2012. 12. 13 | 제2012-25호 | 대선14

참여연대 이슈리포트 제2012-25호(대선14)

18대 대선 주요 후보별 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 평가

18대 대선 주요 후보의    반부패ㆍ정부 투명성

정책공약 평가

박근혜, 특별감찰관제ㆍ측근비리대책 외에는 원론적 수준

문재인, 공수처 신설 등 반부패 정책 종합적으로 제시돼

03 본 보고서의 목적과 평가방법

04 박근혜 후보와 문재인 후보의 정책공약 총평 및 비교

09 반부패ㆍ정부 투명성 관련 분야별 정책공약 평가

14 참여연대가 제안한 반부패ㆍ정부 투명성 관련 개혁과제

차례

본 보고서의 목적과 평가방법	3

박근혜 후보와 문재인 후보의 정책공약 총평 및 비교	4

1) 박근혜 새누리당 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 총평	4

2) 문재인 민주통합당 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 총평	4

3) 박근혜 후보와 문재인 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 관련 정책공약 비교	6

반부패ㆍ정부 투명성 관련 분야별 정책공약 평가	9

1) 반부패 공직윤리 조직 및 사정기구 개혁 관련 정책공약 평가	9

2) 부패신고ㆍ공익제보자 보호제도 관련 정책공약 평가	10

3) 공직자 이해충돌 규제 관련 정책공약 평가	11

4) 인사 공정성 확보 및 인사검증 관련 정책공약 평가	12

5) 정보공개 등 정부 투명성 관련 정책공약 평가	12

참여연대가 제안한 반부패 관련 개혁과제	14

보고서의 목적과 평가 방법

본 보고서는 제18대 대선 주요 대선 후보들의 반부패·정부투명성 분야의 정책을 비교·평가한 것임. 주요 대선 후보는 박근혜 새누리당 후보, 문재인 민주통합당 후보로 하고, 각 후보의 정책은 2012년 12월 11일 현재까지 제시된 공약을 평가함. 평가를 위한 자료로는 각 후보의 선거캠프 홈페이지에 게재되어 있거나 후보가 언론을 통해 발표한 자료, 참여연대가 각 후보 캠프에 정책공약 자료를 요청하여 받은 자료들을 사용함. 필요한 경우, 각 후보 및 후보 캠프 정책 관련 책임자들의 발언내용과 관련 언론보도를 참고함.

주요 대선 후보들의 반부패․정부 투명성 관련 정책은 정치혁신안 또는 권력기관 개혁안, 행정혁신 방안 등과 함께 발표되고 있으나, 본보고서에서는 그동안 참여연대가 제안해 온 반부패․정부 투명성 관련 주요 정책 의제들을 기준으로 각 후보의 정책을 평가함.

예를 들어, 박근혜 새누리당 후보의 정부개혁 공약은 ‘정부3.0 시대’ 공약으로 대표됨. 투명한 정부, 유능한 정부, 서비스 정부를 내세우는 정부 3.0 공약은 공공부문의 정보자원 통합과 개방을 기초로 다양한 정보를 구축하여 국가 미래전략을 수립하고 지식정보산업을 육성하며, 정부부처간 협업․정부와 민간의 협업 확대로 행정서비스를 혁신하고, 총리와 국무위원의 권한을 강화하고 정부조직을 단계별로 혁신한다는 내용임. 그러나 본보고서에서는 이 중 반부패․정부투명성 정책과 직접 관련이 되는 공약만을 반영하였음. 문재인 후보의 행정혁신 공약 등도 마찬가지 기준으로 처리함.

이에 따라 본 보고서는 ▲반부패 공직윤리 조직 및 사정기구 개혁 ▲부패신고ㆍ공익제보자 보호 ▲ 공직자 윤리 및 이해충돌 규제 ▲ 인사 공정성 확보 및 인사검증 ▲ 정보공개 등  정부 투명성 등 5개 분야와 관련한 대선 후보들의 정책을 정리하고 비교․평가함.

박근혜 후보와 문재인 후보의 정책공약 총평 및 비교

박근혜 새누리당 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 총평

박근혜 후보의 반부패 정책은 ‘대통령 친인척 및 특수관계인부패 방지법’ 제정을 통한 대통령 친인척과 권력실세 등의 비리행위 방지와 특별감찰관 신설, 특별감찰관제와 연계된 상설특검제 도입을 골자로 하고 있음. 대통령 친인척 등 권력형 비리 대책에 집중된 공약으로 부정청탁 및 알선 방지․공직 제한 정책 등은 강도가 높으나, 다른 반부패 관련 법ㆍ제도들과 함께 검토해 재설계할 필요가 있음. 국민권익위원회가 입법예고한 부정청탁금지법안, 기존의 부패방지법, 공직자윤리법 등을 종합적으로 검토하여 공직자 전체를 대상으로 실효성 있는 부패방지 제도를 마련하는 것이 필요함.

국무총리, 국무위원을 포함한 장관급 이상 공무원, 대통령실 소속 수석비서관 이상 공직자, 감사원장, 국가정보원장, 검찰총장, 공정거래위원장, 금융위원장, 국세청장, 경찰청장과 기타 특별감찰관이 지정한 자.

인사 개혁, 정부 투명성과 관련한 정책 방향과 기조는 긍정적으로 평가할 수 있으나, 원론적 수준에 그치거나 구체적 실행계획과 방안이 부족함.

이외에, 독립적 반부패전담기구와 관련한 공약이 없고 공익신고자보호제도, 기록물관리 및 국가비밀관리 정책 등도 빠져 있어 반부패ㆍ정부 투명성 관련 제도 전반에 걸쳐 종합적으로 검토되고 정리된 공약이라고 평가하기 어려움.

문재인 민주통합당 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 총평

문재인 후보의 반부패 정책은 독립적 반부패전담기구인 국가청렴위원회 부활과 고위공직자비리수사처(공수처) 신설 등 반부패․사정기구 재편을 핵심으로 5대 중대 부패․비리 행위 근절, 고위공직자 인사검증 법제화, 공직자 이해충돌 규제와 공익신고자 보호 제도 강화, 기록물 관리 강화 및 정보공개 확대, 국민소송제 도입, 행정절차 공개 및 정책실명제 법제화 등 종합적인 정책을 제시하고 있음.

