감액하였다. 대법원은 김봉구씨의 상고를 기각하였다. 대법원은 공무원에 대한 전보인사가 법령이 정한 기준과 원칙에 위배되거나 인사권을 다소 부적절하게 행사한 것으로 볼 여지가 있다 하더라도 그러한 사유만으로 전보인사가 당연히 민사상의 불법행위를 구성하는 것은 아니라고 판단하였다. 이 같은 법리는 공직자의 부패행위를 부패방지위원회에 신고한 공무원에 대하여 신고행위를 이유로 불이익한 전보인사를 행하였다 할지라도 동일하게 적용된다고 판시하였다.

수원지방법원 안산지원 2004. 10. 26. 선고 2003가단14560 판결

수원지방법원 2006. 1. 19. 선고 2004나20224 판결

대법원 2009. 5. 28. 선고 2006다16215 판결

김봉구씨가 동사무소로 하향 전보된 배경에는 동료들에 의한 다면평가에서 안산시 전체 6급 직원을 통틀어 최하위로 나타난 것이 중요한 이유로 작용하였다. 동료들이 김봉구씨를 부정적으로 평가를 한 이유는 감사원에 의한 감사결과 관련자 5명이 주의 촉구를 받는 등 김봉구씨의 행동이 조직에 대한 배신행위가 된다고 보았기 때문이다. 항소심법원은 김봉구씨가 동사무소로 전보되었다 하여 경제상 불이익이나 생활상 불편함이 가중된 것은 아니라고 보았으나, 김봉구씨의 명예가 손상된 점이나 전보된 직장에서 다른 새로운 동료들과 겪게 된 불편에 대하여는 고려하지 않았다. 항소심법원은 안산시장의 전보조치가 부패방지법에서 금하는 불이익한 신분조치임은 인정하였으나 직장질서의 유지나 직원들 사이의 융화를 위하여 전보조치를 할지 여부의 판단은 인사권자의 고유권한에 속하는 사항이라고 보았다. 재판과정에서 송진섭 시장은 1심 재판에서 사실상 패소하는 결과로 나타나자 2심법원부터는 고등법원원장을 퇴임한 변호사를 책임변호사로 한 대형로펌을 소송대리인으로 선임하였다.

그러나 김봉구씨는 2002년 6월 당시에는 다면평가 대상자 14명 중 4위였고, 27년의 공직생활 중 징계 및 주의처분을 받은 사실은 전무한 공직자였다.

김봉구씨 사건 역시 오늘 현재 우리나라에서 내부고발자가 겪는 어려움을 그대로 보여준다. 아무리 올바른 행동을 하더라도 동료들은 내부고발자를 부담스럽게 생각하고 부정적으로 평가하는 것이다. 항소심법원과 대법원이 판결하였듯이 아무리 부패방지법을 위반하여 한 인사조치라 하더라도 인사권은 인사권자의 고유한 권한이라는 판단은 내부고발자에 대한 부정적 평가가 전제되지 않고서는 성립될 수 없는 논리이다.

다. 기타 사건들

1996년 4월 효산콘도에 대한 감사원의 감사가 외압에 의하여 중단되었다고 양심선언함으로써 파면된 현준희씨 사건에 관하여 대법원이 2008년 11월 현준희씨에 대한 명예훼손 형사사건에 관하여 무죄를 선고함으로써 현준희씨의 양심선언이 정당하였음이 확인된 바 있다. 현준희씨는 위 무죄판결에 근거하여 과거 감사원의 파면처분이 정당하였다고 판시한 고등법원의 확정판결에 대하여 재심을 청구하였으나, 서울고등법원은 2009년 8월 재심청구를 기각하였다. 대법원은 현준희씨의 상고를 기각하였다.

대법원 2008. 11. 13. 선고 2006도7915 판결

서울고등법원 2009. 8. 19. 선고 2008재누403 판결

서울고등법원은 재심사유가 없다는 이유로 재심청구를 기각하였는데, 예컨대 “재심대상판결이 사실인정의 자료로 삼았다고 원고가 주장하는 제4국장이 원고에게 감사를 중단하고 제5국으로 이송지시를 한 시점이 언제인지 및 원고가 일일감사실시상황보고서에 위와 같이 제4국장이 이송지시를 하였음을 임의로 기재한 동기는 파기환송 전 형사판결에서 전혀 판단하지 않고 있으므로 재심대상판결은 독자적인 증거수집에 의하여 이 부분 사실인정을 한 것이므로 파기환송 전 형사판결이 재심대상판결의 사실인정의 자료가 되었다고 볼 수 없다”는 식이었다.

재심대상인 파면사건판결의 기초가 된 형사판결에서 언급되지 않은 사실이 그 이후의 형사판결에서 새로이 확인되어 추가되었다면 그것을 기초판결이 변경된 것으로 보아야 하는 것이지 이전 형사판결에 없던 것이니까 재심대상판결의 사실인정의 자료가 변경된 것이 아니라는 판단은 극단적인 형식논리이다. 서울고등법원의 재심사건에서 감사원의 소송대리인은 고등법원 부장판사 출신이고 감사원의 감사위원을 역임한 변호사이고, 재심사건 대법원의 주심판사는 신영철 대법관이었다.

1992년 8월 제14대 국회의원 총선거에서 관권개입에 의한 부정선거가 있었음을 폭로한 한준수 군수에 관하여 1995년 11월 한준수 군수의 파면처분을 확정하는 판결이 있었다. 그 이후 민주화운동보상법에 설립된 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상심의위원회는 한준수씨의 행동이 민주화운동에 해당한다고 판단하고 행정안전부장관에게 한준수씨에 대한 복직을 권고하였다. 행정안전부 장관이 복직권고에 대하여 무대응으로 일관하자 한준수씨는 파면처분무효확인의 소를 제기하였는데, 2009년 8월 서울행정법원은 한준수씨의 소송을 기각하는 판결을 하였다.

서울행정법원 2009. 8. 21. 선고 2008구합47845 판결

서울행정법원의 판시근거는 소송법상 기존의 판례를 변경할 사유가 되지 않는다는 것이었다. 즉,“확정판결의 효력은 그 표준시인 사실심 변론종결시를 기준으로 하여 발생하므로 그 이후에 새로운 사유가 발생한 경우까지 전소의 확정판결의 기판력이 미치는 것은 아니나 이와 같이 변론종결 이후에 발생한 새로운 사유는 원칙적으로 사실자료에 그치는 것으로 법률의 변경, 판례의 변경 혹은 판결의 기초가 된 행정처분의 변경은 그에 포함되지 않는 것인데, 원고가 드는 사정은 원고의 행위 및 이 사건 파면처분에 대한 사회적 평가의 변화일 뿐 기판력이 차단되는 변론종결 이후에 발생한 새로운 사유라 볼 수는 없다”라고 판시한 것이다.

2009년 5월 한상률 전 국세청장의 처세를 내부비판한 나주세무서 김동일 계장에 대한 국세청의 해임처분 및 검찰의 명예훼손죄 기소, 2008년 5월 4대강 정비계획의 실체가 운하계획임을 밝힌 건설기술연구원 김이태 연구원의 양심선언에 대한 중징계, 2009년 10월 해군 군납비리를 고발한 김영수 소령에 대한 사실상의 전역강요 등 사안들도 내부고발자의 입지를 보여주는 대표적인 사건들이다.

김동일씨는“한상률 청장이 자기 출세를 위해 골프를 치고 태광실업에 대한 정치적 세무조사로 노무현 대통령 자살의 원인을 제공하였다.”는 취지의 글을 국세청 내부게시판에 올렸다. 이 글에 대하여 국체청은 김동일씨를 해임처분하고 검찰은 김동일씨를 명예훼손죄로 기소하였으나 2010. 8. 10. 광주지방법원은 무죄판결을 내렸고, 2010년 10월 광주지방법원은 해임처분을 취소하는 판결을 내렸다.

