『 백지신탁제도 도입 방향 토론회 자료집』

『백지신탁제도 어떻게

도입할 것인가』

일시 : 2004년 7월 7(수) 오후 2시

장소 : 국회 의원회관 1층 소회의실

◎ 목 차 ◎

◈ 토론 자료

▶ <발제문> 백지신탁제도 어떻게 도입할 것인가?

(윤태범 한국방송통신대 교수)        …………………………1

▶ <토론문> (이 은 영 열린우리당 의원)       ………………………44

▶ <토론문> (권 영 세 한나라당 의원)       ………………………47

▶ <토론문> (이 영 순 민주노동당 의원)     ………………………51

▶ <토론문> (박연수 행정자치부 감사관)     ………………………53

▶ <토론문> (임지봉 건국대 법학과 교수)     …………………… 55

◈ 참여연대 의견서 및 보도자료

▶  “이해충돌 방지제도 도입 할 때 제대로 해야한다” 성명서

정부의 백지신탁제도 허점 너무 많다  (2004-06-10)         …………63

▶  공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 (2004-06-03)         …………65

백지신탁 뿐만 아니라 전면적인 이해충돌 규제 방안 포함돼야

▶ ‘재산신탁’등 정치권의 부패근절 방안에 대한논평 (2004-04-21)  … 74

▶ 공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 (2003-11-18)     …………78

전갑길의원이 대표발의한 공직자윤리법 개정안 비교분석

▶ 이해충돌 발생 주식 매각 촉구 집회 및 공직자 윤리법 개정안

입법청원안 (2003-06-25)                           ………………92

백지신탁제도(Blind Trust) 어떻게 도입할 것인가?

윤 태 범(한국방송통신대학교 행정학과 교수)

Ⅰ. 서 론

공직윤리가 중요한 이슈로 부각되고 있다. 그러나 우리의 경우 아직도 공직사회 전반적으로 윤리수준이 매우 낮으며, 많은 문제점을 지니고 있는 것으로 평가되고 있다. 일부에서는 낮은 공직윤리 수준과 정부 신뢰도가 경제위기를 초래하였다고 비판하기도 한다.

공직윤리를 제고하기 위한 방안의 하나로서 강조되고 있는 것이 바로 “이해충돌(Conflict of Interest)의 회피” 제도이다. 이 제도는 사익과 공익이 서로 충돌할 경우, 자칫 공익이 침해되고 공정한 직무수행이 방해될 가능성이 있기 때문에, 충돌 이전에 회피시키기 위한 제도적 장치이다.

이해충돌 회피제도는 많은 OECD 국가들이 활용하고 있는 대표적인 공직윤리 확보수단이다. OECD 국가들이 활용하고 있는 공무원 윤리강령들도 조항의 대부분이 이해충돌의 회피와 관련된 것들이라고 해도 과언이 아니다. 우리의 경우, 1981년도에 제정된 공직자윤리법이 제한적으로 이해충돌 회피를 위한 내용들을 담고 있으며, 2003년 제정된 공무원행동강령에서 또한 부분적으로 반영하고 있지만, 외국의 경우와 비교하여 아직까지 매우 부족한 것으로 평가된다.

그 동안 공직윤리의 제고와 부패방지를 위한 노력들은 대부분 사후적 발식이거나 혹은 훈계식 접근에서 크게 벗어나지 못하여왔다. 이에 따라서 대개의 정책들이 일회성으로 끝나거나 기대하였던 성과를 제대로 나타내지 못하였다.

이와 같은 측면에서 이해충돌의 회피제도는 상대적으로 사전 예방적인 접근을 강조하고 있으며, 제도적인 처방과 윤리성 제고를 강조하는 방안이라고 할 수 있다. 즉 이해의 충돌 가능성을 사전에 공개하고, 또한 이를 통하여 이해 충돌의 가능성을 사전에 회피하도록 함으로써, 공직자의 공정한 직무수행과 윤리성을 확보할 수 있기 때문이다.

우리의 경우 아직까지 공무원의 이해충돌 회피를 위하여 체계적으로 정비된 법․제도가 없을 뿐만 아니라, 이에 대한 인식도 매우 낫은 실정이다. 여기에서는 부패방지 및 공직윤리의 제고를 위한 방안의 하나로서 최근 활발히 논의되고 있는 “백지신탁제도”를 이해충돌의 회피라는 관점에서 논의하고자 한다.

Ⅱ. 「이해충돌 회피」제도화의 필요성

공직자의 윤리를 제고하기 위한 법․제도는 매우 다양함에도 불구하고 실효성면에서 한계를 지니고 있는 것으로 평가된다. 즉 많은 법률들이 명목상으로 존재하고 특별한 사례에 대해서만 아주 예외적으로 적용되는 등 보편적인 윤리확보 수단으로서의 역할을 수행하지 못하고 있다. 다만 일반적인 범죄행위를 다루는 형법상의 공무원 범죄에 관한 조항이 그 나마 처벌이라는 실효성을 확보하고 있는 실정이다. 그런 점에서 우리의 경우 공직자의 윤리나 부패문제에 대해서는 전반적으로 소극적인 입장을 보이고 있으며, 적극적인 제도화가 이루어지지 않고 있는 실정이다.

우리나라에서 공직자가 차지하고 있는 역할과 권한의 중요성을 고려한다면, 이와 같은 부패방지나 윤리 제고를 위한 제도화의 미비나 혹은 축소 지향적인 접근은 문제를 지닐 수 밖에 없다. 즉 명백한 범죄행위에 대한 대응만이 아니라, 형법으로 규율하기 어려운 비윤리적 행위 등에 대해서도 보다 적극적인 대응과 제도화가 필요할 것이다. 물론 그 동안 이를 위한 노력이 없었던 것은 아니다. 예를 들어서 공무원행동강령이나 공직자윤리법의 제정은 이를 반영하고 있다. 문제는 이들이 여전히 그럴듯한 명칭에도 불구하고 많은 문제점과 한계를 지니고 있기 때문에, 부패문제에 대한 효과적 대응과 윤리성 제고를 위한 실효성 있는 제도로서 작동하는 데는 근본적인 제약이 있다.

시민단체가 제기하고 있는 “이해충돌”의 문제에 대해서 기존의 법․제도들은 제대로 대응하지 못하고 있다. 이해충돌의 문제는 이미 상당수의 국가에서 공직자의 윤리성을 저해하는 요소로서 인식되어 왔으며, 이것의 해소를 위한 다각적인 노력을 기울여 왔다. 우리도 예외는 아니다. 예를 들어서 공직자윤리법은 단순히 공직자의 재산을 등록하고 공개하는데 목적이 있는 것이 아니라, 이를 통해서 (현재 혹은 잠재적인) 공직자의 공직수행과 관련된 이해충돌의 가능성을 사전에 확인하기 위한 제도이다. 그럼에도 불구하고 우리의 경우, 이와  같은 제도들은 공직자들의 재산의 많고 적음, 혹은 위법한 조성에 대한 판단 정도에 머물고 있을 뿐, 이해충돌의 회피에 대해서는 제대로 규정하지 못하고 있다.

참여정부의 일부 장관과 관련하여 제기되었던 이해충돌의 발생 문제에 대해서 현행 법체계는 전혀 대응하지 못하고 있다. 시민단체가 신임 장관의 이해충돌의 해소를 위하여 관련 주식의 매각을 요구하는 것에 대해서, 당사자나 혹은 일부 여론에서는 재산권의 침해니 혹은 자유권의 침해니 하면서 부정적인 입장을 보이지만, 미국은 법․제도적 기반을 이미 마련해 놓고 있다. 한국과 미국간에 차이가 있다면 그것은 바로 공직을 바라보는 시각과 요구되는 수준의 엄격성 정도이다. 공직자에게 보다 높은 수준의 윤리성을 요구하고, 나아가서 이해충돌의 문제를 제기하는 것은 공직자가 지니고 있는 근본적인 속성에 기인하는 것이다.

“공직자(public servant)”에서 “公(public)"의 의미는 ”다수의“,  ”공통의“ 혹은 ”타인을 돌보는“ 등의 다양한 어원적 의미를 지니고 있다. 그렇게 보면 공직자는 ” 다수의 타인을 볼도는 이타적 직업“ 정도로 정의될 수 있다. 처음부터 이타성이 내재되어 있다. 그리고 "윤리(ethics)"는 어원상(즉 ethos) ”특정한 지역의 지배적인 정서, 문화, 풍토“를 의미한다. 개인윤리와 집합윤리의 구분이 가능하지만, 기본적으로 지역적, 집단적, 시간적 속성을 지니고 있음을 의미한다. 이렇게 보면, 공직자의 윤리는 ”다수의 타인을 배려하기 위한 공직자의 지배적인 정서와 문화"라고도 정의할 수 있다. 즉 공직자의 윤리는 자신보다는 타인을 배려하는 의무론적 속성이 처음부터 강하게 자리잡고 있다.

공직자의 윤리나 책임성이 제대로 확보되기 위해서는 결과주의(consequentialism)와 더불어 의무론(deontology)이 균형있게 결합되어야 한다. 물론 공무원의 행위에 대한 평가는 결과주의적이며, 동기에 대한 평가는 의무론적인 것으로서, 양자는 모두 불완전한 상태이기 때문이다(Thompson,1987:8-9). 결과주의에 근거한 행위의 평가는 사후적인 것으로서 문제의 해결보다는 행위에 대한 처벌에 중점을 두게 되는데, 이것은 흔히 말하는 “더러운 손”이나 “여러 손의 문제”로 인하여 여의치 않다. 반면에 의무론에 입각한 동기에 대한 평가는 보다 도덕적 원칙을 강조한다. 의무론이 정당화되기 위해서는 ①선한 목적을 위한 부도덕한 수단을 사용할 필요성이 없어야 하고, ②선한 목적을 달성하기 위한 수단은 도덕적이다라는 전제가 수용되어야 한다. 그러나 이와 같은 전제는 공직자의 불완전성에 의하여 쉽게 확인되지 않는다. 이 때문에 양자는 사실상 모두 불완전한 상태이다.

우리나라의 경우, 공직자의 책임성과 도덕성을 확보하기 위한 정책들은 “행위” 중심으로 불완전하게 이루어져 있다는 점에서, 의무론에 입각한 대응체계의 보완을 통하여 균형을 맞출 필요가 있다. 이 의무론에 입각한 대응방식의 하나가 바로 윤리강령, 행동강령, 공직윤리법과 같은 윤리관리 전략들이다. 이들은 기본적으로 행위의 '결과'보다는 행위의 '동기'에 초점을 두고 있으며, 동기의 부도덕한 실현을 사전에 제어하는데 중점을 두고 있다. OECD(1999,2000)가 윤리기반(ethics infra), 윤리관리(ethics management), 혹은 윤리관리와 행정관리의 통합을 권고하고 있는 것은 이러한 점에서 바람직하다.

특히 이와 같이 윤리관리를 강조하는 것은 공무원의 위상이나 공직구조가 본래적으로 지니고 있는 특성에도 연유한다. 이들이 갖고 있는 특성이 공무원 개개인에 대한 법적 책임성의 부과를 어렵게 하기 때문이다.

공무원은 공직에 있으면서 자신의 위상에 대한 갈등을 경험한다. 한편에서는 공무원의 신분이기는 하지만, 또 한편에서는 다른 사람들과 같이 사회를 구성하는 사인이기 때문이다. 사인의 신분에서는 자신만을 대표하면 되지만, 공무원의 신분일 경우에는 자신이 아닌 다른 사람(집단)을 대표 혹은 대리해야 한다. 그런데 공무원으로서 직무를 수행함에 있어서, “자신의 이익과 사회의 이익이 충돌할 경우(conflict of interest)”, 공무원은 자신의 이익에 앞서서 사회의 이익을 충족시켜야 한다. 공리주의적 관점이 대표적인 것이기는 하지만, 공무원은 자신에게 공무처리에 대한 권한을 위임한 사회를 위한 선택을 하여야 한다.

그러나 현실은 이와 거리가 먼 경우가 많다. 즉 공익과 공무원 개인의 사적 이해가 충돌하는 경우에, 공직자가 공익을 추구하지 못하고 사적인 이익을 추구하는 의사결정을 하는 경우가 매우 많다. 공직자도 사람이기 때문에 이해충돌의 발생은 지극히 자연스러운 현상이다. 문제는 이해충돌이 결국 비윤리적 행위나 적극적인 부패의 형태로 발전한다는데 있다.

우리의 경우 부패문제나 윤리문제에 관한한 주로 결과주의적 입장을 취하고 있어서, 전반적인 제도의 형성이 감시(감사), 적발, 처벌 중심으로 되어 있다. 이것은 부패방지의 경제성이라는 측면에서도 매우 비효율적이고 낮은 확률의 게임이다. 이와 같은 결과주의적 접근이 갖고 있는 장점도 있지만, 그것은 극히 제한적인 것일 수밖에 없다. 부패 발생 이전 단계에서 대응하는 것이 보다 효과적이며, 그래서 공직윤리가 보다 강조된다.

공직자윤리법이나 공무원행동강령은 이와 같은 예방 지향적인 의무론적 입장에서의 접근이다. 그러나 아직까지도 많은 문제점을 지니고 있다. 대표적인 것이 여기서 논의하고 있는 이해충돌의 미비이다. 즉 이들 법들이 예방적 기능을 제대로 수행하기 위해서는 무엇보다도 이해충돌의 문제를 제대로 정의하고, 이해충돌을 해소하기 위한 제대로 된 규정과 절차를 마련해야 함에도 불구하고, 아직까지 이에 대한 충분한 규정을 마련하지 못하고 있기 때문이다. 공직자 윤리법상 재산등록은 하나의 필요조건이며, 더 중요한 것은 "이해충돌“의 정의와 적용인 것이다. 이러한 것들이 제대로 법제화되지 못하였기 때문에, 시민단체는 장관의 이해충돌 문제를 결국 대통령의 정치적 판단이나 당사자의 도덕성에 호소할 수밖에 없는 상황이다.

이해충돌의 문제를 강조하는 것은, 그것이 부패유인적인 기능도 있지만 무엇보다도 공직수행에 있어서 공정성과 성실성, 신뢰성의 상실을 초래하는 지름길이기 때문이다.

Ⅲ. 공직자의 이해충돌 회피의 의의와 논리

공공부문과 민간부분의 접촉이 증가하면서 공익과 사익의 충돌(즉 이해충돌) 가능성이 증대되고 있다. 여기서 이해충돌(conflict of interest)의 회피는 이익충돌, 이익갈등, 이익상충, 이해상충 등 다양하게 불리는데, 일반적으로는 이해충돌이라는 용어를 다수가 사용하고 있다.

물론 이것은 corporate governance의 결점의 하나로 지적되고 있기도 하다(Davis,1999:12, 22)

사전적 의미로 이익충돌이란 둘 혹은 그 이상의 이익들이 서로 충돌하는 경우로서, 한 사람 내에서 혹은 두 사람 이상간에 발생하기도 한다(Davis, 1998:589). 이러한 이익충돌은  한 사람의 특정한 이익이 다른 사람을 대신해야 하는 자신의 적절한 활동을 방해하는 성향을 갖는 상황을 의미한다. 이러한 측면에서 이해충돌의 주요 구성요소는 관계, 판단, 이익, 적절한 행동 등이다.

이러한 이해충돌의 개념은 다음과 같이 3가지로 분류될 수 있다(Davis,1999:24).

첫째, 실질적 이해충돌(actual conflict of interest)로서, 현재 발생하고 있고, 과거에도 발생한 이익충돌의 경우를 의미한다.

둘째, 외견상 이해충돌(apparent conflict of interest)로서, 공무원의 사익이 부적절하게 공적 의무의 수행에 영향을 미칠 가능성이 있는 이익충돌의 상태로서, 부정적 영향이 현재화된 것은 아닌 상태를 의미한다.

셋째, 잠재적 이해충돌(potential conflict of interest)의 경우로서,  공무원이 미래에 공적 책임에 관련되는(갈등 야기하는) 일에 연루되는 경우에 발생하는 경우를 의미한다.

일반적으로 이해충돌은 “공무원들에 공적으로 부여된 직무수행상의 의무와 사인으로서의 개인의 사적 이해의 충돌”을 의미한다. 따라서 개념상 추상적이고 또한 적용의 범위에 대한 논란의 여지가 많다. 예를 들어서 공무원행동강령상의 규정중에서 “직무관련성”이라는 개념이 논란의 여지가 많은데, 그것도 여기서 언급하고 있는 이해충돌이라는 개념의 포괄성에 기인하는 것이다.

한편 OECD(2003:53)에서는 “공무원의 공직과 사적 이익 사이의 충돌로서, 공직자의 사적 이익에서 나타나며, 이 이익들은 공직수행에 부정적인 영향을 미칠 개연성이 있다”고 보다 구체적으로 정의하고 있다. 이와 같은 일반적 정의와 달리, 뉴질랜드 같은 경우는(OECD,2003:54-55) 맞춤식 접근(tailored approach)이라고 해서, 적용되는 영역별로 이해충돌을 상이하게 규정하고 있다.

이렇게 정의되는 이해충돌의 관리에 대해서는 다음과 같은 2가지 접근법이 논의될 수 있다. 즉 단순히 규범적인 시각만을 제공하는 경우와 처방의 측면을 강조하는 두 경우로 논의할 수 있다.(Davis,1999:53)

① 기술적 접근(descriptive) ; 일반적 서술, 이해충돌에 대한 일반 원칙의 제시, 공무원에 일반적으로 기대되는 것.

② 처방적 접근(prescriptive) ; 공직과 충돌하는 양립하기 어려운 상황의 정의, 규정에 기초한 접근법, 구체적 기준의 제시

이해충돌 회피의 가장 기본적인 원칙은 “누구도 자신의 사건에 대하여 판결할 수 없다(No one may judge his/her own case)”이다. 이러한 원칙은 자신만이 아니라 부적절한 의사결정에 영향을 미치는 가족 구성원과 여타 사적 관련자들에게도 확장되는 것으로 인식된다. 그리고 이러한 원칙은 시간이 지나면서 권력의 분립 원칙과 최근에는 공-사 부문의 접촉 증대에 따른 구축되는 거버넌스에도 적용되는 것으로 해석되고 있다.(OECD,2003:1-3)

이해충돌의 회피에서 “회피”는 충돌되고 있는 이해관계에서 벗어난다는 것을 의미한다. 즉 이해충돌에는 기본적으로 “관계‘라는 속성이 내재되어 있다. 즉 여기서의 관계는 공무원 본인에 있어서의 공적 의무와 사적 이익의 관계, 공무원과 타인(기업가든, 친척이든)과의 관계 2가지를 모두 포함한다. 이러한 관계 속에서 이해충돌이 발생하기 때문에, 이해충돌이 해소되기 위해서는 이와 같은 관계를 제거하는 것이 필요하며, 이것을 통상 ”회피(avoid)"라는 용어로서 정의하고 있다.

