2013. 4. 22 | 제2013-08호

참여연대 보고서 제2013-08호

공직자윤리법 개정안에 대한 의견

백지관리신탁제 도입 공직자윤리법 개정안에 대한 의견서

김한표의원 대표발의안

(의안번호 제19044329호)에 대한 의견

발행 | 참여연대 행정감시센터 (소장 장유식)

담당 | 명광복 행정감시센터 선임간사 02-723-5302 elle@pspdorg

차례

요약	3

⌜개정안⌟에 대한 검토 의견	4

향후 주식백지신탁제 개정 방향에 대한 추가 의견	11

요약

공직자윤리법 개정에 대한 의견

본 보고서는 2013년 3월 29일 김한표 의원(대표발의) 등 10인 발의한 ⌜공직자윤리법 일부개정법률안⌟(의안번호 1904329호) (이하 ⌜개정안⌟) 에 대하여, 참여연대가 2013년 4월 22일 국회 안전행정위에 제출하는 의견서입니다.

참여연대는 창업기업인이나 등기이사, 최대주주인 공직자가 선임될 경우 백지신탁 대신 백지관리신탁을 체결할 수 있도록 하자는 ⌜개정안⌟의 내용에 대하여, 본문과 같은 이유로 반대 의견을 제출합니다.

⌜개정안⌟에 대한 검토 의견

1. 현행 공직자윤리법 내 주식백지신탁제도 조항

주요 조항

주식의 매각 또는 신탁(법 제14조의 4)

재산공개 대상자(통칭 1급 이상 공직자)와 기획재정부 및 금융위원회 소속 공무원 중 대통령령으로 정하는 사람(4급 이상 공무원)은

보유한 주식의 총 가액이 1천만원 이상 5천만원 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액(현재 3천만원)을 초과할 때에는

초과 날부터 1개월 이내에 ① 매각 ② 주식백지신탁계약 체결해야 하며

수탁기관은 60일 이내(1회 연장 30일 가능)에 신탁주식을 처분하며 대상자는 이후 신탁재산의 관리 운용 처분에 관여하지 못함

다만, 주식백지신탁 심사위원회로부터 직무관련성이 없다는 결정을 통보받은 경우에는 그러하지 아니함

주식백지신탁 심사위원회의 직무관련성 심사(법 제14조의 5)

대상자는 주식 매각의무 또는 주식백지신탁 의무를 면제받으려면 초과날부터 1개월 이내에 주식백지신탁 심사위원회에 보유 주식의 직무관련성 유무에 관한 심사를 청구하여야 하고

주식백지신탁 심사위원회는 심사청구일부터 1개월 이내(1개월 연장 가능)에 해당 주식의 직무관련성 유무를 심사·결정하고 그 결과를 청구인에게 통지하여야 함

2. 개정안의 개요

취지 (전문 인용)

국회 의안접수정보시스템 내 의안번호 1904329 의사국 의안과 의안원문 인용 http://googl/5lZjA

우리나라 발전을 위해서는 해당 분야에 대한 전문성과 경험을 겸비한 성공한 국내 기업인이 공직에 진출하여 국가를 위하여 기량을 발휘할 수 있어야 함

그러나 현행법은 국무위원 등 고위공직자의 경우 본인과 가족이 보유한 주식의 총액이 3,000만원을 초과하면 보유주식을 모두 매각하거나 금융기관에 백지신탁하여 수탁기관이 그 주식을 매각하도록 규정하고 있음

따라서 회사 등을 경영하고 있는 사람이 고위 공직에 임명될 경우, 본인이 가지고 있는 경영권과 주식을 모두 포기하도록 규정하고 있어, 고위공직자의 청렴성과 도덕성을 제고하기 위하여 마련된 현행 규정이 인재의 공직 진출을 원천 봉쇄하는 주요 요인으로 작용할 수 있음

이에 전문성을 갖춘 기업인이 공직에 진출하여 국가를 위해 기량을 발휘할 수 있도록 재임기간 중에 본인이 보유한 주식을 금융기관에 보관한 후 퇴임 후 반환받도록 하는 백지관리신탁제도를 도입하여 기존의 주식백지신탁제도를 보완하려는 것임

주요 내용

주식백지신탁이 필요한 공직자가 창업기업인, 회사의 등기이사 또는 기업지배권을 보유한 최대 주주인 경우에는 백지관리신탁 계약(재임기간 중에 본인이 보유한 주식을 금융기관에 보관한 후 퇴임 후 반환받도록 하는 계약)을 체결할 수 있도록 하고, 그 계약 기간 중에는 어떠한 형태로도 보관된 주식을 발행한 회사의 경영에 관여하지 못하도록 하며, 이를 위반할 시에는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 함(안 제14조의4제2항 및 제28조의2제1항 신설)