라. 소결론

이러한 최근의 판례를 종합적으로 정리하면 내부고발자에 대한 우리 사회의 인식이 긍정적으로 변하는 조짐을 분명히 볼 수 있다. 정국정씨 사건에서의 서울고등법원의 판결, 김봉구씨 사건에서의 안산지원의 판결, 현준희씨 사건에서의 서울형사지방법원의 파기환송 후 형사판결, 민주화운동자 명예회복 및 보상심의위원회의 결정 등이 그러한 것들이다. 그러나 이들 전향적인 하급심판결들은 번번이 상급심 법원에 의하여 번복되어 왔다. 하급심의 판례를 번복한 상급심법원의 논리는 조직의 유지, 직원들 사이의 융화 등 가치가 내부고발자가 추구하는 정의로운 사회보다는 보다 우월하다는 판단을 전제로 한다. 즉, 내부고발에 대한 부정적 인식이 아직은 우리 사회의 주류적 인식임을 재확인하고 있는 것이다.

과연 부정의에 기반한 조직의 유지, 조직원들 간의 의리와 융화가 조직의 정의보다 우월한 것인가? 우리 사회는 이웃 간의 상부상조를 미풍양속으로 받아들이는 문화체계에 속한다. 이러한 상부상조의 정신은 구조화된 부패문화와 친근할 수밖에 없다. 그러나 미풍양속이라는 미명 하에 언제까지나 불법과 부정이라는 부패구조와 결탁하는 것을 언제까지나 용납할 것인가? 부산저축은행 사건과 같은 대형사고가 발생한 밑바탕에는 이 같은 소위‘미풍양속’이 결정적으로 작용한 것은 아닌가?

3. 내부고발자의 보호방안

우리 사회의 부패는 구조적, 문화적이라는 점에 특색이 있다. 권위주의적 풍토 하에서 하급자에 의한 내부고발을 상급자가 심리적으로 용납하지 못하고 극단적으로 대응하는 중요한 이유가 된다. 동문회, 향우회, 동우회 같은 친목단체가 이익단체화 되어 그물망으로 우리 사회를 지배한다. 평소의 인맥관리는 성공적인 사회인의 당연한 의무로 생각하고, 과분한 접대를 당연시하고 마음의 빚으로 기억한다. 이러한 부패문화에서 자유로울 사람은 아무도 없다. 내부고발자 스스로도 이미 부패문화의 포로가 되어 내부고발 후 먼지털기를 하면 본인 스스로도 역공을 당하기 마련이다. 이렇게 구조화된 부패문화에서 내부고발은“저만 잘난 척한다”고 비웃음의 대상이 되기 마련이다.

그러나 내부고발이 아무리 기존의 문화와 충돌하더라도 그 대의명분의 정당성을 부정할 수 없다. 내부고발로 인하여 우리가 얻게 되는 사회 전체의 이익을 생각한다면 내부고발에 대한 감정적 대응은 우리 사회를 정체시키는 중요한 이유가 된다. 특히 인권의 최후 보루라고 할 사법부가 내부고발자 사건에서 보여준 지나치게 보수적이고 소극적인 태도는 우리 사회의 발전을 가로 막는 중요한 장애가 된다. 그러한 판결들이 고위법관 출신의 소위 전관변호사들의 영향에서 자유롭지 못했을 것을 생각하면 더욱 아쉬움이 크다.

우리의 풍토 하에서 내부고발은 드문 현상이 될 수밖에 없다. 그러나 내부고발의 정당성을 긍정한다면 우리 사회는 그렇게 드문 내부고발이 이루어졌을 때 이를 긍정적으로 받아들여야 한다. 우리 사회풍토에서 내부고발은 자기희생을 감수하고자 하는 의로운 행위임에 틀림없기 때문이다. 이들을 보호하기 위한 제도적 장치를 마련하여야 한다. 부패방지법은 그 출발에 불과하다. 다음과 같은 조치를 고려할 만하다.

(1) 내부고발 보호제도를 민간영역으로 대폭 확장하여야 한다.

2011년 제정된 공익신고자보호법으로 내부고발자의 보호가 대폭 확대되었다. 공익신고자보호법은 건강, 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁 침해행위에 제한된다. 좀 더 넓게 일반 사기업, 특히 우리 사회의 새로운 권력으로 등장한 대기업군에 대한 내부고발을 보호하는 과감한 조치가 필요하다.

(2) 내부고발자를 반부패전사로 키울 제도를 확립하여야 한다.

내부고발자에 대한 보상 및 포상 등 금전적 보상 이외에 신분적 특전을 제공하여야 한다. 공익신고자보호법에서 규정한 인사조치의 우선적 고려는 전출·전입 등 조치만을 인정하고 있으나 내부고발자에 대한 인식전환을 위하여 승진·승급 등 과감한 신분상승 조치를 부여하여야 할 것이다. 내부고발자는 경제적 이유로 고발하는 것이 아니다. 그들에게는 경제적 보상보다는 양심을 수호하고 명예를 지키는 것이 더 소중한 것이다.

내부고발자에 대한 신분적 불이익조치를 한 상급자에 대하여 자유형(징역, 금고 등) 처벌을 고려하여야 한다. 공익신고자보호법은 자유형을 도입하였다. 부패방지법도 이를 도입하여야 할 것이다. 내부고발자를 탄압하는 상급자에 대한 엄격한 자유형은 내부고발에 대한 우리 사회의 인식에 변화를 줄 것이다.

(3) 시민참여형 의인기금을 설립을 제안한다.

내부고발자의 고귀한 뜻과 희생을 기념하고 선양하기 위하여 시민사회의 주도로 내부고발자 지원기금이 설립되면 좋을 것이다. 우리의 현실에서 내부고발자의 희생이 불가피하다면 그 희생을 최소화하는 방안을 강구할 필요가 있다. 내부고발자의 현실적 고민은 실직으로 인한 생계유지의 어려움과 자녀 교육문제에 있다. 국회의 입법을 통한 제도적 개선은 많은 시간이 소요될 것이 예상되고, 제도적 개선이 현실적으로 적실하게 적용된다는 보장도 없다. 부패방지법이나 공익신고자보호법상의 포상제도는 적용대상과 적용요건의 제한으로 인하여 내부고발자에 대한 실질적인 도움이 되지 못한다. 시민사회의 자발적 참여를 통하여 지원기금이 설립이 되면 우리 사회의 정화에 기여한 내부고발자에 대한 실질적인 도움을 제공할 수 있을 것이다. 공부 잘하라고 주는 장학금 못지않게 올바르게 살라고 주는 장학금이 우리 사회의 진화에 기여하는 바가 더 클 수 있다.

	토론 1
	반부패: 이명박 정부의 문제와 향후 정책 방향 이 토론문은 한국부패학회와 한나라당 국책자문위원회의 공동주최로 2011년 3월 18일 국회도서관 대강당에서 개최된 [반부패 청렴사회 구현 방안] 정책 토론회에서 본 토론자가 [국가적 순전성체계(NIS)] 구축을 위한 과제들]이란 제목으로 발표한 내용과 국민권익위원회 주최로 2011년 5월 31일 은행회관 컨벤션홀에서 [공정사회 실현을 위한 국가청렴도 제고방안] 세미나에서 [민간 부문 청렴도 제고 방안]을 수정 보완한 것이다.
	김거성 / 한국투명성기구 회장, 전 국제투명성기구 이사

1. 실마리

본 토론자는 ‘국가적순전성체계’(national integrity system) 구축을 위하여 부패방지입법 10주년이 되는 현 시점에서 부패 문제와 관련하여 각종 지수들에서의 한국에 대한 평가를 소개하고, 이를 기초로 이명박 정부의 초반 정책의 오류를 지적하며, 중장기 국가적 반부패 시스템 구축을 위한 향후 정책의 방향과 과제들에 대해 논하고자 한다.

국제투명성기구에서 국가 차원의 반부패 체계를 일컫는 말. Jeremy Pope, TI Source Book 2000 - Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System (Berlin: Transparency International, 2000), p. 35 참고.

2. 각종 지수에 나타난 한국의 부패 정도와 추세

1) 국제투명성기구의 CPI

국제투명성기구(Transparency International, TI)의 <부패인식지수>(Corruption Perceptions Index, CPI)는  반부패를 국제사회의 의제들 가운데 하나로 자리를 잡게 한 영향력 있는 도구들 가운데 중요한 하나로 1995년부터 매년 발표되고 있다. 이를 통해 TI는 각국 정부나 시민사회에 부패 문제의 심각성을 인식하도록 하며, 그 해결을 위해 나서도록 촉구해오고 있으며 동시에 부패문제의 극복이 삶의 질을 높이는데 필수적인 요소임을 강조하는 계기를 삼고 있다.