5대 중대부패 범죄는 뇌물, 알선수재, 알선수뢰, 배임, 횡령, 5대 중대비리 행위는 부동산투기, 세금탈루, 위장전입, 논문표절, 병역비리

반부패 조직 및 사정기구 개혁과 관련하여 국가청렴위원회 부활 및 공직자윤리위원회 통합, 공수처 설치 공약은 긍정적이나 그 독립성을 보장하기 위한 방안이 제시되어야 함.

인사개혁, 공직자 이해충돌 규제, 공익신고자 보호 관련 정책공약에 대해서는 정책 방향과 기조가 긍정적이며, 박근혜 후보에 비해 구체적인 내용들이 포함되어 있다고 평가하나, 대통령 측근비리에 집중된 대책은 상대적으로 부족함.

정부 투명성 관련 정책으로는 정보공개 확대, 기록물 관리 강화, 국민소송제 도입, 행정절차 공개, 정책실명제 법제화 등 각 분야에 걸쳐 구체적인 대안을 제시하고 있으며 그동안 참여연대를 비롯한 시민사회가 제안해온 정책들을 전면적으로 수용하고 있음.

박근혜 후보와 문재인 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 관련 정책공약 비교

<표1> 박근혜 후보와 문재인 후보의 반부패ㆍ정부 투명성 관련 정책공약 비교

구 분	정책 과제	박근혜 새누리당 후보	문재인 민주통합당 후보
반부패 공직 윤리 및 인사	반부패 공직윤리조직 정비	특별감찰관제 도입 : ‘대통령 친인척 및 특수관계인 부패방지법’ 제정해 특별감찰관이 대통령 친인척 및 특수관계인(주요 고위공직자, 권력실세)의 부정비리를 감찰하도록 함. 특별감찰관에게 조사권(재산변동 내역검증, 계좌추적, 통신거래내역 조회 등) 및 고발권 부여, 검찰․경찰․국정원 등에 대한 자료요구권 및 직원 파견 요청권 부여함. 상설특검제 실시 : 특별감찰관제와 병행 실시, 특별감찰관이 조사해 고발한 사건에 대하여 상설특검이 수사ㆍ기소를 하도록 함.	‘국가청렴위원회’ 부활 : 독립적 반부패 종합대책기구로 ‘조사권’ 부여, 공직자윤리위원회도 이관 받아 괸리. 대통령 소속 독립위원회로 설치, 국민권익위로부터 독립ㆍ전문화 ‘부정부패 추방 관계기관 협의회(가칭)’ 설치 : 대통령이 의장으로서 협의체를 주제하며, 관련 부처의 기관장들이 참여하는 시스템으로 운영(국가청렴위, 법무부, 검찰청, 경찰청, 국세청 등), 중앙정부만이 아니라 지방자치단체, 공공기관 등에 대해서도 확대 고위공직자비리수사처(공수처) 신설 : 국가청렴위 산하에 설치하되, 운영상의 독립성 보장, 처장 선임은 독립적 추천자문위ㆍ국회 인사청문회 거침, 3년 단임제, 처장과 차장은 법관에 준하는 신분 보장, 특별검사보로서의 검사 역할 수행, 국회의 감사원 감사청구 요건 완화 : 상임위 의결만으로 가능토록 함. 개헌 시, 감사원의 회계감사 기능 국회 이관 검토
	공익제보자 보호	관련 정책공약 제시한 바 없음.	부패신고ㆍ공익신고 대상 범위 확대 공공영역 공익신고자 보호를 위한 체계적 절차 마련, 피해회복 및 사전보호조치 강화 민간영역 공익신고 적용 범위 확대, 사전보호조치 및 구제조치 실효성 강화 : 사실상 국가경제에 심각한 악영향을 미칠 수 있는 대기업의 차명계좌, 분식회계, 배임, 횡령 등과 같은 기업의 대표적인 불법비리 행위에 대한 신고를 보호할 수 있도록 함.
	공직자 윤리 강화	‘대통령 친인척 및 특수관계인 부패방지법’ 제정 추진 대통령 친인척과 특수관계인 등을 둘러싼 부정청탁ㆍ알선행위 금지함. 청탁ㆍ대가성 유무에 상관없이 어떠한 명목으로든 금품을 주고받을 경우, 엄벌함. 공직자 등의 부정청탁 거절ㆍ신고 의무화. 대통령 친인척ㆍ특수관계인들의 모든 계약은 실명으로 하도록 하며, 이들과 공기업이나 공직유관단체와의 수의계약 금지 위반행위 처벌 : 거래실명의무 위반, 수의계약 금지의무 위반에 대해서는 징역형ㆍ벌금형 부과, 부정청탁 금품수수자는 특가법상의 뇌물수수죄에 준해 엄벌, 금품제공자는 수수자에 준해 처벌 위법 시, 대통령 사면권 제한 대통령 친인척ㆍ특수관계인 공직 제한 : 대통령의 친인척은 대통령 재임기간 중 공개시험을 통한 임용 등 법령으로 정하는 공직 이외에는 신규 공직이나 공공기관 임직원으로 취임할 수 없고, 일괄 승진이나 정기 호봉승급의 경우를 제외하고는 원칙적으로 승진이나 승급 제한하기로 함. 공직선거법의 적용을 받는 선거직 출마도 제한 특수관계인이 공직 및 공공기관 임직원으로 취임하려는 경우 특별감찰관의 승인을 받아야 함. 