재산공개대상자에서 제외되면 공개대상자에서 제외된 사유가 발생한 날부터 6개월 이후에 백지관리신탁계약을 해지할 수 있도록 함(안 제14조의11제1항 신설)

공개대상자가 백지관리신탁 계약을 체결한 날과 해지한 날의 주식 총 가액의 변동률이 동 기간 중 유가증권시장에 상장된 주식 총 가액의 변동률을 초과하는 경우, 그 초과분에 해당하는 금액을 국고에 귀속하도록 함(안 제14조의11제2항 신설)

3. 전체 검토 의견

주식백지신탁 심사제도는 고위공직자가 직무 관련 주식을 보유한 경우, 공무수행 과정에서의 공⋅사적 이해충돌 가능성을 사전에 방지하기 위하여 당해 주식을 매각 또는 백지신탁하게 함으로써 공무집행의 공정성과 공직윤리를 확보하기 위한 제도임.

정부공직자윤리위 홈페이지 <주식백지신탁제도 취지> http://www.gpec.go.kr/system/stocks_summary.jsp

주식백지신탁 심사제도 도입의 목적은 이해충돌의 해소에 있으며, 여기에서 이해충돌의 해소라 함은 본인이 소유한 주식과 직무간의 이해충돌이 존재하지 않도록 함을 의미함. 이해충돌이 존재하지 않기 위해서는 해당 재산을 보유하지 않거나 해당 직무를 수행하지 않아야 함.

개정안은 “재임기간 중에 본인이 보유한 주식을 금융기관에 보관한 후 퇴임 후 반환받도록 하는 계약”으로 정의하고 있음. 이는 현행의 백지신탁과 일견 비슷해 보이지만, 주식의 ‘보관 후 반환(개정안)’과 ‘수탁기관의 기일 내 처분(현행)’의 차이는 큼. “주식의 원 소유자인 공직자는 신탁재산의 관리⋅운용 및 처분에 관여하지 못할 뿐만 아니라 그에 관한 정보도 갖지 못하게(백지신탁)함으로서 이해충돌 가능성을 차단”한다는 백지신탁제도를 형애화할 위험성이 많음.

2013. 3. 29 장영수 ‘공직자의 재산등록․백지신탁제도의 법적 문제’ 한국법제연구원 <공직윤리개선을 위한 법제분석 워크숍> p27.

한편, 개정안은 소유한 회사에 유리한 정책결정이나 정보의 제공 가능성이 상존하며, 굳이 정책결정 상의 특혜가 아니더라도 항상 이해충돌 논란을 피할 수 없어, 불필요한 정책결정과 집행의 정당성 논쟁이 발생할 수 있음.

더군다나 현재 공직에 재직 중인 공직자의 경우 현행 법에 의하여 3천만 원 이상의 이해충돌이 있는 주식에 대해서는 매각 혹은 백지신탁이 요구되지만, 이해충돌 가능성이 보다 현저한 주식 소유 기업인에 대해서는 오히려 공직자윤리법상의 이해충돌 관련 규정을 상대적으로 매우 느슨하게 적용하는 모순이 발생함.

오히려 막대한 주식을 소유한 기업인의 경우 이해충돌의 해소에 대한 규정이 보다 엄정하게 적용되는 것이 타당함에도 불구하고, 단지 전문 기업가의 공직 취임을 위하여 이해충돌 관련 규정을 완화하여 적용하는 것은 주객이 전도된 것이라고 할 수 밖에 없음. 특히 대상자는 1급 이상의 고위 공직자인데, 하급자들에게 이해충돌 회피를 요구하기 힘들 것임.

이해충돌 사유를 해소하지 않는 고위공직자 후보자가 발생할 경우, 최선의 방책은 임명권자가 해당 후보자에 대한 임명권을 철회하는 것임. 즉 임명권 철회도 이해충돌 해소의 한 방법임.

이와 같은 점에서 개정안은 이해충돌의 방지에 대한 의미는 물론 백지신탁제도의 도입 취지를 이해하지 못하는 가운데 제출되었다고 할 수 있음.