이 CPI는 하나의 독립적인 서베이가 아니라  초기에는 3년 동안 그리고 최근에는 2년동안 여러 조사기관들이 발표한 원자료들의 부패 관련 항목을 추출하고 표준화하여 하나의 지수로 만드는 과정을 거치고 있다. 이런 의미에서 부패인식지수는 ‘인덱스들의 인덱스’(index of indices)라 불리운다. 한국은 지난 2008년에 5.6점으로 최고점을 기록한 바 있다. 그 원자료들이 2007-2008년에 발표된 것이라는 점을  감안하면 이 점수는 엄밀히 말해서 참여정부 쪽에서의 성적이라고 해야 할 것이다. 하지만 이후 이명박 정부 시기동안 한국의 점수는 매년 그 출발점으로부터 0.1점씩 하락해가는 추세를 보이고 있다(그림 4-1 참고).

그림 -1 부패인식지수(CPI)에서의 한국의 점수(1999-2010), 국제투명성기구(Transparency International) 자료 재구성

2) PERC, 아시아 지역 부패 지표

TI의 부패인식지수의 원자료에 포함되는 홍콩의 정치경제위험자문공사(Political  and Economic Risk Consultancy, Ltd., PERC)에서 지난 2011년 3월 23일 발표한 <아시아 지역 부패 지표>(Asian Corruption Update)에 따르면 한국의 부패지수는 아시아 16개국 중 9위로 ’10년 대비 3단계가 하락하였다. 특히, 민간분야는 최하위인 16위로 가장 심각한 수준이라고 평가했다는 점에서 충격적인 결과라 하겠다. 이번 PERC 부패지수의 하락은 TI의 금년도 CPI 산정에도 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다.

<표 4-1> 한국 사회 부문별 부패수준, Asian Corruption Update, 2011, PERC

구분	민간분야	인․허가	검사단속	조세	관세	경찰	군대	사법	주식시장		정 치 분 야
										소계	지방공무원	국가공무원	지방정치	중앙정치
점수	8.95	6.97	5.10	7.00	4.15	6.89	4.11	6.18	6.89	6.52	6.00	5.00	7.89	7.18
순위	16	8	6	9	6	9	5	8	12	8	7	5	8	9
전체 평균	6.39	6.41	5.85	5.46	5.45	5.79	5.51	5.30	5.16	5.78	6.16	6.02	6.48	6.14

(0∼10점 : 점수가 낮을수록 청렴)

3) 세계경제포럼, 국가경쟁력지수

<그림 4-2> 국가경쟁력 지수-세부항목>

2010-2011 국가경쟁력지수(Global Competitiveness Index), 세계경제포럼(World Economic Forum)

마찬가지로 세계경제포럼(World Economic Forum)이 2010년 9월 9일 발표한 <2010-2011 국가경쟁력지수>(Global Competitiveness Index)에서 한국은 4.93점(7점 만점)으로 139개국 중 22위를 기록하여 직전 년도의 결과에 비해 3단계 하락하였다. 이 지수는 31개 통계, 80개 설문조사 자료를 근거로 기본요인, 효율성증진, 기업혁신 및 성숙도 등 3대 분야로 나누어 총 12개 부문, 111개 지표로 구성되는데, 기본요인의 제도적 요인은 62위로 전년(53위)보다 9단계 하락하였으며, 세부항목도 21개 지표 중 19개 지표 순위가 하락하였다.

이 자료는 한국에서 기술, 교육, 보건 등은 세계 최고 수준에 달하고 있음에도 불구하고 부패나 정부의 비효율, 기업의 투명성 부족 등이 진정한 선진화를 가로막는 요소들로 작용하고 있음을 드러내 주고 있다.

3. 이명박 정부에서의 반부패 의제

이처럼 각 기관들이 최근에 발표한 부패 관련 조사 결과들을 보면 TI의 CPI에서 우리나라의 최근 하락세가 올해에도 크게 반전되기는 어려울 것으로 보인다. 이명박 정부의 반부패 정책의 중간 성적은 실패한 것이라는 결론을 벗어나기 힘들다. 그렇다면 그 까닭은 어디서 찾아야 할 것인가?

1) 대통령 취임사에서의 반부패 무시

이런 결과는 무엇보다도 이명박 정부 출범 이래 제대로 된 반부패 정책이라 내놓을만한 것이 없었다는 점에 비추어 보면 당연한 귀결이 아닐 수 없다. 전임 대통령들과는 달리 이명박 대통령은 취임사에서 ‘부패’라는 단어를 언급조차 하지 않고 지나쳤던 것이다. 물론 “투명하고 공정한 경영”을 두 차례 언급하였고, 일 잘하는 정부나 선진화에 이런 취지가 담긴 것이라고 항변할 수도 있을 것이다. 하지만 실제로는 이른바 ‘친 기업’이라는 분위기에 밀려 “투명하고 공정한 경영”조차도 마치 철폐되어야 할 규제인 것처럼 취급되었다.

2) 투명사회협약 파기

2005년 <투명사회협약>이 체결될 당시 서울특별시장이던 이명박 대통령은 협약에 서명한 당사자 가운데 한 사람이었고, 2007년 대통령 선거운동 기간 중 개최된 투명사회를 위한 17대 대통령 선거 후보 협약식에도 대리인을 통해 협약 정신을 존중할 것을 천명한 바 있었다. 그럼에도 불구하고 이명박 정부는 투명사회협약실천협의회 지원을 중단하였다. 이와 발맞추어 일부 재계 단체들도 “울며 겨자 먹기 식으로 어쩔 수 없이 참여했던 것”이라는 말로 협약 정신을 파기하고 다른 협약 당사자들을 우롱하였던 것이다. 결국 국제 사회의 우려에도 불구하고 국가 차원의 반부패 이니셔티브였던 투명사회협약은 중단되었고, 정부 차원에서는 무늬만 비슷한 협의회로 그 자리를 메꾸어 보고자 하였다.

3) 국가청렴위원회 통폐합

이와 함께 국가청렴위원회의 국민권익위원회로의 통폐합과 위상격하, 방위사업청에 대한 끊임없는 폐쇄 시도 등은 국제투명성기구 성명 등에 나타나는 바와 같이 국내외에서 한국의 반부패정책의 퇴조 신호로 받아들여졌던 것이다. 또한 국민권익위원회의 대통령 업무보고에서 ‘부패’라는 용어 사용마저도 쉽지 않았던 것이 사실이 아닌가? “지금이 반부패 할 때냐?  공기업 민영화, 규제철폐 할 때지”라는 분위기에서 그런 정책입안 결정 단위에서 부패에 대한 매우 잘못된 인식이 있었음을 알 수 있다. 2008년 미국발 제2차 금융위기 이후 세계가 다시 효율적 규제를 강조하고 나설 때에조차도 이명박 정부는 반부패에 대한 부정적인 또는 소극적인 분위기 속에서 제대로 힘이 실린 반부패 정책을 입안조차 하지 못했으며, 그 결과가 부패인식지수 등에서 나타나고 있는 것이다.

http://www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2008/2008_02_27_s_korea_new_government_kicac

4) 공정사회와 최근 반부패 이니셔티브

이후 이명박 정부는 ‘공정사회’를 화두로 제시하였지만 실제로는 이에 대한 구체적인 추진 방안도 뚜렷하게 제시되지 않았고 사회적 공감대도 결여되어 구호에만 머무른 측면이 강하다. 최근 들어서 이명박 정권 하의 각종 대규모 부정부패 사건들이 연이어 드러나면서 정권 차원에서 그 심각성에 대한 문제제기가 시작되고 있다. 그러나 적극적으로 반부패 이니셔티브를 추진해 나가야 한다는 시민사회의 목소리를 무시하고, 나아가 ‘부패’라는 용어조차  금기시했던 자신들의 과거에 대한 진정한 사과와 반성은 찾아볼 수 없다. 과연 이런 문제들이 비단 어제 오늘만의 문제인가?