공무원도 사람인지라 감정이 있고, 사익을 추구하는 것은 본능적인 것이다. 즉 아무리 공정하게 공직을 수행하고 싶어도 자신의 이익이 직접 관련된다든지, 아니면 본인이 잘 아는 사람과 관련된 경우에는 여기서 벗어나 공정하게 직무수행하기 어렵다. 이해충돌의 회피는 바로 이와 같은 상황에서 벗어나도록 하기 위한 예방적인 제도적 조치로서 이해된다.

물론 이와 같은 이해충돌이 바로 부패문제나 윤리문제로 연결되는 것은 아니다. 직접적으로 연결되는 경우도 있지만, 일정한 시간 간격을 두고 문제가 발생할 수 있다, 때문에 공직 임용 대상자에 대해서, 임용 예정자가 보유하고 있는 주식이나 재산과 관련하여 이해충돌의 문제를 제기할 경우, 대부분 자신은 소유재산과 관계없이 공정하게 직무를 수행할 것이며, 아직 이해충돌을 일으키지 않았음을 주장하며 이해충돌의 적극적 회피를 거부한다. 나름대로 근거가 없는 것은 아니지만, 문제가 발생한 후에 대응하는 것은 의무론인 이해충돌의 회피가 지향하는 가치는 아니다.

왜냐하면 부패행위나 공정성을 상실한 비윤리적 행위가 발생한 후에 이해충돌의 문제를 제기하는 것은 기존의 결과주의적 입장에서 벗어난 것이 아니기 때문이다. 즉 이해충돌 회피의 법제화, 제도화에 있어서는 행위의 고의성, 자의성, 결과에 대한 판단을 처음부터 배제하고자 하는 것이 이해충돌에 대한 법제화의 기본적인 입장이기 때문이다.

이해충돌의 회피 문제를 강조하는 중요한 이유의 하나는 바로 민주주의의 근간이라고 할 수 있는 대리인 관계(제도)의 신뢰성을 제대로 유지하기 위해서이다. 즉 이해 충돌의 문제에 직면하는 사람들은(즉 공무원들을 말하며, 기업체의 직원들도 대표와의 관계에서는 마찬가지로 대리인의 신분이다)  모두 소위 대리인(agent)의 신분으로서 주인(principal)과 관계를 맺고 있다. 주인과 대리인간에는 신탁에 의한 대리, 즉 위임의 관계가 설정되어 있으며, 그 대리의 관계는 상호간의 신뢰성으로 유지되어야 할 것이다. 이해충돌은 이와 같은 신뢰성 있는 대리인 관계를 실패하게 만드는 가장 대표적인 요인으로 작용한다.

물론 논란이 되었던 장관들의 경우, 대통령과의 관계에 의한 대리관계만이 아니라 국민과의 관계에서의 복대리인의 관계에 있다고 볼 수 있다. 이해충돌에 처하고 있는 장관의 임명권을 가진 주인격인 대통령에게 처리문제를 요구하는 것은 대통령과 장관간의 직접적인 대리관계를 염두에 둔 것이지만, 또 한편에서는 장관과 국민은 복대리의 관계라는 점에서, 시민단체가 이해충돌의 회피를 요구하는 것은 보다 궁극적인 대리관계에 근거하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 해당 장관이 직접적 대리관계에 있는 대통령의 신뢰에 근거하여 시민단체의 주장을 거부하는 것은 결국 국민과의 대리관계를 부정한다는 것을 의미한다.

주인은 대리인의 성실한 신탁업무 수행을 담보하기 위하여 대리인에 대하여 일정한 요건을 주장할 권한을 갖고 있다. 그 대표적인 것이 바로 대리업무 수행과정에서 주인(국민이나 대통령)을 배반할 수 있는 “이해충돌”에 직면하지 말 것을 요구하는 것이다. 즉 근본적으로 이해충돌이 없는 사람이 대리인으로 선임되어야 할 것이며, 부득이 이해충돌이 있는 사람을 선임하였거나 사전에 이해충돌의 가능성 문제를 확인하지 못한 경우에는 이것의 해소를 요구해야 한다. 이것이 바로 이해충돌의 회피이다. 적어도 민주주의의 근간에 비추어 본다면,  이해충돌의 회피는 임의로 선택할 수 있는 것이 아니라, 원래부터 이해충돌은 없어야 하며, 부득이 이것이 발생할 경우에는 이를 회피하는 행위를 하거나, 그것이 불가능하거나 혹은 이해충돌의 회피에 동의하지 않는다면 대리인 관계를 철회하는 것으로서 보다 적극적으로 이해충돌의 문제를 해결할 수 있다.

논란이 되었던 일부 장관의 경우, 문제의 당사자를 비롯한 많은 사람들은 이 문제를 민주주의 정신에 근거하는 대리인의 실패 문제로 보지 못하고 있다. 혹은 국민과의 관계(즉 복대리의 관계) 보다는 임명권장인 대통령과의 직접적인 대리인의 입장이기 때문에 이해충돌이나 이것의 회피 문제에 대해서 보다 직접적으로 인식하지 못하고 있다. 전반적으로 우리의 경우 대리인의 문제에 대한 인식이 희박하다. 이것도 이해충돌의 문제에 대한 대응을 어렵게 하는 요소이다.

이해충돌 문제를 회피하는 방식에 대해서는 크게 2가지 입장이 있을 수 있다. 즉 대리인의 입장이냐 혹은 주인의 입장이냐에 따라서 구분된다. 대리인의 입장에서는 관련된 주식이나 재산을 이익의 충돌이 발생하지 않도록 처분하는 소극적 회피의 방식이 있을 수 있다. 그리고 주인 입장에서는 대리인 관계를 아예 철회하거나 혹은 대리인의 직무를 변경하여 이해충돌의 해소하는 적극적인 회피방식이 있다. 그러나 대리인 관계의 철회가 갖고 있는 현실적인 어려움을 감안하면, 이해충돌 회피의 법제화와 관련해서는 소극적 회피와 적극적 회피의 2가지 방식을 모두 활용할 수 있도록 규정하는 것이 바람직할 것이다.

현재 대통령이 임명하는 일부 고위직 공무원에 대해서는 제한적으로 인사청문회가 실시되고 있다. 인사청문회는 해당자의 자격이나 능력 등에 대한 검증의 의미도 있지만, 또 한편에서는 결국 직무수행시 이해충돌의 가능성을 사전에 확인하고 이를 제거하고자 하는 중요한 의미도 내포되어 있다. 따라서 인사청문회의 결과를 존중해야 한다는 것은 그 절차가 바로 국민의 직접적 대리관계에 있는 의원들에 의하여 진행되기 때문이다. 비록 인사청문회의 결과가 임명권의 행사에 대해서 직접적인 구속력을 지니지는 않는다 하더라도, 대리 민주주의의 기본적인 취지에 비추어 본다면 그것은 마땅히 존중되어야 할 것이다.

이해충돌은 그 자체로서 중요성을 지니고 있다. 체계적인 이해충돌 회피제도를 운영하고 있는 것으로 평가되는 미국의 경우, 당연히 이해충돌 자체를 윤리성 확보를 위한 핵심의제로  보고 있는 것이지, 이로 인하여 발생하는 문제를 우선하여 강조하는 것은 아니다. 같은 논리로서 비실명의 차명거래를 처벌하는 것은, 그 자체로서도 위법한 것이지만 이것으로 인하여 야기될 수 있는 문제의 중요성 때문에 정당화될 수 있는 것이다.

참고로 이해충돌의 방지를 위하여 다양한 법과 제도가 국가별로 운영되고 있는데, OECD의 경우를 정리하여 보면 다음과 같다.

<표 1> OECD 국가에서의 이해충돌 관련 법규들

형태	국가별 구체적 법규
기본 법규 (법령 등)	․폴란드 : 공무원법(1988), 공공기능을 수행하는 공무원에 의한 기업활동 제한 법(1997) ․터키 : 이익의 선언과 부패방지에 관한 법(1990) ․오스트리아 : 공무원 강령, 사법강령 ․미국 : 형법중 뇌물, 독직과 이익충돌 규정(Title18, Ch.11, ) ․아이스랜드 : 공무원법(1996), 행정법(1993) ․그리스 : 공무원 강령(법 2683/1999)
부수적 법규 (지시, 규정 등)	․독일 : 연방행정상 부패방지에 대한 조항(1998) ․미국 : 공무원의 윤리적 행동의 원칙(대통령지침 12731/1990)
법적 문서 (령, 협정 등)	․캐나다 : 하원의 상설적 규정 ․스웨덴 : 공공부문 특별협정 ․아일랜드 : 재무부 회람 ․덴마크 : 옴부즈만 연례 보고서
행동강령	․아일랜드 : 정부가 승인한 각료 핸드북(1998) ․캐나다 : 공무원의 이익충돌과 퇴직후 고용에 관한 강령(1994) ․영국 : 공무원 관리강령(1995) ․미국 : 공무원의 윤리적 행동의 표준
비법적인 문서 (지침, 조언 등)	․캐나다 : 윤리감독관의 지침 ․미국 : 비공식적 자문서, 비망록 등(OGE), 비망록(법무부) ․덴마크 : 각료와 공무원간 관계에 대한 가이드라인(1998)

자료 : OECD(2003). Managing Conflict of Interest in the Public Service. pp.46-47의 자료를 재정리하였음.

자료 : OECD(2003). Managing Conflict of Interest in the Public Service. p.74.

<그림 1> 이해충돌 해소의 수단(OECD)

Ⅳ. 공직자의 이해충돌 회피를 위한 제도화의 역사:미국의 사례

공직자의 이해충돌 회피의 제도화에 대해서는 미국이 매우 적극적으로 대응하고 있다. 미국의 관련 제도가 너무 복잡하다는 문제점도 있지만, 적극적인 제도화 노력에 대해서는 긍정적 평가를 할 수 있다. 미국 정부의 이해충돌 회피의 제도화과정은 주요 법률들과 대통령령(강령이나 원칙 등)의 제정을 통하여 이루어졌는데, 이를 정리하면 다음과 같다.

1. 링컨법(부정주장법 : False Claims Act of 1863)

미국의 경우 구체적인 내용에 다소 차이는 있지만, 입법의 취지상 이해충돌 회피에 대한 제도화의 역사는 남북전쟁시기까지 거슬러 올라간다. 남북전쟁 당시 링컨 대통령에 의하여 입법화되었다고 해서 소위 ‘링컨법(Lincoln Law)’이라는 별칭이 있는 “부정주장법(False Claims Act of 1863)”이 바로 그것이다.  이해충돌 문제에 대해서는 주로 공공부문에서의 문제로 인식되고 있지만, 미국의 경우를 보면 오히려 이해충돌 회피의 제도화는 오히려 정부와 민간기업간의 계약문제에서 비롯되었다. 즉 링컨 대통령 재임시는 남북전쟁중인 시기로서, 당시 북군에  대한 전쟁무기 공급을 계약한 무기 제작업자가 북군과 전쟁중인 남부군과는 계약하지 못하도록 하는 규제하고자 한 의도에서 출발하였다. 즉 이해충돌의 문제는 정부와 사기업간의 신뢰관계 확보 차원에서 시작되었다고 볼 수 있다.

2. 뇌물 및 이해충돌에 관한 법률(Bribery and Conflict of Interest Act of 1962)

이해충돌에 대한 종합적인 입법으로서는 ‘뇌물 및 이해충돌에 관한 법률’(Bribery and Conflict of Interest Act of 1962)을 들 수 있다. 이 법을 통해서 그 동안 여러 곳에 흩어져 있었던 이해충돌회피 관련법들을 하나로 모을 수 있게 되었다.

그런데 이 법의 제정과정을 보면, 미국도 우리의 경우와 사정이 별반 다르지 않았던 것을 알 수 있다. 즉 당시 이 법은 미국 정부가 처음부터 주도적으로 입법화한 것은 아니고, 당시 뉴욕시 변호사협회에서 논의되었던 윤리개혁 건의를 연방정부가 수동적으로 받아들여서 당시 개혁적인 젊은 대통령이었던 케네디 대통령에 의해서 입법화되었기 때문이다.

이 “뇌물 및 이해충돌에 관한 법률(Bribery and Conflict of Interest Act of 1962)”은 U.S Code Title 18조하에 가장 중요한 연방의 사법적 이해충돌 금지조항들을 모아놓았다는 점에서 긍정적인 평가를 받고 있다. 개략적인 내용은 다음과 같이 구성되어 있다.

․section 202 : 연방 공무원들은 뇌물이나 불법적인 혜택을 받는 것을 금지한다.

․section 203 : 의회의 구성원들은 연방정부의 일 처리와 관련하여 사적인 정당을 대변하는 지불을 받아서는 안된다.

․ection 205 : 연방 정부 공무원들은 연방정부의 일 처리와 관련하여 특정한 사람을 대변해서는 안된다.

․section 207 : 전직 공무원들이나 의원들은 특정한 문제와 관련하여 연방기관들에 대하여 특정한 사적 당을 대변해서는 안된다.

․section 208 : 연방의 재정적 이해충돌 금지,  이것은 연방 공무원들이 재정적 이해관계를 갖고 있는 특정한 문제에 대해서 참여하는 것을 금지한다.

․section 209 : 외부로부터 보수 외에 추가적인 급여를 보충받는 것을 금지한다.

다양한 조항 중에서 의미 있는 조항의 하나는 소위 “자격박탈 규정(Disqualification Rule)”이다. 동법의 한 조항으로서, 의회는 모든 공무원들에게 적용되는 새로운 재정적 이해충돌의 금지에 대한 조항을 통과시켰다. 미국법전 title 18의 section 208은 모든 연방공무원들에게 자신들이 갖고 있는 재정적 이해와 관련된 특정한 문제에 대하여 행동을 취할 수 있는 것을 금지시켰다. 의회는 연방 공무원들에 의한 행동에 있어서 자신들의 재정적 재산을 파는 것을 요구하지 않고서도 공적 신뢰를 보호하기 위한 방안으로서 소위 “자격박탈 규정”을 채택하였다.

1960년대부터 1990년대에 이르기까지, 자격박탈 규정은 연방 공무원들에게 심대한 순응문제를 야기하였다. 많은 연방 공무원들은 자신들의 공적 의무수행의 결과가 자신들의 재정적 소유에 영향을 미치는 지를 발견하는데 어려웠기 때문에, 의회는 1978년의 정부윤리법에 고위직 공무원들은 연례적으로 “공적 재정 노출(public financial disclosure)” 진술을 요구하는 조항을 포함시켰다.

이와 같은 법이 제정된 데에는 나름대로 이유가 있었다. 즉 1950년대에서 1960년 사이에 걸쳐서 연방정부기관에서는 국민들의 주목을 끌었던 트루만과 아이젠하워가 지명한 고위직들을 포함하는 몇 건의 재정적 이익충돌에 대한 문제가 제기되었었다.

이러한 상황 속에서 1960년 뉴욕이 변호사협회는 시대에 뒤떨어진 사법적 윤리법령들과 명확한 윤리적 가이드라인의 결핍으로 인하여 많은 윤리적 논쟁거리들이 야기되었다는 보고서를 작성하여 제출하였다. 당시 이 보고서에서는 의회와 다음 대통령은 주요 사법적 윤리조항들을 개선함으로서 연방정부들의 윤리시스템을 조사하고, 선물의 수수나 외부 고용 등과 같은 이슈들을 포함하는 새로운 윤리지침들을 제시할 것을 권고하였다.

1961년 초반, 당시 새롭게 당선된 케네디 대통령은 사법적인 윤리적 제한조치들을 포함하는 연방정부의 윤리 프로그램의 효과성을 개선하기 위한 일련의 조치들을 발표하였다. 1962년 10월, 미국 의회는 20세기의 가장 중요한 입법의 하나로 평가되는 “연방정부의 뇌물 및 이해충돌에 관한 법률” 수정안을 통과시켰고, 케네디 대통령은 법안에 서명하였다. 일반적으로 뇌물과 이해충돌에 관한 법(Bribery and Conflict of Interest Act of 1962)으로 알려진 이 법안은 1960년 뉴욕 변호사협회의 권고들을 상당수 수용하였다.

첫째, 이 법은 주요한 연방 수준의 사법적 뇌물관련 법령들과 주요 연방의 사법적 이해충돌에 대한 법령들을 하나로 묶어서 미국법 title 18의 section 201에서 section 209 사이에 종합하였다. 이렇게 함으로서 연방 공무원들은 대부분의 중요한 연방 윤리법에 대하여 보다 잘 알 수 있게 되었다.

둘째, 이 법은 허점을 제거하고 임시 공무원들에 대한 영향력을 줄이기 위하여 여러 개의 법률들을 수정한 것이다. 예를 들어서 section 208의 새롭게 제정된 “재정상 이해갈등”에 대한 규정은 모든 연방공무원들이 연방공무원이나 기관에 의하여 취득될 수 있는 재정적 이득에 영향을 미칠 수 있는 행동을 하지 못하도록 하고 있다. 이 새로운 규정은 공무원의 배우자, 자녀, 사업상 파트너의 재정적 이해에 대해서도 적용되고 있다. 중요한 것은, 새 규정이 연방 공무원들이 매각하는 것을 요구하지 않는다는 것이다. 단지 공무원들의 재정적 이해에 영향을 미칠 수 있는 특정한 문제로부터 공무원들이 벗어날 것을 요구하고 있을 뿐이다.

셋째, 윤리규정은 곤궁한 공무원들이 연방 정부와 관련하여 파트타임이나 혹은 자문활동을 받아들이는 것을 금지하고 있다.

넷째, 새 윤리규정은 전직 연방 공무원에 의한 로비활동을 제한하는 새로운 규정들을 포함하고 있다. 새로운 section 207은 퇴직 공무원들이 정부에 있었던 동안 책임을 지고 있었던 특정한 문제를 위하여 연방기관 등에 대하여 종신토록 특정한 사람을 대표하지 못하도록 금지하였다. 새로운 section 207은 또한 전직 공무원이 정부에서 봉사하는 동안 공적 책임을 지고 있었던 문제에 대해서는 2년 동안 대변할 수 없도록 하였다.