공무원의 직무수행과 관련된 사익추구 금지	대통령의 형제ㆍ자매 재산공개 의무화 : 대통령 친인척 비리 차단 위해 수사는 공수처, 감시ㆍ관리는 청렴위가 담당토록 함. ‘5대 중대 부패’ 근절 정책 공수처 사건 중 ‘5대 중대 부패범죄’ 혐의 인정시 기소법정주의 채택 검토, 검찰 사건의 경우 전면적 재정신청제도 채택, 고위공직자․재벌 불기소 시 ‘검찰시민위원회’ 회부 의무화 ‘5대 중대 부패범죄’ 대한 국민참여재판 실시 양형기준 상향조정으로 집행유예 불가능하도록 함. ‘5대 중대 부패범죄’ 대한 대통령 사면권 제한 (사면법 개정) 전직 대통령의 재산 등록과 공개 신설 퇴직공직자의 직무상 이해충돌 관련 업체에 대한 취업 제한 강화 : 법무법인 포함 유관기관 취업제한제도 강화(특히 금융감독원․공정거래위원회․방위사업청 등 이해관계 사기업체 취업 금지 강화), ‘취업’만이 아니라 이해충돌이 있는 ‘활동’도 제한, 포괄적 관리업무에 대해서도 이해충돌 기준 적용 확대, 공직자윤리위원회의 취업 승인 기준 강화 이해충돌 있는 공직자 주식의 백지신탁제도 강화 : 주식매수선택권에 대해서도 백지신탁제도 적용 확대 비위 면직자 취업제한 대상 확대 : 퇴직후 드러난 부패행위에 대해서도 확대 적용 공직자가 퇴직 관료와 접촉 시, 부처 감사관실에 서면보고 의무화
	인사 공정성 확보 및 인사검증 시스템	책임총리제ㆍ책임장관제 실시 : 국무총리의 국무위원 제청권 보장, 장관의 부처ㆍ산하기관장 인사권 보장, 정부 인사에 대해 기회균등위원회의 검토 거치도록 함. 기회균등위원회 설치 : 공직임용의 기회 균등과 공평한 대우 촉진하도록 하고, 매년 인사균형지표 발표. 탕평인사 : 여야를 가리지 않고 능력을 통한 인사 제도 추진 낙하산 인사, 회전문 인사 등의 문제가 발생하지 않도록 인사권 분권화 추진	책임총리제 실시 : 국무위원 임명 제청권, 해임 건의권 보장, 정부부처ㆍ정부기관의 인사권과 자율권 보장 공공기관 낙하산 인사 및 회전문 인사 근절 : 현행 “공공기관의 운영에 관한 법률”에 의한 공공기관 운영위원회, 지방공기업법의 임원추천위원회 등 민간위원 과반수 이상으로 구성, 노동계, 시민단체, 공익대표 등이 위원으로 참여토록 법제화, 공공기관장 등 임원 자격 법률로 명문화함. 퇴직공직자 고위 공직에 임명시 이해충돌 가능성 엄격 심사함. 5대 부패 범죄/비리 행위자 공직임용 원천 배제 공직자 인사검증 매뉴얼 법제화 : ‘고위공직자 인사검증 법률’ 제정해 공직윤리기준 명확히 규정하고, 체계적 인사검증절차 및 시스템 법제화, 국회ㆍ인사검증 전담기구ㆍ청와대간 인사검증 협력시스템 구축 능력과 공정성에 기초한 공정 인사ㆍ투명한 인사ㆍ균형인사ㆍ사회적 약자 배려 인사 : 지역인재 및 사회소외계층 공직선발 확대, 과기술자 등 전문인력 특별채용 확대, 부처내 실ㆍ국ㆍ과장급 이상에 대한 개방형 공직 선발 확대, 여성공무원 승진 확대, 장애공무원 근로여건 개선
정부 투명성	정보공개 강화	투명한 신뢰정부 구현(정부3.0) : ‘정보공개법’ 개정해 공공정보 국회 제공 수준으로 국민에게 가능한 전면 공개, 행정정보 공표대상 대폭 확대, 정보공개 의무대상기관 확대(공공기관 이외에 부처별 각종 위원회, 유관단체, 세금 지원되는 비영리단체도 포함), 정보공개 폭 확대(분석 결과뿐만 아니라 분석근거가 된 원천데이터까지 단계적 개방)	‘정보공개법’ 전면 개정 : 적극적 사전 정보공개 및 비공개 정보목록의 공개, 기관별 정보공개심의회 위원 구성의 공정성과 전문성 확보, 정보의 위변조나 은닉, 허위 공개에 대한 엄한 처벌 강화 ‘공공기관 회의관리 및 공개에 관한 법률’ 제정 : 공공기관 회의 명확히 공개 행정절차 공개 및 정책실명제 법제화 : 정책결정과정 등 공개 위한 법령의 마련, 옴부즈만제 도입 확대, 사업비 일정수준 이상 사업은 정책실명제 법제화함.
	기록물 및 국가비밀관리	관련 정책공약 제시한 바 없음.	기록물 보존 원칙 강화 : 기록물의 체계적 관리를 위한 국가기록원의 전문성ㆍ독립성 강화, 기록물 폐기심의 규정 명확화, 기록물 무단폐기 처벌 강화, 기록물 위변조시 처벌 등 강화, 회의록 작성 의무를 정부 및 지방자치 단체의 주요 회의로 확대 ‘국가비밀관리법’ 제정 : 자의적 비밀 지정 금지(최소한의 비밀지정과 최대한의 비밀해제 원칙, 비밀의 지정원칙을 최대한 공개원칙, 최저등급 지정원칙, 불법사실 비지정원칙), 비밀의 자동해제제도, 비밀의 공개제도 도입, 비밀관리기관의 임무 및 기능의 명확화 대통령기록물의 적극적 생산ㆍ관리 지원 및 대통령기록물 보호제도 재정비
	기타	공공부문 투명경영 강화 (정부회계 투명성 제고) : 감사원 회계감사기능과 국회 결산기능 연계 강화, 공공부문 및 공기업 사업별 구분회계 도입	국민 소송제 도입 : 국가 재정 투명성 및 책임성 강화

박근혜 후보와 문재인 후보의 분야별 정책공약 평가

1. 반부패 공직윤리 조직 및 사정기구 개혁 관련 정책공약 평가

박근혜 후보 “특별감찰관제와 상설특검제 도입”

박근혜 후보가 제시한 ‘특별감찰관제’는 미국의 특별감찰관제(Special Inspector)와 같은 형태를 상정하고 있는 것으로 보이며, 특별감찰관의 임기, 임명방식, 권한, 규제대상 등이 비교적 구체화되어 있음. 특별감찰관을 국회 추천으로 임명하도록 하는 방안을 제시하고 있으나, 국회 인사청문회 등 특별감찰관의 독립성 확보를 위한 인사검증 시스템은 빠져 있음.