이명박 대통령 스스로 지난 2011년 6월 13일자 라디오-인터넷 연설에서 “최근 여러 비리 사건을 보며 국민 여러분의 심려가 매우 큰 것을 잘 알고 있습니다. 이런 비리는 어제 오늘 일이 아니라 오랜 기간에 걸쳐 우리 사회에 뿌리내려 왔습니다. 일종의 관행처럼 되어 그 심각성을 잘 느끼지 못했던 것도 사실입니다.”라고 언급했다. 물론 이 연설 내용 가운데 “그 심각성을 잘 느끼지 못했”다는 문장은 ‘주어’가 없기 때문에 사람들이 그렇다는 건지 아니면 대통령 스스로 그랬다는 말인지는 불분명하다. 그렇지만 적어도 6월 17일 장차관 국정토론회에서 이 대통령은 “나도 민간에 있을 때 을의 입장에서 뒷바라지해준 일이 있다”면서 국토부의 스폰서 연찬회, 검찰의 술 얻어먹는 관행, 공직자들의 전관예우 등을 비판했다고 한다. 더욱이 그는 “부정과 비리가 우리 정권에서 유난한 게 아니다”라며 “과거 10년, 20년 전부터였지만 이제 정리하고 넘어갈 필요가 있다”고도 했다. 따라서 그처럼 부패 문제를 체험해 보았고 또 잘 알고 있었던 이명박 대통령과 그 정부는 과연 지난 2008년 2월 취임과 출범 이후 반부패를 위해 어떤 노력을 기울였는가 묻지 않을 수 없다.

그저 정권 말기의 레임덕을 조금이나마 모면해 보고자 하는 것인가? 아니면 돌아선 민심을 달래고 다시 여권에 대한 지지로 돌아서게 하고자 하는 노력인가? 그렇지 않고 순전한 반부패 이니셔티브를 추구하는 것이라면 정작 그동안에는 왜 그런 부정부패를 방치하다시피 했는지 또 반부패 노력에 찬물을 끼얹었는지에 대한 사과와 반성을 전제로 재출발해야 마땅하다. 이제 집권 말기로 접어드는 시점이지만 이명박 정부는 진정한 반부패 정책을 마련하고 사회 각 부문의 동의와 참여 속에 실천으로 이어져 전반기의 실패를 만회화고 다시 개선의 추세를 회복해야 할 것이다.

4. 정책포획 현상

국민들의 세금을 국민들의 삶의 질 향상과는 별 관계없이 특정한 경제 단위 또는 사업 주체들에게만 유리하고 실은 일반 국민들에게는 불필요한 사업에 사용하거나 또는 비효율적으로 운용할 때 이는 거시적 관점에서의 부패라 할 수 있다. 이러한 ‘정책포획’(policy capture)은 ‘국가포획’(state capture)과 마찬가지로 일선 공무원들이 푼돈으로 받는 뇌물과는 그 규모나 차원을 비교할 수 없을 정도로 심각한 폐해를 끼치는 “합법적인 형태의 부패”(D. Kaufmann)가 된다. 특히 국가의 자산을 운용하면서 직접적으로나 간접적으로 이익을 나누어 결국 국민들에게 피해를 입힌다거나 잘못된 정책으로 세금 등을 남오용하는 것은 그 규모가 추궁하거나 돌이키기 힘들다는 점에서 더욱 경계하지 않으면 안 될 일이다.

Geo-Sung Kim, “Bridging Christianity and Anti-Corruption Movement: Christian Ethical Reflections on Sustainable Integrity System” (서울: 연세대학교박사학위논문, 2009), pp.63ff.

Joel S. Hellman, Geraint Jones, and Daniel Kaufmann, “Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition” (September 2000), World Bank Policy Research Working Paper No. 2444 (abstract), p.2.

이명박 정부 하에서는 인천국제공항공사 등 알짜 공기업의 ‘민영화’ 과정이나 이른바 ‘4대강 살리기’ 사업 등에서 그런 정책포획의 대표적인 사례가 나오게 될 것이다. 이러한 정책포획 등의 거시적 부패 문제를 논외로 친다면 ‘공정사회’의 실현은 요원한 일이고 또 별 의미 없는 구호로 전락할 뿐이다.

http://media.daum.net/politics/others/view.html?cateid=1020&newsid=20110620023713774&p=hankooki

5. 반부패 정책과제

1) 반부패 정책과 협력적 거버넌스의 복원

시민사회에 대한 적대적 분위기에 대해 먼저 사과하여야 한다. 이를 기반으로 협력적 거버넌스를 복원하기 위해 노력하며 국정이나 지방행정 등에서 시민사회의 건설적인 비판자로서의 역할을 존중해야 한다. 또한 총괄적인 반부패 정책, 특히 윤리경영, 시민참여, 국제협력 등 예방, 교육, 자율, 협력, 참여 등의 새 패러다임에 기초한 정책 추진이 필요하다.

2) 사정기관의 공정성 확보

사정기관의 공정성과 순전성, 중립성을 제고해야 한다. 이를 제대로 확보하지 못한 사정 권력은 사유화되고 말 뿐이다. 경찰 수사권 독립 논의에서 검찰이 제기하는 통제방안은 그대로 검찰 권력에도 적용되어야 마땅하다. 국가 조직들 사이의 견제와 균형 원리에 따른 감시체계가 강화되어야 한다.

3) 인사검증과 도덕성 중시

지속적으로 문제가 되고 있는 불안한 인사검증시스템의 정비가 필요하다. 특히 인사추천과 인사검증의 주체를 분리시켜야 한다. 그리고 국민들의 실망에도 불구하고 도덕적인 하자가 명백한 인사들의 고위직 임명을 강행하는 일은 없어야 한다.

4) G20 반부패 행동계획의 실천

지난 2010년 G20 회의에서 약속한 반부패 행동계획에서 밝힌 바와 같이 기업 등을 포함한 라운드테이블을 통해 반부패 정책 방향과 과제를 재점검하여야 한다.

5) 공직윤리 관리 기능의 이관

현재 중앙정부의 공직자윤리위원회는 행정안전부에 소속되어 공직자 재산등록 등에 대해서만 제한적으로 운영되고 있으며 전관예우나 회전문 인사 등의 취업제한에 대해서는 효과적인 통제가 이루어지지 못하는 것으로 보인다. 따라서 이 기능을 전문적인 국가 반부패기관에서 관장하도록 하고, 더불어 전관예우나 회전문인사를 통제할 법률적 근거를 강화하여 실질적인 공직윤리 관리가 가능하도록 조처하는 것이 바람직하다.

6. 반부패 법제 과제

1) 독립적 국가 반부패 기관의 설치

현행 국민권익위원회는 독립성, 조사권 여부 등에서 문제점이 있으므로 반부패기구의 전문성, 독립성을 확보하고 총괄능력과 효율성을 강화할 수 있도록 이전의 부패방지위원회-국가청렴위원회보다 더욱 강화된 위원회로 독립, 격상시키고 또한 조사권을 부여해야 한다.

2) 검찰로부터 독립적인 공직비리수사기관 창설

이명박 대통령은 대선후보 시절 특별검사 상설화법을 공약으로 내걸었다. 현재의 검찰 중수부를 폐지하고 검찰로부터 독립적인 고위공직자비리수사기관을 창설, 운영하여야 한다.

3) 개헌 관련 과제

향후 개헌시에는 헌법에 ‘정보접근권’(freedom of information)을 국민의 기본권으로 꼭 추가해야 한다. (핀란드 헌법 등 추세)

또한 인권 등의 주제를 통합하여 헌법에 근거를 둔 제4부로서 국가옴부즈만의 설치를 고려해야 한다.

나아가 행정부의 부정부패와 비리 등에 대한 견제 능력이 현저히 약화되고 주요 간부들조차 부패에 연루된 현재의 대통령 소속 감사원을 견제와 균형의 원리에 보다 맞게 국회 소속의 ‘심결원’(審潔院)으로 배치하는 것을 고려해야 한다.