1960년대를 통하여 이 새로운 윤리법은 그 동안의 혼동을 주었던 문제들을 정리하였다. 이른바 “회전문(revolving door)의 제한”이라는 새로운 규정의 제정에도 불구하고, 많은 공무원들이 이 규정을 피하기 위하여 정부를 떠나지는 않았다. 새로운 재정적 이해충돌의 금지는 연방정부의 윤리관리에 많은 영향을 미쳤다.

3. 정부윤리법(Ethics in Government Act of 1978)

1974년 닉슨 대통령이 워터게이트 사건으로 대통령에서 사임한지 4년 이상이 지난 1978년 10월, 당시 카터 대통령은 새로운 정부윤리법(Ethics in Government Act of 1978)에 사인하였다. 이때 많은 지지자들은 이 법이 정부에 대한 국민들의 신뢰를 회복하는데 크게 도움을 줄 것으로 생각하였다. 새로운 정부윤리법은 크게 5가지의 주요 규정들을 담고 있었다. 무엇보다도 이 법은 연방정부, 사법부, 입법부 공무원들에게 “공적 재정노출(public finance disclosure)”을 요구하고 있다.

연방 공무원들에게 자신들의 재정적 자산에 대한 공개를 요구하는 것 이외에도, 윤리법은 배우자나 어린 자녀의 것도 공개하도록 하고 있다. 다만 재정공개 요구에 대한 순응의 부담을 줄이기 위하여, 정부윤리법은 특정한 달러의 양 대신에 광범위한 범주의 것(broad dollar range)으로 신고하도록 하고 있다.

또한 의회는 대통령과 부통령을 포함하여 고위직 공무원들의 위법한 행위의 혐의를 조사하기 위한 특별 검사를 임명하는 조항을 포함시켰다. 1982년 의회는 독립적인 검사의 명칭을 특별검사(special counsel)에서 독립검사(independent counsel)로 변경하였다. 특별검사의 임명이나 사임에 대한 대통령의 통제권을 막기 위하여, 윤리법은 (검찰총장은 위반에 대한 믿을만한 증거를 찾았을 경우 특별검사를 지명하기 위하여 콜롬비아 특별구의 미국 항소법원의 3인의 판사위원회(three-judge panel)에 요구하여야 한다고 하고 있다. 특별검사의 독립성을 보호하기 위한 노력으로서, 윤리법은 특별검사가 쓰는 돈의 양이나 혹은 특별검사의 조사기간에 제한을 두지 않았다.

또한 윤리법은 전직 연방 공무원에 의한 로비활동을 제한하는 규정을 마련하였다. 이른다 “1년의 냉각(cooling off)”이라는 조항을 통하여 전직 공무원들이 연방정부에 대하여 연방을 떠난 지 1년 이내에 영향을 미치는 것을 금지하였다. 그리고 윤리법은 대통령이 임명하는 고위직에 대해서는 소득의 15% 이상의 추가적인 갖지 못하도록 하였다.

4. 윤리개혁법(Ethics Reform Act of 1989)

1983년에서 1989년 사이의 레이건 행정부 아래에서 많은 특별검사의 임용, 의회의 조사, 법무부 조사 등 고위직 윤리문제가 논의되었다. 결국 1980년대 말에 들어와서  이와 관련된 윤리적 논쟁들을 해소하기 위한 방안으로서 새로운 공직윤리법을 만들게 되었다.

게다가 1980년대 말 당시, 미국 통상대표부에서 일했던 연방 공무원들이 퇴직하여 바로 미국과 직접적인 이해충돌의 관계에 있는 외국 정부를 위하여 일하는 윤리적 문제들이 발생하였다. 이에 따라서 1989년 부시 대통령은 “연방 윤리법 개혁에 대한 대통령 위원회(President's Commission on Federal Ethics Law Reform)”를 설치하였으며, 1989년 3월 동위원회는 정부 윤리규정에 대한 일련의 권고안을 마련하였다. 그리고 1989년 11월 28일, 부시 대통령은 의회와의 긴 토론과정을 거쳐서 “윤리개혁법”에 서명하게 되었다. 동법이 지니고 있는 주요 특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 하원의원의 보수를 올리는 대신, 하원의원들은 1991년부터 연설료나 사례를 받는 것을 금지하였다. 그런데 당시 상원의원들은 이에 반대하였기 때문에 상원의원들의 급여는 올라가지 않았다. 그러다가 1991년 8월, 부시 대통령은 상원의원들이 사례를 받는 것을 금지하는 것에 동의한 후에야 상원의원의 급여를 올리는 법안에 서명하였다.

둘째, 이 규정은 새로운 다수의  “회전문” 관련 규정을 포함하였다. 기존의 1년으로 되어 있는 로비금지 기간을 여러 분야로 확대하여 강화한 것이다.

셋째, 연방 공무원들이 연방 윤리규정에 순응하기 위하여 자신의 재정적 재산을 매각하도록 하는 것을 허용하는 박탈의 인증서에 대한 발급 규정 제시하였다.

넷째, 모든 연방정부와 공무원들에게 선물 수수 처리 권한을 부여하였다. 윤리개혁법 이전에는 선물 등과 관련하여 제한된 권한만을 보유하고 있었다. 윤리개혁법 통과후 연방정부 총무처(GSA)는 연방공무원들이 비연방의 출처로부터 청탁 받는 여행을 받아들이는 것을 금지하고, 대신에 연방 기관들이 비연방적 출처로부터 청탁받지 않은 여행을 받아들이는 것은 허용하였다.

5. 연방 규제법

연방규제법(Code of Federal Regulation/Ch.16. Office of Government Ethics / subchapter b. Government Ethics/ part 2635)에서는 기본적으로 이해충돌의 문제를 재정적 이해관계와 직무상 이해관계(공무수행에 있어서의 공정성 조항), 영리업무 종사 등으로 구분하여 규정하고 있다.

1) 재정적 이해의 충돌(subpart D-conflicting financial interests)

공직자의 기본의무(§2635.101.b.2)로서, 공무원은 양심적인 의무의 수행과 충돌하는 재정적 이해를 유지해서는 안 된다고 규정하고 있으며, 구체적인 내용에 대해서는 §2635.401에 정리되어 있다.

그리고 재정적 이해의 충돌과 관련하여, 이 장에서는 재정적 이해의 충돌에 근거한 해당 직무수행권한의 박탈에 대한 요구와, 특정한 재정적 이해를 획득 혹은 유지하는 것을 금지 하고 있다(§2635.401). 이 규정에 따라서 공직자는 자신에게 예측할 수 있고 또한 직접적인 이해관계를 야기할 수 있는 특정한 직무에 개입하는 금지하도록 하였다(§2635.402). 재정적 이해의 금지에 대해서는 형법에서도 규정하고 있다(18 U.S.C. 208(a)). 즉 형법에 의하여 공직자는 자신에게 직접적이고 예측가능한 재정적 이해에 영향력을 미칠 수 있는 특정한 문제에 대하여 직무상의 능력을 갖고서 개인적으로 혹은 실질적으로 개입하는 것을 금지되어 있다. 재정적 이해의 충돌과 관련된 주요 개념의 내용은 다음과 같이 정의된다(§2635.402.b).

① 직접적이고 예측할 수 있는 영향 : 당장 미치지 않는 것이라도 적용된다. 즉 잠재적 충돌을 야기하는 공적 의무에 대해서도 적용되어, 공직자는 자신의 이해충돌이 발생할 가능성이 수 있는 업무에 배당되는 것을 알 경우에는 감독자에게 신고하고, 직무를 회피하여야 한다.

② 미치는 영향 : 배우자, 자식, 일반적 파트너, 공직자가 관련되는 조직이나 단체 등에 미치는 영향도 공직자 개인에게 미치는 영향으로 간주한다.

③ 특정한 문제 : 특정한 개인의 이해관계에 초점을 두는 고려, 의사결정, 혹은 활동을 의미한다.

④ 개인적이고 실질적인 : 개인적이라 함은 직접 참여하는 것을 의미하며, 이것은 참여자에 대한 감독자 혹은 부하로 참여하는 것도 포함한다. 실질적이라는 것은 참여가 중요한 의미를 지니고 있음을 의미한다.

이와 같은 것들을 고려하여 이해충돌을 야기할 수 있는 직무수행에 대하여 허가를 받지 않으면 해당 공직자는 이해관계 직무에 참여할 수 없다. 즉 특정 문제에 대한 참여자격의 박탈 필요성을 인식하고 있는 공직자는 책임 있는 관련 기관에 구두 혹은 문서로 이를 통지하여(§2635.402.c.1) 허가를 받아야 한다.

2) 공무 수행에 있어서 공정성(subpart E-Impartiality in Performing Duties)

공무 수행에 있어서 공정성의 확보와 관련하여, 공직자는 공직수행에 있어서 공정성(impartiality)의 상실을 피하기 위하여 적절한 조치를 취하여야 한다. 따라서 공정성의 상실이 예상되는 경우에는 관련기관의 허가를 받지 않고서는 특정한 문제에 참여할 수 없다(§2635.501).

즉 공직자는 부여된 직무에 대하여 자신의 개입으로 인하여 재정적 이해관계의 충돌이 발생하거나 혹은 직무상 공정성을 상실할 가능성이 있다고 판단되는 경우에는, 관련 조직(기관내 위임자)의 허가를 받지 않는 한 참여할 수 없도록 하고 있다. 때문에 공직자가 이와 같은 공정성의 상실 가능성을 인지할 경우에는 정해진 절차를 따라야 한다(§2645.502)

공정성 상실의 문제에 대한 정보가 있을 경우, 기관 위임자는 공정성 상실 가능성에 대한 독립적인 판단을 하여야 한다. 물론 이 결정은 공정성 상실의 문제에 직면하고 있는 특정 공직자의 정보 제공으로부터 시작된다(§2645.502.c).

그런데 공정성의 상실 여부에 대한 판단은 명백하게 드러난 증거에 의해서만 이루어지는 것이 아니라, 이성적인 기준을 의해서도 결정될 수 있도록 포괄적으로 규정하고 있다. 즉 위의 공정성에 대한 규정을 위반한 것은 아니지만, 이성적인 사람이라면 공직자의 공정성에 의문을 가질 수 있는 경우에, 기관 위임자는 관련 상황의 관점에서 다음 사항을 고려하여 공직자의 배제 여부를 결정할 수 있도록 하고 있다(§2645.502.d).

․개입되어 있는 관계의 성격

․문제의 해결이 관계에 참여하고 있는 사람의 재정적 이해에 미치는 영향

․문제와 관련하여 공직자가 행사하는 재량권의 정도를 포함하여 공직자 역할의 성격과 중요성

․문제의 민감성

․다른 공직자에 대한 문제 재배정의 어려움

․이성적인 사람이 공직자의 공정성에 대하여 제기하는 의문을 줄이거나 제거하기 위하여 구성원의 의무에 대하여 취해질 수 있는 조정

3) 영리업무 종사의 제한

미국의 경우, 영리업무 종사의 제한과 관련해서는 정부윤리법과 연방규제법에서 각기 규정하고 있으며, 규제하고 있는 내용에 있어서도 일부 차이가 있다. 정부윤리법에서는 업무외 소득의 제한과 업무외 취업제한을 규정하고 있으며, 연방규제법에서는 다른 고용의 추구와 외부활동에 대한 제한규정을 담고 있다.

① 업무외 소득의 제한

업무외 소득의 제한과 관련하여 정부윤리법(Ethics in government act / Title Ⅴ. Government / 501조)에서는 “국회의원 또는 일반급여표 15등급 이상의 기본급여를 받는 직원의 경우, 매년간 업무외 소득이 매년 1월 1일을 기준으로 행정부 급여표 제Ⅱ등급에 해당하는 연봉 15%를 초과하지 못한다고 규정하고 있다.

② 업무외 취업제한

업무외 취업의 제한과 관련해서도(502조) 정부윤리법(Ethics in government act / Title Ⅴ. Government / 502조)의 적용을 받는데, 501조의 적용을 받는 사람에게는 그 내용이 그대로 적용된다. 여기서 업무외 취업의 제한대상이 되는 내용은 다음과 같이 규정되어 있다.

․기업 등에 고용되어 보상받는 행위

․성명이 기업 등에 의하여 사용되는 행위

․보상을 받고 기업 등에 이사, 간부 등으로 재직하는 행위

․관련기관에의 사전통보 또는 승인 없이 보상을 받고 강의하는 행위

③ 다른 고용의 추구

다른 고용의 추구와 관련해서는 연방규제법(Code of Federal Regulation / Ch.16. Office of Government Ethics / subchapter b. Government Ethics/ part 2635 / subpart f - Seeking Other Employment)에 규정되어 있는데, 현직에 있으면서 다른 사기업으로의 진출을 모색하는 공직자에게 적용된다.

즉 이 장은 공직자들이 개인적으로 혹은 실질적으로 참여하는 특정한 문제에 의하여 직접적으로 혹은 미래에 영향을 받는 사람과의 고용관계를 추구하는 공직자에게 적용되는 해당 직무에 대한 수행자격의 박탈 요건을 포함하고 있다(§2635.601). 즉 자신이 이직하고자 하는 사기업의 직무와 현재 담당하고 있는 직무가 이해관계에 있을 경우에는 해당 직무의 수행을 금지하는 것이다.

④ 외부활동(outside activities)

행정기관 외부에서의 활동과 관련된 외부활동의 제한과 관련해서는 연방규제법(Code of Federal Regulation/Ch.16. Office of Government Ethics / subchapter b. Government Ethics/ part 2635 / subpart H - outside activities)에 규정되어 있다. 즉 이 규정에서는 재정적 보상여부를 불문하고, 외부활동, 외부고용 등에 대한 규정을 담고 있는데(§2635.801), 외부활동 및 고용에 참여하고자 하는 공무원은 다음과 같은  규정을 따라야 한다.

․공직과 갈등을 야기하는 외부고용 및 활동의 금지

․외부고용과 활동을 위한 사전 허용

․대통령 임명직과 다른 비경력직에 대한 외부소득의 제한

․전문가적 증언으로의 유급 혹은 무급의 봉사

․전문가 조직에의 참여 제한

․유급 혹은 무급의 교육, 강연, 저술의 제한 ․기금모금 활동의 제한

Ⅴ. 한국의 공직자 이해충돌 회피제도의 실태:공직자윤리법을 중심으로

우리나라의 경우, 이해충돌의 회피 및 제도화는 미미한 실정이다. 현행 공직자윤리법에 규정된 많은 조항들이 사실상 이해충돌의 회피 문제와 밀접하게 관련되어 있음에도 불구하고, 여러 가지 결함으로 인하여 이해충돌의 회피를 위한 법률로서 그 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다.

2001년 11월 19일 참여연대 등 시민단체에서는 이해충돌 회피 규정을 포함한 공직자윤리법 개정안을 입법청원하기도 하였지만, 아직까지 국회에서는 별 반응이 없는 실정이다.

그리고 2002년 2월 18일 대통령령으로 제정된 ‘공무원의청렴유지등을위한행동강령’에서도 부분적으로 이해충돌의 회피를 위한 조항(이해관계 직무의 회피)이 포함되어 있다. 그러나 이것은 재직중 공무원의 직무수행에 국한된 것이다. 구체성도 결여되어 있을 뿐만 아니라, 이를 위반해도 그렇게 중한 처벌을 받지 않도록 되어 있다.

이해충돌의 회피를 위한 제도적 장치의 미비는 곧 기존 공직자윤리법의 문제와 직접적으로 관련된다는 점에서, 이하에서는 현행 공직자윤립법이 지니고 있는 문제를 중심으로 논의하고자 한다.

우리나라의 공직자윤리법은 1981년 12월 31일 제정되어 1983년 1월 1일부터 시행되기  시작하였으며, 지금까지 16차례의 크고 작은 개정을 거쳐서 오늘에 이르고 있다. 그런데 당시 제정된 공직자윤리법은 지금과 비교하여 매우 허술하여 등록된 재산에 대한 공개를 금지하고 또한 규정위반에 대한 구체적인 처벌규정을 갖고 있지 못하였다. 이와 같은 문제점에도 불구하고 이 법은 오랫동안 개정되지 못하고 유명무실하게 운영되다가, 김영삼 정부가 들어선 1993년 6월과 7월에야 공직자윤리법과 동시행령이 비교적 전향적으로 개정되었다.

1993년의 4차 개정법은 확실히 종전과 비교하여  매우 진전된 내용을 담고 있었다. 이 때의 주요 개정안은 다음과 같다.

․재산등록 의무자의 범위를 확대하여, 일반직의 경우 3급에서 4급이상으로 확대하였다.

․재산등록시 소유자별로 재산 취득일자, 경위, 시기 등을 기재하고, 소명자료를 첨부하도록 하였다.

․허위등록 등에 대한 구체적인 징계규정(경고,해임 등)을 마련하였다.

․공직자윤리위원회 구성을 변경하여, 종전에는 위원 9인중 7인이었던 공무원수를 4인으로 축소하였다.

․1급 이상 공무원, 3급이상 세관장, 치안감 이상의 경우, 등록된 재산을 공개하도록 하였다.

․공직선거후보자의 경우에도 재산을 등록하고 공개하도록 하였다.

공직자윤리법의 기본적인 목적은 공직자 및 공직후보자의 재산등록과 공개를 제도화하고, 공직을 이용한 재산취득의 규제, 공직자의 선물신고, 퇴직공직자의 취업제한 등에 대한 제한을 통하여 공직자의 재산의 부정한 증식과 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확보하는데 있다(공직자윤리법 제1조). 1981년 제정 이후 16차례의 개정을 통하여 이와 같은 목적을 달성하기 위하여 상당히 체계적으로 발전하여왔다고 평가할 수 있다.

그러나 현행 공직자윤리법은 그 명칭에도 불구하고, 공직자의 재산등록에 대한 것이 동법의 대부분을 차지하고 있다고 할 수 있으며, 처벌에 대한 규정도 재산등록과 관련된 것이 대부분이다. 물론 공직윤리의 확보에 있어서 재산등록과 공개가 차지하는 중요성도 결코 무시할 수 없지만, 현행 공직자윤리법은 그 명칭에 버금가는 내용을 담고 있지 못한 실정이다. 특히 공직자의 윤리확보와 관련하여 가장 중요하게 고려되어야 할 직무관련 이해충돌 규정은 포함하지 못하고 있다. 현행 우리나라 공직자윤리법이 지니고 있는 문제점들을 이해충돌의 측면에서 정리하면 다음과 같다.