박근혜 후보가 제시한 ‘상설특검제’의 경우, 특별감찰관의 수사 요구에 따라 수사․기소권이 부여된다는 것 이외에는 그 위상 및 구성과 관련한 세부 내용이 없어 구체적인 평가가 어려우나, ‘무용론’까지 제기되고 있는 기존 특검의 한계를 답습할 우려가 있음. 특별감찰관의 고발 또는 수사요청 이후에야 수사 착수가 가능하다는 점, 국회 동의 절차 등이 문제가 될 수 있음.

특별감찰관 제도 설계안을 보면 조사권 발동 시 검찰․경찰․국정원으로부터 직원을 파견 받을 수 있도록 하고 있는데, 이러한 파견 직원을 통해 감찰정보가 검찰로 유입될 가능성이 있음. 이는 기존의 몇몇 특검에서도 문제가 되었던 사안으로, 과도한 검찰 권한의 축소가 가장 중요한 개혁과제로 제시되고 있는 상황에서, 오히려 검찰권을 강화하는 부작용을 낳을 수 있음.

반부패․사정기구 재편 방안은 검찰개혁 방안과 더불어 논의될 수밖에 없음. 이와 관련하여 박근혜 후보는 검찰 권한을 근본적으로 분산시키는 방향보다는 검찰조직의 골간을 유지하면서 문제점을 보완하는 방안을 선호하는 것으로 평가됨.

문재인 후보 “국가청렴위원회 부활, 고위공직자비리수사처 신설”

문재인 후보는 국민권익위원회의 통합 출범으로 독립적 반부패전담기구가 사라진 문제를 지적하면서 국가청렴위원회를 부활시키고, 검찰개혁과 함께 반부패사정기구 재설계 측면에서 공수처를 신설하겠다는 공약을 제시함. 특히 국가청렴위원회에 행정안전부 산하 공직자윤리위원회 기능까지 통합하는 방안을 제시한 것은 위상과 기능 면에서 실질적인 반부패종합기구로 역할을 할 수 있는 모델로 평가할 수 있음.

다만 국가청렴위원회의 독립성을 보장하기 위해서 정치적으로 중립을 지키고 독립하여 직무를 수행하도록 법으로 명문화할 필요가 있음. 현병철 위원장 임명 후 벌어진 ‘국가인권위원회 사태’에서도 알 수 있듯이 그 형식이 독립기구라 하더라도 실제 독립성이 담보되지 않는 문제가 발생함. 문재인 후보는 국가청렴위원회를 ‘대통령 소속 독립위원회’로 둔다고 밝혔는데, 이 ‘독립위원회’의 상을 명확히 밝힐 필요가 있음.

공수처 도입은 부패방지정책으로서 뿐만 아니라 검찰개혁과 관련해서도 중요한 사회적 요구임. 공수처는 검찰 수사, 특히 특수 수사에 대한 기소권 독점을 견제함으로써 권력형 부패비리 수사와 기소가 제대로 이루어질 수 있도록 하는 데 목적이 있음. 그동안 한시적 특검을 통해 검찰의 기소권 독점 문제를 보완하려 했으나 특검 무용론이 나올 정도로 많은 한계를 드러냄. 박근혜 후보가 제시한 ‘특별감찰관과 연계된 상설특검제’와 비교할 때, 상시적 인지수사가 가능한 공수처가 검찰의 특수수사 독점으로 인한 문제점을 실질적으로 해결할 수 있을 것으로 평가됨.

다만, 문재인 후보가 제시한 공수처 모델은 참여정부가 ‘공직부패수사처’를 당시 국가청렴위원회 소속으로 구성하려던 방안과 유사한데 당시 국가청렴위원회의 구조상 대통령 및 정치권력으로부터 독립적 수사를 어렵게 만드는 형태라는 비판이 제기된 바 있음. 조직과 운영을 규칙으로 정할 수 있도록 하고, 예산 편성에도 일정한 권한을 부여하는 등 공수처의 독립성을 보장하기 위한 구체적인 방안이 제시되어야 함.

또, 공수처 설치는 시민사회가 오랫동안 요구해온 것으로 과거 노무현 대통령의 공약이기도 했고 지난 16대, 17대, 18대 국회에서도 관련 법안이 제출되었으나 검찰의 반발로 번번이 좌절된 바 있어, 검찰의 조직적 저항을 뚫고 실제 공약이 이행될 수 있는지가 관건이라 할 것임.

국회의 감사원 감사청구 요건을 완화해 상임위원회의 의결만으로 가능하도록 하고, 장기적으로 개헌을 통해 감사원의 회계감사 기능을 국회로 이관하도록 검토하겠다는 정책은 국회의 행정부 통제와 감시 기능 강화라는 측면에서 긍정적임. 다만, 감사원장의 임기 보장ㆍ대통령 측근 배제, 감사위원 임명 시 인사청문회 도입, 감사원법상 감사원 고위 퇴직자의 이해충돌 방지규정 명시 등 감사원 업무의 독립성 보장을 위한 구체적인 방안들이 보완되어야 함.

2. 부패신고ㆍ공익제보자 보호 제도 관련 정책공약 평가

박근혜 후보, 관련 공약 없음

박근혜 후보는 부패신고 및 공익제보자 보호와 관련한 정책공약을 제시한 바 없음.

문재인 후보 “민간영역 등 부패신고ㆍ공익신고 대상 범위 확대”

공공영역 공익제보자 보호를 위해 피해회복 및 사전보호조치 강화, 민간영역 공익신고 적용 범위를 차명계좌․분식회계․배임․횡령 등과 같은 대표적 기업비리 행위까지 확대 등  비교적 구체적인 정책을 제시하고 있음.

