[정책토론회] 특정업무경비, 어떻게 쓰였나 어떻게 쓸 것인가

2013. 02. 13

정책 토론회

특정업무경비 등

어떻게 쓰였나

어떻게 쓸 것인가

일시 | 2013년 2월 13일(수) 오후 2시

장소 | 국회의원회관 신관 835-1호실

주최 | 국회 기획재정위 박원석 의원실(진보정의당)

국회 행정안전위 진선미 의원실(민주통합당)

참여연대 행정감시센터

프로그램

사회	장유식 변호사/참여연대 행정감시센터 소장

14:00 인사말	국회의원 진선미(민주통합당)

국회의원 박원석(진보정의당)

14:10	발제 1	공무원 경비(經費)의 문제점과 개선방안

특정업무경비, 업무추진비, 직책수행경비, 특수활동비를 중심으로

송석휘 서울시립대 도시행정학과 교수

참여연대 행정감시센터 실행위원

14:40	발제 2	납세자운동 측면에서 본 특정업무경비 등

예산사용 문제와 시민감시의 사례

하승수 변호사/녹색당 운영위원장

15:00	지정토론	이상수 한양대 정부혁신연구소 공공안전센터장

전진한 투명사회를 위한 정보공개센터 소장

이상원 전국공무원노조 법원본부장

박영각 기획재정부 예산기준과장

16:00	휴식

16:15	종합토론

17:25	폐회

목차

발제1

공무원 경비(經費)의 문제점과 개선방안 / 송석휘	05

발제2

납세자 운동 측면에서 본 예산사용의 문제와 시민감시 사례 / 하승수	24

토론1

특정업무경비, 어떻게 써야 바람직한가? / 이상수	39

토론2

공직자들의 합법적 비자금 견제장치가 필요하다 / 전진한	44

토론3

현장 공무원들의 견제 강화를 통한

특정업무경비 등 예산집행 투명성 확보 방안 / 이상원	52

	발제 1
	공무원 경비(經費)의 문제점과 개선방안 - 특정업무경비, 업무추진비, 직책수행경비, 특수활동비를 중심으로 -
	송석휘 / 서울시립대학교 도시행정학과 교수, 참여연대 행정감시센터 실행위원

Ⅰ. 문제제기

2011년 5월 17일(화) 4시에 참여연대 느티나무 홀에서는 “업무추진비, 제도의 문제인가?, 운영의 문제인가?”라는 주제로 참여연대 행정감시센터가 주관한 토론회가 개최되었다. 그런데 그 날 이후 어언 2년 여가 가까워오고 있는 이 시점에서 이른바 “공무원 4대 경비” 문제가 또 다시 사회적 논란으로 부상하게 된 점에 대해 우선 자괴감과 함께 안타까움을 금할 수 없다.

최근 임명되었지만 특정업무 경비 유용문제로 임용절차가 이루어지지 못하고 있는 이동흡 헌법재판소장의 사례는 언론에서 당사자가 언급한 것처럼 이번 사태로 인해 만성화 되다시피 한 공직사회의 전반적인 경비문제를 사회적으로 공론화시키고 이를 통해 바람직한 대안을 찾는 계기가 될 수 있지만, “공무원 4대 경비” 문제는 단순히 예산편성이나 경비관련 제도나 운영의 문제를 훌쩍 넘어 선 공공부문의 업무수행 방식뿐 만 아니라 국민의 세금인 경비에 대한 공무원 개개인의 인식 문제까지 투영된 우리나라 공직문화의 일부분이라는 점에서 공직사회 전반에 걸쳐 근본적 개선이 요구되는 매우 쉽지 않은 과제라고 생각된다.

이처럼 “공무원 4대 경비” 문제가 손쉽게 해결할 수 없는 어려운 과제이지만 사회적 현란과제로서 더 이상 방치 할 수 없는 이유로는 우선, “공무원 4대 경비”의 방만한 운영을 더 이상 수용할 수 없는 국가재정의 어려움을 꼽을 수 있다. 전 세계적으로 지속되고 있는 경제위기로 인해 국가재정을 어렵게 하고 있을 뿐만 아니라 최근에는 국채발행을 둘러싼 사회적인 논쟁이 예상되고 있는 상황에서 국민들의 세금을 공무원 개인의 쌈짓 돈처럼 방만하게 운영하는 사례들을 더 이상 수용할 수 없는 국가재정의 현실적인 한계를 꼽을 수 있다. 두 번째로는, “공무원 4대 경비”의 방만 운영이 가져 온 공무원 에 대한 신뢰문제가 국민이 낸 세금관리에 대한 정부의 무능이나 정부의 신뢰문제로까지 이어질 수 있다. 정부는 업무추진비를 포함하여 특수활동비 등의 문제가 불거질 때마다, 제도적 개선책을 내 놓고는 있지만 이번 경우에서 본 것처럼 경비문제가 개선은커녕 오히려 행정부를 포함하여 사법부 등 전 정부영역에 광범위하게 확산되어져 있다는 인식을 줌으로써 국민세금에 대한 정부의 관리역량이나 정부에 대한 신뢰문제까지도 의심을 받는 계기가 되고 있다. 세 번째로는, 공직사회에 종사하는 공무원들에게 더 이상 유사 범법자로 오해받지 않거나 유사 범법자로 양산되지 않도록 법적, 제도적, 문화적 여건을 조성함으로써 공직에 종사하고 있는 역량 있는 인재들이 다른 공직에 좀 더 떳떳하고 당당하게 봉사할 수 있는 풍토를 조성하고 이를 통해 사회발전이나 국가발전에 기여할 수 있도록 “공무원 4대 경비” 문제를 개선 할 필요가 있다.

이러한 문제인식에서 출발한 본 논문은 우선, 공무원 경비와 관련하여, 특히 4대 경비와 관련하여 각각의 경비가 갖는 의미와 사용목적 등을 소개하고 공무원 4대 경비 현황 분석을 통한 문제점 제시와 함께 공무원 경비문제에 대한 개선방안을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 공무원 4대 경비 관련 규정

현재 문제가 되고 있는 “공무원 4대 경비”는 크게 업무추진비, 특정업무경비,  직책수행경비 및 특수활동비로 구분할 수 있다.

1. 업무추진비

“판공비”라고도 불리는 업무추진비는 일반적으로 “공무를 처리하는 비용”의  의미로 사용되지만 지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙 (2010)에서는 “지방자치단체의 장과 보조기관, 사업소장의 직무수행에 드는 비용과 지방자치단체가 시행하는 행사, 시책추진사업, 투자사업의 원활한 추진을 위한 비용”으로 그 개념을 구체화하고 있다. 이처럼 업무추진비는 일본을 제외 한 서구에서는 찾아보기 힘든 독특한 제도이다. (신무섭, 2009)

일본의 경우, “교제비”라는 예산과목으로 운영되고 있는 데, “교제비”는 주로 축의금과 조의금, 위문금, 기념품비 등에 사용하고 있고 간담회 때의 식사 등에 대한 접대비는 통상 별도의 예산항목으로 편성, 집행되고 있다. "교제비“는 현금으로 집행하고 집행내역은 월별로 공개하도록 하고 있는 데, 공개내용에는 일자, 지출자, 지출건명, 지출금액과 상대방(공식적 모임만 공개)하고 있다. (행정안전부, 업무추진비 집행기준 해설, 2008.9)

이러한 업무추진비는 직원들에 대한 지원, 격려, 시책 및 지역 홍보, 간담회□행사 지원, 사업의 원활한 추진을 위해 유관기관협조 및 직무수행과 관련된 통상적인 경비(축의 및 부의금 포함) 등에 활용할 수 있는 예산항목으로서 그 활용대상 및 범위가 매우 포괄적임을 알 수 있다. (표 1 참조)

<표 1> 업무추진비의 집행이 가능한 대상 및 직무활동 범위

구 분	1) 이재민 및 불우소외계층에 대한 격려 및 지원 2) 시책 또는 지역홍보 3) 학술□문화예술□체육활동 유공자 등에 대한 격려 및 지원 4) 업무추진을 위한 각종 회의, 간담회 및 행사 5) 현업(현장)부서 근무자에 대한 격려 및 지원 6) 소속 상근직원에 대한 격려 및 지원 7) 업무추진 유관기관 협조 8) 직무수행과 관련된 통상적 경비 (예: 축의금, 부의금 등) 9) 기타 해당 지방자치단체의 직무수행과 관련하여 대상, 방법, 범위 등을 구체적으로 정한 조례 또는 법령에 미리 정하여진 경우

(자료: 행정안전부, 업무추진비 집행기준 해설, 2008, 9)

이처럼 다양한 용도로 활용되는 업무추진비는 국가와 지방을 구분하여 유형화를 하고 있는데, 국가와 지방자치단체의 업무추진비 유형에 따라 편성기준, 금액, 사용용도 및 집행기준을 따로 정하고 있다. 우선, 중앙정부의 업무추진비는 사업추진비와 관서업무비(부서운영업무추진비, 정원가산업무추진비 포함), 특수활동비의 3가지로 유형화를 하고 있다. 예를 들면, 국무총리실의 업무추진비는 회의, 점검, 보고회, 간담회 등 각종 행사에 소요되는 경비를 포함하고 있는 일반업무비 (시책추진업무비)와 유관기관, 업무협의, 지원비, 성금, 찬조금, 위로금 등 국무총리의 포괄적인 직무수행에 사용되는 경비를 포함하고 있는 특정업무비로 구성되어져 있다. 반면에 지방자치단체는 직책급업무추진비, 정원가산업무추진비, 기관운영업무추진비, 시책추진업무추진비, 부서운영업무추진비, 의정운영공통업무추진비의 6가지로 유형화를 하고 있다. (표 2 참조)

<표 2> 업무추진비의 유형화

중앙정부	지방자치단체
사업추진비 (240-01목) “사업추진비”는 사업추진에 소요되는 식음료비, 연회비 및 기타 제 경비로 외빈초청경비, 해외출장지원 경비, 공식회의 및 행사비용에 적용되는 비용으로 정의하고 있다. (기획재정부, 예산 및 기금운용계획 집행지침, 2012) 관서업무비 (240-02목) “관서업무비”는 각 관서의 대민, 대유관기관 업무협의, 당정협의, 언론인 및 직원간담회 등 관서업무수행에 소요되는 경비로 체육대회, 종무식 등 공식적인 업무추진에 소요되는 경비로 정의하고 있다. (기획재정부, 예산 및 기금운용계획 집행지침, 2012) (부서운영업무추진비, 정원가산업무추진비 포함) 특수활동비 “특수활동비”란 정보, 수사, 특수업무활동 등에 사용되는 경비로 규정하고 있다. (행정안전부, 업무추진비 집행기준 해설, 2008. 9)	직책급업무추진비 정원가산업무추진비 기관운영업무추진비 시책추진업무추진비 부서운영업무추진비 의정운영공통업무추진비
예) 국무총리실: 일반업무비, 특정업무비

(자료: 행정안전부, 업무추진비 집행기준 해설, 2008, 9)

이처럼 다양한 형태로 존재하는 업무추진비, 특히 지방자치단체의 업무추진비는 1970년도의 특별판공비를 시작으로 1990년 판공비, 2000년 업무추진비로 명칭을 변경한 이후 업무추진비의 명칭을 견지하고 있지만 그 구성내용은 1980년 세 종류에서 2008년 4개 업무추진비와 1개의 직무수행경비로 그리고 2010년 이후에는 지방의회의 의정운영공통의정업무추진비가 신설됨으로써 6개로 구성되는 등 업무추진비 구성내용을 달리하고 있다. (표 3 참조)

2010년도의 지방자치단체 업무추진비의 개편과 관련하여 특징 중의 하나는 직책급업무추진비의 경우에는 직위별 당해 직무수행 활동에 소요되는 경비로 월정액으로 지급되고 있고 개인적 용도로 사용할 수 있는 반면에 나머지 5가지 종류는 직원들이나 대상자들을 지원하고 격려하고 원활한 사업추진을 위해 조직 차원에서 사용할 수 있다는 점에서 직책급업무추진비와 성격을 달리 규정하고 있다.