첫째, 현행 공직자윤리법이 담고있는 주요 내용은 재산등록과 선물신고, 그리고 퇴임후 취업의 제한에 대한 것이다. 즉 명칭은 “공직자윤리”라는 매우 포괄적인 내용을 담고 있음에도 불구하고, 공직윤리의 극히 제한된 일부분만을 포함하고 있으며, 이해충돌에 대한 개념은 물론 회피에 대한 규정을 충분히 포함하지 못하고 있다.

둘째, 현행 공직자윤리법은 그 취지에도 불구하고, 실질적인 적용에 있어서는 제한적인 수의 공무원에게만 적용되는 법이라는 점에서 문제를 지니고 있다. 즉 이 법의 명칭은 공직자윤리법임에도 불구하고 그 내용은 선물, 취업, 재산등록 등으로 국한되어 있어서, 현실적으로 일부 공무원에게만 국한되어 적용될 수밖에 없다. 특히 선물신고에 대한 규정의 경우, 외국인 또는 외국단체에만 국한되어 있어서 현실적으로 긴요한 적용대상이라고 할 수 있는 내국인에 대한 적용이 배제되어 있는 실정이다.

공직자윤리법제3조의 등록의무자, 동법 제17조의 퇴직공직자의 유관사기업체의 취업제한 등.

공직자윤리법 제15조 외국정부 등으로부터의 선물수령신고.

셋째, 구체성의 결여를 지적할 수 있다. 대표적으로 선물에 대한 규정을 들 수 있다. 공직자윤리법시행령 제28조에서는 선물의 가액에 대하여 100달라 혹은 10만원 이상으로 규정하고 있을 뿐이다. 미국의 경우, 무형의 선물이나 서비스에 대한 것까지도 규정하고 있는 실정이다. 그리고 퇴임공직자의 취업제한도 획일적으로 규정되어 있다. 즉 공직자윤리법시행령 제3조의 재산등록의무자로 규정되어 있을 뿐, 구체적인 개인간의 차별성을 두지 않고 있다. 예를 들어서 비리로 퇴직한 공직자나 혹은 소위 후진을 위하여 용퇴를 한 경우나, 혹은 새로운 직무에의 종사를 위한 퇴직 등이 구분되어 적용되지 않고 있는 실정이다.

넷째, 재산등록제도상의 문제점을 들 수 있다. 먼저 현행 공직자윤리법상의 공직자 재산등록방법은 공직자가 자신의 재산의 목록과 그 싯가만을 등록하도록 하고 있다. 이를 통해서는 오직 등록재산액수의 과다만을 파악할 수 있을 뿐 당해 재산 취득 경로와 그 자금원 등은 알 수 없다. 중요한 것은  공직자의 재산의 과다가 아니라 그가 공직을 남용하여 불법적인 이득을 취득, 재산을 증식하였는지 혹은 그가 맡은 공직에서 수행해야할 정책적 판단을 함에 있어 이를 그르칠 소득원을 갖고 있는지를 파악하여 이를 예방하는 것인데, 현행 공직자윤리법은 이 부분에서 한계를 지니고 있다. 미국의 경우, 정부윤리법에서 공직자와 공직후보자들은 모든 소득원을 각 출처별로 등록하여 이를 공직자 윤리위원회가 심사하여 공직자 그의 소득원과 이해충돌이 발생할 경우 당해 권리의 박탈, 반환, 자발적인 전직, 전임, 재배치, 해임요구 등의 적절한 조치를 공직자가 인사권자에게 결정 통지하도록 하고 있다.

지난 1997년 클린턴 행정부의 백악관 안보 부보좌관인 버거는 백악관측의 주식 매각 권고를 이행하지 않아 공무원의 이해상충죄에 해당되어 벌금형을 당한 적이 있다. 백악관은 1994년 1월과 3월, 2차례에 걸쳐 당시 버거 안보 부보좌관의 정책결정이 그가 소유한 석유기업 아모코사의 주식가격에 영향을 미칠 수 있다는 이유로 이의 연내 매각을 권고했으나 버거 보좌관은 1995년 6월에야 이를 팔았기 때문이다. 우리의 경우 지난 1997년 오장섭 의원(건설교통부장관 역임)은 건설회사의 대주주로서의 지위를 유지한채 아무런 제재없이 국회 건설교통위원회의 위원의 직무를 역임한 바 있다.

다섯째, 고위 공직자 주식거래의 문제를 들 수 있다. 현행법상 공직자의 주식투자에 관한 규제와 관련하여, 공직자윤리법 제6조의2, 시행령 제5조의2(공직자재산등록시 주식보유현황 등록과 공개), 주식거래내역 신고 및 심사 (법 제6조의2, 시행령 제5조의2)규정이 있다. 공직자윤리법 제23조의 직무상 지득한 비밀을 이용한 재산취득의 죄, 즉 공직자가 직무상 지득한 비밀정보를 이용하여 주식투자를 하여 재산을 증식하는 것을 규제하고 있다. 주식은 그 보유현황보다는 취득시점과 취득경위, 자금원의 출처등의 파악이 중요하다. 그러나 이러한 자료들은 현행 공직자윤리법으로는 파악하는 것이 불가능하다. 현행법에서는 공직자의 주식거래내역을 공직자윤리위원회에 등록하도록 되어 있을 뿐 공개하도록 하는 규정이 없기 때문이다. 공직자윤리법 제23조의 경우는 1993년 조항이 신설된 이후 단 한차례의 처벌 사례도 없는 것에서 알수 있듯이 사실상 사문화된 조항이라고 할 수 있다.

주식거래와 관련된 최근의 사례로서 소위 이용호 게이트와 윤태식 게이트를 들 수 있다.

이용호 게이트는 이씨가 주가조작과 횡령혐의로 검찰에 긴급 체포된 뒤 하루만에 풀려나는 과정에서 검찰간부와 정치권 인사가 개입했다는 의혹제기가 발단이 되어 세상에 알려졌다. 이씨는 로비수단으로 정관계 고위인사들을 자신이 운영하는 펀드에 가입시켰다. 보통 CB는 처음 발행할 때  인수대금을 주고 매입하는 방식으로 이뤄지기 때문에 외형상 합법적 투자의 모습을 갖추게 된다. 그러다가 어느 시점에 주가가 많이 오르면 처음에 정해진 가격(전환가격)을 기준으로 주식으로 바꿔팔 수 있기 때문에 많은 시세 차익을 얻을 수 있다. 이씨는  약 900만달러의 해외 CB를 발행한 뒤, CB의 주식전환이 가능해진 3개월 뒤 CB 일부(약 3분의 1)를 정관계 인사들에게 제공한 것으로 알려졌다. 그후 본격적인 ‘작전’을 통해 주식 가격을 보름만에 5배까지 오르는게 하는데 성공했다. 이 과정에서 정관계 인사들은 약 주당 2500원정도의 시세차익을 얻은 것으로 알려졌다.

그리고 윤태식 게이트는 수지김 살해 혐의로 구속된 윤태식씨의 수사과정에서 드러났다. 윤씨는 자신이 경영하던 패스 21사의 사세 확장을 위해 여야 정치인․ 언론사 벤처출입 기자․관련 공무원들에게 자사 주를 무상 혹은 액면가에 양도하였다. 이 게이트에 연루된 것이 확인된 정치인과 공무원만 하더라도 30명에 이른다.

증권거래법상의 내부자거래금지조항과 그 입법목적이 동일함.

여섯째, 실효성의 한계를 지적할 수 있다. 재산등록의 경우, 현행법상으로는 본인과 배우자, 그리고 직계 존비속까지를 등록 대상자로 하고 있어서, 상당히 그 포괄 범위가 넓은 것처럼 보이지만, 실제로는 예외조항을 두고 있어서 실효성 확보에 한계를 나타내고 있다. 즉 공직자윤리법 12조 4항에서 ‘재산등록 사항의 고지거부권’을 두고 있어서 피부양자가 아닌 직계존비속을 등록대상에서 사실상 제외시키고 있는 실정이다. 물론 고지거부에 사유를 밝히도록 하고 있으나, 실효성을 확보하지 못하고 있는 실정이다. 그리고 취업제한과 관련하여, 국가기관 및 공직유관단체의 장은 의무적으로 취업제한에 대한 현황 보고를 하도록 되어 있지만, 현실적으로는 보고가 거의 이루어지지 않고 있다. 조사도 거의 불가능한 실정이다.

공직자윤리법 제4조 등록대상재산.

공직자윤리법시행령 제35조 취업확인.

다음의 표는 2001년도의 고지거부 현황에 대한 것이다. 표에서 보는 바와 같이, 전체 등록대상자 74,643명중에서 16,425명이 고지거부를 하여 거부율이 22.0%에 이르고 있다. 이중 공개대상자의 고지 거부율은 훨씬 높아서 695명중 248명이 고지를 거부하여, 거부율이 35.7%에 달하고 있다. 비록 법률상 허용되어 있는 것이기는 하지만, 결국 이와 같은 고지거부권이 재산등록제도의 실효성 확보를 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다.

<표 2> 고지거부 현황(2001년도)

구분	계	직계존비속 모두 고지거부	직계존속만 거부	직계비속만 거부
합계	16,425	784	14,756	885
공개대상자	248	28	119	101
비공개대상자	16,177	756	14,637	784

자료 : 정부공직자윤리위원회(2002). 2002 연차보고서.

일곱째, 운용상의 한계를 지적할 수 있다. 먼저 공직자윤리위원회의 구성상의 문제를 들 수 있다. 즉 동법의 적용대상자가 운영자가 됨으로서, 공직자윤리위원회의 공정성과 객관성, 그리고 독립성의 확보에 근본적인 한계를 지니고 있어서, 재산등록 및 공개제도의 운영에 있어 결정적인 역할을 담당하는 공직자윤리위원회가 과연 제 역할을 담당하고 있는가가 문제이다. 정부 공직자윤리위원회의 경우, 9인의 위원 중 4인은 내부 공무원이며, 나머지 5인의 외부인사도 학식과 명망이 있을 것을 요구할 뿐 공직윤리와 관련된 전문성을 갖추지 못한 상황에서 제대로 심사가 이루어질 수 있는지 의문이다. 또한 동법의 운영에 관한 다양한 권한을 보유하고 있는 듯이 보이지만(공직자윤리법 제9조 공직자윤리위원회), 사실상 형식적인 권한에 불과하다고 할 수 있다. 즉 실제로 구체적인 실사, 조사를 할 수 있는 인력 등을 보유하지 못하고 있는 상태이어서, 형식적인 권한만을 보유하고 있다고 할 수 있다. 이러한 이유 때문에 과거의 공직자윤리위원회의 운영기록을 보면, 대부분의 처분이 ‘보완명령’ 정도에 그치고 있는 실정이다.

공직자윤리법 제9조 공직자윤리위원회.

현재 정부공직자윤리위원회에서 관련 업무를 담당하고 있는 공무원은 윤리담당관실의 15명이며, 이중 6명이 심사업무를 담당하도록 되어 있다. 물론 실제 심사과정에서는 전 공무원이 참여하고 있는 것으로 조사되었다. 그러나 원래 이들 윤리담당관실의 공무원들이 담당해야 할 등록의무자는 2001년 12월 31일 기준으로 74,643명에 달하고 있으며, 이중에서 보다 엄정하게 심사되어야 할 공개 대상자도 695명(전체 등록자의 1%)에 이르고 있는 실정이어서, 이와 같이 적은 인력과 조직으로는 철저한 심사를 하는 것이 어려운 실정이다. 때문에 공직자윤리법에서는 재산등록사항에 대한 심사와 관련하여, 재산공개 대상자가 아닌 등록의무자의 재산등록에 대한 심사권을 등록기관의 장에게 위임하여 처리토록하고 있는데, 2001년 12월 31일 현재 총 74,643건의 심사대상중 4,906건(6.6%)만 위원회가 심사하고, 93.4%에 이르는 69,737건은 등록기관이 심사하도록 하였다. 결국 현재의 공직자윤리위원회 조직과 인력으로는 제대로된 심사가 불가능하며, 결국 대부분을 위임심사케 할 수밖에 없는 것이다.

공직자윤리법 제8조 11항.

표에서 보는 바와 같이, 총 90,338명의 심사대상중에서, 이상없이 등록을 한 대상자는 95.2%로 집계되었으며, 보완요구나 경고 등의 처분을 받은 것은 4.8%로 나타났다.

<표 3> 등록재산 심사현황(2001년도)

구분		심사대상 인원	심사결과
			이상없음	보완요구	경고․시정조치	징계요구
총계		90,338	85,994(95.2)	4,304(4.8)	40(0.04)
공개대상자(추가공개포함)		1,070	997(93.1)	68(6.4)	5(0.5)
비공개 대상자	소계	89,268	84,997(95.2)	4,236(4.8)	35(0.04)
	위원회 심사	5,111	4,870(95.3)	225(4.4)	16(0.3)
	위임심사	84,157	80,127(95.2)	4,011(4.8)	19(0.02)

자료 : 정부공직자윤리위원회(2002). 2002 연차보고서.

Ⅵ. 이해충돌의 회피제도의 개선방안 : 백지신탁 제도를 중심으로

1. 미국의 백지신탁제도

1) 도입의 배경

제2차 세계대전 후, 미국에서는 고위직 공무원이나 정치인들과 관련된 심각한 재정적 이해충돌의 상황들이 발생하곤 하였다. 미국에서의 백지신탁제도는 이와 같은 상황속에서 자연스럽게 등장한 것이며, 처음부터 명료한 법에 기초하여 등장한 것은 아니다.

백지신탁제도가 활용되기 시작한 것은 1950년대 중반부터이다. 1953년 아이젠하워 대통령이 등장하면서부터 시작된 것으로 알려지고 있다. 즉 당시의 재정적 이해충돌이 중요한 사회적 문제로 등장하고 있는 상황속에서, 대통령과 고위 연방공무원들은 재정적 문제에 대한 국민들의 의혹으로부터 벗어나기 위하여 백지신탁에 자신들의 재산을 신탁하기 시작한 것으로 알려졌다. 1978년 정부윤리법이 제정될 때까지, 역대 대통령 후보자들은 백지신탁 계약의 세부사항에 대해서는 별도의 통일된 규정이 없었기 때문에 법무부 및 상원 인준위원회(confirmation committee)와 협의하여 처리하곤 하였다.

1977년 대통령 후보자와 대통령 지명자에게 적용하기 위한 새로운 윤리지침이 마련되었다. 이 지침은 고위직 대통령 지명직들의 상세한 재정적 공개(Financial Disclosure)를 요구하고 있으며, 이를 통해서 재정적 이해의 충돌이라는 외양을 만들어내는 상황을 해소할 것을 요구하고 있다. 예를 들어서 고위직 재직이라는 공적 경험을 이용하여 돈을 버는 것을 막기 위하여, 당시 대통령 당선자인 카터는 그의 후보자들과 지명자들이 정부를 떠난 1년 동안은 어떤 일이 있어도 자신의 전직장을 대상으로 로비하지 못하도록 하였다. 카터 대통령은 백지신탁에 보다 엄격한 규정을 포함하는 지침을 제정하였다. 그 결과 1978년 정부윤리법이 제정되었다.

전형적인 백지신탁 계약은 대통령이나 고위직의 자산을 이들과는 독립적인 위치에 있는 피신탁자가 관리하도록 하는 약속의 일종이다. 신탁계약을 통해서 수탁자에게는 당해 공무원에게 자세한 거래내역을 통지하지 않고서도 신탁된 자산을 자유롭게 매각하거나 살 수 있는 권한이 부여되었다. “신탁”이라는 용어가 상징하듯이, 백지신탁은 국민들의 “신뢰”를 확보하기 위하여, 신탁자와 수탁자 사이의 “신뢰”에 근거하여 운용되는 “신뢰” 유지 제도라고 할 수 있다.

약 30년 가까이 명료한 틀이 없는 상태에서 운용되던 백지신탁제도의 비공식성을 공식화하는 여론이 형성되었으며, 이러한 흐름의 결과 1978년 제정된 정부윤리법에 백지신탁에 대한 규정들이 포함되게 되었다. 정부윤리법은 적격한 분산신탁과 적격한 백지신탁이라는 2가지의 백지신탁 방법을 제시하고 있다. 그리고 동시에 이 제도의 운영과 관련하여, 정부윤리국(OGE)을 설치하여, 백지신탁제도의 운영에 대한 권한을 부여하였다. 이렇게 백지신탁 제도가 법적 장치를 마련한 후, 백지신탁이 보다 활발하게 이루어졌다.

그러나 백지신탁제도 자체의 활용의 불편함 등에 대한 지적으로 이에 대한 보완 논의가 이루어졌으며, 그 결과 1989년 윤리개혁법에는 “처분 인증서(certificate of divestiture)”의 발행에 대한 규정이 포함되었다. 이 규정에 따라서, 연방윤리규정에 순응하기 위하여 재정적 이해가 걸려있는 자산을 매각할 것을 요구받고 있는 공무원들은, 자산의 매각으로 인하여 부담해야 하는 세금을 면제받게 되었다.

2) 재정의 공개(Financial Disclosure)와 이해충돌(Conflict of Interest)의 회피

미국에서의 백지신탁 제도의 의미는 재정공개제도와 이해충돌의 회피라는 제도를 통하여 제대로 이해될 수 있다. 이 2가지 제도의 적절한 조화가 바로 백지신탁으로 제도화된 것이라고 볼 수 있기 때문이다.

우리의 경우, 아직까지 “이해충돌”에 대한 충분한 논의가 이루어지지 않고 있는데, 미국에서는 반대로 이 가치에 기초하여 제도가 마련되었다고 볼 수 있다. 미 대법원의 판결의 표현을 빌면, “정부를 대신하여 일하는 공무원이 수행하는 직무가 자신의 사적인 재정적 이해관계에 영향을 미치게 된다면, 아무리 선한 사람이라 하더라도 공정한 판단이 훼손될 수 있다.(United States v. Mississippi Valley Generation Co., 364 U.S. 520, 549(1960)”는 것이다. 이해충돌은 이와 같은 공정성을 확보하기 위한 전제조건의 하나로서 성립되는 것이다.