3. 공직자 윤리 및 이해충돌 규제 관련 정책공약 평가

박근혜 후보 “대통령 친인척ㆍ특수관계인 등 부정청탁ㆍ알선행위 금지ㆍ공직 제한”

박근혜 후보는 ‘대통령 친인척 및 특수관계인 부패 방지법’을 제정하여 대통령 친인척과 특수관계인 등을 둘러싼 부정청탁ㆍ알선행위를 금지하고 청탁ㆍ대가성 유무에 상관없이 어떠한 명목으로든 금품을 주고받을 경우 엄벌하며, 공직자 등의 부정청탁 거절ㆍ신고를 의무화하겠다는 공약을 발표함. 이는 국민권익위원회가 입법예고한「부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법 제정(안)」의 입법취지와 핵심내용을 반영한 것임.

국민권익위원회, 「부정청탁금지 및 공직자의 이해충돌방지법 제정(안)」 입법예고(국민권익위원회공고제2012-32호, 2012. 8. 22)

친인척을 포함하여 대통령 측근들의 이해충돌 행위를 사전에 방지하고 청탁ㆍ대가성 유무에 상관없이 금품을 주고받을 경우 엄벌하여 ‘성공하지 못한 로비’도 처벌할 수 있도록 한 것은 긍정적으로 평가할 수 있음.

그러나, ‘대통령 친인척 및 특수관계인 부패 방지법’은 대통령 친인척과 최고위직에 해당하는 권력 실세들만을 대상으로 하는 것임. 이해충돌은 고위공직자 뿐만 아니라 공직자 누구에게나 해당하는 것이므로, 국민권익위원회가 입법예고한 부정청탁금지법안과 기존 부패방지법 및 공직자윤리법 등 다른 반부패 관련 법ㆍ제도를 함께 검토하여 실효성 있고 종합적인 부패방지 제도를 마련하는 것이 필요함.

문재인 후보 “5대 중대 부패 근절, 대통령 형제ㆍ자매 재산공개 의무화”

‘5대 중대 부패 범죄’를 저지른 고위공직자나 재벌을 검찰이 불기소할 경우 자동적으로 검찰시민위원회에 회부되도록 하고, 해당 사건에 대해 국민참여재판을 의무화하겠다고 밝힘. 이는 권력형 부패비리 범죄에 대한 검찰의 기소권과 법원의 판결에 대한 시민의 통제가 가능해진다는 점에서 부패방지 뿐 아니라 사법절차에 대한 민주적 통제 측면에서도 긍정적으로 평가됨.

다만 공수처 사건 중 5대 중대 부패범죄 혐의 인정 시 기소법정주의 채택을 검토하겠다고 밝힌 것과 관련해서는, 해당 범죄의 혐의 인정 기준을 보다 명확히 규정해야 기존 검찰권 남용이 무리한 기소로 이어졌던 문제를 예방할 수 있을 것임.

대통령 형제․자매의 재산을 공개하고, 전직 대통령의 재산도 등록ㆍ공개하겠다는 것은 이해충돌 가능성이 가장 높은 대통령을 감시할 수 있는 의미 있는 정책이나 박근혜 후보에 비해 측근비리에 집중된 대책은 부족함.

퇴직공직자의 유관기관 취업제한제도를 강화하고, ‘취업’만이 아니라 이해충돌이 있는 ‘활동’까지도 제한하며, 포괄적인 관리업무에 대해서도 이해충돌의 기준을 확대 적용, 이해충돌 있는 공직자 주식매수선택권에 대해서도 백지신탁제도 적용을 확대, 퇴직 후 드러난 부패행위에 대해서도 비위 면직자 취업제한 대상을 확대 적용, 공직자가 퇴직 관료와 접촉할 때 부처 감사관실에 서면보고 의무화 등은 기존 공직자 이해충돌규제 정책의 미비점을 상당 부분 보완한 것으로 즉각 실행할 수 있을 것으로 판단됨.

4. 인사 공정성 확보 및 인사검증 관련 정책공약 평가

박근혜 후보 “책임총리ㆍ책임장관제 실시, 기회균등위원회 통해 평가”

국무총리의 국무위원 제청권 보장, 장관의 부처ㆍ산하기관장 인사권 보장 등 과도하게 집중된 대통령의 인사권을 분산시키겠다고 밝힌 것은 긍정적임.

기회균등위원회를 신설해 매년 인사균형지표를 조사하여 소수자 등에 대한 배려가 정부 각 부처의 인사나 사회 전반의 각종 기회에 충실히 반영되어 있는지를 감독하겠다는 공약도 긍정적으로 평가할 수 있음. 다만 기회균등위원회의 구성 등 그 위상과 역할을 보다 구체적으로 제시할 필요가 있음.

회전문ㆍ편중 인사 근절, 낙하산 인사 임명 관행 근절 등의 인사정책 기조를 밝혔으나, 이를 현실화하기 위한 구체적인 인사검증 시스템 및 법제화 관련 정책은 부족하며 원론적  수준에 그침.

문재인 후보 “5대 부패 비리자 공직임용 원천 배제, 인사검증 매뉴얼 법제화”

문재인 후보 역시 책임총리제를 실시하고 법률이 보장한 각 부처와 정부 기관의 인사권을 보장하여 대통령의 인사권 남용과 권력을 통한 부당한 인사개입을 금지하겠다는 공약을 제시함.

낙하산 인사 금지, 철저한 인사검증, 5대 부패․비리 행위자 공직임용 배제, 능력과 전문성에 기초한 공정 인사 등의 정책 기조와 더불어 ‘고위공직자 인사검증 법률’ 제정을 통해 공직자 인사검증 매뉴얼을 법제화하겠다는 공약은, 공직 인사 기준이 법률로 정해질 수 있고 그에 따라 검증결과에 대한 책임성을 담보할 수 있다는 점에서 구체성과 실효성을 갖추고 있다고 판단됨.

다만, 국회ㆍ인사검증 전담기구ㆍ청와대간 인사검증 협력시스템을 구축하겠다는 공약은 보다 구체적인 모델이 제시되어야 할 것임.