<표 3> 지방자치단체의 업무추진비 연혁

연도	명 칭	구성요소
1970	특별판공비	연회비, 축조위문금, 기타의식비/ 회의비, 정보비
1980	판공비	기관운영판공비, 특수운영판공비, 정보비
1990	판공비	정보비, 기관운영판공비, 특별판공비
1995	업무추진비	업무추진비, 특수활동비, 관서당경비, 기타운영비
1998	업무추진비	일반업무추진비(기관운영업무추진비,시책추진업무추진비, 직책급업무추진비, 부서운영업무추진비, 특정업무수행활동비) + 특수활동비 (기관운영특수활동비, 시책추진특수활동비)
2000	업무추진비	기관운영업무추진비, 정원가산업무추진비, 시책추진업무추진비, 기타업무추진비
2005	업무추진비	기관운영업무추진비, 정원가산업무추진비, 시책추진업무추진비, 기타업무추진비 + 직무수행경비 (직책급업무추진비, 직급보조비, 특정업무수행활동비)
2008	업무추진비	기관운영업무추진비, 정원가산업무추진비, 시책추진업무추진비, 부서운영업무추진비 + 직무수행경비 (직책급업무추진비, 직급보조비, 특정업무수행활동비)
2010	업무추진비	직책급업무추진비, 정원가산업무추진비, 기관운영업무추진비, 시책추진업무추진비, 부서운영업무추진비, 의정운영공통업무추진비

(자료: 신무섭, 기초지방자치단체장의 업무추진비 공개실태 분석, 2009, 한국자치행정학보)

업무추진비 집행과 관련하여 중앙과 지방 간에 집행기준을 달리하고 있는 데, 예를 들면, 지방자치단체의 경우에는 행정안전부가 제정하고 있는 “업무추진비 집행기준을 준용하고 있는 반면에 중앙정부의 경우에는 “예산 및 기금 운용계획 집행지침” (기획재정부, 2012)에 입각하여 집행하고 있음을 알 수 있다. “예산 및 기금 운용계획 집행지침”의 공통지침에 따르면, 업무추진비에 대해서는 집행목적, 일시, 장소 및 집행대상 등을 증빙서류에 기재하여 사용용도를 명확히 하고 건강 50만원 이상의 경우에는 주된 상대방의 소속 및 성명을 증빙서류에 반드시 기재토록 하고 있으며 업무추진비 사용을 위해 “클린카드” 활용을 정해놓고 있다. 이 밖에도 유흥업종이나 위생업종 등을 업무추진비의 의무적 제한업종으로 지정하고 있고 법정공휴일이나 관할 근무지외 지역 등에 대해서는 클린카드의 사용을 금지하고 있다. 기획재정부는 이러한 공통지침을 제시하면서 각 기관은 지침의 범위내에서 각 기관의실정에 맞는 자체 세부지침을 마련하여 시행하도록 기관의 자율성을 부여하고 있다.

2. 특정업무경비

특정업무경비는 직무수행경비 중 하나로 “각 기관의 수사, 감사, 예산, 조사 등 특정업무수행에 소요되는 실 경비에 충당하기 위해 지급하는 경비” (예산 및 기금 운용계획 집행지침, 기획재정부, 2012)로서 현재 약 50개 중앙행정기관에 지급되는 있는 경비로서 2013년 예산규모는 약 6,524억으로 공적업무에만 적용해 쓰도록 규정하고 있다. 주요 용도로는 수사, 조사, 감사 등과 관련하여 외근하는 공무원들에게 자료수집, 외부인 접촉 등에 쓰도록 한정되어져 있다. 따라서 특정업무경비는 수사, 조사, 감사 등 관련 업무를 수행하는 기관의 직원이나 부서에만 지급되며 경찰이 4,434억원으로 가장 많은 비중을 차지하고 있다.

이러한 특수업무경비 집행과 관련하여 예산 범위 내에서 집행을 원칙으로 하되, 중앙관서별로 집행계획을 마련하여 기획재정부 장관에게 1월 말까지 통보하여야 하며 집행의 투명성을 제고하기 위하여 편성목적에 맞게 사용하여야 하며 축의금이나 조의금으로 사용될 수 없고 일정금액(30만원) 범위 내에서 매월 개인별로 정책 지급할 수 있도록 규정하고 있다.

특정업무경비는 용도에 따라 세 가지로 구분 할 수 있는 데, 개인지급금이 있다. 예를 들면 형사처럼 거의 매일 외근을 하는 직원에 대하여 월 30만원을 현금으로 지급하는 데, 30만원 이내의 개인 지급금에 대해서는 영수증을 통한 증빙을 요구하고 있지 않다. 이 밖에 부서 지급분과 기관지급금이 있는 데, 이 경비들은 수사나 조사 등을 하는 데 있어서 부서와 기관소속 직원들이 합동으로 일할 때 사용하는 경비를 말한다. 이들 경비에 대해서는 부서나 기관의 장이 대표로 받는 데, 일시에 또는 필요에 따라 지급을 청구할 수 있지만 개인지급금과 다른 조건은 조사 등 한정된 목적으로만 사용하여야 하며 사용에 대한 증빙을 요구하고 있다는 점이다. 이러한 특정업무경비는 수사, 감사, 조사 등 비밀을 요하지 않는 데 사용하고 있다는 점에서 정보수집 같은 기밀활동에 쓰여지고 있는 특수활동비나 대민업무 수행이나 관련기관 간담회, 직원 격려 등에 쓰여지는 업무추진비와는 구별된다.

3. 직책수행경비

직책수행경비는 직무수행경비 중 하나로 “조직관계법 또는 직제에 의한 직위 (실, 국, 과장 등)을 보유한 자에게 지급하는 경비”로서 기관 간 섭외, 내부 직원 격려, 기타 직무관련 소규모 지출 등 직책을 수행하는 데 있어서 소요되는 경비를 충당하기 위해 사용하도록 규정하고 있다. (예산 및 기금 운용계획 집행지침, 기획재정부, 2012)

4. 특수활동비

특수활동비는 “기밀유지가 요구되는 정보 및 수사사건, 이에 준하는 국정수행활동 등에 직접 소요되는 경비”로 각 중앙관서의 장은 자체 집행계획을 수립, 내부통제 강화 등 특수활동비 집행의 투명성을 제고하는 방안을 강구하되, 특수활동비 집행과 관련하여 특수활동 실제 수행자에게 필요시기에 따라 지급하여야 하며 구체적인 지급대상, 지급방법, 지급시기는 각 중앙관서의 업무특성을 감안하여 집행하여야 한다고 규정하고 있다. (예산 및 기금 운용계획 집행지침, 기획재정부, 2012)

특수활동비 집행과 관련하여 업무추진비나 특정업무경비 등 다른 비목으로 집행이 가능한 경비 (유관기관 간담회 개최, 화환 및 조화구입, 축/조의 등, 단순한 계도 및 단속, 비밀을 요하지 않는 수사 및 조사활동 등)는 특수활동비로 집행하는 것을 지양하도록 규정하고 있고, 특수활동비 집행관련 증거서류에 대해서는 감사원의 “특수활동비에 대한 계산증면 지침”을 따르도록 규정하고 있다. 특수활동비에 대해서는 지침의 취지에 맞게 현금 사용을 자제하되, 집행목적달성에 지장을 받는 경우에 한하여 집행내용확인서를 생략함으로써 특수활동비 집행의 투명성 확보를 위해 노력하도록 요구하고 있다. (예산 및 기금 운용계획 집행지침, 기획재정부, 2012)

Ⅲ “공무원 4대 경비” 현황과 문제점

1. 공무원 4대 경비 현황

① 업무추진비 현황

기획재정부 자료에 따르면, 우리나라 중앙관서의 업무추진비 규모는 매년 2,000여 억원으로 편성되고 있다. 예를 들면, 2007년에는 1,970여 억원, 2008년에는 2,270여 억원, 2009년에는 2,200여 억원, 2010년에는 2,120여 억원, 2011년에는 2,080여 억원,  2012년에는 약 2,230여 억원, 그리고 2013년에는 2,240여 억원으로 편성되고 있어 2,000여억원 내외로 편성되고 있다. (그림 1 참조)

<그림 1> 중앙관서 업무추진비 현황

2012년 업무추진비 편성액을 기준으로 중앙관서별로 살펴보면, 국방부(626억), 외교통상부(260억), 대법원(167억), 국회(120억), 경찰청(97억), 중앙선거관리위원회 (100억), 지식경제부 (83억),  법무부(80억), 대통령실(75억), 행정안전부(61억)순으로 나타나고 있다. (그림 2 참조)

<그림 2> 2012년 중앙관서별 업무추진비 규모

② 직무수행경비 (특정업무경비+직책수행경비)

기획재정부 자료에 직무수행경비와 관련하여 우리나라 중앙관서의 직무수행경비 규모는 2007년 1조6천1백억 , 2008년에는 1조6천5백억, 2009년에는 1조6천8백억, 2010년에는 1조7천1백억, 2011년에는 1조7천6백억, 2012년에는 1조7천8백억, 그리고 2013년도에는 1조7천9백억으로 지속적으로 증가하고 있는데, 1조 7천억여 원 규모로 편성되고 있다. (그림 3 참조)

<그림 3> 2012년 직무수행경비 현황

2012년 직무수행경비 편성액을 기준으로 중앙관서별로 살펴보면 경찰청(6,240억), 교육과학기술부(360억), 국무총리실(41억), 국방부(4,510억), 국세청(840억), 국회(340억), 대법원(840억), 법무부(1,090억), 대통령실(120억)순으로 집계되고 있다. (그림 4 참조)

<그림 4> 2012년 중앙관서별 직무수행경비 규모

③ 특수활동비

기획재정부 자료에 따르면, 특수활동비는 2007년 8,130억, 2008년 8,500억, 2009년 8,620억, 2010년 8,610억, 2011년 8,500억, 2012년에는 8,380억원, 그리고 2013년에는 8,500억으로 8,500여억원 규모로 편성되고 있다. (그림 5 참조)

<그림 5> 2012년 특수활동비 현황

2012년 특수활동비 편성액을 기준으로 중앙관서별로 살펴보면, 국가정보원(4,680여억원), 국방부(1,570여 억원), 경찰청(1,220여 억원), 대통령실(263여 억원), 법무부(248억 여원) 순으로 집계되고 있다. (그림 6 참조)

④ 공무원 4대 경비 규모

기획재정부 자료에 따르면 공무원 4대 경비의 총 규모를 연도별로 살펴보면, 업무추진비는 2007년에 2조6천3백억, 2008년에 2조7천3백억, 2009년에 2조7천7백억, 2010년에 2조7천8백억, 2011년은 2조8천2백억, 2012년은 2조8천4백억, 그리고 2013년에는 2조8천7백억원으로 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. (그림 7 참조)

<그림 6> 2012년 중앙관서별 특수활동비 규모

<그림 7> 2012년 공무원 4대 경비 총 규모

2. 공무원 4대 경비 관련 문제점

① 제도적인 문제점

전반적으로 공무원 4대 경비에 대한 편성규정이나 집행기준, 내부관리규정이  매우 추상적이고 모호 할 뿐만 아니라 공무원 4대 경비에 대해 기관별로 공통지침에 입각하여 각 기관의 실정에 맞는 자체 세부지침을 마련하여 시행하도록 규정하고 있으나 각 기관마다 공무원 4대 경비 지출과 관련하여 각 기관별 자체 세부지침을 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라 각 기관별 세부운영지침이 있다하더라도 기획재정부에서 제시하고 있는 “예산 및 기금 운용계획 집행지침”(기획재정부, 2012) 내용을 거의 그대로 준용하고 있다는 점에서 공무원 4대 경비와 관련된 제도적 허점을 드러내고 있다.

② 운영상의 문제점

업무추진비를 포함하여 공무원 4대 경비의 제도적인 허점 못지 않게 운영상의 문제점 또한 적지 않다. 앞에서 언급한 것과 마찬가지로 다소 미흡하기는 하지만, 공무원 4대 경비의 투명성 제고를 위한 규정을 명문화하고 있으나 해당 항목을 집행하는 단계에서 규정을 확대해석하거나 규정에 어긋나게 집행하고 있다는 점에서 공무원 4대 경비의 운영과 관련하여 심각한 도덕적 해이현상이 발견된다.