뿐만 아니라 1962년에 제정된 이해충돌 관련 연방법인 “뇌물 및 이해충돌에 관한 법”의 기본적인 원칙도 “공직자들은 정부에 대해서 분리될 수 없는(undivided) 충성심을 갖고 있어야 한다”는 것이다. 때문에 공무원(정부)의 의사결정, 조언, 권고 등은 반드시 공익의 관점에서 행해져야 하며, 의도적이든 그렇지 않든 사적인 이해관계에 의하여 오염되어서는 안되다는 것이 이해충돌 방지의 가장 기본적인 원칙이라고 할 수 있다.

H.R. Rpt.748. 87차 회의, 1962 뇌물 및 이해충돌에 관한 법률수정에 관한 하원 법사위원회.

물론 모든 공무원들은 공직에 들어오기 전 혹은 공직에 있으면서 일반 시민들과 마찬가지로 다양한 사적 재산을 갖고 있다. 그러나 공무원들은 이해충돌을 피하기 위하여 이와 같은 사적인 재산으로부터 어느 정도는 떨어져 있을 것을 요구받고 있는 것이다. 이를 위하여 연방법이 이해충돌을 회피를 위하여 요구하는 가장 기본적인 방법이 바로 “자격의 박탈(disqualification)”과 “재정 공개(financial disclosure)제도"이다.

자격의 박탈(disqualification)은 공무원(혹은 공무원과 아주 가까운 사람, 자식, 부인 등)이 재정적 이해를 갖는 경우, 공무원은 특정한 정부 문제에 대해서 공적인 행동이나 권고 등을 해서는 안된다는 것이 이해충돌관련 법의 기본적인 사고이다(18 U.S.C. §208). 물론 대통령이나 부통령, 의원은 이러한 자격의 박탈이라는 규정의 적용에서 제외된다(18 U.S.C. §202(c)). 이를 제외하고, 이해충돌의 관계에 있는 공무원들은 자격이 박탈(disqualify)되거나 혹은 회피(recusal)되어야 한다.

재정 공개(Financial Disclosure)는 1978년의 정부윤리법에 따라서 이해충돌의 규정을 강화하고, 윤리적 문제를 야기하는 재산의 소유를 방지하고, 고위직의 윤리적 행동과 관련되는 재산의 소유를 공개하도록 하기 위하여 마련되었다(5 U.S.C. app.§§101). 다만 신탁의 경우에 있어서, 규정상 다음의 3가지중(백지신탁 등) 어느 한가지에 해당하는 경우, 이 조항의 적용에 예외가 된다(5U.S.C. app.§102(f)(1)). 그것은 ①적격한 백지신탁 ②신탁을 함에 있어서 공무원이 재산상태에 대한 정보를 전혀 모르고 있으며, 제3자에 의하여 창설된 경우, ③적격한 분산신탁의 경우이다(5 U.S.C.app.§§102(f)(2),(3)-(8)). 선출직 연방공무원, 즉 대통령, 부통령, 의원들이 이 규정의 주 적용대상이 된다.

3) 이해충돌을 야기하는 자산의 처리방법

이해충돌 규정의 적용대상 공무원으로부터 입직시의 재정보고서와 재직중 재정보고서를 제출받으면, 이 자료는 감독직위에 있는 해당 기관의 윤리담당자(DAEO)에게 제출되며, 윤리담당자에 의하여 이해충돌의 여부에 대한 확인을 받으며, 만일 이해충돌이 있을 경우 이를 해결하기 위한 방안을 마련하기 위하여 심사를 받는다. 이해충돌이 있을 경우, 윤리협정(Ethics Agreement)을 맺게 되는데, 윤리협정의 준수와 관련하여 해당 공무원들은 다음의 자료들을 DAEO에게 제출하여야 한다.

<표 4> 윤리협정의 유형과 증명방법

협정(agreement)	요구되는 증명들
처분(Divestiture)	당사자로부터의 문서화된 확인.
신탁(Qualified Trust)	5 C.F.R. part 2634의 Subpart D에서 요구하는 것들
기피(Recusal)	자세한 내용의 기피협정 복사본
사직(Resignation)	당사자로부터의 문서화된 확인, 편지 포함
위탁(Reassignment)	가능한한 위탁서를 포함하는 문서화된 통지
포기(Waiver)	임용권자의 확인이 있는 포기각서

이해충돌을 해소할 수 있는 방법에는 ①처분(divestiure) ②적격한 백지신탁(qualified blind trust)의 설정 ③포기(waiver) ④문서화된 직무의 회피(recusal) ⑤자발적인 직무의 이동(transfer)이나 재배정(reassignment)의 요구가 있다(5 U.S.C. app.§106(b)(3) ; 5 C.F.R.§2634.605(b)(5)(ⅱ)).

공무원의 재산이 심각한 이해충돌을 야기할 경우에는, 해당 공무원은 윤리감독관에 의하여 특정 자산을 처분할 것을 요구받는다((5 C.F.R. §2635.403(b)).

자격의 박탈(Disqualification) 혹은 기피는 가장 일반적인 윤리협정이다. OGE는  이해충돌의 회피를 위하여 가능한한 기피를 권고한다. 다만 이것이 상황에 부적절한 방법인 경우에는 기타의 방법의 권고하게 된다. 예를 들어서 신탁(Qualified Trust : 5 C.F.R. Part 2634. Subpart D)은 비용과 복잡성 때문에, 앞서 언급한 기피, 포기, 처분, 기타 협정이 부적절할 때 활용되는 방법이다.

신탁제도를 활용할 경우, 백지신탁이나 분산신탁으로 분류되기 전에, 신탁 자체가 OGE 장에 의하여 반드시 인증 받아야만 “적격한” 신탁이 된다. 신탁이 이루어지는 경우, 30일 이내에 적격한 신탁으로 이전해야 한다.

(1) 자발적 수단 혹은 처방으로서의 “적격한 백지신탁(Qualified Blind Trust)”

자산의 철저한 매각의 대안으로서 “적격한 백지신탁”이 활용된다. 이것은 당사자의 재산을 독립적인 피신탁자에게 맡기는 것으로서, 어떤 이해관계자(당사자, 부인, 분가한 자손, 대리인 등)의 개입도 없이 피신탁자는 신탁된 재산의 관리에 대한 모든 권한을 행사한다. “blind”는 신탁자산에 대한 이해관계를 가진 사람이 알지 못하는 경우일 때 만이다. 만일 자산을 신탁만 하게 되면, 신탁자는 여전히 자산에 대한 정보를 알고 있는 것이며, 수탁자가 원래의 신탁된 자산을 처분하지 않거나 혹은 자산의 가치가 1000달러 이하가 아니면, 이 신탁된 자산은 “18 U.S.C 208” 등 관련 법률상의 재정적 이해의 상태에 있는 것이다. 따라서 신탁된 자산을 다른 형태의 것으로 매각을 통하여 교체할 경우, 신탁자는 새롭게 형성된 자산에 대한 정보를 모르는 상태이기 때문에 “blind trust"는 존재하고 있는 것이다. 이렇게 신탁자가 모르는 새로운 형태의 자산으로 신탁될 경우, 신탁자는 그 자산에 대하여 정보가 없기 때문에 이해충돌의 적용을 받지 않는 것이다.

상원의 동의를 받는 대통령 지명직은 지명후 5일 이내에 재산공개서를 제출하여야 한다. 재산공개서는 먼저 해당기관의 윤리담당 공무원에 의하여 심사되고, 이해충돌의 방법이 권고되며, 다시 OGE에 의하여 심사 및 승인되고, 적절한 상원 위원회에 회부된다(5 U.S.C. app.§101(b) ; 5 C.F.R.§2634.602(a),(c)(1)(ⅵ), 2634.1001 등)). 심사과정에서, 특정 자산이 야기하는 이해충돌의 회피와 처분, 회피, 자격의 박탈 등의 대안으로서의 적격한 백지신탁의 방법 등에 대한 윤리협정(ethics agreement)이 이루어진다(5 C.F.R. §2634.605(c)(2)(ⅲ)(B)).

후보자를 심의하는 상원 위원회는 후보자에게 행정기관에서의 윤리협정과는 상관없이 매각, 백지신탁 등 후보자의 우호적인 활동의 조건으로서의 방법들을 요구한다. 이 조건들은 투표전에 이루어져야 한다(Riddick‘s Senate Procedure, S.Doc. 101-28, at 940(1992).

이러한 백지신탁은 특정한 이해충돌의 회피를 위해서, 혹은 재산공개보고의 부담을 덜기 위하여 이루어진다. 백지신탁은 연방법상 자격박탈의 규정이 적용되지 않는 직위, 예를 들어서 의원, 대통령, 부통령 등에게 적용된다. 연방법하에서 신탁이 적격한 백지신탁의 요구조건을 충족하면, 신탁만 확인하면 됨으로서 재산공개는 모든 것을 속속들이 자세히 열거하지 않아도 되기 때문에 매우 단순해진다.

(2) 적격한 백지신탁(Qualified BT)의 조건

백지신탁은 신탁자 자신의 자신에 대한 무통제, 무정보, 무의사소통을 의미한다. 만일 신탁이 이루어지고, 또한 신탁후 피신탁자에 의하여 새로운 자산이 구입될 경우에도, 신탁 공무원은 미래의 재정공개 보고를 위하여 신탁하의 재산을 확인할 필요가 없다(5 U.S.C. app.1029f)(2)(A)). 그리고 그러한 재산은 재정적 이해가 없는 것으로 인정된다.

공무원은 재산의 형성상태를 모르는 것이며, 따라서 그 재산은 공무원의 의사결정에 부정적 영향을 미치지 못하게 된다. 따라서 백지신탁은 잠재적 이해충돌 혹은 외견상 이해충돌을 피하게 된다. 자산을 완전히 매각하거나 혹은 1000불 이하의 가치로 떨어지면, 이해충돌의 발생은 되지 않는 것이기 때문에, 이때에는 통지해도 상관없다(5 U.S.C. app.§102(f)(4)(A) ; 5 C.F.R. §2634.401(a)(ⅱ).

1978년 이전에는 백지신탁을 위한 지침을 알려주는 연방법이 없었다. 때문에 종전의 백지신탁은 이해충돌의 혐의를 받는 공직자들의 개인적 의사결정에 의하여 이루어지거나, 혹은 임용후보자에 대한 인준의 조건으로서 상원 위원회가 후보자에게 요구하는 경우에 간헐적으로 이루어졌다. 따라서 이해충돌의 회피에 대한 이 제도의 효과에도 불구하고, 이 제도와 관련된 형태들은 다양하였으며, 운영이나 감독 등에 대한 통일된 규정은 없었다.

1978의 정부윤리법이 제정됨에 따라서, 이해충돌법하에서의 연방 공무원들에게 적용되는 백지신탁의 수립, 유지, 운영에 대한 요구조건과 지침들이 마련되었다. 적격한 백지신탁을 위하여 요구되는 일부 조건들은 다음과 같다.

①사전 승인 : 관련 공무원은 신탁수단이나 피신탁인의 적정성에 대하여 적절한 윤리감독기관으로부터 신탁을 설정하기 이전에 승인을 받아야 한다(5 U.S.C. app. §102(f)(3)(D)). 여기서 관련기관에는 정부윤리국(OGE), 상원 윤리위원회, 하원 공무원 표준행동 위원회 등이다.

②협정서(agreement)와 재산 목록의 작성 : 신탁이 설정된 후, 30일 이내에 공무원은 집행된 신탁계약을 충족하고, 신탁에 들어간 재산의 목록과 범주화된 가치를 윤리감독관에게 제출하여야 한다 (5 U.S.C. app. §102(f)(5)(A).

③독립된 신탁 : 신탁자와 피신탁자간의 영향력의 배제 등 독립성 확보(5 U.S.C. app. §102(f)(3)(A).

④조건없는 이전 : 수탁자는 수탁된 자산의 처분이나 매각을 자유롭게 할 수 있어야 한다.

⑤금지되는 자산 : 신탁된 자산이 처분, 매각되거나 혹은 1000달러 이하기 되기 전까지는 이해충돌하에 있는 것이다( 5 U.S.C. app. §102(f)(4)(A)). 신탁에는 연방법에서 금지하는 자산을 포함하고 있어서는 안된다.

⑥의사소통의 금지 : 신탁자 및 신탁자와 밀접한 영향관계에 있는 사람과 연락하거나 통지 등을 해서는 안된다 (5 U.S.C. app. §§102(f)(3)(C), 102(f)(6)(A)).

⑦엿보기 금지 : 정보를 얻으려고 노력해서는 안된다(5 U.S.C. app. §§102(f)(3)(C)(ⅵ)).

⑧법무장관의 임무 : 법무장관은 신탁자와 피신탁자간의 의사소통이나 혹은 법규 위반에 대하여 민사적 제재를 할 수 있는 권한을 부여받았다(5 U.S.C. app. §102(f)(6)(c)).

(3) 적격한 분산신탁(Qualified Diversified Trusts)

백지신탁의 또 다른 유형으로서 분산신탁을 들 수 있다. 이것은 자산의 포트폴리오를 다양하게 구성하여 실질적인 영향을 미치지 못하도록 하는 신탁이다. 자산의 20% 이상이 집중적으로(지리적으로, 기업상으로, 기타) 구성되지 않도록 하며, 총 재산가치의 5% 이상이 특정 기업의 유가증권으로 구성되지 않도록 한다. 신탁자산이 쉽게 시장화할 수 있는 분산된 포트폴리오 형태의 유가증권으로 구성되어 있고, 공무원의 기본적인 책임 영역과 같은 영역에서 실질적인 활동을 하는 유가증권을 포함하지 않을 경우, 이 신탁은 “diversified"된 것으로 인식된다.

백지신탁이든, 분산된 신탁이든, 실질적으로 혹은 외견상으로도 신탁에 있어서 이해를 갖고 있는 사람과 독립적이어야 한다. 백지신탁을 통하여 얻고자 하는 가장 중요한 목적은 신탁을 행한 공무원에 대한 실질적인 백지상태 혹은 지식의 결여이기 때문이다. 이 목적은 유가증권이 다른 경제영역으로부터 발행되거나 혹은 신탁의 이해가 제한적인 “분산된 신탁”의 경우에도 마찬가지이다. 폭넓은 분산은 실질적인 백지와 동등한 것이기 때문이다.

분산신탁시 요구되는 일부 조항들은 다음과 같다. 일부 조항을 제외하고는 백지신탁에서 요구하는 조건들과 유사하게 구성되어 있다.

①백지신탁과 마찬가지로, 자산을 신탁하고, 신탁자가 참여하지 않고, 또 알지 못하는 상태에서 신탁자산이 매각되거나 혹은 처분되는 것을 목적으로 한다.

②신탁자산의 매각에 있어서 이해당사자나 신탁자와 협의하지 않는 상태에서 수탁자의 재량으로 처분한다.

③신탁자의 최초 자산은 시장성이 있게 폭넓게 분산된 포트폴리오로 구성되어야 한다

④신탁된 자산의 이전이나 매각은 자유이다.

⑤신탁기간동안, 신탁된 자산에 대한 서약, 모기지 설정, 혹은 기타 이익에 의무를 지우는 것을 할 수 없다.

⑥신탁의 포트폴리오에 놓인 어떠한 자산도 보고된 연방책임과 관련된 영역에서 실질적인 활동을 하는 기업의 증권으로 구성될 수 없다.

⑦이해당사자의 수탁기관으로부터의 보고의 제한

⑧신탁에 관한 의사소통의 제한

4) 의회의 관련 규정들

미 의회도 이해충돌 및 이것의 해소수단으로서의 백지신탁제도에 대하여 규정하고 있다. 기본적으로는 정부윤리법과 기타 이해충돌과 관련법 제 연방법률에 근거하여 규정이 마련되었다. 1962 뇌물 및 이해충돌에 관한 법률(US Code 18에 규정)중 section208이 이해충돌 방지규정인데, 이 규정은 연방 공무원과 마찬가지로, 의원들에게도 그대로 적용된다.

먼저 하원의 경우, 윤리위원회의 역할을 하는 “하원 공적 행동의 표준위원회(Committee on Standards of Official Conduct)”는 지난 2003년 3월 19일 108c 회의에서 제정된 규정(Rules)서 이해충돌 관련 규정을 제시하고 있다. 총 28개의 규정으로 구성되어 있으며, 이중 규정 4가 16개 조항으로 구성된 재정공개(Financial Disclosure)에 대하 것이다. 동 조항에 따르면, 재정공개는 1978 정부윤리법에 따른 재정의 공개절차를 따르며, 하원의장은 정부윤리법 102(f)(3)에 따른 적격한 백지신탁의 승인권을 갖고 있다. 이와 관련하여 신탁되는 자산의 목록, 신탁서, 기타 법에서 요구되는 자료들은 하원 입법자료센터(Legislative Resource Center)로 제출되며, 이 위원회는 재산공개가 법의 취지와 규정에 맞는지를 심의한다.

이와는 별개로 하원은 “윤리메뉴얼(1992)”을 마련하고 활용하고 있는데, 이중 이해충돌과 관련된 핵심 조항으로서 선물과 수입의 금지 혹은 제한규정을 들 수 있다. 즉 하원의원은 100불 이상의 선물 수수를 금지하며, 연간으로도 250불을 초과하는 선물의 수수를 금지하고 있다. 뿐만 아니라 강연료 등의 수수도 금지되어 있다.

하원 윤리 매뉴얼(ethics manual)중 3장은 외부 고용과 소득의 제한에 대한 규정인데, 여기에서 이해충돌에 대한 규정도 함께 제시되어 있다. 이해충돌은 사익을 추구함에 따라서 나타나는 공정성의 훼손으로서, 공직은 “공적 신뢰(public trust)"라는 점에서, 공적 의무를 손상시킬 수 있는 혜택을 받아서는 안된다고 규정하고 있다. 4장은 재정 공개(Financial Disclosure)를 규정하고 있다. ”이해충돌의 규제‘가 신탁의 원칙임을 제시하고, 의원에게는 공적 의무를 손상시키는 사익을 피할 의무가 있다고 규정하며, 재정공개가 이해충돌을 막는 가장 좋은 장치라고 하였다. 재정공개는 사익의 보호와 이해충돌 방지간에 효과적인 균형을 맞추게 하는 수단이기 때문이다. 그리고 재정공개에 따른 이해충돌의 방지를 위한 방안의 하나로서 백지신탁을 규정하고 있는데, 적격한 백지신탁의 조건으로서 독립성 확보, 수탁자에 의한 처분의 재량권 보유, 신탁자와 수탁자간의 의사소통의 제한, 신탁전 위원회의 사전승인 등을 제시하고 있다.