4) 기업부패방지법 제정

기업 거버넌스 개선을 위해 미국의 SOX와 같은 기업부패방지법을 제정하여야 한다. 이미 미국증권거래소에 상장된 기업들은 SOX의 적용을 받고 있으므로 국내법을 통해 그 대상을 확장시키는 것이다. 이는 한미 등 자유무역협정들에 따른 표준의 제정이라는 점에서도 향후 필수적인 과제가 될 것이다. 여기서 중요한 과제는 기업의 비자금 마련이나 뇌물 수수 등이 행위의 주체인 개인들과 더불어 일정한 요건에 해당하는 경우 법인에게까지 책임을 묻고 거액의 벌금을 병과할 수 있도록 함으로써 실질적인 통제가 이루어지도록 하는 일이다.

5) 금융, 기업 분야 부패통제 방안 마련

금융감독원, 공정거래위원회 등과 더불어 독립 반부패기관에도 기업부패 통제를 위한 일정한 권한을 부여함으로써 무소불위의 독점적 권력 행사 대신 이들 기관 간에도 견제와 균형 원리가 작동되게 하는 것이 필요하다. 또한 이 기관 출신 인사들에 대해서는 취업제한 적용을 보다 강화할 필요가 있다.

6) 내부고발자 보호의 강화

외국 통계에 따르면 기업부패의 약 3분의 1 정도가 내부고발에 의해 드러나는 것으로 알려지고 있다. 그러나 한국의 내부고발자들은 보호받기가 쉽지 않고 많은 경우 오히려 보복의 대상이 되어왔던 것이 사실이다. 오는 2011년 9월 30일부터 시행되는 <공익신고자보호법>(법률 제10472호)은 진일보한 측면이 있긴 하지만 공익침해 여부와 관계없이 UN반부패협약을 기준으로 기업부패를 포함하여 부패 자체만으로도 모든 신고자가 보호 보상을 받을 수 있도록 대상을 확장시켜 나가는 것이 바람직하다.

7. 매듭

사정활동, 법제시스템 정비, 청렴문화 창출 등 어느 하나에만 매몰된다거나 다른 과제들을 배척하거나 경시하지 않는 종합적인 접근방법(holistic approach)으로 공공, 정치, 경제, 시민사회 등 사회 각 부문 주체들의 자발적 참여에 기초한 국가적순전성체계 구축에 대한 공감대 확보와 노력이 필요하다.

시간은 빨리 흘러간다. 내일이 오면 오늘은 역사가 된다. 끝.

	토론 2
	부정부패를 방지하고 척결할 수 있는 실효성 있는 제도가 필요하다
	김영일 / 흥사단 투명사회운동본부 감사

1. 시작하며

2001년 부패방지법이 제정된 이후 10년이란 세월이 순식간에 지나갔습니다.

그러나 앞으로 또 다시 지금 이 상태로 10년이 지나 2021년이 되었을 때, 과연 우리는, 우리나라 도처에 만연되어 냄새가 진동하고 있는 부정부패가 근절되었다고 아니 상당히 개선되었다고 말할 수 있을는지 걱정이 앞섭니다.

본 토론자는 시민단체들이 부정부패를 근본적으로 근절하기 위하여 힘을 합쳐 연대하고 전략적으로 내년 총선과 대선을 활용한다면 그 해결방안은 충분히 마련할 수 있으리라 확신합니다.

2. 우리나라에 부패가 만연하는 이유

우선 우리나라에 부패가 만연하는 이유를 딱 3가지만 꼽는다면

첫째, 우리나라에서는 부정부패 행위를 하더라도 적발될 확률이 매우 낮다는 것입니다.

둘째, 설사 적발된다 하더라도 ‘대가성이 없었다, 떡값이었다라고 변명하면 검찰에서 기소도 하지 않고 또 때로는 정치적 흥정대상이 되는가 하면 설사 재수가 정말 없어 기소를 당하고 유죄 판결을 받더라도 집행유예, 형집행 정지, 보석 또는 남발되는 사면을 하기 때문에 현재의 부패방지 관련법들은 부패행위자가 부정부패행위를 하다 적발되면 패가망신한다는 두려움을 갖게 하기보다는 오히려 한 탕하여 평생을 보장받거나 축재를 할 수 있도록 좀, 과하게 표현한다면 부패를 방조하거나 조장하는 장치에 불과합니다.

예를 들어 100명이 부패행위를 하였다고 가정하는 경우, 적발률이 10%정도면 10명이 수사를 받게 되고 또한 기소율(2007년의 경우, 직무와 관련된 기소율 32.5%)을 40%로 계산하면 단, 4명만이 재판을 받게 되고 설사 실형을 선고 받더라도 집행유예, 형집행정지, 보석 및 사면 등으로 거의 다 빠져 나옵니다.

2008년 법무부가 국회 법제사법위원회 주광덕 한나라당 의원에게 제출한 국정감사 자료

부정부패행위를 한 100명중에 처벌을 제대로 받는 사람은 1명도 채 되지 않는 상황이 우리의 현실입니다.

이러한 현실, 제도에 대해서 특단의 대책을 강구하지 않는다면 우리나라는 앞으로 10년, 20년 아니 30년이 지나도 지금의 상황이 전혀 개선되지 않을 것임을 단언합니다.

마지막으로 현재의 부패방지제도는 부패행위를 사전에 방지하고 응징 할 수 있는 알맹이가, 모두 빠진 실효성이 없는 껍데기뿐인 장치라는 것입니다. 이는 부패방지법이 제정되기 전인 2000년에 이미 시민단체들이 수없이 지적한 사실입니다.

본 토론자는 흥사단에서 개최한 ‘반부패 투명사회 이렇게 만듭시다’ (2000. 1. 28 강철규교수 발제), ‘반부패 기본법 이렇게 제정되어야 한다’(2000. 4. 28일 윤태범교수 발제) 및 ‘자금세탁방지법 이렇게 제정되어야 한다’(2000. 9. 29 김영일위원 발제) 토론회에 발제자 및 토론자로 참여하여 부패방지 전담기구의 독립성 보장, 조사 및 수사권 부여 및 내부고발자 보호장치 등 실효성 있는 부패방지법의 제정을 강조하였다.

3. 부패를 방지할 수 있는 실효성이 담보된 제도

학계나 시민단체에서는 이미 상기와 같이 부패를 근원적으로 척결할 수 있는 제도적 장치에 대해 충분히 연구를 하였고 또 무엇을 개선, 보완하여야 되는지 이미 그 내용에 대해 너무나 잘 알고 있습니다.

즉, 정치권의 영향을 전혀 받지 않는, 대통령이나 국무총리 직속이 아닌 부정부패만을 전담하는 독립기구가 필요하며 그 전담기구는 조사권 및 수사권을 반드시 가져야 하며 또한 부패행위자에 대하여 처벌조항을 획기적으로 강화해야 한다 및 내부고발자 보호 제도를 개선해야 한다 등등

그러나 정치권이 문제입니다. 이들은 제대로 된 부패관련 제도의 제정이나 개정을 회피내지는 반대합니다. 역대정권의 부정부패 척결 노력 및 사정은 오로지 정권유지 내지는 정권 재창출의 수단으로 이용하고자 하는 꼼수에 지나지 않았습니다.

우리 국민들은 이제는 더 이상 속아서도 안되고 정치인에게 이 문제를 맡겨놓아서는 안될 것입니다.

그래서 본 토론자는 10년 전인 2001년에 시민단체들이 힘을 합쳐 ‘부패방지입법 시민연대’와 같은 조직을 결성한 것처럼, 학계 및 시민단체가 연대하여 제대로 된 부패방지 관련 법, 초안을 만들어 이에 대하여 2012년도 총선은 물론 대선과 연계하여 유력한 대선 후보자들에게 사전에 입법 및 개정 약속을 받는 등의 전략적 방법을 동원한다면

2012년 정기국회에서는 제대로 된 부정부패방지 관련 제도가 제정되어 2013년도 차기 정권부터는 근본적으로 부정부패를 방지하고 척결할 수 있으리라 확신합니다.

참고로 첨부한 제도는 본 토론자가 부정부패를 방지하고 근절할 수 있는 실효성 있는 방안으로 개인의 아이디어 차원에서 소개를 합니다.