이처럼 공무원 4대 경비와 관련하여 운영상의 문제점을 야기하는 요인으로는 크게 2가지를 꼽을 수 있는 데, 우선, 공무원 4대 경비관련 집행규정이 분명치 않거나 모호하여 공무원 4대 경비 규정만을 놓고 본다면 해석에 따라서는 거의 모든 경우가 해당 될 수 있을 정도라는 점에서 규정의 모호성을 원인으로 꼽을 수 있다. 두 번째로는 공무원 4대 경비 집행 후, 정산과정에 대한 모니터링 시스템이 매우 취약함을 꼽을 수 있다. 공무원 4대 경비 규정의 모호함으로 인해 잘못 집행되는 경비에 대하여 집행 후 정산과정에서 이를 점검할 수 있어야 하나 현재 공무원 4대 경비와 관련하여서는 에산편성과 집행에만 주안점을 두고 있지 공무원 4대 경비에 대한 집행 후 정산에 대해서는 감독부서나 집행부서 모두 관심이나 의지를 찾아보기 어렵다.

이처럼 공무원 4대 경비의 운영상 문제점과 관련하여 현재 사회적으로 큰 문제가 되고 있는 특수활동비와 특정업무경비는 다음과 같은 점에서 운영상의 심각한 문제점을 가지고 있다.

□ 특정업무경비의 문제점

특정업무경비는 개인적 용도는 물론이고 업무추진비와 구별하여 공적업무에만 국한하여 사용하도록 규정하고 있고 경비를 사용하고 난 뒤, 증빙서류를 갖춰 청구하게 되어 있음에도 불구하고 각 기관은 매월 월정액을  부서 단위로 배분하거나 개인에게 수당처럼 지급하고 있을 뿐만 아니라 증빙이 요하는 경우에도 증빙서류나 영수증 대신 내역서만 받고 있어 마음먹기에 따라서는 개인용도로의 사용이 얼마든지 가능한 경비라고 할 수 있다.

□ 특수활동비의 문제점

특수활동비의 경우에는 무엇보다도, 구체적인 산출근거를 제시하지 않고 총괄적으로 특수활동비를 편성하는 현행방식을 유지하고 있다 보니 총액으로 계상 할 법적인 근거가 없음에도 총액으로 계상하고 있어 예산에 대한 국회의 심의 권한을 심각하게 훼손하고 있다는 문제점과 함께 두 번째로는, 기밀유지가 요구되는 정보 및 수사사건, 이에 준하는 국정수행활동 등에 직접 사용되어야 함에도 불구하고 경찰청의 경우, 수사 활동과 직접 관련이 없는 간담회 개최나 기념품 구입, 격려금 지급 등에 사용하거나 집행내용확인서 없이 특수활동비 전액을 집행한 문화체육관광부(국회 예산정책처, 2011년 보고서)의 경우에서 보는 것처럼 특수활동비 운영과 관련하여 적지 않은 문제점들이 지속적으로 지적되고 있다.

③ 공무원 4대 경비 예산규모의 문제점

2013년의 공무원 4대 경비 예산규모의 증감추세를 살펴보면, 2007년에 2조6천3백억, 2008년에 2조7천3백억, 2009년에 2조7천7백억, 2010년에 2조7천8백억, 2011년은 2조8천2백억, 2012년은 2조8천4백억, 그리고 2013년에는 2조8천7백억원으로 지속적으로 증가하고 있고 이러한 추세대로라면 공무원 4대 경비가 3조원 시대를 맞이하는 것은 시간문제라고 할 수 있다는 점에서 지속적으로 늘어나는 공무원 4대 경비의 규모를 이대로 방치해서는 안 될 임계치에 이르렀다고 할 수 있다.

④ 불법행위에 대한 처벌의 형평성 문제

공무원 4대 경비와 관련하여 특정업무경비 및 특수활동비, 직무수행경비 및 업무추진비의 불법사용과 관련하여 민간기업의 비자금 조성에 대한 사회적 비난과 처벌과 비교해보면 공무원 4대 경비에 대한 불법사용은 공공기관의 오랜 관행으로 인식하고 처벌을 받는 경우가 매우 드물다는 점에서 민간기업의 비자금 조사와 처벌과의 형평성 문제를 제기 할 수 있다. 특히, 수백만원을 검사들에게 현금으로 나누어 주는 검찰총장이나 헌법재판관들이 공무원 4대 경비의 불법사용에 대해 조사와 처벌을 받았다는 사례를 거의 찾아볼 수 없다는 점에서 공공부문의 유사 비자금과 민간부문의 비자금에 대한 처벌의 형평성 문제를 지적하지 않을 수 없다.

⑤ 경비에 대한 공무원 인식의 문제점

다양한 분야에서 공무를 수행하고 있는 공무원의 경우, 경비항목 설정의 목적이나 취지에 부합되게 사용하여야 하고 각 기관이 수행하는 업무의 성격에 비추어 기관별로 운영을 달리해야 함에도 불구하고 국민들이 낸 세금으로 조성된 공무원 4대 경비를 마치 쌈짓 돈처럼 인식하고 아무 거리낌 없이 쓰려는 공무원들의 그릇된 인식이 2013년 공무원 4대 경비를 2조8천7백억원으로까지 불리는 데 적지 않은 기여를 한 것으로 보여 진다. 국가재정 긴축으로 인해 국민들을 위해 필요한 사업을 수행하는 데 투입되는 사업예산이  줄어드는 경우가 있기는 하지만 이를 비웃기라도 하듯 공무원 4대 경비는 지속적으로 늘어나고 있다는 점에서 4대 경비에 대한 공무원들의 안이한 인식을 문제 삼지 않을 수 없다.

Ⅳ “공무원 4대 경비”에 대한 개선방안 모색

1. 공무원 4대 경비에 대한 지침 명확화

현재 문제가 되고 있는 공무원 4대 경비와 관련하여 지급대상, 지급방법, 지급시기 등에 대한 지침 자체가 매우 추상적이고 모호하며 비용항목 간 구분이 분명치 않아 4대 경비 집행과 관련하여 규정에 의한 비용 집행보다는 관행이나 집행편의에 의한 집행으로 왜곡되고 있다는 점에서 공무원 4대 경비 관련 지침을 세분화하고 구체화하여 4대 경비 지출의 근거를 명확히 함으로써 경비지출 및 집행의 투명성을 높여야 한다.

두 번째로는 현재 공무원 4대 경비에 대한 집행계획을 수립함에 있어서 기획재정부의 “예산 및 기금 운용계획 집행지침지침”을 기준으로 하되 중앙관서의 업무특성을 감안하여 중앙관서 자체적으로 수립하여 운영하도록 자율성을 부여하고 있으나 공무원 4대 경비에 대하여 “지방자치단체의 업무추진비 집행기준”과 유사한 “공무원 4대 경비 집행기준”을 제정하여 적용할 필요가 있다.

2. 경비항목의 단순화 및 용도 명확화

특정업무경비와 특수활동비가 중복되는 부분에 대해 통폐합을 하거나 경비항목 분리가 불가피한 경우, 각각의 경비항목의 용도를 명확하게 구분하고 이에 부합되는 경우에 한해 경비지출을 허용할 필요가 있다.

3. 집행내역에 대한 향후 모니터링 강화

공무원 4대 경비 집행 후에, 정산과정에서 공무원 4대 경비 집행내역에 대한 모니터링 시스템을 강화 할 필요가 있다. 공무원 4대 경비와 관련하여 에산편성과 집행에만 주안점을 두고 있었고 그 동안 많은 관심을 갖지 못했던  집행 후 정산에 대해서 집행부서(장)의 책임을 강화하여야 한다. 이를 위해서는 공무원 4대 경비에 대해 집행 후 정산과정이나 모니터링 과정에서 불법사용이 드러나거나 예산이 부적절하게 집행된 경우에는, 익년도 공무원 4대 경비와 연동하는 처벌조항을 신설하거나 강화하여야 한다.

집행내역에 대한 향후 모니터링과 관련하여 무엇보다도 중요한 점은 공무원 4대 경비내역의 공개를 법으로 의무화하되, 기밀을 요하는 수사활동이나 국정수행활동에 대해서는 비공개를 전제로 국회에서의 심의여부를 해당부서의 익년도 경비예산과 연동하도록 의무화하여야 한다.

4. 산출근거에 기반 한 경비 편성을 통한 국회의 예산심의권 강화

구체적인 산출근거를 제시하지 않고 총괄적으로 예산 규모를 편성하는 특수활동비에 대해 구체적인 산출 근거를 계상하고 이를 통해 예산에 대한 국회의 심의 권한을 담보하여 특수활동비에 대한 예산집행의 정당성과 예산운영의 책임성을 확보하여야 한다.

5. 공무원 4대 경비 예산규모에 대한 총량제 도입

지속적으로 증가하고 있는 공무원 4대 경비의 규모를 우리나라 총 수입의 일정비율 (0.6%: 2011년 기준으로 1조9천4백억/323조원)을 넘지 못하도록 일정기간 총량제를 도입하고 우리나라 공공조직의 업무수행방식과 일하는 방식을 고도화하고 조직문화에 대한 개선과 연동하여 공무원 4대 경비의 지속적인 축소를 통해 국가 총 예산의 일정비율(0.5%)로 낮출 필요가 있다.

6. 불법행위에 대한 처벌의 형평성 담보 강화

공무원 4대 경비와 관련하여 특정업무경비 및 특수활동비, 직무수행경비 및 업무추진비의 불법사용과 관련하여 민간기업의 비자금 조성에 대한 사회적 비난과 처벌과의 형평성을 담보하기 위하여 공무원 4대 경비에 대한 불법사용에 대한 조사 및 처벌규정을 보완 할 필요가 있다.

7. 경비에 대한 공무원 인식 전환 노력 필요

다양한 분야에서 공무를 수행하고 있는 공무원의 경우, 경비항목 설정의 목적이나 취지에 부합되게 적법하고 합목적적으로 사용해야 하는 국민의 혈세라는 점을 인식할 수 있도록 지속적인 지도와 교육훈련 등을 통해서 공무원 4대 경비에 대한 공무원 인식전환을 위한 국가차원에서의 지속적인 노력이 필요하다.

	발제 2
	납세자 운동 측면에서 본 특정업무경비 등 예산사용의 문제와 시민감시 사례
	하승수 / 변호사, 녹색당 운영위원장

1. 들어가며

그동안 업무추진비, 특정업무경비, 특수활동비 등은 계속 문제가 되어 왔다. 횡령 등의 범죄혐의가 인정되어 처벌된 사례들도 다수 존재한다. 그러나 이번에 이동흡 헌법재판소장 후보자의 경우에서 드러났듯이, 여전히 이런 경비들의 사용에는 문제가 많다. 최소한의 투명성, 책임성이 보장되지 않고 있다.

이런 경비들의 사용을 감시하려는 노력이 없었던 것은 아니다. 1998년 「공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 “정보공개법”이라 한다)」이 시행된 이후에 시민단체들이 중앙정부와 지방자치단체의 업무추진비 집행 실태에 대해 정보공개청구를 하고, 소송을 제기하기도 했다. 공무원노조에서도 지방자치단체의 업무추진비 집행실태를 감시하기 위한 노력을 계속해 왔다.

이런 사례들에 대해서는 아래에서 간략하게나마 소개를 할 것이다. 외국에서는 어떤 사례들이 있는 지도 소개할 것이다. 그러나 한국의 현실을 보면, 이런 노력들이 무색할 정도로 불투명ㆍ무책임한 행태가 광범위하게 퍼져있다. 정보공개법도 무시당하기 일쑤이다. 오히려 정보를 비공개하면서 ‘소송할테면 해보라’고 하는 경우도 비일비재하다. 대법원까지 가서 판결받는데 3-4년이 걸리다보니, 그 동안에 선출직 공직자는 임기가 끝나고 직업공무원인 실무자도 다른 자리로 옮겨가 버린다. 결국에는 아무도 책임지지 않는 일들이 반복되는 것이다. 따라서 이 글의 뒷 부분에서는 어떤 제도개선이 필요한 지에 대해서도 언급을 할 것이다. 법제도의 개선이 철저하게 이루어지지 않으면 업무추진비, 특정업무경비, 특수활동비를 둘러싼 부당ㆍ위법 지출의 사례들은 근절되지 않을 것이다.

이것은 단지 행정부에 대한 얘기만은 아니다. 법을 만드는 입법부는 제대로 돈을 쓰고 있는지에 대해 스스로 돌아봐야 한다. 국회에서 사용되는 업무추진비, 특수활동비의 집행내역도 투명하게 공개되지 않는 것이 현실이다. 국회 스스로도 뼈를 깍는 자정노력이 필요하다.