상원의 경우에도 하원과 마찬가지로 이해충돌 및 백지신탁관련 규정들을 마련해놓고 있다. 규정된 조문이나 구성상의 차이는 있지만 하원에서의 규정과 본질적인 차이는 없다. 먼저 43개 조항으로 구성된 상원 규칙(Standing Rules of the Senate)중 34조의 공적 재정공개와 37조의 이해충돌에 관한 규정이 이에 해당된다. 특히 37조에서는 하원 의원에 대한 외부 보상의 금지, 외부활동의 제한, 그리고 로비의 제한 등에 대한 규정을 담고 있다.

그리고 2003년 제정되어 활용되고 있는 상원 윤리 매뉴얼(Senate Ethics Manual)에서도 관련 규정들이 마련되어 있다. 이 매뉴얼은 총 9장으로 구성되어 있는데, 3장에서 이해충돌(규정 37)과 외부소득(규정 36)에 대해서 규정하고 있다. 의원들의 재정보고후, 이해충돌의 가능성이 있는 경우, 윤리위원회는 취할 수 있는 행동을 권고하고 있다. 5장에서는 재정 공개에 대해서 규정하고 있는데, 하원과 마찬가지로 예외적인 신탁, 적격의 백지신탁인 경우에는 재정공개에서 제외되도록 하는 규정을 하고 있다.

의원들의 이해충돌과 신탁의 문제에 대해서는 별도의 위원회가 구성되어 이를 담당하고 있다. 하원의 경우 윤리위원회에 해당하는 “공적 행동 표준 위원회(Committee on Standards of Official Conduct)”가, 상원의 경우 “윤리특별위원회(Senate Select Committee on Ethics)”가  의원들의 위법사항에 대한 조사책임을 지고 있다. 그리고 법 위반에 대한 수사와 기소의 담당은 미 법무부 공적 청렴국(Public Integrity Section)이 연방공무원, 연방판사만이 아니라 의원들의 이해충돌 위반에 대해서도 수사와 기소를 담당하고 있다.

2. 행정자치부 개정안의 주요 내용과 문제점

백지신탁제도의 도입과 관련하여, 행정자치부는 2004년 5월 18일 백지신탁제도를 도입하는 것을 골자로 하는 공직자윤리법 개정안을 입법 예고하였으며, 공청회 등을 거쳐서 지난 6월 10일 공직자윤리법 개정안을 확정 발표하였다. 백지신탁제도를 포함한 공직자윤리법 개정에 대해서는 참여연대에서도 지난 2003년 6월 국회에 청원한 바 있으며, 또한 몇몇 의원들도 백지신탁제도 도입을 포함한 개정안을 발의하는 등 최근 활발하게 논의가 이루어지고 있다.

1) 행정자치부 개정안의 주요 내용

행정자치부는 백지신탁제도의 도입 배경으로서, 공직자의 주식보유와 관련 이해충돌의 문제가 지속적으로 제기됨에도 불구하고, 현행 공직자윤리법은 이에 대한 마땅한 규정이 없어서, 백지신탁제도를 도입하게 되었다고 밝히고 있다.

행정자치부가 확정한 공직자윤리법 개정안의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 공개대상자가 일정 금액 이상의 주식을 보유한 경우, 신탁재산의 관리․운용․처분 권한의 일체를 신탁회사에 완전히 위임하는 백지신탁계약을 체결하거나 주식을 매각하도록 하고 있다.

둘째, 백지신탁을 체결한 경우 수탁자는 60일 이내에 당초 신탁된 주식을 처분하여야 하고, 이해관계자(본인․배우자․본인의 직계존비속)는 계약 해지시까지 주식의 취득이 제한된다.

셋째, 공직자윤리위원회는 백지신탁 내용을 심사하고, 수탁자로부터 신탁된 주식의 운용에 대한 보고를 받아 신탁계약 사항 이행여부를 감독하며, 심사결과의 처리는 등록재산 심사의 경우에 준용한다.

넷째, 신탁재산의 가액이 일정금액 이하로 되었거나 신탁자가 신탁재산을 모두 매각하도록 요구한 경우 및 공직자가 퇴직한 경우에 백지신탁 계약 해지가 가능하다.

다섯째, 이해관계자는 신탁재산에 관한 정보의 제공을 요구할 수 없고 수탁자는 그에 관한 정보를 제공할 수 없으며, 이를 위반할 경우 형사처벌 할 수 있도록 한다.

여섯째, 백지신탁 불이행 또는 규정 위반시 해임 또는 징계의결을 요구할 수 있도록 한다.

또한 행정자치부는 개정안에서의 규정에 대하여 제기되는 몇가지 문제 제기에 대하여 다음과 같이 설명하고 있다.

첫째, 최초 신탁된 주식을 일정 시한내 처분토록 강제하는 것이 위탁자의 재산권에 대한 과도한 제약으로 작용할 소지가 있다는 지적에 대해서, “백지”신탁의 의미 자체가 최초 신탁된 주식을 처분하여 새로 취득한 재산이 무엇인지 위탁자가 알지 못하게 하는 것이고, 단순한 관리 신탁이라면 백지신탁을 도입하려는 취지에 맞지 않는다는 점에서 반드시 처분되어야 한다고 하며, 다만 주식 매각 기간을 여유 있게 설정(60일)하거나 주가 폭락 등 특별한 사유시 윤리위원회의 승인을 받아 기간을 연장할 수 있도록 하는 방안도 제시하였다.

둘째, 직무관련성 여부에 대한 판단 기준이 없이 공직자의 모든 주식을 신탁하게 하는 것이 과잉금지 원칙에 위배될 우려가 있다는 지적에 대해서, 직위분류제가 확립되지 않은 현 조직체계상 직무 관련 주식의 범위에 대한 판단 기준이 없고(예 : 대통령비서실, 감사원, 법제처, 국무조정실, 국정원, 대검찰청, 노동부, 과학기술부의 직무와 관련된 주식의 범위가 어디까지인지?),  직급이 높아질수록 직무 관련성의 범위가 확대되며, 고위공직자의 경우 자신의 現직무와 직접 관련되지 않은 정책 사안이라도 정보를 얻고, 결정권자를 보좌하거나 정책형성 과정에서 실질적 영향력을 행사(국무회의, 부처협의, 법안심사 등)할 가능성이 충분하다는 점에서, 백지신탁 의무자를 재산공개대상자로 한정하고 모든 주식을 대상으로 하는 것이 바람직하다고 설명하고 있다.

셋째, 기업경영권을 가진 자의 공무담임권 침해여부 관련해서도,  기업 소유 지분을 보유한 공직자의 경우 경영권 방어의 문제가 야기되나,  해당 공직자를 예외로 할 경우 대상자간 형평성 논란이 야기되며,  백지신탁 제도를 도입하려고 하는 근본 취지를 고려할 때, 예외를 인정하기 어렵다고 강조한다. 오히려 행자부가 마련한 공직자윤리법 개정안은 공직자는 오로지 국민의 봉사자로서 그 직무에 전념하여야 하며, 공직자의 정책결정은 사익에 의해 훼손되지 않고 공익을 위해 이루어져야 한다는 헌법 정신을 구체화한 것이라고 강조하고 있다.

넷째, 선출직 공무원에 대한 소급 적용여부와 관련하여, 개정안은 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계를 규율하는 것이 아니라 시행일 이후 공직자가 상당한 가액의 주식을 보유하였으면 이를 매각하거나 백지신탁 하도록 하는 것이므로 소급입법이라 보기 어렵고,  설령 현행 공직자윤리법이 그대로 유지되어 장래에도 아무런 제한없이 상당한 가액의 주식을 보유할 수 있을 것이라는 기대를 하였다고 하더라도 그러한 신뢰에 비해 개정안이 달성하고자 하는 공직자의 공정한 직무전념 및 부정한 재산증식 방지라는 공익이 훨씬 우월하다고 주장하고 있다. 오히려 제17대 국회의원 등 선출직 공무원에 대해서만 예외적인 경과규정을 둘 경우, 대상자간 형평성 문제가 야기되고, 4․15 총선 당시 양당에서 旣공약사항으로 제시한 만큼 예외를 두면 국민의 신뢰 훼손 우려가 있다고 설명하고 있다.

다섯째, 공직자와 친족 관계에 있다는 이유만으로 주식의 취득을 금지하는 것은 연좌제에 해당된다는 주장에 대하여, 현행 공직자윤리법상 공직자와 독립하여 생계를 유지하는 자는 고지거부(법제12조제4항)를 할 수 있으므로 고지거부 대상자(=공직자의 피부양자가 아닌 자)는 제외시키되,  공직자 본인의 주식만 대상으로 할 경우 가족 명의로 주식을 보유․거래 하게 되어 제도의 실효성을 확보할 수 없으므로 대상 공직자의 피부양자인 직계존비속을 포함하는 것이 타당하다고 설명하고 있다.

2) 행정자치부 개정안의 문제점

행정자치부가 입법예고한 공직자윤리법개정안은 공직자의 재산과 직무사이에 발생하는 이른바 ‘공직자의 재정적 이해충돌’을 해소하기 위해 재산공개대상자가 일정금액 이상의 주식을 보유하거나 거래하는 것을 규제하는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것이다.  공직자의 재정적 이해충돌, 특히 직무관련성이 있는 주식의 보유 및 거래는 사익과 공익간의 충돌을 야기함으로써 부패를 발생시키거나 불공정한 직무수행을 초래할 가능성이 높음에도, 그동안 이를 규제할 법률적 근거가 전무했다는 점에서 이를 방지할 수 있는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것은 환영할만하다.

그렇지만 이번 개정안은 공직자의 이해충돌 문제에 대한 본질적이고 근본적인 접근을 하지 못하였으며, 단지 일부 공직자만을 대상으로 ‘주식에 대한 백지신탁’이라는 부분적인 제도도입에 그치고 있다. 이는 입법의 편의와 정치적 상징성을 주되게 고려한 때문이며, 결국 법률 적용의 대상이 되는 공직자간의 형평성 시비는 물론 현실을 제대로 반영하지 못함으로서 제도의 실효성을 저하시킬 우려가 있다.

이러한 문제점을 극복하고 제도 도입의 취지와 운용의 실효성을 충분히 살릴 수 있기 위해서는 무엇보다도 먼저 이해충돌 문제 전반을 규제하는 입법이 이뤄져야 할 것이다. 보다 구체적으로 행자부의 입법예고안은 다음과 같은 문제가 있다.

△백지위임신탁 대상자를 재산공개대상자(1급 이상의 공직자)로 한정하고 있어 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있고 주식가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 수 있는 경제부처의 공직자와 같이 이해충돌 우려가 높은 공직자의 주식투자를 규제할 수 없다.

△이해충돌을 규제하는 대상 재산을 주식으로 한정해 공직자들이 공직을 통해 얻은 정보를 이용한 부동산투기와 같은 부당한 재산 증식을 막을 수 없다.

△일정액 이상의 주식투자를 규제함에 있어 그 일정액을 과도하게(1억원 이상) 높게 잡아 실제 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있다.

△ 직무의 회피 등 여타의 이해충돌 방지조치 등에 대한 규정이 없어, 국회의원의 기업경영권 문제 등 선출직 공무원의 이해충돌 문제해결을 어렵게 하고 있다.

3. 공직자의 이해충돌해소 제도 도입의 원칙 및 방향

1) 공직자 이해충돌 방지를 위한 전면적 제도의 도입

공직자윤리법의 기본적인 목적은 공직윤리 확보를 위한 중요한 전제조건인 공직자의 이해충돌문제에 대한 효율적 규제이어야 할 것이다. 그럼에도 현행 공직자윤리법은 이와 관련된 내용을 제대로 담지 못하고 있다. 오히려 대통령령인 공무원행동강령에는 미약하나마 “이해관계 직무의 회피”, “직무관련 정보를 이용한 거래제한” 등을 규정하고 있으나, 정작 공직윤리에 관한 기본법이라고 할 수 있는 공직자윤리법에는 이같은 규정이 마련되어 있지 않은 실정이다.

따라서 공직자윤리법에 공직자의 재정적, 비재정적(직무상) 이해충돌을 방지할 일반규정을 마련하고 만약 이해충돌이 발생할 경우 ‘직위의 사퇴’, ‘재산의 매각’, ‘백지위임신탁’ 등의 이해충돌해소 방법까지를 정하는 구체적이고 전면적인 입법이 이뤄져야 함. 즉 이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분, 공직자의 회피․전직 및 당해 직위의 사퇴, 기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치 등에 대한 규정을 법률로 정할 필요가 있다.

하지만 행자부 개정안의 핵심 내용인 ‘백지신탁제도’는 재정적 이해충돌 해소를 위한 방법의 하나에 불과하다는 점에서 여타의 다른 재산 혹은 직무상 발생하는 이해충돌에 대해서는 이를 규제할 수 없다. 실제 이해충돌이 발생하는 재산은 주식에 한정되지 않으며, 부동산, 유가증권 등 공직자의 모든 재산에서 발생할 수 있으며 나아가 재산이외의 겸직, 전직, 영리추구행위 등에서도 직무상 이해충돌이 발생하고 있다.

이러한 상황에서 재산, 특히 주식과 관련한 이해충돌 해소방안만을 마련하는 것은 매우 일면적이고 편의적인 접근이다. 개정안이 추구하는 법 이익인 ‘이해충돌 해소를 통한 공직신뢰 확보 및 공직 부패예방’의 취지를 충분히 구현하기 위해서는 보다 광범위하고 근본적인 이해충돌방지 제도의 도입과 시행이 요구된다. 따라서 이해충돌 해소를 위한 전반적 규정을 마련하고 그 중 하나로서 백지신탁 제도를 두는 것이 바람직할 것이다.

다만 대통령, 장관, 국회의원 등 고위공직자와 경제부처공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적․사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재한다. 개정안의 주요내용인 ‘주식에 대한 백지신탁’제도는 이 같은 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 하지만 개정안은 백지신탁의무자, 재산범위 등에 있어서도 여전히 미흡하다.

또한 국회의원의 경우 현재 겸직이 원칙적으로 금지되나 실제로는 허용되고 있어 공직 수행의 공정성을 현저히 저해하고 있는 형편이다. 국회의원의 겸직 금지 등과 같은 이해충돌 규제 조항은 관련법률의 개정이 수반되어야 하지만, 적어도 공직윤리의 기본법인 공직자윤리법에 “직무상 이해충돌”을 방지할 수 있는 법률적 근거를 마련해야 한다.

2) 재산등록 및 공개제도의 강화

공직자의 재정적 이해충돌을 판단하는 기준은 재산과 직무사이의 연관성(직무관련성)에 있다. 직무 관련성 여부를 적정하게 심사하고 판단하기 위해서는 공직자가 보유한 재산에 관한 구체적이고 세세한 정보가 등록되고 공개되어야 한다. 하지만 현재 재산등록제도는 소득원 등을 밝히지 않아 직무관련성에 대한 판단을 하기 어려우며  재산형성의 적법성도 파악할 수 없어 재산의 과다(過多)만을 문제삼게 되고 결국 제도의 취지를 왜곡한다. 따라서 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등의 등록을 의무화해 재산등록내용이 이해충돌 심사를 위한 충분하고도 완전한 정보로서 기능하도록 해야 한다.

특히 주식의 경우 재산변동내역 신고시기의 보유현황만을 보고함으로써 신고 이전의 주식거래 내역은 파악할 수 없어 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하지 못한다. 따라서 주식거래내역까지를 공개하도록 해야 한다. 또한 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크고, 친인척 등을 통한 재산관리 및 축적이라는 한국적 현실을 고려할 때 직계 존비속의 고지거부권 역시 폐지되어야 할 것이다.

나아가 5년 주기로 재산을 재등록하도록 해야 한다. 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 공직자의 정확한 재산파악을 위한 것이다. 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우를 판단하기 위한 것이다.

3) 공직자윤리위원회의 심사 기능 강화

이해충돌을 심사하고 이를 규제하기 위한 법 개정의 목적을 충분히 실현하기 위해서는 공직자윤리위원회의 기능이 강화되어야 할 것이다. 개정안은 모든 공직자의 보유재산과 관련한 구체적 직무관련성에 대해 공직자윤리위원회가 사후적, 개별적 심사를 통해 이해충돌 여부를 심사하는 것이 아닌 포괄적 직무관련성이 인정되는 특정직급이상의 공직자가 보유한 주식만을 규제의 대상으로 하고 있는 사전적 규제 방식이라는 점에서 공직자윤리위원회의 역할과 위상강화에 대해 논하지 않고 있다.

새롭게 이해충돌 심사 및 해소와 관련한 권한이 부여되는 것 외에도 전정부적이고 체계적인 윤리관리체계의 구축과 운영을 위해서도 권한이 형식에 머무는 것이 아니라 실질적으로 활용되어야 하며, 이를 위해 현행 조직과 인력에 대한 대폭적인 충원이 요구된다. 그리고 공직자윤리위원의 선임과 관련하여, 위원 구성의 독립성과 전문성을 확보할 수 있도록, 위원구성에 있어서 민간부문 인사들로 구성하도록 하며, 자격요건에 있어서도 최소한의 전문성 확보가 가능하도록 구체적인 요건들이 규정되어야 한다.

4. 쟁점별 바람직한 방향

1) 백지신탁 의무자의 범위

행자부 개정안은 백지신탁의무자의 범위를 재산공개대상자로 한정하고 있다. 재산공개대상자인 고위공직자는 자신의 현 직무와 직접 관련되지 않은 정책사안이라도 정보를 얻고 실질적 영향력을 행사할 가능성이 있다는 점에서 포괄적 직무관련성을 인정해  특정금액 이상의 주식을 보유하고 있을 경우 주식을 매각 혹은 신탁하도록 하도록 하고 있다. 공개대상자의 경우 그 지위상 주식과 직무사이에 포괄적 직무관련성이 인정된다는 점에서 이를 사전적으로 규제할 충분한 근거가 있다고 할 것이다.

그리고 백지신탁 의무자의 범위를 재산공개대상자로 제한한 것은 비록 제도 도입 및 운영상의 용이성을 확보하기 위한 것이지만, 비공개대상자의 직무관련 주식 보유시 이해충돌을 방지할 수 없게 되며, 법 적용 대상자간의 형평성 문제를 야기할 수 있다. 특히 경제부처 관련 공직자는 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있다는 점에서, 비경제부처 고위직보다 이해충돌의 가능성이 높음에도 불구하고 이를 규제할 수 없는 문제가 발생한다. 따라서 비록 하위직이라 할지라도 직무의 특성상 이해충돌 가능성이 높은 경제부처 관련 공직자 역시 주식보유 및 거래와 관련한 사전규제가 요구된다.