4. 각 항 검토 의견

관리신탁 중 경영 불개입에 대하여

본 개정안은 “계약 기간 중에는 어떠한 형태로도 보관된 주식을 발행한 회사의 경영에 관여하지 못하도록” 하고 있음 (이러한 의미에서 “백지”라는 용어를 쓰는 것으로 보임)

그러나 이 조항은 회사의 실질적인 운영을 원하는 공직자들을 그 적용 대상으로 한다는 점에서 실효성이 의심될 뿐 아니라, 위계에 의한 실질적 경영권 행사를 어떻게 막을지가 불명확하다는 한계를 갖고 있음

황철주 전 내정자의 경우도 회사의 실질적인 운영이 가장 중요한 문제였다고 밝힌 바 있음 "지금처럼 회사 상황이 형편없을 때 주식을 파는 것은 대주주로서 책임감 없는 행동일 뿐 아니라 저에게도 아무런 이득이 없습니다." (2013. 4. 1. 매일경제신문 인터뷰 중) http://goo.gl/Ua1j7

무엇보다도 경영 불개입만으로는 “담당하는 공직의 객관적이고 공정한 수행과 자신이 보유한 주식의 이익이 충돌”하는 것을 완전히 해소하지는 못할 것임. 여전히 소유 주식인 이상, 공직의 권한으로 특정 기업의 외부 환경을 개선해, 주가를 유지 상승시키고자 하는 욕구를 없애지는 못한다는 것임.

현실적으로도 신탁을 받은 금융회사가 주식의 소유권자, 즉 기업 소유자와 상관없이 의사결정을 하는 것이 불가능할 뿐만 아니라, 합리적이지도 않음. 설사 신탁회사와 주식 소유자간에 관리신탁 계약을 체결하였다 하여도, 이것은 이해충돌이 해소되지 않은 것임.

즉 주식을 소유한 고위 공직자는 자신의 주식의 성장과 관련한 이해관계를 인식하며, 이와 같은 부분에 대해서 국민의 지속적인 불신을 받을 수 밖에 없음.

대상의 범위에 대하여

개정안은 “창업 기업인, 회사의 등기이사 또는 기업지배권을 보유한 최대 주주인 경우”로 정함

그러나 관리신탁의 대상을 이들로 정할 다른 특별한 이유가 없을 뿐 아니라, 똑같이 주식을 보유하고 있는데도 단지 기업 소유자가 아니라는 이유로 매각과 백지신탁만을 선택해야 하는 다른 공직자의 측면에서 보면 역차별의 소지가 많음.

공무원의 경우, 국가공무원법 등 다른 법률로도 회사를 소유하는 행위 등은 제한된다는 점도 검토되어야 함.

공무원법 상에는 제56조(지방공무원법 제48조)의 성실의무, 제58조(제50조)의 직장이탈금지, 제64조(제56조)의 영리업무 및 겸직금지 등의 조항이 있음

반환시 초과분 환수 조치에 대하여

개정안은 “주식 총 가액의 변동률이 동 기간 중 유가증권시장에 상장된 주식 총 가액의 변동률을 초과하는 경우, 그 초과분에 해당하는 금액을 국고에 귀속”하도록 정함. 즉, 시장 평균 수익률을 넘어서는 경우 초과분을 환수하겠다는 것임.

그러나 단기 시세차익을 노리는 행위는 막을 수 있을지 모르지만, 대상자들은 주식의 “소유”가 중요한 사람들이라는 점에서, 별다른 이해충돌 해소책이 되지는 못할 것으로 보임.

또, 주식은 여러 상대적인 요인에 따라 변동율이 커 초과분 환수만으로 이해충돌을 완전히 해소하지 못함.

“최근 중소기업청장으로 내정되었던 황철주 씨가 사퇴한 것에 관련하여 그가 최대주주로 있는 중성엔지니어링 및 관계사들의 주가가 내정시에는 상한가로 치솟았다가 사퇴후 다시 하한가로 곤두박질한 것은 시사하는 바가 큰 것이다”  주2) 인용 논문 중 p21.

초과분 환수 조치의 실효성도 의심됨. 주식을 맡긴 수탁기관에서 해당 공직자 퇴임 시 초과분을 공제하고 반환해야 할 텐데, 수탁기관이 보관하고 있는 것은 ‘주식’이므로, 주식 일부 매각 이외의 다른 환수 방법은 없음. 해당 공직자 편에 서 본다 해도, 공직 재임 시기에는 주식 보유로 이해충돌 가능성이 높고, 이후에는 보유주식 감소로 경영권에 타격을 입을 수 있어 선뜻 받아들이기 어려움.

5. 결론 : 개정안에 반대함

2005년 11월 19일 주식백지신탁제가 시행된 이후로 7년여 가 경과하여 제도가 정착된 상황이며, 일부를 제외한 대다수의 공직자들은 주식의 직무관련성이 있다는 심사 결과를 받으면 기꺼이 수긍하고 보유주식을 매각 또는 백지신탁하고 있음.

제도의 개선점을 찾는 것은 좋으나, 이 제도의 경우 이해충돌을 방지할 수 있는 최선책은 “매각” 또는 “백지신탁” 뿐임. 자신의 “소유”를 떠나야만 온전히 이해관계에서 자유롭게 되기 때문임.

고위공직자가 주식을 백지신탁 또는 매각하도록 하는 것은 공직에 전념하겠다는 것에 대한 최소한의 다짐일 것임.