2. 국ㆍ내외의 사례

가. 국내의 사례

국내에서 업무추진비, 특수활동비, 특정업무경비와 관련된 문제는 끊임없이 발생해 왔다. 그리고 이를 감시하기 위한 노력도 이루어져 왔다. 1998년 무렵부터 참여연대, 함께하는 시민행동, 경실련 등의 단체들이 그런 활동을 시작했다. 지방자치단체장들의 업무추진비 문제는 지역 시민단체나 공무원노조에 의해 감시의 대상이 되어 왔다. 감시활동의 결과, 일부에서는 횡령, 선거법 위반 등의 사실이 밝혀지기도 했다. 그러나 사용실태가 얼마나 개선되었는지는 의문이다. 여전히 정보가 제대로 공개되지 않고 있기 때문이다.

일부 지방자치단체장들이 업무추진비 사용내역을 투명하게 공개하겠다고 밝히고 있고, 예전보다는 투명성이 높아진 것도 사실이다. 그러나 여전히 영수증을 공개하지 않거나 형식적으로 공개하는 사례들은 끊이지 않고 있다. 업무추진비 문제는 대법원 판결에 의해 공개기준이 정해져 있는 상황이지만, 이런 기준도 종종 무시당한다. 대법원 판결에 따르면 영수증까지도 공개를 해야 하고, 계좌번호, 주민등록번호 등 개인정보나 공무원이 아닌 사인(私人)의 인적사항 정도만 비공개하도록 되어 있지만, 실제로는 이 조차도 지켜지지 않는 경우들이 많은 것이다.

중앙정부와 공기업, 국회, 법원, 헌법재판소 등에서 사용하는 업무추진비, 특수활동비, 특정업무경비의 투명성과 책임성도 담보되지 않고 있다. 이번에 드러난 이동흡 헌법재판소장 후보자의 문제는 잘 알려져 있으므로 별도로 언급을 하지 않겠다. MBC 김재철 사장도 공금사용과 관련된 의혹이 제기되어 있고, 얼마전 감사원으로부터 고발을 당하기도 했다. 과거 노무현 정부 시절에도 청와대 특수활동비를 횡령한 건으로 담당비서관이 처벌받기도 했다.

이처럼 문제가 많은데도 불구하고, 개선이 되지 않는 이유는 감시를 받지 않기 때문이다. 시민단체들은 감시를 위해 여러 가지 시도를 했지만, 번번이 정보를 공개하지 않는 벽에 부딪쳐야 했다. 정보를 공개하지 않으면 행정소송을 해야 하지만, 너무 오랜 시간이 걸린다. 언론사들도 세금낭비에 대해 감시를 하려고 하지만, 역시 정보비공개의 벽에 부딪힐 수밖에 없었다. 과거에 KBS 탐사보도팀에서 국회의 의원외교활동 관련 정보에 대해 정보공개청구를 해서 대법원까지 가서 확정판결을 받았으나, 그 때에는 이미 그 팀이 사실상 해체되고 국회의장을 비롯한 관련자들이 모두 바뀐 다음이었다. 이런 식으로 해서는 감시활동이 실효성을 가지기 어렵다다. 그리고 이런 장벽이 존재하는 것이 시민운동이나 언론사들의 노력에도 불구하고 지금까지 세금사용을 둘러싼 원시적인 비리나 부정이 일어나는 이유이기도 하다.

나. 해외의 사례

세금이 ‘눈먼 돈’이 될 가능성은 어디에나 존재한다. 일본의 경우에는 ‘시민옴부즈만’이라는 자발적인 시민단체들이 여러 지역에 만들어져서 예산사용에 대해 감시활동을 하고 있다.

이런 단체들이 만들어진 계기 중에 하나는 ‘허위 출장’문제였다. 예를 들면, 일본의 어느 섬에 있는 지방자치단체 공무원들이 육지에 있는 도청소재지(현청 소재지)에 자주 출장을 가는 것으로 되어 있는데, 지역주민들 몇몇이 여기에 의문을 품고 조사를 했다. 허위로 출장을 가는 것처럼 해 놓고 돈을 횡령한다는 의혹이 있었기 때문이다. 그래서 공무원들의 출장기록을 정보공개청구해서 분석을 했다. 그러던 중에 누가 아이디어를 냈다. 그 섬에서 현청소재지로 가는 배는 1년에 10일 정도는 폭풍때문에 뜨지 못하는데, 배가 못 뜬 날에도 출장간 것으로 되어 있으면 허위 출장의 명백한 증거가 되지 않겠느냐?는 것이었다. 실제로 폭풍때문에 배가 뜨지 못한 날과 출장기록을 대조해 보니, 허위출장이 명백하게 드러났다. 배가 뜨지 못한 날에도 현청 소재지에 출장간 것으로 출장기록이 되어 있었던 것이다.

그리고 이 지역의 소식을 들은 다른 지역에서도 주민들이 자기 지역의 허위 출장문제를 조사하기 시작했다. 그 결과 엉터리가 여기저기서 발견되었다. 어느 지역에서는 고베대지진이 일어난 날 신칸센 열차를 타고 고베를 지나간 것으로 되어 있는 출장기록도 발견되었다.

이런 사건들을 계기로 일본 전역에는 '시민옴부즈만'이라고 불리는 단체들이 만들어졌고, 이런 단체들은 일본 전역에 80여개 정도 존재한다. 사무실이 있는 단체는 별로 없고 상근자도 없는 곳이 대부분이다. 변호사, 세무사같은 전문직 뿐만 아니라 은퇴자, 주부 등 다양한 구성원들이 품을 팔아서 활동하는 단체들이다. 특히 나이드신 은퇴자 분들의 활동이 두드러진다.

시민옴부즈만들이 주로 하는 일은 지방자치단체나 중앙정부 공무원들이 세금을 어디에 쓰는 지를 감시하는 것이다. 그리고 그 수단으로는 정보공개청구를 하는 것이다. 예를 들면 출장비를 썼는데, 진짜 출장을 갔는지? 기밀비 명목으로 돈을 썼는데, 진짜 기밀이 필요한 업무에 썼는지? 등을 조사한다. 꼼꼼하기가 이를 데 없어서 이들에게 한번 걸리면 빠져나가기 어렵다. 그리고 문제가 심각하면 소송을 제기한다. 일본의 지방자치단체 예산사용에 대해서는 주민이 주민소송을 제기할 수 있도록 되어 있기 때문에 이런 제도를 활용하는 것이다. 이런 시민옴부즈맨 활동의 성과로 지자체 공무원들의 담합, 리베이트 조성, 판공비 낭비 등이 많이 사라졌다는 평가를 받고 있다.

일본에서는 국가 차원의 정보공개법이 2001년 4월부터 시행되었는데, 그 이후에 문제가 된 사례로 외무성 기밀비가 있다. ‘정보공개시민센터’라는 단체가 외무성에 대해 ‘외교기밀비’라고 불리는 돈의 지출관련 서류를 공개하라는 정보공개청구를 했는데, 이 돈이 문제가 된 것이다. ‘외교기밀비’는 외교관들이 외국에서 정보수집이나 외교공작활동을 하면서 식사비나 정보제공 대가로 쓸 수 있는 돈이었다. 정보공개시민센터의 청구를 받은 일본 외무성은 전부 비공개하겠다는 통보를 해 왔다. 왜 비공개하는 지에 대해 구체적으로 밝히지도 않고 “정보공개법 5조 3호, 6호 소정의 사유가 있다”는 식으로 비공개를 한 것이다. 이에 정보공개시민센터는 외무성의 비공개처분에 대한 행정소송을 법원에 제기했다.

소송이 진행되던 와중에 외교기밀비의 문제점은 조금씩 드러나기 시작했다. 특히 외교기밀비가 대사관 파티비용, 외국에 온 국회의원 접대경비 등으로 사용되고 있는 실태가 드러났다. 명목은 ‘외교기밀비’라고 해 놓고 실제로는 외교기밀과는 거리가 먼 용도로 사용하고 있었던 것이다. 문제가 불거지자 일본 외무성은 외교기밀비 예산을 15% 삭감했고, 일부 문서는 부분적으로 공개하기 시작했다. 그러나 소송은 계속되었다. 소송 중에 외무성은 외교기밀비의 문제점을 감추기 위해 온갖 노력을 다했다. 심지어 법정에 증인으로 나온 외무성 회계과장은 “재외 공관은 방문한 국회의원을 외교활동의 도구로 사용한다”라고 주장하면서, 그렇기 때문에 국회의원 접대비도 외교활동에 쓴 것이라는 이상한 논리를 늘어 놓았다.

그러나 마침내 2009년 2월 일본 최고재판소에서 외무성 기밀비 정보공개소송에 대한 최종판결이 내려졌다. 일본 최고재판소는 * 순수하게 정보수집대가로 지급한 부분은 비공개 * 정보수집ㆍ외교활동을 위한 식사경비로 지출한 부분에 대해서는 지출일, 지출액만 공개 * 국회의원 등을 접대하면서 쓴 부분에 대해서는 모임의 목적, 참석자, 개최일, 지급일, 금액 등을 공개하도록 하였다. 이로써 소송은 일단락되었다.

영국의 경우에도 세금낭비에 대한 시민감시 활동이 벌어지고 있다. 영국에서도 공무원과 정치인들이 제일 공개하지 않으려고 하는 것이 세금낭비와 관련된 정보이다. 그래서 정보를 요구하는 언론인, 시민들과 공개하지 않으려는 공무원, 정치인간에 다툼이 벌어지기도 한다. 그리고 언론을 통해 세금낭비 문제가 밝혀지기도 했다. 예를 들면, 스코틀랜드에서 발행되는 선데이 해럴드(Sunday Herald)라는 신문의 Paul Hutcheon이라는 기자는 정보공개제도를 활용해서 영국의 정치인들이 사적인 용무를 보는 데 택시를 이용하고도 그 돈을 공금에서 청구한 사실을 밝혀 냈다. '택시 게이트'로 불리는 이 사건 때문에 해당 정치인이 사퇴하기도 했다.

영국의 경우에는 스코틀랜드의 정보공개법이 잉글랜드보다 더 잘 되어 있고, 스코틀랜드의 정보공개 커미셔너의 활동이 주목할 만하다. ‘정보공개 커미셔너’는 정보공개제도를 관리하고 이의신청이 들어오면 결정을 내리는 독립적 기관이다. 이런 ‘정보공개 커미셔너’가 함부로 정보를 비공개하지 못하도록 하기 때문에 시민감시가 가능한 것이다. 또한 정보공개 커미셔너를 통해 해결이 되지 않으면 정보공개재판소(Information Tribunal)에서 다시 판단받을 수 있는 길도 열려 있다.

미국의 경우에는 정보공개법(미국의 정보공개법은 'Freedom Of Information Act'라는 이름이다)이 1966년에 제정되어 비교적 실효성있게 시행되고 있다. 또한 또다른 법제도에 의해 시민들의 감시가 보장되어 있다. ‘Federal False Claims Act’라는 강력한 법이 존재하기 때문이다. 이 법은 우리나라에도 소개되어 ‘납세자 소송법’ 등의 이름으로 법제정이 추진되기도 했다.

Federal False Claims Act(이하 FCA라 한다)는 “링컨법(Lincoln Law)"라고도 알려져 있는데, 남북전쟁 당시에 군수비리를 없애기 위해 만들어졌다. 남북전쟁 당시 군수품 납품업자들은 북군에게 부서진 라이플, 절름발이 말, 불발탄 등을 터무니 없는 값에 팔아넘김으로써 이익을 취하고 있었는데, 이런 사기가 만연함에도 불구하고 공적 법집행기관들은 이를 제지하지 못하고 있었다. 이를 보다 못한 당시 대통령인 아브라함 링컨이 FCA를 입법했다. 이 법의 특징은 누구든 이런 행위를 알게 된 사람은 정부를 대신하여 소송(FCA에 의한 소송을 "qui tam"소송이라 한다)제기할 수 있도록 하고, 정부로 돈이 환수되면 일정액을 보상금으로 지급하게 한 것이었다. 그러나 이 법은 1943년 군수업계의 로비로 인한 개정으로 상당부분 약화되었고, 1986년까지는 ‘법은 존재하나 실질적으로 이용되지 못하는 상태’가 지속되었다.