첨부:  부정부패를 방지할 수 있는 실효성 있는 제도

가. 배경

□ 오늘날 우리 사회는 각종 부정부패 부조리가 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 분야에 만연되어 도처에서 냄새가 진동하고 있다. 현재 우리가 처해 있는 모든 문제점의 근원적인 뿌리는 이러한 부정, 부패, 부조리의 사슬 구조에 기인한다 하여도 과언이 아니다.

중소기업과 자영업이 도산하고, 서민들이 고통받는 양극화가 심화되고, 환경이 파괴되고, 거품경제로 인하여 국가 경쟁력이 상실되는 등 상식이 통하지 않는 이 세상에서 성실하고 근면하게 열심히 일하는 국민들은 좌절과 실망, 분노를 느끼게 된다.

□ 한편, 우리 사회는 잘못에 대한 처벌이 없거나 매우 가볍다. 즉, 부정부패 행위를 하더라도 우선 걸릴 확률이 매우 희박하고 설사 적발된다 하여도 권력을 가진 기관들이 끼리끼리 조직적으로 은폐하고 축소하는가 하면 적당히 뇌물만 쓰면, 즉 돈만 있으면 기소 단계에서, 재판과정에서 또는 형이 확정된다 하여도 기소유예, 집행유예, 보석, 사면 등으로 빠져 나올 방법이 너무나 많기 때문에 정치인, 공직자, 재벌 및 건설족, 은행원 등 누구나 부패행위로 인한 처벌에 대하여 두려움을 갖지 않을 뿐 아니라  도리어 성공하면 평생을 보장받을 수 있고 실패하더라도 벌이 없으니 그 누구도 부정. 부패와 비리행위의 유혹을 떨쳐 버릴 수 없는 환경과 지연 및 학연으로 똘똘 뭉친 연고주의가 활개를 칠 수 있는 토양이 매우 잘 조성되어 있다.

□ 역대정권이 탄생할 때마다 예외 없이 부정부패 척결을 수 없이 강조하였지만 이는 국민들로부터 정통성이나 정당성을 확보하지 못한 정권이, 정당성 내지는 국민들의 지지를 이끌어 내기위한 선전 수단으로만 철저하게 이용하였다.

그럴듯한 구호 아래 겉으로는 부패척결을 내세우면서도 속으로는 부패척결을 할 수 있는 실효성 있는 제도적 장치를 마련, 시행하기 보다는 알맹이를 다 빼버린 껍데기 뿐의 제도를 만들어 그저 눈가림식으로 형식적으로 운용하였음을 부인할 수 없는 것이 오늘날 우리의 현실이다.

□ 그러나 정치권에서 ‘부패 없는 사회’를 이룩하기 위한 방안의 하나로 중수부를 폐지하고 ‘고위공직자 비리 조사처’ 신설이나 ‘특검제’를 한시적으로 상설화 할 것을 검토하기도 하였으나 이러한 제도를 도입한다 하더라도 현재보다는 상황이 다소 개선되는 효과는 기대할 수도 있지만 그것만으로는 국민들이 바라는 부정, 부패 척결을 근본적으로 완수 할 수 없다는 사실을 간과해서는 안된다.

□ 따라서 지나간 과거의 모든 과오 및 부정, 부패로부터 해방되는 날을 선포하여 그 시점 이전의 모든 과오와 부정부패를 깨끗이 용서해 주고 면죄부를 줌과 동시에 부정부패, 부조리 해방의 날 이후에 발생하는 모든 부정.부패, 부조리에 대해서는 강력히 응징할 수 있는 법과 제도를 제정, 정비할 수 있도록 지금까지의 황금만능주의 사고방식과 도덕불감증으로는 이 사회에서 결코 도태되고 패가망신할 수밖에 없다는 사실을 피부로 느끼게끔 하는 아주 강력하면서도 획기적인 제도가 반드시 마련될 수          있는 특단의 조치가 강구되어져야 한다.

나. 방안

□ 사회 전반에 광범위하게 확산되어 있는 부정, 부패, 부조리를 척결하기 위하여 현재의 ‘부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법’을 하기와 같이 보완 개정한다.

- 부패척결을 성공적으로 수행한 홍콩, 싱가포르와 같이 ‘부패방지 전담 기구’가 정치적으로 완전히 독립성을 유지하며 부정, 부패문제에 대하여 조사(가능하면 수사까지도)도 할 수 있는 조직과 권한을 갖도록 한다.

- 부정한 방법으로 축적한 부 또는 뇌물을 수수한 경우, 그 부정축재액 또는 수수 금액의 전액 및 재산의 10%를 모두 국고에 몰수하고, 그 축재한 금액 또는 수수한 금액이 일정 금액(예를 들어 1,000만원) 이상인 경우에는 징역형을 강화하는 등 현재의 처    벌 수위를 획기적으로 높인다.

- 또한 부정.부패 및 비리의 범죄가 확정되어 처벌을 받는 자는 그 명단 및 범죄사실을 가칭 ‘부정.부패 및 비리행위자 명단’에 수록하여 공개한다.

- 부정, 부패 및 비리(공직자는 물론 민간부문까지 포함)를 신고하는 자에게는 그 해당 범죄자에게 추징한 부정, 부당 이익금의 10% 를 포상금(예를 들면 최대 3억 원)으로 지급함은 물론 나아가 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료 제출 등을 한 이유     로 소속기관ㆍ단체ㆍ기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 않도록 하는 장치를 적극적으로 마련한다.

- 뇌물을 공여하거나 수수한 자가 자진해서 신고를 한 경우에는 어떠한 경우라도 신고한 당사자에게는 일체의 법적 책임을 묻지 않는다.(본 조항이 신설되면 그 누구도 뇌물을 주거나 받는 것에 대하여 신중할 수밖에 없음으로 자연스럽게 공무원의 뇌물수수      및 민간 기업에서의 리베이트 관행이 우리사회에서 점차 사라질 것임: 본 법의 중요 사항임)

□ 본 법이 시행되기 이전의 부정, 비리에 대해서는 가칭 부정. 부패전담기구가 개설한 은행계좌에 본인이 부정하게 축재하거나 수수한 금액의 일정 금액(예를 들면 20%)을 일정기간 내에 자진해서 납부한 경우, 법적인 책임을 전혀 묻지 않는다.(즉, 그 납부 영수증이 면죄부가 되도록 한다.)

□ 그러나 자진신고를 하여 과거의 부정부패 범죄행위에 대하여 용서받을 수 있는 기회를 부여(면죄부)하였음에도 불구하고 자진 신고하지 않은 자가, 과거의 부정, 비리에 대해서 후일 적발 될 시는 가중 처벌 하도록 하여 자진신고를 유도하고 그 사실을 익명으로 공개함으로써 더 이상 부정부패 행위가 사회에서 발을 붙이지 못하도록 하는 사회 분위기를 조성한다.

□ 대통령이 확고부동하고 강력한 척결 의지를 갖고 이러한 부정부패, 부조리 척결운동에 앞장 서 모든 국민에게 확산 인식될 수 있도록 상기 내용들이 담긴 새로운 부정부패 방지법이 발효되는 날을 기준으로 부정부패, 부조리와의 전쟁 및 해방 선포식을 갖는다.

다. 효과

□ 기득권층의 재산가 및 불로소득 계층이 과거의 모든 부정과 비리로 부터 해방되도록 함은 물론 그들이 소유하고 있는 지하 자금이 떳떳하게 산업 자금화 되어 막혀 있던 자금의 흐름을 원활하게 하여 경제 발전에 기여케 하며

□ 만연된 부정부패, 부조리의 사슬 구조를 타파하여 성실하고 근면한 사람이 노력한 만큼 대우 받는 행복한 삶을 누릴 수 있으며 고비용저효율의 구조를 개선해 국가 경쟁력을 회복함은 물론 공정 사회, 신바람 나는 세상을 건설하고 사회정의를 실현한다.

□ 과소비 및 사치 향락 산업을 선도하고 있는 일부 불노소득 계층의 수입원을 차단함으로써 성실하고 근면한 일반 서민의 상대적인 빈곤감 및 위화감으로부터 해방시키고 불건전한 과소비 만연 행태를 개선시킨다.