5. 정보공개 등 정부 투명성 관련 정책공약 평가

박근혜 후보 “공공정보를 국회에 제공하는 수준으로 전면 공개”

이명박 정부와 새누리당 정권에서 정보공개 정책이 총체적으로 후퇴한 것과 비교할 때, 박근혜 후보가 ‘정부가 하는 모든 일을 국민에게 알리는 투명한 정부를 만들겠다’고 밝힌 것은 진일보한 것임. 특히 공공정보를 국회에 제공하는 수준으로 전면적으로 공개하겠다고 밝힌 것은 긍정적으로 평가됨.

참여연대 행정감시센터(2011.10.5), 이슈리포트「이명박 정부 정보공개제도 운영 모니터 보고서 2011」참고

이를 위해 ‘정보공개법’을 개정하고 ‘(가칭)공공정보의 민간 활용에 관한 법’을 제정하겠다고 공약했으나 보다 구체적인 내용이 제시되어야 함.

박근혜 후보는 기록물관리나 국가비밀관리 관련 정책공약은 제시하지 않음.

문재인 후보 “정책실명제 법제화, 공공기관 회의 공개법 제정, 국민소송제 도입”

기록물 관리 및 정보공개 강화, 국가비밀관리법 제정, 국민소송제 도입, 행정절차 공개 및 정책실명제 법제화 등 참여연대를 비롯한 시민사회와 관련 학계가 대안으로 제시한 정책들을 전면적으로 수용하고 있음.

이들 정책과 관련해 자세한 내용은 아래 「참여연대가 제안한 반부패 관련 개혁과제」 참고.

적극적 사전 정보공개 및 비공개 정보 목록 공개, 기관별 정보공개심의회 구성의 공정성과 전문성 확보, 정보의 위변조나 은닉․허위 공개에 대한 처벌 강화 등은 정보공개 확대에 기여할 수 있을 것으로 평가되며, 공공기관 회의관리 및 공개에 관한 법률을 제정하여 공공기관 회의를 공개하겠다고 밝힌 것도 긍정적임.

기록물 관리와 관련해서도 국가기록원의 전문성ㆍ독립성 강화, 기록물 폐기심의 규정 명확화, 기록물 무단폐기 처벌 강화, 기록물 위변조 시 처벌 등 강화, 회의록 작성 의무를 정부 및 지방자치 단체의 주요 회의로 확대하는 등의 비교적 구체적인 정책을 제시하고 있음.

국가비밀관리법을 제정해 최소한의 비밀지정과 최대한의 비밀해제 원칙을 명확히 함으로써 자의적 비밀 지정을 금지하겠다는 정책과 대통령기록물의 적극적 생산ㆍ관리 지원 및 대통령기록물 보호제도를 재정비하겠다는 정책도 관련 학계와 시민사회의 요구를 대폭 수용한 것임.

이외에 사업비 일정 수준 이상의 사업은 정책실명제 법제화, 국민소송제 도입 등도 긍정적이나, 정책실명제의 대상과 기준은 보다 구체적으로 제시할 필요가 있음.

참여연대가 제안한 반부패 ․ 정부 투명성 관련 개혁과제

참여연대는 지난 3월 『2012 한국사회 개혁방향과 과제』를 발표한 데 이어 6월에는 19대 개원을 맞아 『19대 국회 2012년 입법과제 및 청문회 과제』를 발표하였음. 참여연대 행정감시센터는 이 자료를 통해 공직윤리제도와 인사제도 개혁방안, 정부의 투명성 및 책임성 강화 방안 등 반부패 관련 개혁과제를 아래와 같이 제시함.

반부패 공직윤리 관련 조직 일원화

부패방지 관련 기구 재편 : 현 국민권익위원회를 공직윤리위원회의 기능을 포함하여 공직윤리기능을 일원화한 부패방지기구로 재편하고 조사권한을 부여해야 함

고위공직자비리수사처 설치, 감사원 개혁 등 사정기관 전면 재설계

감사원의 독립성 강화 : 감사원장 임기 보장 및 대통령 측근 임명 배제, 감사위원 임명 시 인사청문회 도입, 감사원법상 감사원 고위 퇴직자의 피감대상기관 등 이해관계기관 취업 제한 등 이해충돌 방지규정 명시, 감사원의 직무감찰 기능을 공직자윤리위원회 및 국민권익위원회의 부패방지 기능과 통합하여 분리하는 등 독립성을 강화하고, 회계검사 기능은 장기적으로 국회 소속의 독립기구화 하는 것을 검토해야 함

고위공직자 비리 수사를 전담하는 고위공직자비리수사처 설치

부패신고제도ㆍ공익제보자 보호제도 강화

부패신고 및 신고자보호 대상 공공기관 및 공직자 범위 확대 : 부패방지법상 부패신고와 신고자보호 등의 기준이 되는 공공기관과 공직자의 범위를 공공기관 운영에 관한 법률 제4조 1항에 따른 공공기관, 사회복지사업기관, 사립학교 등으로 확대

감사원의 국민감사청구 거부 요건 완화 : 현행 부패방지법은 ‘다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항’은 국민감사청구의 대상이 되지 않도록 하고 있음. 공공기관의 자체조사를 이유로 감사원이 국민감사청구를 거부하지 못하도록, 감사의 대상이 되는 공공기관의 자체조사는 ‘다른 기관의 감사’에 해당되지 않는 것으로 개정해야 함

부패신고ㆍ공익제보자 불이익 또는 차별 행위 벌칙조항 강화 : 부패행위 신고나 자료제출을 이유로 신분상의 불이익이나 근무조건상 차별을 한 경우 처벌조항을 현행 과태료에서 1년 이하의 징역 또는 천만 원 이하의 벌금으로 강화

현행 공익신고자보호법 및 시행령 제정 과정에서 제외된 차명계좌, 분식회계, 배임, 횡령 등과 같은 기업의 대표적인 불법비리 행위에 대한 신고도 보호할 수 있도록 개정해야 함

언론과 시민단체에 제보한 공익제보자도 보호하도록 함

공직자 이해충돌 규제 강화

취업제한업체 범위 확대 : 2011년 개정된 공직자윤리법은 법무법인ㆍ회계법인ㆍ세무법인 등을 포함시켜 취업제한 사기업체의 대상을 확대했지만 그 규모는 자본금 50억 원 이상이고 연간 외형거래액 150억 원 이상으로 종전과 다를 바 없어 실효성이 떨어짐. △자본금 10억 원 이상 또는 지난 3년간 연간 평균 외형거래액 30억 이상인 사기업체 △국가 및 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 참여하기 위해 등록한 기업체 △일정규모 이상 계약실적 있는 기업체 등으로 범위를 확대해야 함

재산등록 고지거부 허용조항 삭제 : 일정 직위 이상의 공직자와 가족의 재산의 등록과 공개를 규정한 공직자윤리법에서 본인과 배우자를 제외한 다른 가족들의 경우에도 재산신고를 거부할 수 없도록 해야 함.