그러나 1980년대에 들어서면서 정부에 대한 사기(Fraud)가 만연하고 있음이 여러 자료들을 통해 드러났다. 예컨대 1981년 미국 회계검사원(General Accounting Office)의 보고에 의하면 일년에 수백억 달러의 예산이 정부를 상대로 한 업자들의 사기행위로 인하여 낭비되고 있다고 지적되었고, 법무부 장관도 그러한 사기행위 중 극히 일부분만이 적발된다고 시인하였다. 결국 당시 정부와 의회는 내부제보자의 도움없이 일반 수사기관이나 감사기관만으로는 이를 막을 수 없다는 인식을 같이 하게 되었고, 이에 의회는 1986년 법개정을 통해 거의 사문화된 FCA를 부활시키게 되었다. 그리고 이후에 FCA에 의해 환수된 금액이 400억달러에 달할 정도로 활성화되었다.

FCA에 의한 소송을 “qui tam"소송이라고 부르는데, “qui tam"은 라틴어로 “자기자신을 위해서 뿐만 아니라 왕을 위해서 소송을 제기하는 사람”이라는 뜻이다.  “qui tam”은 연방정부에 대한 사기행위를 안 사람이 연방정부를 대신해서 부정행위자를 상대로 소송을 할 수 있게 하는 FCA의 독특한 매카니즘을 나타내는 법률용어이다.  “qui tam” 소송은 실제로 내부의 공익제보자에 의해 제기되는 경우가 많기 때문에 종종 “whistleblower lawsuit"라고도 불린다. 이 소송에 의해 돈이 환수가 되면 소송을 제기한 사인(私人)은 자신이 그 소송에 실질적으로 기여한 정도에 따라 환수금액중 15-30%의 보상금을 받는다.

한편 미국의 경우에는 주에서 납세자 소송이라는 형태의 소송도 인정되고 있다. 납세자소송은 주의 납세자가 주의 재무적/비재무적 행위에 대해 제기할 수 있는 소송이다. 이 납세자 소송은 일본에 주민소송이라는 이름으로 도입되었다. 일본의 주민소송은 지방자치단체의 재무적 행위에 대해 주민이 소송을 제기하여 행위의 중지나 예산환수를 청구할 수 있도록 하고 있다. 그리고 일본의 주민소송은 한국 지방자치법에도 ‘주민소송’이라는 이름으로 도입되었다. 그러나 한국의 주민소송은 까다로운 소송제기요건(주민감사청구 전치주의 등)와 법원의 소극적 태도 등으로 인해 활성화되지 못하고 있는 실정이다. 그나마 중앙정부 차원에서는 이런 소송제도 자체가 없다

3. 사례들이 보여주는 시사점과 제도개선 과제

국내외의 경험들이 보여주는 것을 보면, 업무추진비/특수활동비/특정업무경비 등의 공금사용과 관련된 부정을 막기 위해서 뿐만 아니라, 전반적으로 예산과 관련된 부정을 없애기 위해 필요한 몇가지 제도개선 과제들이 있음을 알 수 있다.

가. 정보공개의 활성화

우선 일본이나 영국, 미국의 사례들을 보더라도 정보공개가 가장 밑바탕이 된다는 것을 알 수 있다. 우리나라에서 시민들의 감시활동이 어려운 이유도 정보가 공개되지 않는다는 데에 있다. 심지어 국회의 자료제출요구나 지방의회의 자료제출요구에도 불응하고 있는 것이 현실이다.

따라서 정보공개가 잘 되도록 하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 정보공개법 개정이 필요하다. 정보공개법에서 업무추진비, 특수활동비, 특정업무경비 등에 대해서는 정보공개를 의무화하고, 이를 이행하지 않을 경우에 형사처벌을 할 수 있도록 하는 특별조항을 넣는 것도 검토해 볼 수 있을 것이다. 또한 정보공개가 잘 이루어지도록 하려면, 위법ㆍ부당한 정보비공개에 대해서는 신속하게 구제받을 수 있도록 특별행정심판기구를 설치할 필요가 있다. 스코틀랜드의 ‘정보공개 커미셔너’ 사례에서 보듯이 부당한 정보비공개가 신속하게 시정되도록 하는 것은 정보공개제도의 실효성을 확보하기 위해서 반드시 필요한 것이다.

나. 철저한 근거자료의 구비

현재 업무추진비 등의 지출과 관련된 문제는 관련 증빙자료 자체를 제대로 남기지 않는다는 데에도 있다. 영수증을 받지 않을 수 있는 예외가 광범위하게 인정되고 있다. 그러나 이런 예외가 인정되는 이상 부정의 소지는 클 수밖에 없다.

원칙적으로 업무추진비, 특수활동비, 특정업무경비를 지출하려고 하는 경우에도 모든 지출 건에 대해 집행목적, 일시, 장소, 참석인원, 집행상대방을 모두 기재하도록 해야 한다. 공금인 예산을 쓰면서 그런 내용도 기재하지 않을 수 있도록 하는 것은 잘못이다. 그리고 집행의 상대방이 기록으로 남겨져 있지 않은 경우에는 모두 위법ㆍ부당한 지출로 추정해야 한다. 그래서 해당 금액을 환수해야 한다. 이를 위해서는 재정관련 법령과 예규를 수정ㆍ보완할 필요가 있을 것이다.

다. 납세자 소송제도의 도입

참여연대, 함께하는 시민행동 등 시민단체들은 2000년부터 미국의 FCA와 납세자소송제도, 일본의 주민소송제도 등을 참고하여 우리나라에서도 ‘납세자 소송’이라는 이름으로 국가기관, 공기업 등의 위법한 예산사용에 대해 시민이 소송을 제기할 수 있는 제도를 도입할 것을 주장해 왔다. 법안도 구체적으로 만들어 제안한 바 있다. 그리고 16대 국회부터 이주영, 이상민 의원 등에 의해 납세자소송법이 발의가 되어 왔다. 현 19대 국회에도 법안이 발의가 되어 있는 상황이다(별첨 법안 참조).

그러나 3차례에 걸쳐서 국회의원 임기만료로 자동폐기가 되는 등 납세자 소송법은 국회내에서 진지하게 논의조차 되지 않아 온 것이 현실이다. 그리고 그런 속에서 예산사용을 둘러싼 부정 논란은 끊이지 않아 왔다.

이번 이동흡 사태를 계기로 납세자 소송법에 대한 진지한 논의가 필요하다. 단지 업무추진비, 특수활동비, 특정업무경비 만이 아니라 각종 계약, 공사 등에서 광범위하게 퍼져있는 부패와 부정을 막기 위해서도 이 법은 반드시 필요하다.

라. 철저한 수사

이번 이동흡 사건에 대한 수사를 계기로 검찰은 공직자의 부정한 공금사용행위에 대해 철저한 수사와 엄벌을 해야 한다. 이동흡 후보자의 경우에는 일반 공무원이었다면 당연히 구속수사를 해야 할 사안이다. 액수가 3억원이 넘는 사안이고 횡령 혐의가 강한 사안이다. 이런 사안에 대해 제대로 수사해서 처벌하지 않는다면 앞으로 검찰이 어떻게 공직부패 사건을 다룰 수 있겠는가? 이것은 보수-진보를 떠나서 최소한의 공직윤리에 관한 문제이다.

마. 국회부터 변해라

마지막으로 국회부터 변해야 한다. 국회 예산안에도 특수활동비, 업무추진비, 그리고 예비금이라는 항목이 존재한다. 그리고 이 항목들에 대해 정보를 공개하지 않는 바람에 소송까지도 제기된 적이 있었고, 대법원에서는 정보를 공개해야 한다는 판결을 내리기도 했다(대법원 2004두8668 판결). 그런데 여전히 국회는 대법원 판결 조차도 무시하고 정보를 비공개하고 있다.

2012년에도 발제자가 국회 사무처에 정보공개청구를 했을 때에 아래와 같은 답변을 받았다. 예비금, 특수활동비 뿐만 아니라 업무추진비 지출증빙 서류도 비공개하겠다는 내용이다. 이런 답변은 대법원 판결에도 위배되는 것이었다. 국회 스스로 이렇게 정보를 공개하지 않는데, 다른 국가기관들에 대해 어떻게 제대로 감시하고 견제할 수 있겠는가? 국회부터 스스로의 행태에 대해 부끄럽게 생각하고 스스로 바뀌어야 한다.

<발제자의 정보공개청구에 대한 국회의 답변 내용>

□ 예비금 세부집행내역

○ 예비금 세부집행내역은 「공공기관의정보공개에관한법률」제9조(비공개대상정보) 제1항 제2호 및 제5호에 해당되어 공개될 경우 향후 국회의정활동업무의 공정한 수행에 지장을 초래할 것으로 보이는 정보로 판단되기에 비공개함.

□ 특수활동비 및 업무추진비 세부집행내역

○ 특수활동비의 경우 동 경비의 성격상 영수증을 첨부하지 않고 집행하는 지출증빙의 특례가 인정되는 경비로, 교섭단체나 위원회 등의 고도의 정치활동과 의원외교 등의 특수한 의정활동에 지원되는 경비로서 상세내역이 공개되는 경우 국회 본연의 정치 및 정책형성 등의 기능에 지장을 초래할 가능성이 있어 상세내역 공개는 불가하며, 국회운영상 꼭 필요한 경비에만 사용되고 있다는 점을 양해해 주시기 바람.

○ 또한 업무추진비의 경우 법인카드 영수증사본의 공개는 그 양이 방대하여 과도한 행정비용을 초래하는 등의 문제점이 있어 이를 공개하지 아니하되, 법인카드 사용금액 및 내역은 몇 개의 범주로 나누어 공개하도록 되어있음(국회 행정심판위원회 재결, ‘09.05). 이에 따라 업무추진비 법인카드 사용금액 및 내역을 몇 개의 범주로 나누어 관리하고 있으며, 업무추진비의 예산집행내역은 공개하는 내용과 같음.

4. 글을 마치며

이동흡 후보자 사태를 계기로 다시 한번 고위공무원의 예산사용의 문제에 대해 사회적 관심이 일어나고 있다. 그러나 이것도 일회적인 관심으로 끝나서는 아무런 변화가 없을 것이다.

공금(公金)을 공적인 목적으로 사용하고, 이를 투명하게 공개한다는 것은 공직자가 가져야 할 최소한의 덕목이다. 이런 최소한의 얘기가 더 이상 강조될 필요가 없도록 이번 기회에 확실하게 논의해서 바로잡았으면 한다. 그리고 제안한 법제도 개선의 과제들도 반드시 추진되었으면 한다.

<별첨> 법률 제        호

납세자소송에 관한 특별법안

제1장 총칙

제1조(목적) 이 법은 예산낭비의 근절을 위한 국민의 참여권을 보장하고, 납세자 소송제도의 절차에 관하여 규정함을 목적으로 한다.

제2조(납세자의 권리와 국가기관의 의무) ① 국민은 국가, 지방자치단체, 국회의원, 지방의회의원, 공공기관(「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에서 정하는 기관 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관으로 한다. 이하 이 법에서 같다)의 예산의 편성ㆍ집행, 결산, 공금지출, 채권ㆍ채무현황, 재산관리현황, 그 밖의 재정관련정보를 충분하고도 신속하게 제공받을 권리를 가진다.

② 국민은 위법한 재무상 행위를 중지․시정시키고, 이미 발생한 국가, 지방자치단체, 공공기관(이하 “국가기관”이라 한다)의 손해를 회복시킬 수 있는 권리를 가진다.

③ 국가기관은 납세자의 입장에서 재정의 적법성, 효율성, 투명성을 확보하기 위하여 최선의 노력을 다하여야 한다.

제2장 납세자소송

제3조(납세자소송의 제기) ① 국민은 국가기관의 장, 국회의원, 지방의회의원, 공무원․직원, 위원회, 위원의 다음 각 호의 행위에 대하여 위법성이 인정되는 경우 그 행위를 방지 또는 시정하거나 해당 행위로 인하여 국가기관이 입은 손해를 회복하기 위한 소송(이하 “납세자소송”이라 한다)을 제기할 수 있다. 다만, 지방의회의원, 지방자치단체 및 대통령령으로 정하는 지방 공공기관의 장, 공무원․직원, 위원회, 위원의 행위와 관련된 것일 경우에는 해당 지방자치단체 내에 주소를 두고 있는 주민만이 납세자소송을 제기할 수 있다.