□ 공직사회뿐만 아니라 민간부문에도 만연되어 있는 모든 부정, 부패 문제를 척결하기 위한 제도적 장치가 완비됨으로써 현재의 제도가 갖고 있는 근본적인 한계를 극복할 수 있다.

	토론 3
	부패방지와 관련한 한국사회의 변화
	이은영 / 한국외대 법학전문대학원

우리나라 부패방지의 역사를 살펴보면서 지난 30년간 한국사회는 무척 많이 변했으면서도 다른 한편 그다지 깊이 변하지 않았다는 것을 확인할 수 있었다.

1980년대에 부패방지정책에 대한 인식이 있기는 했지만, 대부분의 시민이 한국사회의 구조적인 문제에 몰두함으로써 부패방지는 지엽적인 문제로 소홀히 다루어졌다. 부패방지에 관한 정부의 의지도 미약했고 장식적이었다. 군부독재의 정권 아래에서 정경유착에 따른 부패는 심화되었고 정부의 부패추방은 그저 정권을 유지하기 위한 수단에 불과했다. 독재정권에서 흔히 그러하듯이 부패추방은 정적을 추방하기 위한 목적, 그리고 정권에 반항하는 의식 있는 시민의 입을 막기 위한 위협수단으로 전락하였다.

1987년의 민주화 이후 1990년대에 접어들어 부패방지 법제의 기본체계가 마련되었고, 부패방지정책이 본격적으로 추진되기 시작하였다. 김영삼 정부시대(1993-1998)에 금융실명제가 실시되었고. 김대중 정부시대(1998-2003)에는 돈세탁방지제도와 내부고발자 보호제도가 도입되었다. 법과 제도적 기반도 강화되어서 김대중 정부 초기에 반부패기본법이 제정되었고 이의 실천적 시행을 위하여 공무원 행동강령이 제정되었다. 이러한 법제도를 실질적으로 운영해 나가기 위한 부패방지 전담기구도 설치되었다. 김영삼 정부시대에 부정방지위원회가 설치되었고, 김대중 정부시대에 반부패특별위원회를 설치하여 장기적 부패방지정책을 수립하였으며, 부패수사를 전문화하기 위해 특별수사기구가 설치되었고, 상설 특별검사제가 도입되었으며, 공직자윤리위원회의 역할과 기능을 강화하였다.

2000년대에 접어들어 한국정부는 본격적인 부패방지정책을 전개하고 법제도를 더욱 체계화하였다. 실제로 부패방지제도가 본격적으로 가동된 것은 2000년대 초기였다. 김영삼 정부와 김대중 정부의 말기에 대통령일가가 부패범죄로 처벌되는 비극을 경험한 이후, 시민들은 부패방지제도가 선진국에 가깝게 강화되기를 염원하였다. 기존의 법제도를 개정 및 보완을 통해 그 실효성을 강화하였다. 공무원과 정치인의 철저한 재산등록제 및 재산공개제, 주식백지신탁제 등이 엄격하게 실시되었다.

한국사회의 부패방지시스템이 현재와 같이 갖추어지게 된 데에는 시민단체의 역할이 매우 컸다. 제도 도입을 위한 ‘맑은 사회 만들기 운동본부’의 국민의식향상운동에서 출발하여 제도의 구체적인 내용을 만드는 연구작업, 법제정을 촉구하는 입법활동, 제도의 시행을 추진하기 위한 제안과 비판 등 시민단체가 없었다면 한국의 부패방지제도의 안착은 훨씬 늦어졌을 것이다.

이렇게 지난 30년의 부패방지 시스템의 정착과정을 살펴보면서 아직 부족하다고 느끼는 점은 기득권자의 부패에 만연된 관행을 철폐하지 못했다는 점이다.

앞으로 우리가 중점적으로 시행해 나가야 할 사항으로서 다음을 지적하고 싶다.

• 부패추방문화를 우리 사회에 정착시키도록 노력한다.

• 각 부문별 구체적인 부패방지정책을 촉구한다. 특히 금융부문, 건설부문에 관한 집중적인 부패방지정책이 시급하다.

• 민간기업의 자체적인 부패추방노력을 장려한다. 민간부문의 부패는 민간의 노력에 의해 근절되어야 한다. 기업의 효율성을 높이는 필수적인 수단으로서 부패에 의한 재원 손실을 막는 경영방법을 장려한다.

• 부패방지와 연계될 수 있는 기술적 방법을 발전시킨다. 금융거래 전산화, 세금 전산화 등 실제로 부패를 불가능하게 만드는 기술적 시스템을 활용한다.

	토론 4
	한국사회 부패방지제도 10년의 평가와 과제
	정기창 / 국민권익위원회 상임위원

1. 10년간의 평가

ㅇ 굴곡은 있었으나 큰 틀에서 보면 개선 추세

- 직무관련 대가로 금품수수 등 전통적 의미의 부정부패나

급행료, 촌지 등 불합리한 관행은 상당 부분 개선

ㅇ 그러나 최근 개선되는 추세가 답보 상태

< 국제적 평가 >

<표 6-1> 부패인식지수 (CPI)

구분	'01	'02	'03	'04	'05	'06	'07	'08	'09	'10
점수	4.2	4.5	4.3	4.5	5.0	5.1	5.1	5.6	5.5	5.4
순위	42/91	40/102	50/133	47/146	40/159	42/163	43/180	40/180	39/180	39/178
백분율	46.1	39.2	37.6	32.2	25.2	25.8	23.9	22.2	21.6	21.9
OECD 순위	24/30	24/30	24/30	24/30	22/30	23/30	25/30	22/30	22/30	22/30

<표 8-2> 뇌물공여지수(BPI)

	’99	’02	’06	’08
점 수	3.4	3.9	5.8	7.5
순위/전체대상국	18/19	18/21	21/30	14/22
백분율(%)	94.7	85.7	70.0	63.6

수출주도국의 기업들이 해외에서 뇌물을 줄 경향에 따라 순위를 매긴 지수

<표 8-3> 세계부패바로미터(GCB) : 지난 1년간의 부패 경험

(단위 : %)

	’04	’05	’06	’07	’09	’10
한 국	6	4	2	1	2	2
세계 평균	10	9	9	13	13	25

<표 8-4> IMD 세계경쟁력 평가 중 국가청렴도 관련 항목

평가항목		’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11
IMD 국가경쟁력		29/60	38/61	29/55	31/55	27/57	23/58	22/59
정부효율성		31	47	31	37	36	26	22
	뇌물공여와 부패비리(설문)	33	33	29	30	29	29	30
	정부의 투명성(설문)	34	38	34	35	37	27	26

<표 8-5> PERC 아시아국가 부패지수

	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11
점 수	6.67	6.50	5.44	6.30	5.65	4.97	4.88	5.90
순위/전체대상국	7/14	5/12	5/13	8/13	7/16	7/16	6/16	9/16

(0∼10점 : 점수가 낮을수록 청렴)

< 국내적 평가 >

<표 8-6> 국민 인식도 조사결과(공무원이 ‘부패하다’는 응답비율)                  (단위 : %)

’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10
59.9	64.6	59.0	60.8	55.9	57.2	57.1	56.6	54.1

<표 8-7> 공공기관 청렴도 측정결과(금품․향응 제공율)  (단위 : %)

’02	’03	’04	’05	’06	’07	’08	’09	’10
4.1	3.5	1.5	0.9	0.7	0.5	0.55	0.3	0.45

※  ‘08년부터는 금품제공율과 향응제공율을 분리하여 측정하므로  이를 합산 단순 평가한 수치임.