결국 포괄적 직무관련성이 인정되는 범위 내에서 일정직급 혹은 직위별로 주식보유 및 거래와 관련해 백지신탁 등의 제도를 도입함으로써 사전적 규제를 하는 것과 함께, 여기에서 제외되는 공직자라 할지라도 보유재산과 직무간에 이해충돌이 발생할 경우 공직자윤리위원회의 심사를 통해 적절한 이해충돌 해소 조치가 취해지도록 해야 할 것이다.

한편 현행 재산등록제도의 연장선에서 백지신탁을 공직자 본인뿐만 아니라 배우자, 직계존비속까지 대상으로 하고 있는 것은 타당하다.

2) 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위

행자부 개정안은 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위를 주식에 한정하고 있다. 부동산과 채권 등을 제외한 이유는 주식에 비해 이해충돌의 발생가능성이 낮다는 것과 매각의 어려움 등을 들고 있다.

그러나 부동산과 채권 등의 재산 역시 이해충돌이 발생할 수 있다는 점에서 이해충돌 해소의 본질적 예외로 할 이유는 없다. 현실에 있어서도 부동산 관련 정책결정에 있어 관련공직자들의 이해관계가 맞물려 있다는 국민들의 의혹과 불신이 높아 정책결정의 공정성에 대한 시비가 일고 있다.

뿐만 아니라 비록 재산심사를 통해 공직자가 부동산 투기혐의가 있음을 사후적으로 밝혀낸다 할지라도 위법성이 없는 한 이를 규제할 수 없다. 이 같은 허점을 극복하기 위해서는 부동산과 채권 등 여타의 재산에 대해서도 이해충돌 방지를 위한 제도를 둬야 할 것이다. 한편 부동산의 경우 신탁의 어려움과 같은 문제가 존재하지만 개정안이 이해충돌 해소의 방법을 백지신탁에 한정하고 있기 때문에 발생하는 것으로 신탁이 어렵다면 직무를 회피하도록 해야 한다.

백지신탁의 적용대상이 되는 주식의 대상범위는 상장주식뿐만 아니라 비상장주식, 스톡옵션까지를 포함해야 할 것이다. 권리행사가 가능한 스톡옵션은 주식으로 전환해 이를 백지신탁하거나 매각하도록 하며, 권리를 행사할 수 없다면 이를 포기하거나 직무를 회피하도록 할 수 있을 것이다.

3)신탁의 대상이 되는 재산의 가액(행자부안은 대통령령에 위임)

원칙적으로 이해충돌이 발생하는 재산은 재산의 과다에 관계없이 해소되어야 한다. 그럼에도 수탁자인 금융회사의 관리비용과 이윤동기 등을 고려할 필요가 있다. 다만 현재 정부가 고려하고 있는 1억원은 실효성을 담보하기 어려우며 1000달러 이상의 재산을 신고토록 하고 있는 미국에 비춰 봐도 지나치게 높은 금액이다. 따라서 1000만원을 초과하지 않는 가액내에서 백지신탁제도를 운용하도록 해야 할 것이다.

4) 직무관련성에 대한 판단기준 부재의 문제

이와 관련한 쟁점은 모든 주식을 신탁하게 하는 것이 과잉금지 원칙에 위배될 우려가 있다는 것이다. 이 때문에 개정안은 백지신탁의무자를 재산공개대상자로 한정하고 있다.

이해충돌은 공직자의 재산과 직무사이에 직무관련성이 있는 경우에 발생하는 것이다. 직무관련성은 직위분류제가 확립되지 않은 현조직체계상 일률적인 판단기준을 두기 어렵다는 것은 인정이 된다. 이는 직무분석, 직위분류 등에 대한 체계적 분석을 하지 못한 우리 공직사회의 후진성을 드러내는 것이지만, 이것이 직무관련성에 대한 판단을 전혀 불가능하게 하는 것은 아니다. 외국의 입법례를 보더라도 직무관련성에 대한 판단은 이를 심사하는 기관( 우리의 경우 공직자윤리위원회)이 재량권을 가지고  판단토록 하고 있다.

이미 시행되고 있는 공직자윤리법의 ‘퇴직후취업제한’ 규정 역시 직무관련성에 대해 법률은 일반규정만을 두고 시행령으로 직무관련범위의 가이드라인을 제시하고 개별적 취업승인 요청이 올 경우 사안별 직무관련성에 대한 구체적인 판단은 해당기관의 장이 재량권을 갖고 행하고 있다. 실제 제도 운영에 있어 해당기관의 장이 직무관련성의 범위를 지나치게 협소하게 해석해 광범위하게 취업을 허용하는 문제는 공직자윤리위원회가 해당기관장의 재량권 남용을 감독하거나 직접 판단할 수 있도록 함으로 개선될 수 있을 것이다.

따라서 기본적으로 재산등록대상자 모두의 재산과 직무사이의 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하고 이를 규제하도록 하고, 다만, 포괄적 직무관련성이 있는 재산공개대상자의 경우는 사전적으로 법률로 주식에 대한 보유 및 거래를 금지하도록 해야 한다.

5) 국회의원의 경영권의 문제

국회의원 등 기업지분을 보유한 공직자의 경우 백지신탁을 강제할 경우 경영권 방어의 문제가 논의되고 있다.

원칙적으로 이해충돌 제도의 취지는 경제권력과 정치권력을 동시에 소유하지 않아야 한다는 것이다. 실제 정부 고위직이 보유한 주식을 통제자산으로 분류해 매각하거나 백지신탁하도록 하고 있는 캐나다의 폴 마틴 수상의 경우 취임당시 상선회사를 소유한 것이 문제가 되자 회사 소유권을 자신의 아들에게 물려준 바 있다.

그러나 국회의원 상당수가 각종 기업체의 소유주들인 한국적 정치현실을 고려할 때 주식의 매각 혹은 사퇴를 일방적으로 강제하는 것은 현실적 어려움이 있지만 이 경우라 할지라도 이해충돌은 어떤 방식으로든 해소되어야 한다. 이를 위한 방안으로 관련 직무의 회피, 백지운영계약 등이 제시될 수 있을 것이다. 그리고 이 법의 도입 이전에 당선된 국회의원에 경우에는 직무회피와 경제상임위 배제를 전제로 주식 보유를 예외적으로 인정할 수 있을 것이다.

<표 5> 공직자윤리법 개정 관련 주요 내용 비교

주요 내용	행자부안	참여연대안
공직윤리확보의 선언적 규정	미반영	반영
등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등 등록의무화	미반영	반영
5년주기 재등록 도입	미반영	반영
주식거래내역 공개	미반영	반영
이해충돌상황에 대한 조치	백지위임신탁만 규정	반영
직계 존․비속 고지거부권 삭제	미반영	반영
이해관계직무로부의 제척 또는 회피	미반영	구체적 직무범위까지 규정
선물 및 향응 수수 금지	미반영	처리방법, 공무원간 선물수수도 금지
업무외 취업제한	미반영	업무외 소득도 제한

<표 6> 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교

쟁점	행자부안	참여연대안
백지위임신탁 의무자	￭재산공개자 (1급이상 공직자)	￭재산공개대상자 : 전원 ￭재산등록대상자 : 이해충돌 발생자 ￭경제관련 전공직자 ￭선출직공직자는 경제관련상임위배정자 ※백지신탁대상자는 신규주식취득 금지
백지위임신탁 대상자	￭본인, 배우자, 직계존비속	￭본인, 배우자, 직계존비속
재산의 범위	￭주식	￭주식(비상장, 스톡옵션포함) 및 채권, 부동산(심사 거쳐 규제)
직무관련성 여부	￭모든 주식	￭재산공개자, 경제부처공직자, 경제상임위에 배정된 국회의원, 경제상임위공무원 : 모든 주식 ￭비경제부처 재산등록대상자 및 비경제상임위 소속 국회의원 : 직무관련 주식
비상장주식 포함 여부	￭포함	￭포함
주식의 하한금액 설정	￭일정금액이상	￭일정금액이상

<표 7>  적용대상별 주식보유 및 투자 규제안 (참여연대)

적용대상			참여연대안	규제 이유
행정부	재산공개대상자 (1급이상 공직자)		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	포괄적인 직무관련성
	경제부처 (전공무원)		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	높은 직무관련성에 따라 금지
	비경제부처 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
입법부	국회 의원	경제관련 상임위	￭신규주식투자:금지 ￭기존보유 주식 : 매각/백지위임신탁 의무화	국회의원 직무는 포괄적이므로 신규 투자는 금지
		비경제상임위	￭신규주식투자 금지 ￭ 회피, 매각, 백지신탁 선택
	1급이상 공직자 및 경제관련상임위공무원 등		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	높은 직무관련성에 따라 금지
	일반 공직자 중 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
사법부	재산공개대상자		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	포괄적인 이해충돌 방지
	판사, 일반직원중 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제	․판사는 재정적 이해충돌이 예상되는 재판은 회피 제도 도입

Ⅶ. 결론

공무원의 윤리는 일반적으로 수단적 가치로서 인식되기도 하지만, 이것이 지니고 있는 중요성을 고려한다면, 공무원의 윤리는 반드시 추구되어야 할 목적가치로서의 의미를 지니고 있다고 할 수 있다. 이러한 측면에서 보면, 공직자가 직무상 발생 가능성이 있는 이해충돌을 왜 회피해야 하는지, 그리고 그것이 공직자의 윤리성 확보라는 측면에서 어떠한 의미를 지니고 있는지가 자명해진다.

우리나라의 경우 그 동안 이와 같은 공직자의 직무상 이해충돌 회피와 관련된 법과 제도적 장치가 매우 미비하였었는데, 최근 들어와서 백지신탁 제도의 도입 등을 계기로 이에 대한 논의가 본격적으로 이루어지고 있다. 사실상 공직자의 직무상 이해충돌의 발생 범위는 거의 무제한적이라는 점에서, 이를 법, 제도적으로 제한하는 것이 용이한 것은 아니지만, 체계적이고 심도있는 논의과정을 통하여 바람직한 방안이 모색되어야 할 것이다.

다만 제도 도입의 필요성과 타당성에도 불구하고, 여전히 현실적인 여건의 미비라는 이유로 제도의 도입이 미루어지거나 혹은 비정상적인 형태로 제도가 마련되는 것은 피해야 할 것이다. 현재의 공직자윤리법은 제정 이후 약 20년동안 20차례 가까이 개정되었음에도 여전히 많은 문제점을 지니고 있다. 이것은 처음에 입법이 잘못되면 제자리를 잡기가 매우 어렵다는 것을 반증하는 것이라고 할 수 있다. 따라서 비록 어렵기는 하지만 많은 논의와 깊이 있는 토론과정을 거쳐서 제대로된 이해충돌 방지제도가 마련되어야 할 것이다.(yun@ knou.ac.kr)

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(2004년7월7일 참여연대 토론자료)

고위공직자주식백지신탁

열린우리당 국회의원 이은영

공직윤리를 제고하기 위한 전제로서의 이해충돌(Conflict of Interest) 문제에 관한 본질적이며 근본적인 입법이 이루어지지 않은 상황에서 공직자의 재산과 직무 사이에서 발생하는 “재정적 이해충돌”을 해소하기 위한 하나의 방안으로 도입된 고위공직자백지신탁제도는 그 동안 고위직 공무원들에게 보유주식을 업무와 관련된 기업의 주식을 보유, 부당한 재산증식의 가능성에 대한 우려를 불식시키기 위한 제도이다.

“이해충돌의 회피”의 제도적 도입이라는 의미와는 별도로, 현재 논의되고 있는 정부안과 관련하여 지속적인 토론과 검토를 통하여 보다 완벽한 규정의 입법을 통하여 전반적인 이해충돌의 방지를 위한 입법과 됨과 더불어 잠재적 부패 방지와 깨끗한 공직윤리 확립이라는 사회적 기대에도 부응하는 토대가 되었으면 한다.

■ 주요쟁점에 관한 입장

■ 신탁물 범위에 관한 사항

-  유가증권의 경우 : 일단 주식으로 한정 점차 확대 (비상장주식 포함)

■ 대상자의 범위설정에 관한 사항

- 개정안에는 대상자를 일괄적 제한 (대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 행정부 1급 이상 공무원 등 재산공개 대상자) : 경계할 필요가 있는 4급이상 공무원과 특히, 경제 관련 공직이 제외됨. 직무관련성을 고려하여 재산변동에 큰 영향을 줄 정보를 접하는 특정정책과 제도를 바꿀 수 있는 부처로 확대가 바람직

- 재산공개자를 원칙으로 재산등록자중 직무가 주식투자나 부동산 투자 관련있는 공직자를 선별 포함하는 것이 바람직 할 듯

■ 백지신탁의 이해관계자 범위 설정문제

- 직계존비속의 경우 출가한 자녀와 부모의 주식처분까지는 가혹하므로, 본인의 부모, 배우자, 미성년 자녀로 한정

■ 겸직․전직과 이해충돌 사항(기업소유 지분에 대한 경영권 방어문제)

- 행자위안은 ‘예외없이’적용 예정, 정경분리의 원칙 선언 : 예외인정시, 대상자간 형평성문제 야기, 제도 도입의 근본취지 퇴색

- 초기 시행기에 특별규정을 통해, 겸직자에 대해 이해충돌 부처 및 위원회 배치를 배제하고 이해관계자들까지의 재산관련 내역에 대한 조사를 확대/특별관리 방안을 통해 논란의 소지를 줄일 필요 있음

■ 신탁하한 금액관련

- 은행연합회는 수익성확보를 1억원 적당 의견/ 당정협의와 공청회 등에서 제도의 취지를 살리기 위해 2-5천만원 선에서 결정예정

■ 백지신탁자 및 수탁자의 처벌에 관한 사항

- 현재, 신탁자가 주식매각을 하지 않을 경우에 대한 조치가 명확히 규정 되어있지 않으므로, 고위공직자가 된후 주식을 처분하지 않을 경우데 대한 구체적 조치 필요 (※미국의 경우 주식매각을 권고하고 이를 행하지 않을 때, 이해상충죄로 형사처벌과 벌금 부과)

- 또한, 주식처분기간을 60일(예외 90일)로 정하므로 고위공직자의 상당수가 주식을 보유한 현실에서 2개월 내 처분토록 한 것은 너무 촉박하다는 의견이 있음

■ 공직자윤리법과 기존 제도의 연계성 문제

- 소수의 공직자윤리위원회가 공직자 재산등록관리의 업무를 수행하기 역부족이므로 기존의 규제관련 법과 연계성을 강화해야 함

■ 공직자 주식규제 : 주식이 로비수단으로 활용되는 경우 ‘형법’, ‘특정범죄가중처벌에 관한법률’에서 다룰 수 있도록 보완(※이용호게이트, 정현준게이트건처럼 코스닥상장을 앞둔 유망기업의 주식을 무상으로 로비 대상자에게 파는 주식로비에 대해 공직자윤리법이 아닌 ‘형법’상 뇌물죄를 적용처벌토록 하는 것이 효과적)

■ 업무상 비밀을 이용 주식에 투자한 경우 : 부패방지법과 연계하여 부패방지위원회에 신설 예정인 ‘공직자비리조사처’의 임무에 일부를 주식관련 비리를 조사/적발할 수 있는 역할과 업무를 부과

■ 금융기관부처(재경부, 금융감독원, 금융감독위원회)의 주식거래 행위를 증권거래법을 통해 규제하듯이 공직자윤리법에도 동 조항을 도입하여 주식 보유를 못하게 해, 이해상충의 문제를 해결하는 것

■ 기타 의견 및 제도 보완점

- 백지신탁제 도입이 단발성 제한이 아닌, 공직윤리의 측면에서 관련입법을 보완 /강화

■ 현재 공직자 재산등록․공개가 실효성을 거두고 있지 못함

■ 피부양자가 아닌 직계 존․비속은 재산등록사항 고지를 거부할 수 있게 해 성실등록의무를 비켜갈 수 있음. 또한 재산공개후 3개월 이내로 윤리위원회 심사시한을   설정, 형식적 심사에 그침

참여연대 백지신탁 토론 관련 의견

국회의원 권영세(한나라당 영등포乙)

o ‘백지신탁’은 ‘만능’이 아니다.

- 재산공개․등록제도 + 백지신탁 => 부패방지․이해충돌방지의 양대축

- 재산공개․등록제도 역시 획기적인 제도임에도 최근 ‘백지신탁’논란 속에서 상대적으로 그 의미가 평가절하되고 있는 것은 문제. 백지신탁 도입과 재산공개․등록제도의 수정검토는 병행해서 이루어져야 함.

- 특히, 백지신탁 도입과 함께 재산공개․등록제도 상의 ‘고지거부’조항은 건설적인 폐지를 검토할 필요가 있음.

※ 건설적 대안 : ‘(예외적) 공개 및 합산거부 제도’

(고지거부 폐지 전제)

	후보자․배우자 직계비속	직계존속	합산여부
기존	공개-등록	원칙적 공개-등록 예외적 고지거부	공개-동록된 대상자재산 모두 합산
공개대상자 직계존속재산의 경우 예외적으로 비공개-합산배제
공개대상자	공개-등록	공개 ※ (예외) 비공개-등록	합산 ※ (예외) 직계존속 재산 합산 배제
비공개-등록대상자	등록	등록	합산 ※ (예외) 직계존속 재산 합산 배제

- 공개대상자 직계존속재산의 예외적 비공개 등록 : 내부정보를 이용한 재산증식을 막기 위해서는 직계존속의 재산이라 할지라도 그 재산증식추이 및 변동상황을 공직자윤리위원회 차원에서 모니터링할 필요.

- 공개-등록대상자 직계존속재산의 예외적 합산 배재 : 직계존속의 재산 과다보유시 합산된 재산규모로 인해 불필요한 오해를 받을 소지가 있음.

o 정부-여당 백지신탁안의 문제점

- 정부-여당안은 기본적으로 공직자의 윤리의식에 대한 근본적인 부정이 전제되어 있고, 자본주의사회의 근간이라할 수 있는 사유재산권과 이에 기반한 주식보유를 불온시하는 듯한 인식에서 출발.