1. 공금의 지출

2. 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분

3. 계약의 체결ㆍ이행

4. 채무, 그 밖의 의무의 부담

5. 공금의 부과ㆍ징수

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 납세자소송을 제기할 수 없다.

1. 「조세범 처벌법」 제3조제1항, 제4조 및 제5조, 「지방세기본법」제129조제1항, 「관세법」 제270조에 규정된 죄를 범한 자

2. 대한민국의 국민이 아닌 자

3. 기타 법률규정에 의하여 소송능력이 인정되지 아니하는 자

③ 납세자소송에서 국민은 다음 각 호의 청구를 할 수 있다.

1. 행정처분인 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위의 취소 또는 무효 확인의 청구

2. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위의 전부 또는 일부의 금지․중지 청구

3. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위와 관련한 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 결과제거 또는 원상회복청구(국가기관을 대위하여 제3자에 대하여 청구하는 경우도 포함한다)

4. 제1호부터 제3호까지의 청구와 관련한 집행정지신청 또는 가처분, 가압류 등 보전 관련 소송

④ 납세자소송은 다음 각 호의 기간 내에 제기하여야 한다. 다만, 그 기간 내에 소송을 제기할 수 없었던 정당한 이유가 있는 경우에는 기간이 경과한 이후에도 소송을 제기할 수 있다.

1. 청구의 목적이 손해의 예방, 확산방지를 위한 것일 경우에는 그 행위가 있은 날, 또는 종결된 날부터 5년 이내

2. 청구의 목적이 이미 발생한 손해의 회복을 목적으로 하는 경우에는 그 행위가 종결된 날부터 5년 이내

제4조(관할) 납세자소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원 또는 서울행정법원으로 한다. 다만, 납세자소송이 지방자치단체 또는 지방소재 공공기관의 장, 공무원․직원, 위원회, 위원의 행위와 관련된 것일 경우에는 해당 지방자치단체 또는 지방소재 공공기관의 소재지를 관할하는 행정법원에도 제소할 수 있다.

제5조(소송참가, 소송승계) ① 국가기관 또는 다른 국민은 납세자소송에 참가할 수 있다.

② 소송의 계속 중 원고가 사망하거나 소송계속의 의사를 상실한 경우에는 법원의 허가에 의하여 다른 국민으로 하여금 소송을 계속하게 할 수 있다.

제6조(중복제소의 금지) 국민에 의하여 동일한 피고를 상대로 동일한 사실관계를 청구원인으로 하는 소가 법원에 계속 중인 경우에는 다시 소를 제기할 수 없다.

제7조(기판력의 범위) 납세자소송에 대한 판결의 효력은 소송 당사자는 물론 다른 국가기관 및 제3자에 대하여 미친다.

제8조(재심의 소) 납세자소송에서 재판의 당사자가 공모하여 국가기관 또는 국민의 권리나 이익을 침해할 목적으로 판결을 하게 한 경우에 그 국가기관 또는 국민은 확정된 종국판결에 대하여 재심을 청구할 수 있다.

제9조(원고의 처분권 제한) 납세자소송을 제기한 원고는 법원의 허가를 받지 아니하고는 소의 취하, 청구의 포기, 화해를 할 수 없다.

제10조(소송대리인의 선임) 납세자소송의 원고는 변호사를 소송대리인으로 선임하여야 한다.

제11조(불심리기각) 법원은 이 법률에 의한 소송의 제기가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 더 나아가 심리를 하지 아니하고 판결로 소를 기각한다.

1. 소송의 제기가 정당한 이유 없이 국가기관의 직무집행을 방해하려는 목적으로 제기된 경우

2. 소장의 기재 자체만으로 소송의 대상이 되는 행위가 위법하지 아니함이 명백한 경우

3. 소송의 제기가 국가기관 또는 그 구성원을 모해(謀害)할 목적으로 허위의 사실을 적시하여 행하여진 것이 명백한 경우

제3장 보상금의 지급

제12조(보상금의 지급) ① 국가기관이 납세자소송에 의하여 낭비된 지출액을 환수하거나 그밖에 경제적 이익을 얻은 경우에는 원고에게 보상금을 지급하여야 한다.

② 제1항의 국가기관에 전항의 보상금 지급과 관련하여 경제적 이익의 확정, 보상금 금액의 결정 기타 필요한 업무를 처리하기 위하여 보상금심의위원회를 둔다.

③ 제1항에 따른 보상금의 금액은 같은 항에서 정하는 경제적 이익의 100분의 10에서 100분의 30에 상당하는 금액의 범위 내에서 소송가액과 개별적인 소송상황을 고려하여 해당 국가기관의 보상금심의위원회가 정하되 그 총액은 10억원을 초과할 수 없다.

④ 제2항에서 정하는 보상금심의위원회의 설치, 구성, 기능 기타 필요한 사항 및 수 인의 원고 사이에 보상금의 배분, 보상금 신청 및 지급에 관한 절차는 대통령령으로 정한다. ⑤ 제1항에도 불구하고 원고가 청구의 원인이 된 위법행위에 가담하였을 경우에는 보상금을 지급하지 아니할 수 있다.

제13조(공개된 내용에 대한 보상금 지급 제한) 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 보상금을 지급하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나가 가능하도록 최초로 정보를 제공한 자는 그러하지 아니하다.

1. 감사, 청문, 수사, 재판, 조사절차를 통하여 이미 국가기관이 해당 위법행위를 구체적으로 인지한 경우

2. 정기간행물, 출판물, 방송 등에 의하여 이미 해당 위법행위의 사실관계가 보도된 경우

제14조(손해의 확산을 방치한 경우의 보상금 지급 제한) 이미 해당 위법행위를 인지하고 있었음에도 불구하고 납세자소송의 제기를 늦춤으로써 국가기관의 손해가 확대된 경우에는 전체 손해에서 확대된 손해의 비율만큼 보상금에서 공제할 수 있다.

제15조(비용의 상환) 납세자소송을 제기한 원고가 승소한 때에는 그 원고는 피고에 대하여 소송비용 및 그 밖의 소송의 준비, 제기, 수행을 위하여 실제 지출한 비용의 지급을 청구할 수 있다.

제4장 보칙

제16조(준용) 납세자소송의 절차에 관하여 이 법에서 특별히 정하지 아니한 사항에 대하여는 「행정소송법」과 「민사소송법」을 준용한다.

제17조(원고의 보호) 누구든지 납세자소송을 제기하였다는 이유로 소송의 원고가 된 국민에게 해고, 징계, 전보, 그 밖의 불이익을 줄 수 없다.

제18조(인지) 납세자소송은 「민사소송 등 인지법」 제2조제4항 소정  의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.

부      칙

이 법은 공포한 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

	토론 1
	특정업무경비, 어떻게 써야 바람직한가?
	이상수 / 한양대 정부혁신연구소 공공안전센터장

1. 문제의 제기 및 주요 쟁점

최근 논란이 되고 있는 특정업무경비는 각 기관의 수사․감사․예산․조사 등 특정업무수행에 소요되는 실 경비에 충당하기 위해 지급하는 경비를 말한다. 현재 직무수행경비로써 특정업무경비의 필요성 여부는 큰 논란이 되지 않는 것 같다. 다만 집행의 투명성 확보를 위한 적절한 내부통제시스템 구축과 적정 용도의 사용 여부가 주요 쟁점이 되고 있는 것으로 보인다.

기획재정부 『2012 예산 및 기금운용계획 집행지침』중 p.177.

이와 관련한 주요 쟁점은 다음과 같이 집약할 수 있다.

- 특정업무경비가 편성된 목적에 맞도록 투명하게 사용되고 있는가?

- 사전지급 금지 및 실소요 경비에 대한 사후지급방식이 충족되고 있는가?

- 사후 증빙서류 제출이 적절히 이루어지고 있는가?

- 현금 지급이 아닌 정부구매카드로 지출이 이루어지고 있는가?

- 경상적으로 소요되는 경비가 일정액 이상인 것이 명백하다고 판단되는 경우, 개인에게 매월 정액(월 30만원 미만)으로 지급하고 있는데 이를 수당화 하는 것이 바람직하지 않은가?

위에 제시한 주요 질의에 대해 답을 구하는 형식으로 특정업무경비의 운용상 문제점과 개선방안을 살펴보도록 한다.

2. 특정업무경비 운용집행지침 검토

이러한 논란을 거치면서 기획재정부가 2013년 2월 1일 확정하여 50여개 중앙행정기관에 통보한 『2013년 예산·기금 운용집행지침』에 따르면 앞으로 특정업무경비는 미리 지급하거나 현금으로 지급하는 것이 원칙적으로 금지된다. 지침은 정부구매카드 사용이 원칙이며 불가피한 경우 외에는 현금으로 지급해서는 안 된다고 명시했다. 정부구매카드로 쓰면 지출 용도 파악이 가능해 지출 투명성을 높일 수 있다.

경찰관이 장기간 잠복근무하거나 장기 출장에 나설 때처럼 용도가 명백한 경우라도 개인당 매달 30만원을 넘어서는 안 된다. 이를 초과해 지급할 때는 별도 지출 요인이 있을 때만 허용된다.

2013년 확정된 특정업무경비 총 6,524억원 중 3분의 2에 해당하는 4,434억원을 배정받은 경찰청의 특정업무경비 편성현황을 보면 다음과 같다.

경찰청 재정정책과 특정업무경비 담당 강은미 경감에게 질의하여 답변을 받은 결과임.

경찰청 특정업무경비 4,434억원 중 부서활동비는 전체 예산의 2%인 102억원이고, 98%인 4,333억원은 모두 일선관서의 기능별 활동비로 개인에게 월정액 형태로 지급되고 있다.

세부내역을 보면 부서활동비 102억원은 전액 모두 사건수사경비로, 집행내역 등만 간단히 관리하는 타부처와 달리 전액 영수증 처리하여 증빙관리 중이며, 지급방식도 실소요 경비에 대한 사후지급 방식으로 운용되고, 운임과 식비 등도 공무원여비규정의 단가 등을 적용, 엄격 관리되고 있다는 답변이다. 상급자에게 사전지급방식으로 운영되는 예산은 없다는 것이다.

일선관서의 기능별 활동비 4,333억원은 모두 일선의 수사, 예산, 조사, 감사 등 특정업무수행에 소요되는 실경비로 지원되며, 개인별로 5만원~30만원까지 업무특성에 따라 차등 지급되고 있다. 이때 청장․경찰서장 등 관서장이 지급받는 특정업무경비는 없으며, 전액 현장에서 근무하는 일선 직원들이 사용하고 있는 것으로 조사되었다. 업무특성에 따라 소요경비를 기획재정부와 협의하여 총액 단위로 예산액을 편성, 집행관리와 지급은 관서별로 운용 중이라는 답변이다.

3. 특정업무경비 운용집행지침 적용상의 한계와 필요 대책

그런데 일선 집행기관에서 이 같은 지침과 원칙이 오롯이 지켜질 수 있을지 우려되는 측면이 있다. 구체적으로 몇 가지만 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 조사나 감독ㆍ수사 등 기밀유지의 필요성이 특별히 요구되는 업무를 담당하고 있는 공무원들에게 일률적으로 경비집행의 투명성을 요구한다면 특정업무 수행의 위축을 초래할 가능성이 높다는 점이다. 예를 들어 경찰의 수사․형사의 경우, 잠복근무나 치안현장에서 신속한 즉응태세가 필요한 업무수행 중에 정부구매카드나 신용카드로 결재를 할 수 있겠는가 하는 것이다. 또 카드사용이 어려운 오지에 근무하는 경우는 어떻게 처리할 것인가?

둘째, 소액 및 영수증 첨부가 곤란하여 증빙하기 어려운 지출의 경우에는 어떻게 할 것인지 구체적인 기준마련이 필요할 것이다. 물론 현재도 ‘소액 및 영수증 첨부가 곤란하여 증빙하기 어려운 지출의 경우에는 지출내역을 기록하고 감독자가 확인․관리하여야 한다’고 규정되어 있으나 이에 대한 관리가 효과적으로 이루어지고 있는지 점검․감독도 수반되어야 할 것이다.