현재 공직자의 이해충돌방지제도는 이번 기회에 더 강화하는 것이 맞음. 공직의 특성과 이해충돌 문제에 대한 이해가 낮은 청와대의 인사 잘못에 따른 황철주 내정자의 퇴장이, 주식백지신탁제도의 완화의 이유가 되어서는 안 될 것임.

이해충돌의 확인과 해소는 공직자에게 요구되는 가장 기본적인 의무임. 그것은 일반직 공무원은 물론이고 정무직 공무원에게도 동일하게 적용되어야 할 것임. 오히려 장차관 등 고위 공직자, 기업을 소유한 기업가에게는 일반직 공무원과는 비교할 수 없을 정도로 엄중하게 이해충돌 회피 관련 규정을 적용하는 것이 타당함.

이번에 제출된 개정안은 공직자 윤리 확보의 기본 정신, 고위 공직자의 윤리적 의무와 처신, 백지신탁제도 도입의 기본 취지 등에 정면 위배되는 안이라는 점에서, 참여연대는 “반대”의견을 표함.

향후 주식백지신탁제 개정 방향에 대한 추가의견

2005년 11월 제정된 공직자윤리법 내 백지신탁제도는 제정 그 자체로서, 공직자 개인의 주식 보유에 관련한 사익과 공익의 충돌을 공직자 스스로 해소하도록 하여 공직윤리를 향상시키는데 커다란 긍정적 역할을 했다고 봄.

그러나 ‘포괄적 직무관련성’을 인정하지 않은 것이 제도의 가장 큰 맹점으로 작용함. 실제로 제정과 그 직후부터 백지신탁제도는 심사 기준 논란과 직무 회피 적절성에 대한 시비로부터 자유롭지 못했음.

이는 더욱 강화된 법 개정이 필요하다는 것을 반증함.

적어도 재산공개 대상자들의 경우에는 ‘포괄적 직무 관련성’을 인정하여 상한선을 넘는 모든 주식을 백지신탁 대상으로 삼아야 함.

향후 스톡옵션 등에 대해서도 백지신탁 대상에 포함시켜야 할 것임.

2008년 여름 미 투자은행인 리먼브라더스에 60억 달러의 공동 투자(하나은행/산업은행/한국투자공사/국민연금공단)를 추진했던 민유성 당시 산업은행 총재는 2005년 6월부터 리먼브라더스 서울 지점 대표를 지낸 사실이 알려져 이해충돌 의혹에 휩싸임. 특히 2009, 2011, 2012년에 걸쳐 총 59,841주의 리먼브라더스 스톡옵션을 부여받을 예정이었는데 2008년 공직자 재산등록 시 이런 사실이 기재되지 않아 더욱 논란을 부추김. 그러나 현행 법령 상 스톡옵션 등 주식매수선택권은 백지신탁 대상이 아니어서 어떤 법적 조치가 내려지지는 않았음.

심사 대상은 더욱 확대되어야 할 것임. 특히 작년 알려진 외교통상부 공직자들의 CNK주식매입 사건과 검사들의 내부정보를 이용한 주식투자 사건을 보면 보유 주식의 직무 관련성이 심사 대상자가 아니라고 해서 결코 무관하지 않음을 보여준 대표적인 사례일 것임.

김은석 에너지자원 대사는 외교통상부 명의의 카메룬 다이아몬드 매장량 4억 2000만 캐럿 확보 소개 보도자료를 내기 전인 2009년 1월 동생 2명에게 정보를 제공하여 총 8만여 주를 매입함. 또 당시 전 국무총리실 자원협력과장은 본인이 2009년 CNK 주식 2800여 주를 매입했다는 사실이 밝혀짐.

2012년 11월 경찰과 검찰은 서울중앙지검 특수3부장으로 재직 중이던 2008년, 내사를 무마하는 대가로 유진그룹 측으로부터 6억원을 받은 혐의를 받고 있으며, 2009년 다단계 사기범 조희팔씨 측근으로부터 2억 7000만원을 받은 혐의도 받고 있는 김광준 서울고검 부장검사가 2008년과 2011년 후배검사들과 함께 유진그룹의 미공개 내부정보를 제공받아 차명계좌로 주식에 투자해 2억 여 원의 시세차익을 남긴 혐의 사실을 발표함.

별도로 고지거부 제도는 선결되어야 할 과제임.

참여연대는 이후에도 주식백지신탁제도를 강화하는 제도 개선을 지속적으로 추진할 것임.

참여연대 보고서 제2013-08호

백지관리신탁제 도입 공직자윤리법 개정안에 대한 의견서

발 행 일	2013. 04. 22

발 행 처	참여연대 행정감시센터 (소장 : 장유식 변호사)

담    당	명광복 선임간사 02-723-5302 elle@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2013 ※ 본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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