주식매수선택권 백지신탁 : 주식과 마찬가지로 재산상의 가치가 높고 이해충돌이 크게 발생할 수 있는 주식매수선택권의 보유를 제한하는 규정이 필요함.

재산공개대상자의 주식 공개 강화

- 재산공개대상자의 주식거래가 공개되도록 하여 재산공개를 통한 공직자 감시가 원활히 이루어질 수 있도록 해야 함

- 현행 공직자윤리법에서 액면가로 등록하게 되어 있는 비상장주식의 경우, 이해관계자가 20%이상 소유한 경우에는 회사매출액과 소유재산을 같이 신고하도록 하여 실질적으로는 부동산을 소유하거나 사업을 영위하면서도 주식회사 지분 형태로 보유하여 은닉하거나 축소 신고할 수 없도록 해야 함.

전직 대통령 재산의 등록과 공개 규정 : 대통령은 국정운영 전반에 걸쳐 업무연관성이 크고 영향력이 막대하며, 전직 대통령에게는 근무기간 등에 상관없이 종신토록 연금급여와 의전을 제공하는 등 권한과 혜택이 크지만, 전직 대통령 재산의 등록과 공개 등을 규정하고 있지 않음. 전직 대통령도 재산을 등록하게 하여 재직 시 부정한 방법으로 획득한 재산과 부정행위에 대한 대가 등을 퇴직 후에도 감시할 수 있도록 해야 함.

비위면직자 취업제한 대상 및 제한기간 확대 : 현직에서 당연 퇴직, 파면 또는 해임된 자 외에도 재직 중의 직무관련 부패행위로 유죄가 확정된 경우는 부패방지법상 비위면직자 취업제한 대상에 포함하고, 제한기간도 확대해야 함.

인사 공정성 확보 및 인사검증 관련 법률 제정

고위공직 후보자에 대한 인사검증시스템 법제화 : 고위공직자인사검증에 관한 법률 제정 및 국회, 전담기구, 청와대 간 인사검증 협력시스템 구축이 필요함. 공직후보자의 고백이나 양심에 의지하는 현재의 자기질문서를 실질적으로 검증하고, 검증결과에 대해 법적 책임성을 강화해야 함.

특혜채용 비리 전면 조사 및 엄정 조치 : 정부조직법에 의해 설립된 정부부처, 공공기관, 특별법에 의한 특수법인 전반에 대해 특혜채용 비리 여부를 철저하게 감사하고, 그 결과에 따라 제도적 보완책을 마련해야 함. 위법행위가 드러날 경우, 채용 자체를 직권취소해야 함.

낙하산 인사 제한

- ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 의한 공공기관 운영위원회, 지방공기업법상의 임원추천위원회 등 인사심의에 관여하는 위원회의 독립성을 강화해야 함.

- 퇴직 후 취업제한제도를 강화하고, 임용조건을 명확히 해야 함. 또한 이해관계자의 취업을 제한해야 함.

- 퇴직공직자를 다시 고위 공직에 임명하는 경우에는 퇴직기간 중 재산증가 내용 및 경위, 민간에서 수행한 업무와의 이해충돌가능성, 해당업무 적절성, 청렴성 등에 대해 엄격히 심사하여야 함.

- 회전문 인사에 해당하는 인물은 공직 임명에서 배제하되, 불가피한 사유가 존재하는 예외적인 경우에만 임명토록 함

정보공개법 전면 개정

사전 정보공개 등 정보공개 원칙 강화, 비공개대상 축소 및 구체화, 정보공개 심의회 활성화, 행정심판의 공정성ㆍ신속성ㆍ전문성 제고 등을 통해 정보공개를 확대함

정보 위변조․은닉․허위 공개 시 형사처벌 가능토록 하는 등 악의적 비공개를 방지할 수 있도록 함.

행정절차ㆍ정부정책 투명성 보장

정책과정에서 책임소재와 보고체계를 분명히 규정함. 회의록․의사록․보고서 작성 등 절차 기록 및 의견청취 과정을 실질화해야 함.

행정절차의 투명성 강화를 위해 법규 명령ㆍ행정규칙을 공개하고, 인터넷을 통해 이를 열람할 수 있도록 함.

정부입법의 경우 법률안 마련 단계에서부터 국민 참여가 가능토록 하고, 관련 정보와 과정의 공개가 선행되어야 함. 이를 위해 행정절차법 및 법제업무운영규정을 개정해야 함. 입법예고에 제시된 의견의 기록․공개 시스템을 구축해야 함.

기록물관리법 개정

기록관리 전문성 보장, 기록물폐기심의 규정 명확화 및 외부 전문가 참여 명시, 기록물 무단폐기 처벌강화, 기록물 위변조시 처벌로 정보공개 시 위ㆍ변조를 예방해야 함.

회의록과 함께 속기록 또는 녹음기록 작성을 의무화한 주요 회의를 확대하고, 회의록은 원칙적으로 공개토록 명시하며, 자의적 판단이 아닌 정보공개법의 비공개요건에 따라 공개 여부를 결정토록 해야 함.

국가비밀관리법 제정

정부는 국가비밀 보호 관련 법안(비밀관리 및 보호에 관한 법률안)을 17ㆍ18대 국회에서 두 차례 발의한 바 있음. 그러나 정부입법안은 국민의 알권리를 심각하게 침해하고, 국정원의 권한을 지나치게 확대하고 있음. 비밀관리가 입법부의 통제를 받을 수 있도록 비밀지정을 최소화하고, 비밀해제를 최대화하도록 해야 함.