셋째, 기재부의 ‘특정업무경비 집행계획 작성기준’에 의하면 ‘특정분야 업무수행과 관련하여 경상적으로 소요되는 경비가 일정액 이상인 것이 명백하다고 판단되는 경우에는 30만원 범위 내에서 매월 개인별로 정액을 지급할 수 있다’고 규정되어 있다.

경찰청의 특정업무경비 지급은 고정적으로 특정업무를 수행하는 것으로 인정되는 사람에 대해 개별적으로 월 30만원을 초과하지 않는 범위에서 급여 지급일과 겹치지 않도록 당사자가 지정하는 계좌 등으로 현금 지급하는 형태다. 이 경우 사용내역 등 증빙 서류를 제출하지 않아도 되지만 지급되는 총액이 연간 360만원을 넘지 않아야 한다.

이때 일각에서 수당화하는 것이 맞지 않은가 하는 주장에 대한 정부 차원의 대응도 따라야 할 것이다. 보수체계상 수당으로 전환될 경우 관련 과세가 이루어져야하는 것 아니냐는 주장도 살펴볼 필요가 있다.

넷째, 현재 문제가 되고 있는 이동흡 헌법재판소장 내정자의 특정업무경비의 경우와 같이 정무직의 특정업무경비에 관한 것이다. 현재 관련 기준은 ‘정무직 등 특정업무를 상시적으로 수행하지 않는 사람이 특정업무를 수행했을 경우 사용 내역 등에 대한 증빙서류를 첨부해 실비 지급하는 것으로 금액 제한은 없는 것’으로 되어 있다. 이때 증빙서류 첨부가 이루어지지 않은 경우 본인은 물론 해당 기관의 책임과 귀책사유를 명확히 해 두는 것이 필요할 것이다.

결국, 업무의 특성과 직급을 고려하지 않고 일률적으로 지침을 적용시 가져올 부작용을 최소화할 수 있도록 관련 대책이 수반되어야 할 것이다. 이를 위해서는 각 중앙행정기관 별로  ‘특정업무경비 집행계획 수립’이 기관의 업무 특성을 반영할 수 있도록 차별화될 필요가 있다.

또한 특정업무경비 집행지침이 하위직 공무원들에게 집중적으로 적용된다면 문제의 본질을 해소하는 것과는 거리가 있을 것이다. 따라서 일정 직급 이상 고위직과 정무직의 특정업무경비와 부서활동비가 당초의 경비지출 목적에 맞게 적정하게 지출되었는지, 관련 증빙서류는 첨부되었는지 등을 중심으로 각 기관별로 점검․평가가 체계적으로 이루어질 필요가 있다.

기획재정부는 특정업무경비 집행지침의 세부 기준을 보다 구체화한 가이드 라인을 제시하고, 각급 기관에서 세부집행계획 데로 지출되었는지 평가하고 시정조치를 취하는 한편, 집행내역 관련 정보를 국민에게 공개할 필요가 있다.

이 같은 개선을 보다 견고히 하기 위해서는 법제도화를 통해 세부 기준을 정비하고, 정보공개의 범위와 내역을 구체화하는 것이 수반되어야만 할 것이다. 예컨대, 집행실태의 점검․평가, 증빙서류 첨부가 이루어지지 않은 경우 본인은 물론 해당 기관의 책임과 귀책사유 명시, 경비집행 내역의 정보공개, 처벌규정 신설 등이 필요하다. 나아가 미국의 부정주장법(False Claims Act)과 유사한 납세자소송법의 제정도 적극 추진되어 부정한 예산 낭비를 감시하는 제도적 장치가 구비되는 것도 필요하다.

감사원 역시 차제에 특정업무경비의 투명성․책임성 확보 여부를 중심으로 집행 현황과 실태에 대한 감사를 실시하여 제도적 개선방안을 제시해 주어야 할 것이다.

	토론 2
	공직자들의 합법적 비자금 견제장치가 필요하다
	전진한 / 투명사회를 위한 정보공개센터 소장

1. 문제점

어떤 조직이든, 비자금 조성에 대한 욕구가 있음. 이를 합법적, 강제적으로 견제하고 막는 것이 현대 사회의 입법방향임.

공직사회도 비자금 문제가 끊임없이 터져 나오고 있음. 문제는 불법적(횡령 등)인 것이 아니라 탈법적, 관례적으로 집행해 온 자금들이 문제임.

대표적으로 거론되는 것이 특수활동비, 특정업무경비, 업무추진비, 직책수행경비 등이 있음.

이 돈들이 과거 부적절한 집행사례들을 살펴보고 그 문제점을 짚어 보고자 함.

2. 각 경비 별 세부 문제점 분석

① 특수활동비

○ 정의

기획재정부가 발간하는 '예산 및 기금 운영계획 지침'에 따르면, 특수활동비란 정보 및 사건수사와 그밖에 이에 준하는 국정 수행활동에 직접 소요되는 경비를 말함.

○ 현황 (단위: 천원)

○ 문제점

(1) 집행서류 NO

. 특수활동비는 원칙적으로 사용처를 남기지 않아도 됨. 핵심은 여기에 있음.

. 8천5백억이 되는 돈이 어디에 어떤 용도로 사용되는지 모른다는 것은 큰 문제임.

. 더군다나 특수활동과 아무런 상관이 없는 부처까지 특수활동비가 집행되고 있음.(문화관광부, 방송통신위원회, 국회, 국민권익위원회, 특임장관 등)

. 부처마다 사용 기준이 완전 다름

. 심지어 부처별 특수활동비 총액조차도 기획재정부에서는 공개하지 않고 있음.

정보공개센터 정보공개청구에 대한 2011년 3월 답변

"공개 청구한 위 자료는 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 특수활동비 중 ‘정보’예산은 「국가정보원법」제12조, ‘사건수사 및 국정수행활동’예산은「공공기관의정보공개에관한법률」제9조제1항제2호에 따라 공개할 수 없음을 알려드리니 양지하여 주시기 바랍니다"

(2) 문제사례

. 특수활동비는 집행서류를 남기지 않아도 됨. 그로 인해 온갖 구설수에 오르는 대표적인 예산임.(참여정부 정상문 비서관, 신재민 전 차관)

. 검찰의 경우 언론보도에 따르면 검찰총장이 특수활동비를 집행함(170억원)

. 특수활동비는 부인도 모르는 돈? (국정원)

(3) 해결책

. 국정원을 제외하고는 원칙적으로 특수활동비는 폐지하는 것이 마땅함.

. 국정원도 사용내역을 원칙적으로 비밀로 설정하고 일정 기간이 지나면 공개하는 것을 검토해야 함.

. 기관장에 집행하는 관행 없어져야 함.

② 특정업무경비

○ 정의

특정업무경비는 각 기관의 수사, 감사, 예산, 조사 등 특정업무 수행에 드는 실경비를 충당하기 위해 지급하는 예산임.

○ 각 기관별 2010년 - 2013년 예산 (별첨 1)

○ 대통령실 특정업무경비 문제점 국회운영위원회 지적사항

특수 활동비와 특정업무경비는 기밀유지 등을 이유로 부처가 편성 및 집행내역을 공개하지 않아 예산안 규모의 적정성 및 집행의 타당성 심사에 어려움이 있음.

특수활동비와 특정업무경비는 일정한 경우 집행내역에 대하여 증빙자료 생략을 허용하고 있기 때문에 예산집행의 투명성이 저해되는 측면이 있음.

특수활동비의 경우 ‘특수활동비 영수증 생략관련 감사원 지침’ 에 따라 그 사용처가 밝혀지면 경비 집행의 목적달성에 현저히 지장을 받을 우려가 있는 경우에 집행내역확인서를 생략할 수 있음.

특정업무경비의 경우 각 년도 예산집행지침에 따라 경상적으로 소요되는 경비가 일정액 이상인 것이 명백하다고 판단되는 경우 매월 개인별로 정액(30만원 범위내)을 지급할 수 있음.

2013년도 대통령실 소관예산안에는 특수활동비 및 특정업무경비가 금년도와 같이 314억계상되어 있는데 예산집행의 투명성이 제고되도록 예산편성 및 집행방식을 개선할 필요가 있음.

특수활동비는 국가안보 및 국정운영에 지장이 없는 범위내에서 업무추진비 등 다른 비목으로 전환하고, 특정업무경비는 월정액 비중을 최소화하고 집행증빙자료를 첨부하는 실지급액의 비중을 높일 필요가 있음.

③ 업무추진비

○ 정의

행정안전부는 지방자치단체 예산편성지침서에 지방자치단체의 업무추진비를 직책급ㆍ정원가산ㆍ기관운영ㆍ시책추진ㆍ부서운영ㆍ의정운영 공통 업무추진비로 분류하고, 이에 따라 비용을 편성하고 집행하도록 하고 있음.

○ 문제점

현금화

업무추진비는 가장 문제점 중 하나가 현금으로 사용할 수 있는 여지를 줬다는 점. 사례를 보면 정보공개센터의 2009년 조사결과 서울시 25개 구청장 중 업무추진비를 현금으로 사용한 사례가 과반(13개 구청)이 현금으로 쓴 내역이 연간 1천만 원을 넘었음. 이로 인해 각종 촌지를 주는 문제로 수단으로 사용됨.(가평군, 화천군)

카드깡

박광태 전 광주시장 재임 당시인 2005년부터 2009년까지 총 145차례에 걸쳐 약 20억원 상당의 백화점 상품권을 업무추진비로 구입, 환전상에 약 10%인 2억원을 지불한 뒤 약 18억여원을 보관해 부당하게 쓴 혐의로 불구속 기소됨. 검찰은 박 전 시장이 18억여원 가운데 1억8700만원만 개인 당비와 골프비, 생활비 등으로 사용한 사실만 가려냈을 뿐 나머지 금액의 사용처는 밝혀내지 못함.

끊어 치기

최시중 전 방송통신위원장은 업무추진비 중에는 50만원을 넘지 않도록 48만~49만9000원으로 결제한 경우가 많았음. 40만원이 넘는 지출은 전체의 3분의 1가량이다. 40만원 이상 결제는 ㄱ일식집, ㄴ호텔, ㄷ호텔에 집중돼 있음. 같은 날 같은 곳에서 두 번에 걸쳐 결제한 것도 드러남. 실제 최 위원장은 지난해 9월3일 ㄷ호텔에서 49만9000원과 45만6800원을, 12월16일 ㄱ일식집에서는 49만원과 41만9000원을 따로 결제함. 최 위원장은 지난해 12월 한 달간 모두 1566만원을 지출했다. 한 끼 식대는 평균 27만원이었음. 주말(10·11·24·31일)에 하루 두 차례씩 집행한 경우도 있었음.