2. 성과 요인

ㅇ 국가 차원의 종합적인 대책 추진체계 구축

- 매년 국가차원의 ⌜부패방지대책지침⌟을 각급 공공기관에 통보, 기관별 추진계획 및 이행실적 점검

- 수범사례 발표 홍보 및 포상 등 인센티브

- 공공기관 청렴도 측정 및 시책 평가

- ⌜반부패관계기관협의회⌟를 통한 범정부 차원의 대책 협의와 기관간 정보공유 및 협조체계 구축(참여정부)

ㅇ 부패취약분야에 대한 제도 개선

ㅇ 법령 제․개정시 부패유발요인 발굴 개선을 위한 ⌜부패영향평가제⌟시행

ㅇ 부패행위 신고 및 신고자 보호제도 확립

ㅇ 공직자 행동강령 제정 시행

ㅇ 부패방지 교육 및 민간협력 활동 체계화

ㅇ 국제사회와의 반부패 협력 및 홍보

국제사회에 성과 인정사례

☐ 국제사회의 반부패 협력에 주도적 역할

. ⌜APEC 반부패 투명성 TF⌟ 창설(‘05.9) 및 운영과정에서 주도적 역할

. 아태지역 반부패기관장 회의(ACA포럼) 창설(‘02.11), 사무국 역할 수행

. G20 서울정상회의(‘10.11) 의장국으로서 ⌜반부패 행동계획⌟채택

☐ 개도국에 반부패 기술지원

. UNDP와 공동으로 부탄, 방글라데시에 대한 반부패 역량 배양을 위한 기술

협력사업(‘07-’08)

. 인니(‘06.12), 태국(’09.9), 베트남․몽골(‘10.2) 등 ASEAN 개도국 요청

으로 MOU체결, 반부패 기술지원

3. 미흡한 점 및 발전방향

ㅇ 권력형 부패 및 권력기관 부패에 대한 대책 미흡

⟹ 각 분야에서 견제와 균형(checks & Balances system) 체제 확립

ㅇ 민간분야의 부패방지 대책 미흡

⟹ 정부와 민간을 아우르는 범국가적 대책 추진체계 확립

⟹ ⌜공익신고자보호법⌟ 제정(2011.4) 시행을 계기로 국민에 의한 감시체계 강화

ㅇ 국민의 청렴윤리의식 및 사회 전반의 문화개선 노력 미흡

⟹ 사회지도층 솔선수범 등 사회 전반의 청렴윤리의식 확산

ㅇ 부패유발적인 제도와 관행의 상존

⟹ 의사결정 과정의 공정성․투명성 제고를 위한 제도와 시스템 개혁

⟹ 공직사회의 청탁 및 이해충돌방지를 위한 제도적 장치 강화

ㅇ 행정 및 사회환경 변화에 따라 새로이 제기되는 문제 및 신종부패에 대한 기동성 있는 대책 미흡

⟹ 국민의 윤리기준 향상에 부응하고 부패관련 사회적 이슈들에 대한 능동적이고 실효성 있는 대책 추진

이 문제는 단순히 공직자 부정방지 차원을 넘어

국가경쟁력 제고를 위한 ⌜사회적 자본⌟ 확충 차원에서

최고지도자의 강한 의지를 바탕으로 정권변화와 상관없이

일관성 있게 지속적으로 추진될 필요

	토론 5
	부패는 우리 공동체의 존립기반을 위협할 만큼 심각한 문제
	정재권 / 한겨레신문사 논설위원

1. 총평

부패는 우리 공동체의 존립기반을 위협할 만큼 심각한 문제로 부각됐다. 특히 저축은행 비리 사태를 통해 이른바 ‘힘있는 자’들의 사전 예금인출과 금융감독기관 및 감사원, 국세청 등의 뇌물수수가 드러나고 국토해양부 등의 공무원들이 집단적으로 관련 업체로부터 향응을 대접받은 사실이 확인되면서 국민들의 분노가 폭발하고 있다. 공직사회 부패 척결은 절대적인 화두가 된 상태다.

이명박 정부 들어 부패와 관련해 두 가지 양상이 나타나고 있는 것으로 보인다. 하나는 부패의 확산이고, 다른 하나는 부패에 대한 비판 의식의 약화이다. 한국행정연구원의 ‘공공부문 부패실태 추이 분석’ 자료에서 확인되듯, 고위공직자 부패 채감률이 2009년 76.9%에서 2010년 86.5%로 높아진 것은 부패의 확산을 증명하고 있다. 하지만 역설적으로 부패에 대한 관대함도 커지고 있는 것으로 느껴진다. 이는 어쩌면 ‘예고’된 일인지도 모른다. 이명박 정부에서 공직자 도덕성에 대한 기준이 낮아지면서 ‘장관이 그 정도여도 문제가 없는데, 웬만한 것은 봐 줄 수 있지 않나’ 하는 인식이 사회 전반적으로 확산됐다. 부동산 투기나 위장전입, 탈세 등과 관련된 비리 의혹이 웬만큼 불거져도 장관 임명에 차질을 주지 않는다. 이러다보니 ‘청문회 무용론’까지 제기되는 상황이다.

부패방지법 제정 10년을 맞은 현 시점에서 부패 문제에 대한 경각심을 새롭게 하고, 기존의 부패방지 대책과 제도를 재검토해야 할 필요성이 절박하다.

2. 무엇을 할 것인가

1) 보다 적극적인 ‘부패 드러내기’가 필요하다

부패 공직자에 대한 처벌이 보다 공개되어야 한다. 감사원이나 국무총리실 등이 비위 사실을 적발하더라도 대개 해당 부처에 통보된 뒤 자체적으로 징계가 이뤄진다. 국토부 공무원들이 제주도 세미나를 빙자해 향응을 받은 것은 국민적 공분을 불러일으켰지만, 언론이 이를 보도하지 않았다면 쉬쉬하며 그냥 묻혀질 일이었다. 공직 부패를 보다 적극적으로 공개해 사회적인 압박 여론을 형성하고, 이를 통해 공직자 스스로가 부패에 대해 엄격해지는 구조를 만들 필요가 있다.

2) 부패에 대한 처벌의 강화가 불가피하다

최근 서울시는 직무와 관련해 금품이나 향응을 수수한 비위공직자를 공직에서 곧바로 퇴출시키는 ‘원스트라이크 아웃제’와 비리금액의 최고 5배까지 부가하는 ‘징계부가금’ 제도를 도입했다. 이런 ‘원스트라이크’제는 최근 여러 지자체에서 경쟁적으로 도입하고 있다. 서울 서초구의 경우엔 ‘원스트라이크’제를 인사 분야로 확대해 승진, 전보, 근무성적 평가시 인사 청탁을 하거나 청탁을 받은 직원의 명단을 공개하고, 이들을 일정 기간 승진 및 선호부서 전보 대상에서 완전 배제하기로 했다. 이런 제도가 실효성을 거두려면 운용의 측면에서도 변화가 필요하겠지만, 보다 엄격한 처벌 규정의 도입이 부패 근절에 일정 정도 기여할 것으로 기대된다.

3) 공직비리에 대한 별도의 수사기구를 설치해야 한다

최근 국회 사법개혁특위의 검찰개혁 논의가 제법 진전을 이룰 듯하더니 ‘용두사미’가 되고 말았다. 가장 아쉬운 대목이 중수부 폐지 논란 속에 고위공직자비리수사처(공수처) 설치가 결국 물거품이 됐다는 것이다. 공수처 설치는 공직비리에 대해 어떻게 대처할 것이냐, 하는 근본적인 관점보다는 검찰 ‘밥그릇’ 문제로 쟁점이 변질되면서 결실을 맺지 못했다. 권력형 비리를 다루는 독립적인 특별수사기관을 설치하는 문제는 1988년 야당이 특별검사제도(특검) 도입 법안을 발의한 이래 23년 동안 공수처, 공직부패수사처 , 특별수사청 등으로 다양하게 검토·논의가 이뤄졌다. 2004년 17대 총선에선 여야 모두 공수처 설치를 공약으로 내세우기도 했지만 당리당략을 앞세운 정치권의 이해타산 때문에 성사되지 못했다. 당사자인 법무부와 검찰의 반발이 결정적인 영향을 미쳤음은 물론이다. 시민사회가 내년 4월 총선에서 이 문제를 다시 쟁점화해, 공직비리 차단의 큰 제도적 틀을 갖출 수 있도록 해야 한다.

우리나라 부패방지의 역사를 살펴보면서 지난 30년간 한국사회는 무척 많이 변했으면서도 다른 한편 그다지 깊이 변하지 않았다는 것을 확인할 수 있었다.