과거 정부안이 담고 있는 비밀수집탐지 등에 대한 과도한 처벌조항을 완화하고, 자의적으로 비밀을 지정하여 혼란을 야기한 경우 처벌조항을 신설해야 함. 비밀관리기관에 국회의 정기보고 등 통제시스템을 확보하고, 비밀의 생산절차 준수 규정을 도입해야 함. 일괄적 비밀보호기간을 등급별로 단축 조정하고 비밀보호기간의 연장도 일정기간을 넘을 수 없도록 해야 함.

정책실명제 확대 및 책임성 강화

민원․공사 실명제, 정책수립 참여위원 실명공개, 정책관리시스템 운영 등 정책실명제 확대를 통한 정책품질 관리는 물론, 기록물 관리시스템의 철저한 운영과 확산을 통해 기안과 결재, 협조가 철저히 기록되고 공개되도록 함.

국민소송제 도입

‘국민소송제도’는 위법한 재무회계상의 행위로 국가 등의 공공기관이 재정상 손해를 입었거나 손해를 입을 염려가 있을 때 그 손해의 예방ㆍ확산방지ㆍ손해의 회복을 위해 국민이 소송을 제기할 수 있는 제도임. 이미 2000년부터 ‘납세자소송’이라는 이름으로 도입이 논의되어 왔음. 이는 지방자치법에 도입되어 있는 주민소송제도를 국가적 차원으로 확대한 것임. ‘납세자소송’이라는 명칭은 납세자만이 소송을 제기할 수 있는 것으로 오해될 소지가 있음. 직접세의 납부여부에 관계없이 국민이면 누구나 소송을 제기할 수 있다는 것을 분명히 하기 위해 ‘국민소송’으로 변경하는 것이 바람직함.

국민이 국가 등 공공기관의 공금지출, 재산, 계약 등에서 위법 행위가 발생할 경우 소송을 제기할 수 있도록 하는 국민소송제도를 도입하고, 국민 소송을 통해 공공기관이 경제적 이익을 얻을 경우 보상금을 지급토록 하여, 국민이 공공기관의 위법한 재무상 행위를 소송을 통해 적극적으로 시정할 수 있도록 보장해야 함.

<표2> 참여연대가 제안한 반부패ㆍ정부 투명성 관련 개혁과제

구 분	실천과제	세부 내용
반부패 제도 및 인사 개혁	반부패 공직윤리 관련 조직 일원화 및 사정기관 전면 재설계	국민권익위원회 등 부패방지기구 재편 감사원의 독립성 강화 고위공직자비리수사처(공수처) 설치
	부패신고제도ㆍ공익제보자 보호제도 강화	부패신고ㆍ신고자보호대상 공공기관 및 공직자 범위 확대 감사원의 국민감사청구 거부 요건 완화 부패신고ㆍ공익제보자 불이익 또는 차별에 대한 벌칙조항 강화 차명계좌, 분식회계, 배임, 횡령 등 기업 비리에 대한 공익신고 보호 언론과 시민단체에 제보한 공익제보자 보호
	공직자 이해충돌 규제 강화	취업제한업체 범위 확대 재산등록 고지거부 허용 조항 삭제 주식매수선택권 백지신탁 도입 재산공개대상자의 주식거래 공개 전직 대통령 재산 등록 및 공개 비위면직자 취업제한 대상 및 제한기간 확대
	인사 공정성 확보 및 인사검증 관련 법률 제정	고위공직 후보자에 대한 인사검증시스템 법제화 특혜채용 비리 전면 조사 및 엄정 조치 낙하산 인사 제한 및 청탁행위 처벌 퇴직공직자 고위공직 임명 시 엄격한 심사 회전문인사에 해당하는 인사는 공직임명에서 가급적 배제
정부 투명성 책임성 강화	정보공개법 전면 개정	사전 정보공개 등 정보공개 원칙 강화 비공개대상 정보 축소 및 구체화 정보공개심의회 활성화, 행정심판의 공정성ㆍ신속성ㆍ전문성 제고 정보 위변조․은닉․허위 공개 시 형사처벌 도입
	행정절차ㆍ 정부정책 투명성 보장	정책과정에서 책임소재와 보고체계를 분명히 규정하고, 회의록․의사록․보고서 작성 등 절차 기록 및 의견청취 과정 실질화 법규 명령ㆍ행정규칙 공개 및 인터넷 열람 정부입법의 경우 법률안 마련 단계에서부터 국민 참여 보장 입법예고에 제시된 의견의 기록․공개 시스템 구축
	기록물관리법 개정	기록관리 전문성 보장 기록물폐기 심의규정 명확화 및 외부 전문가 참여 명시 기록물 무단폐기 처벌 강화, 기록물 위변조 시 처벌 회의록 원칙적 공개 명시, 속기록 또는 녹음기록 작성 의무화되는 주요 회의 확대, 정보공개법상 비공개 요건에 따라 공개 여부 결정
	국가비밀관리법 제정	비밀지정 최소화, 비밀해제 최대화 자의적 비밀지정에 대한 처벌규정 도입 비밀관리기관의 국회 정기보고 등 통제시스템 확보 비밀생산절차 준수 규정 도입 비밀보호기간 연장 제한
	정책실명제 확대 책임성 강화	민원․공사 실명제, 정책수립 참여위원 실명공개 등 정책실명제 확대 기록물 관리시스템의 철저한 운영과 확산으로 기안․결재 과정 기록 및 공개
	국민소송제 도입	국가 등 공공기관의 공금지출, 계약 등에서 발생하는 위법 행위에 대해 국민이 소송을 제기할 수 있도록 하고, 국민소송을 통해 공공기관이 경제적 이익을 얻을 경우 보상금 지급

참여연대 이슈리포트 제2012-25호(대선14)

18대 대선 주요 후보별 반부패ㆍ정부 투명성 정책공약 평가

발 행 일	2012. 12. 13.

발 행 처	참여연대 행정감시센터 (부소장 : 장유식 변호사)

담    당	장동엽 간사  02-723-5302  taijist@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2012 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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