○ 개선안

- 전 기관 업무추진비 공개의무화(사용날짜, 사용시간, 사용목적, 사용인원)

- 현금화 전면 금지

- 유가증권화 금지

*참조 : 국민권익위원회 개선안

구 분	조치 사항	관련 규정	소관 기관
사용 제한 업종 확대	◦골프연습장 등을 의무적 사용 제한 업종에 추가	예산집행 지침＊	기재부 행안부 교과부
특정 물품 구매 제한	◦골프 용품 등의 구매를 사전 차단 ※기관 특성을 고려하여 구매제한 물품을 지침에 반영	자체 규정	전체 기관
사적 사용 방지	◦심야, 휴일, 자택 근처 사용 등은 원칙적 금지 ◦예외적인 경우에는 객관적 증빙 제출 의무화 ◦상품권 및 고가 선물의 구매․배부내역 관리 강화	예산집행 지침＊	기재부 행안부 교과부
집행 내역 공개 확대	◦카드 사용내역 홈페이지 공개 횟수 확대 ◦업무추진비 공개대상자 범위 확대 ◦인센티브 발생 및 수입 처리 내역 공개	예산집행 지침＊	기재부 행안부 교과부
교육 등 강화	◦클린카드 부당 사용 방지 방안 교육 ◦위법․부당 사용에 대한 징계, 환수		전체 기관

*별첨 1.  2010~2013년 특정업무경비 기관별 예산 현황

(단위 : 백만원)

기관		2010	2011	2012	2013
1	감사원	3,049	3,496	3,605	3,926
2	경찰청	424,704	435,989	440,042	443,381
3	고용노동부	4,792	4,808	4,664	4,442
4	공정거래위원회	438	463	691	1,032
5	관세청	9,479	9,670	10,302	10,631
6	교육과학기술부	153	170	89	63
7	국가과학기술위원회			61	62
8	국가보훈처	15	15	15	16
9	국가인권위원회	215	215	247	248
10	국무총리실	608	581	503	482
11	국민권익위원회	294	381	393	395
12	국방부	7,705	7,928	11,046	10,802
13	국세청	46,187	49,767	50,160	47,917
14	국토해양부	224	224	210	250
15	국회	11,224	12,396	17,743	17,875
16	금융위원회	106	106	106	108
17	기상청	17	17	18	19
18	기획재정부	858	858	1,009	1,030
19	농림수산식품부	1,794	1,775	1,601	1,650
20	농촌진흥청	20	28	30	34
21	대법원	17,456	17,657	18,063	18,170
22	대통령실	5,539	5,494	5,814	5,730
23	문화재청	22	22	22	22
24	문화체육관광부	54	55	80	82
25	민주평화통일자문회의	117	117	119	120
26	방송통신위원회	212	212	257	258
27	방위사업청	94	94	96	90
28	법무부	30,387	34,096	37,118	40,137
29	법제처	9	9	9	10
기관		2010	2011	2012	2013
30	병무청	19	19	39	67
31	보건복지부	256	42	42	44
32	산림청	332	350	352	340
33	소방방재청	547	560	578	591
34	식품의약품안전청	245	270	278	283
35	여성가족부	45	224	223	224
36	외교통상부	14	14	14	15
37	원자력안전위원회			11	33
38	조달청	1,001	1,028	1,071	1,085
39	중소기업청	19	19	21	22
40	중앙선거관리위원회	857	1,315	1,325	1,385
41	지식경제부	156	162	162	162
42	진실화해를위한과거사정리위	277
43	통계청	3,120	3,120	3,098	3,049
44	통일부	30	59	44	57
45	특임장관실	342	342	342	313
46	특허청	82	84	85	99
47	해양경찰청	29,045	32,123	33,372	33,613
48	행정안전부	743	855	914	848
49	행정중심복합도시건설청	10	10	14	12
50	헌법재판소	1,040	1,040	1,065	1,082
51	환경부	140	133	144	139

	토론 3
	현장 공무원들의 견제 강화를 통한 특정업무경비 등 예산집행 투명성 확보 방안
	이상원 / 전국공무원노동조합 법원본부 본부장

1. 들어가며

○ 이동흡 헌법재판소장 후보자의 부적절한 특정업무경비, 업무추진비 등 사용 논란으로 불거진 공직사회 예산집행 문제에 대해 투명화 할 수 있는 방안을 찾고자 함.

○ 대법원의 경우 별도의 특수활동비 예산이 책정되지 않으므로 이에 대해서는 생략함.

○ 업무추진비, 특정업무경비 등의 투명한 집행 대안을 찾고자 여러 국가기관 공무원들을 대상으로 의견을 수렴했고 ‘현장 공무원들로부터의 견제 강화’를 그 대안으로 제시하고자 함.

2. 기획재정부‘예산 집행지침’(관련 내용 발췌)

1. 업무추진비(240목)

(1) 공통지침

○ 업무추진비를 집행하고자 하는 경우에는 집행목적‧일시‧장소‧집행대상 등을 증빙서류에 기재하여 사용용도를 명확히 하여야 하며, 건당 50만원 이상의 경우에는 주된 상대방의 소속 및 성명을 증빙서류에 반드시 기재하여야 한다.

○ 각 기관은 업무추진비의 적정한 사용을 위해 “클린카드”를 발급받아 활용하여야 한다. 다만, 국민권익위원회(舊국가청렴위원회)가 「공공기관 법인카드 제도개선방안(‘07. 10월)」과 「클린카드 비리근절 내부통제 강화방안(’11. 10월)」에 따라 선정한 다음의 의무적 제한업종과 각 기관이 자율적으로 추가하여 선정한 제한업종에는 클린카드를 사용할 수 없다.

※ 의무적 제한업종

․유흥업종(룸싸롱, 유흥주점, 단란주점, 나이트클럽, 칵테일바, 주류판매점, 캬바레, 요정)

․위생업종(이․미용실, 피부미용실, 사우나, 안마시술소, 발마사지, 스포츠마사지, 네일아트, 지압원 등 대인 서비스)

․레저업종(골프장, 골프연습장, 스크린골프장, 노래방, 사교춤, 전화방, 비디오방, 당구장, 헬스클럽, PC방, 스키장)

․사행업종(카지노, 복권방, 오락실)

․기타업종(성인용품점, 총포류 판매)

○ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 원칙적으로 클린카드를 사용할 수 없다. 다만 출장명령서, 휴일근무명령서 등 증빙 자료를 제출하여 클린카드 사용의 불가피성을 입증하는 경우에는 그러하지 아니하다.

- 법정공휴일 및 토․일요일

- 관할 근무지와 무관한 지역

- 비정상시간대(23시 이후 심야시간대 등) 사용

(2) 사업추진비(240-01목) 적용범위

○ 사업추진에 소요되는 식음료비, 연회비, 및 기타 제경비

- 외빈 초청 경비

- 해외출장지원 경비

- 공식 회의 및 행사 경비

2. 특정업무경비(250-03목)

○ 특정업무경비는 각 기관의 수사․감사․예산․조사 등 특정업무수행에 소요되는 실 경비에 충당하기 위해 지급하는 경비를 말한다.

○ 각 중앙관서의 장은 특정업무경비 집행계획 수립시 내부통제강화 등 특정업무경비의 투명성을 제고하는 방안을 강구하여야 한다.

※ 특정업무경비 집행계획 작성기준

- 특정업무경비는 편성된 경비목적에 맞도록 투명하게 사용하여야 하며, 업무추진비나 축․조의금 용도로는 사용할 수 없다.

- 특정분야 업무수행과 관련하여 경상적으로 소요되는 경비가 일정액 이상인 것이 명백하다고 판단되는 경우에는 30만원 범위 내에서 매월 개인별로 정액을 지급할 수 있다. 다만, 특정기간을 정하여 개인별로 정액을 지급하는 경우에도 연간 월평균 30만원을 초과할 수 없으며, 개인 보수 지급과 분리하여 별도로 지급하여야 한다.

- 정무직 및 특정업무를 직접 상시적으로 수행하지 않는 자(일용직, 사무보조원 등)에 대해서는 월정액으로 지급할 수 없으며, 특정업무수행과 관련하여 지급소요가 발생하는 경우에 한하여 사용내역에 대한 증빙을 첨부하여 실비를 지급할 수 있다.

- 개인에게 정액으로 지급하는 경우 이외의 경비는 사용내역에 대한 증빙을 첨부하여야 한다. 다만, 소액 및 영수증 첨부가 곤란하여 증빙하기 어려운 지출의 경우에는 지출내역을 기록하고 감독자가 확인․관리하여야 한다.

3. 법원 현황

대법원 예산은 공공질서 및 안전 분야의 법원 및 헌법재판소 부문으로 편성되며, 2013년 세출예산 규모는 일반회계와 등기특별회계를 합쳐 2013년 대한민국 예산 342조의 약 0.46%인 1조 5,700억여 원임.1. 특정업무경비(250-03목) 관련

(1) 특정업무경비(250-03목) 관련

○ 법원 내 특정업무경비는 필수 소요경비인 기본경비 상 특정업무경비(5,455,720,000원)와 제도 및 사업 시행 등으로 지원되는 운영지원 상 특정업무경비(12,714,350,000원)로 나눠짐.

○ 직무수행경비(250목) 중 이번에 문제된 특정업무경비의 경우, 2013년 법원 예산 중 182억원의 특정업무경비 대부분이 재판과 관련한 판례심사·자료조사수집비, 판사실운영비 등 특정업무로 사용되고 있고, 나머지도 각급법원의 사업지원 등 사업비 사용되고 있는 현실을 감안하여 업무추진비(240목) 중 사업추진비(240-01목) 집행 점검의 문제점에 대해 조명하고자 함.

(2) 사업추진비(240-01목) 관련

○ 필자는 업무추진비(240목) 중 ‘대법관회의, 전국법원장회의, 각종위원회회의, 각급법원 판사회의, 각급법원 직원회의 운영비, 기관업무추진비(대법원, 고등법원, 지방법원 등), 대법원장 외국순방, 법관 재판업무 지원’등 회의비 또는 사업지원비 성격으로 편성된 관서업무비(250-02목)보다 업무추진비 성격이 짙은 사업추진비(240-01목)의 대부분을 차지하고 있는 재판업무지원비 집행의 맹점이 있는 부분을 중심으로 문제를 지적하고 대안을 제시하고자 함.

○ 재판업무지원비는 1997년 의정부 법조비리 사건 이후, “별도의 업무추진비가 없는 판사들에게 재판과 관련하여 재판부 운영 및 재판부 구성원에게 쓸 수 있는 일정금액의 운영비를 지원하고, 외부로부터의 금전적 유혹에 흔들리지 않고 공정한 재판을 할 수 있는 방안이 필요하다”고 대법원에서 정부에 요청하여 배정돼 온 예산으로 법원 내에 알려져 있음.

의정부 법조비리사건은 1997년 의정부지방법원 주변에서 형사사건을 주로 담당하던 변호사 이○○가(이) 브로커를 이용해 사건을 대거 수임한 것이 밝혀지면서 시작되어, 결국 검찰과 법원의 조사결과 판사 15명이 변호사에게서 명절 떡값, 휴가비 등 명목으로 수백 만 원씩 받은 것이 드러났던 사건임. 대법원은 1998년 4월 판사들을 대거 정직 또는 경고 조치하였고, 당시 지법원장은 관리책임을 지고 사표를 냄.

○ 재판업무지원비는 업무추진비 중 사업추진비(240-01목) 예산으로 2013년에 총 9,709,000,000원이 편성됨.

○ 법원행정처는 재판업무지원비의 사용용도를 재판부 공식 회의 및 행사 경비로 규정하고 있고, 실제로 대다수의 법관들이 재판업무지원비를 용도에 맞게 사용하고 있으며, 부족분은 개인 임금 등으로 초과하여 사용하고 있음.

○ 그러나 일부에서 개인 비용 지출로 사용이 의심되는 등 불명확, 불투명한 집행이 발생할 여지가 있고 이에 대한 실질적인 확인과 견제가 이루어지지 않고 있음. → 타 부처에도 확인한 결과, 유사한 상황임.

○ 재판업무지원비는 카드로 지급되며 건당 50만원 이상의 경우에는 주된 상대방의 소속 및 성명을 반드시 기재하도록 되어 있음. 하지만 50만원 이하일 경우, 법원뿐만 아니라 대부분 정부 부처가 형식적으로 기재하거나 영수증만 제출하는 것이 관례로 되어 있음.

○ 위에서 언급한 바와 같이 현행 「업무추진비 사용 지침」의 맹점은 건당 50만원 이하 금액의 집행 시 ‘의무적 제한 업종 또는 클린카드 사용제한 일시 및 장소’관련 규제만 피하면 그 집행용도를 사실상 확인할 수 없으며, 개인 용도로 사용하더라도 이를 견제할 장치가 미흡함.

4. 대안

정부에서 지급하는 경비 중 업무추진비성 경비 및 특정업무경비 중 일정한 직책에 연 360만원(월 평균 30만원) 이상 지급되는 금액 중 공익적 측면에서 사용 내역을 확인·점검할 필요가 있는 항목을 선정하여 구체적인 집행목적·집행대상·일시·장소 등을 기재하고 집행자가 반드시 자필 서명하여 제출하도록 의무화해야 함.

건당 50만 원 이상 사용하는 경우와 같이 소명요건을 강화할 필요가 있는 집행에 대해서는 집행대상(참석자)들의 자필서명 기재 의무화 검토 필요.(현장 공무원들로부터의 견제 강화)

법원의 경우, 판사들 상당수가 밤늦게까지 재판 또는 재판준비를 위한 야근을 하고 있음에도 별도의 시간외 수당이 편성되지 않고 있으므로 이에 대한 합당한 노동의 대가 지급이 병행될 수 있도록 법 개정이 필요함

	토론 4
	현장 토론
	박영각 / 기획재정부 예산기준과장

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정

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