- 최근 논의가 정부-여당이 제시한 급진적인 백지신탁안의 도입여부에만 초점이 맞춰져 있을 뿐 효과적이고 지금 이 시점에서 시장경제라는 헌법적 질서와 근간을 훼손하지 않는 현 시점에서 실현가능한 백지신탁안에 대한 검토가 부족한 것이 사실.

- ‘이해충돌’ 미연에 막아 공직사회의 투명성과 효율성을 제고하기 위한 백지신탁제도가 오히려 공직진출의 중대한 ‘진입장벽’이 되고, 필요 이상으로 사유재산권을 제약하는 것이라면, 이는 헌법상 공무담임권을 침해하는 것일 뿐만 아니라, ‘과잉금지의 원칙’에도 위배되는 것.

- 특히, 이해충돌의 핵심요소가 ‘업무연관성’임에도 불구하고, 이 업무연관성에 대한 구체적인 기준을 마련하기 어렵다는 이유로 공직자 보유주식을 일괄 매각토록하는 것은 ‘빈대 잡으려다 초가삼간 태우는 격.’ 업무연관성을 심사할 수 있는 구체적인 절차 필요.

- 공직취임전 보유한 경영권, 공직자 배우자의 생계형 창업 문제에 대한 보완대책마련 필요.

- 최근 여당 일각에서 ‘보관신탁’으로 전환하고 17대국회의원에 대해서는 적용배제토록 한다, 재산형성과정을 소명토록 한다는 등 정부-여당안이 갈팡질팡하고 있는 것은 문제.

o 본 의원이 발의한 ‘백지신탁안’

- 2003년 3월 정통부장관에 취임한 진대제장관의 주식보유와 이로인한 이해충돌의 문제를 본 의원이 공식적으로 문제제기하였음. 이를 바탕으로 2003년 5월 ‘백지신탁’제도 도입을 취지로하는 공직자윤리법개정법률안을 제출하였으나 심의가 유보, 지연되면서 16대 국회 폐회와 함께 자동 폐기. 새 국회가 출범한 2004년 6월 8일 같은 내용으로 재발의.

- 2003년 3월 당시 진대제장관은 자신이 보유한 막대한 양의 삼성전자 주식과 스톡옵션과 관련해 ‘업무연관성’이 없다며 매각을 반대. 당시만 해도 정보통신부에서 소관하는 ‘통신시장규제’업무의 경우, ‘휴대폰단말기보조금제도’, ‘번호이동성제도’ 등은 단말기제조업체인 삼성전자의 매출과 직접적인 연관이 있었음. 지금 현재 정통부는 IT강국을 부르짖고 있고 삼성전자는 한국의 대표적 IT기업. 당시 진장관이 보유한 주식의 업무관련성에 대한 진장관의 판단에 대한 행자부의 입장은?  (※ 진장관이 행사한 막대한 규모의 스톡옵션 행사 이득.)

- 당시 참여연대는 정보통신부 건물 앞에서 진장관의 보유주식 매각을 주장하며 십수차례의 1인시위를 벌였지만, 당시 당국은 진장관이 ‘업무연관성이 없다’는 발언만 인용해 오히려 진장관을 옹호하는 태도를 취했음.

※ 법안의 주요내용.

가. 공직자윤리위원회는 제5조제1항의 규정에 의한 등록사항 및 제6조의2제1항의 규정에 의하여 신고된 주식거래내역을 심사한 결과 재산공개대상자의 소속부서의 업무와 밀접한 관련이 있다고 인정되는 일정규모 이상의 영리사기업체의 주식에 대하여는 재산공개대상자에게 신탁을 명하도록 함(안 제8조의3제1항 신설).

나. 재산공개대상자가 신탁명령을 받은 경우 수탁자의 자유로운 신탁주식의 양도․매각, 이해관계자와 수탁자의 신탁주식에 관한 협의․정보의 제공 또는 입수․접촉 등의 금지를 내용으로 하는 신탁증서를 명령일부터 15일 이내에 관할공직자윤리위원회에 제출하도록 함(안 제8조의3제2항 신설).

다. 이해관계자로부터 독립되어 있지 못한 친족, 고용인 및 동업자 등은 신탁의 수탁자가 될 수 없도록 함(안 제8조의3제3항 신설).

라. 신탁된 주식에 대하여는 주식거래내역의 신고 및 재산의 공개를 배제하여 신탁된 주식의 관리에 관한 비밀을 유지할 수 있도록함(안 제8조의3제5항신설).

마. 재산공개대상자가 신탁명령을 받고도 신탁증서를 제출하지 아니하거나 신탁주식의 관리에 관하여 수탁자와 협의 등을 한 때에는 해임 또는 징계할 수 있도록 함(안 제22조제2호의2 및 제2호의3).

바. 이해관계자와 수탁자가 신탁주식에 관한 협의, 정보의 제공․입수 또는 접촉을 한 때에는 각각 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처함(안 제26조의2 신설).

o 백지신탁과 관련한 추가검토사항

- 국회의원의 경우, 상임위 제척제도 시행. 상임위별 업무연관 주식 개괄적 기준 및 범위 설정.

※ 재산공개 -> 상임위배정 -> 상임위-주식 연관성 심사(국회윤리특별위원회) -> 해당의원 및 교섭단체대표에게 해당 상임위 사임 권고.

- 국회의원은 헌법에 따라 소속 상임위와 무관하게 모든 법률에 대한 입법권이 주어져있는 만큼 상임위 제척제도 만으로는 이해충돌상황을 방지할 수 없음. 의원이 자신의 주식이나 재산과 직접적인 연관이 있는 법안을 발의할 경우 국회 공직자윤리위원회가 국회 윤리특별위원회에 해당 법안의 이해충돌 여부에 대한 의견서를 제출할 수 있도록 해야 함.

- 공직자윤리위원회의 권한강화.

행정자치부가 입법예고한 공직자윤리법개정안 중 주식백지신탁제에 대한 의견

민주노동당 이영순의원

그 동안 공직자들의 재산공개에만 그치고 재산공개시 나타나는 재산관련 직무수행의 공정성 시비에 대한 갈등을 규제하는 제도적 장치가 없어 혼란이 있었던 바, 민주노동당은 공직자윤리법이 애초 제정 취지와 다르게, 핵심 조항들이 누락되거나 완화되어 제정된데 대해 문제를 제기하여왔으며 이를 강화하는 개정의 필요성을 주장해왔습니다.

또한 공직자들에 대한 규제에 있어서 공직자윤리법의 문제점은 주식백지신탁제의 도입으로만 해결될 것이 아니라 법의 전반적 개정을 통해 해결되어야 합니다. 하지만 공직자윤리법내에 주식백지신탁제를 도입하는 것을 반대하지 않으며 공직자윤리법에 여러 부족점과 한계가 있지만 주식백지신탁제가 일정한 기여를 할 것이라 생각합니다.

특히 이 제도를 통해 직무와 재정적 이해충돌로 인한 갈등구조, 즉 <이해충돌문제>를 규제하는데 대한 사회적 관심과 합의를 높여나가는 데서 중요한 의의를 가질 것으로 기대할 수 있겠습니다. 그러나 현재까지 진행되고 있는 양당의 발언들을 살펴보면 주식백지신탁제를 실제 시행할 의사가 있는지 불분명하고 이를 유명무실한 제도로 만들려는 의도가 있는 것이 아닌지 의심하게 됩니다. 특히나 열린우리당의 백지신탁 대상과 주식소유에 대한 발표는 원래 백지신탁의 목적에서 완전히 벗어나는 것이라 볼 수 있습니다.

열린우리당과 한나라당도 지난 총선에서 이를 공약으로 내건만큼 법의 취지나 기능에 손상 이 없도록 입법되는데 협조해야 할 것입니다.

현재 진행되고 있는 행정자치부 제출의 ‘백지신탁제도’안은 정부자체적으로 공직자내에 존재하는 정경유착을 없애고자는 의지를 보임으로서 환영할만하지만 내용적으로 좀더 개선강화되어야하는 면에 대해 민주노동당의 입장을 말해보겠습니다.

먼저, 기준이 되는 재상등록이 어느 고정된 시점의 재산가액현황이 아니라 재산형성의 내용과 흐름을 파악할 수 있도록 개선 강화되어야 합니다.

둘째, 백지신탁의무자의 범위는 일정 직급으로 구분할 것이 아니라 직무관련성이 있거나 관련정보에 접근할 수 있는 직무를 중심으로 정해야 합니다. 단순히 경제관련직무라고 단정짓는 것이 아니라 재산형성의 과정이 파악이 되는 구조를 기반으로 해서 정해야 할 것입니다.

셋째, 현재 주요한 재산증식수단으로 되고 있는 부동산에 대한 대책이 마련되어야 합니다. 사실상 공직자들의 재산증식의 중요수단이 부동산에 집중되어 있는 것이 사실입니다. 그런데 재산범위에 주식에만 한정시키는 것은 문제가 있습니다. 더불어 주식의 경우도 비상장,

스톡옵션 등을 대상으로 삼아야 할 것이다.

넷째, 이해충돌방지는 재산의 과다보다 유무에 있는 것이므로 신탁대상 재산의 가액을 1000만원 이상으로 정해야 합니다. 현재 행정자치부의 1억원 이상의 제한은 너무 과도하게 높은 금액으로 실제적으로 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨릴것입니다. 그러므로 더 낮은 하한금액의 설정이 필요합니다.

마지막으로 논란이 되고 있는 국회의원에게 소급적용 하지말자는 논란은 주식신탁제도 자체를 부정하는 발상이며 다른 대상자들과 형평성으로 볼 때 성립될 수 없는 논리입니다.

또한 맡기기만 하고 매각은 하지 않도록 하자는 것은 <이해충돌방지>제도 자체에 대한 이해가 없는 발상입니다.

4·15총선에서 국민에게 약속했던 많은 정치·사회 개혁과제 중 공직자윤리법의 개정은 국민의 개혁적 요구를 공직자가 먼저 시작하겠다는 의미가 될 것입니다. 17대 국회가 개원된 후 이미 17대 국회에 대한 국민들의 실망과 분노가 느껴지고 있습니다. 국회개혁에 대한 국민적 약속을 지키기 위해 여·야당이 모두 공직자윤리법의 원래 취지에 맞는 입법을 하도록 하여야할 것입니다.

백지신탁 도입 토론회 토론 자료

박연수 행정자치부 감사관

1. 최초 신탁된 주식의 처분

○ 백지신탁(blind Trust)이란 최초 신탁된 주식을 처분하여 새로 취득한 재산이 무엇인지 위탁자가 알지 못하게(blind) 만드는 것임

○ 단순 보관신탁은 이해충돌을 해소하고자 하는 취지에 맞지 않음

2. 백지신탁 의무자 범위

○ 제도 시행후 점차 확대할 계획임

○ 다만, 직급이 낮아질수록 백지신탁 외의 다른 이해충돌방지 수단(전직, 전보, 직무회피)이 가능하므로 이에 대한 검토가 병행되어야 함

3. 직무관련성 판단

○ 대상 직급이 낮아진다면 직무관련 주식에 한할 필요가 있으나

○ 고위공직자의 경우 포괄적 직무 관련성, 실질적 영향력 행사의 측면에서 모든 주식을 그 대상으로 함

※ 캐나다 : 주식을 통제재산으로 분류, 직무관련성 여부를 판단하지 않음

4. 백지신탁 재산의 범위

○ 부동산은 주식과 달리 환가성이 떨어져 운용이 자유롭지 않고, 그 용도가 다양하여 백지신탁 대상으로는 적절하지 않은 면이 있음

※ 캐나다 : 부동산 백지신탁 대상에 포함되지 않음

거주 목적의 부동산은 면제재산, 그 외 부동산은 공개재산

5. 신탁 하한액(대통령령에 위임)

○ 당초 은행연합회 의견(1억원)이 지나치게 높다는 여론에 따라 5,000만원 이하의 범위에서 검토할 예정

6. 선출직의 경영권 문제

○ 공무집행의 공정성 및 공직자의 직무전념성이라는 법 목적을 위해 국민의 대리인으로서의 지위와 양립하지 않는 이해관계(기업소유권)을 제한하는 것 ⇒ 정경분리의 원칙 내포

○ 경영권 방어를 위해 관련 상임위에서 배제하는 방안

- 선출직의 직무범위가 해당 상임위에만 한정된다고 보기 어렵고, 사실상 영향력 및 간접 정보를 통한 재산증식의 가능성이 있음

- 포괄적 직무관련성을 전제로 모든 주식을 그 대상으로 한 것과 논리적 일관성이 없고, 다른 대상자와의 형평성 문제 야기

7. 고지거부제 폐지 문제

○ 고지거부제를 폐지할 경우 독립한 직계 존․비속의 사생활과 재산권 침해라는 위헌성의 문제가 제기될 소지가 있음

- 예) 재혼한 부모, 이혼한 배우자 자녀, 시부모, 다른 형제가 모시는 부모 재산 등

◈재산등록대상자 범위 : 외국사례

대상범위	공개국가	비공개국가
본 인	영국, 독일 *프랑스(대통령만 공개) *일본(본성 심의관급 이상)	말레이시아, 캐나다, 프랑스, 브라질, 인도 볼리비아, 파푸아뉴기니, 코스타리카
본인, 배우자, 부양자녀	미국, 캐나다, 필리핀, 대만 *일본(국무대신 등)	스리랑카, 호주 싱가포르, 자메이카, 멕시코
본인, 배우자, 직계존․비속	한국

고위공직자 주식 백지신탁제도의 헌법합치성

임 지봉(건국대, 헌법학)

I. 문제의 제기

ㅇ 행정자치부 입법예고안에 고위공직자인 재산공개대상자가 일정금액 이상의 주식을 보유하거나 거래하는 것을 규제하는 백지신탁제도를 도입한 취지

- 공직자의 재산과 직무사이에 발생하는 □공직자의 재정적 이해충돌□을 해소

즉, 공무 중 알게 된 정보를 이용한 부정한 변칙적 재산증식이나 자기가

주식을 소유한 회사에 유리한 정책 결정 등의 위험성 제거하고

공직자의 청렴성을 확보

- 더 크게는, 정경유착의 고리를 제도적으로 차단함으로써 정경분리의 원칙 확립.

ㅇ 취지는 좋으나, 이러한 법률이 그 상위법규범인 헌법에 위배된다면 위헌이며 헌법재판소의 위헌판결로 무효화될 수 있음.

ㅇ 우선, 이 제도의 헌법적 근거를 찾아보고, 현재 입법예고안의 구체적 내용들이 내포하고 있는 헌법적 문제점들을 재산권의 과잉한 침해 여부, 공무담임권의 침해 여부, 소급입법금지원칙에의 위배 여부를 중심으로 검토하고 이를 합헌적 방향으로 다듬어 나감으로써, 이 제도의 좋은 취지를 충분히 살릴 수 있어야 함.

II. 고위공직자 주식 백지신탁제도의 헌법적 근거

1. 헌법 제1조 2항:  □대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력을 국민으로부터 나온다.□

- 국민주권의 원리. 공무원의 권한은 주권자인 국민이 공직자들에게 맡긴 권한. 따라서, 국민의 대리인인 공직자는 오로지 국민을 위해서 직무에 전념해야 함.

2. 헌법 제7조 1항: □공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.□

- 공무원의 □국민전체에 대한 봉사자성□. 국민과 공무원의 관계는 충성?성실 등을 내용으로 하는 □공복적 봉사관계(c Ì r  ß x　 )□임. 따라서, 공무원은 공정성, 중립성, 청렴성을 가질 것이

- 공무원 자신의 사익( 　 ?을 위해 국민이 부여한 권한을 이용해서는 안

III. 재산권의 과잉한 침해 여부

1. 헌법이 보장하는 재산권의 내용: 헌법 제23조

(1) 사유재산제의 보장 - □생산수단의 사유□ 인정. 생산수단의 국?공유화나 상속제 부인은 인정되지 않음

(2) 사유재산권의 보장 - 사유재산제도의 기초 위에서 재산(공?사법상 일체의  경제적 가치를 가지는 유?무형의 것)을 사용, 수익, 처분할 수 있는 자유의 보장

2. 이중기준의 원칙

- 정신적 자유권은 원칙적으로 제한되지 않으며 예외적으로 제한되는 경우에도 그 제한입법의 합헌성 여부에 대한 판단은 재산권 등 경제적 기본권에 대한 제한입법의 합헌성 여부에 대한 판단보다 엄격해야 한다는 원칙

- 따라서, 재산권 등 경제적 기본권에 대한 제한입법은 제한의 합리적 사유만 있으면 합헌.(cf. 정신적 자유권의 하나인 표현의 자유는 합리성 이외에

사전억제금지의 원칙, 명백하고 현존하는 위험의 원칙, 명확성의 원칙 등의 다른 엄격한 요건들도 모두 충족시켜야 함)

2. 재산권 제한의 한계로서의 헌법 제37조 2항의 과잉금지의 원칙

국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 국민의 대표가 만든 법률로써 재산권이라는 고위공직자의 기본권을 제한할 수는 있으나, 아래의 네가지 세부원칙 중 하나에라도 저촉되면 과잉금지의 원칙에 위배되는 과잉한 제한이 되어 위헌임

(1) 목적의 정당성: 입법목적이 헌법 및 법률의 체재상 그 정당성이 인정되는가

(2) 방법의 적정성: 기본권 제한의 방법(법률)이 목적 달성을 위해 효과적이고  적절한가

(3) 피해의 최소성: 그 목적 달성이 가능한, 기본권 침해 정도가 경미한

다른 방법이 없는가

(4) 법익의 균형성: 기본권 제한에 의해 보호하려는 공익? 침해되는 사익

3. 적용: 과잉금지의 원칙 중 피해의 최소성에 어긋나 과잉금지의 원칙에 위배되어 고위공직자의 사유재산권에 대한 과잉한 제한으로 침해에 이르러 위헌일 수 있음

(1) 백지신탁 대상자

ㅇ □1급이상 행정부 고위공직자□라는 식으로 백지신탁 대상자를 정하는 것은, 이해충돌과 직접적 연관을 가지는 □직무□가 아니라 이와 별 연관이 없는 □직급□을 기준으로 포괄적?획일적으로 공무원의 재산권을 제한하는 것으로 과잉금지의 원칙 중 □피해의 최소성□에 위배되어 위헌임.

- 백지신탁 여부는 직급이 아니라 직무의 특성에 따라 달리 해야 함.

즉, 공직과 보유한 주식의 업무연관성이 중요한 기준이 되어야 함.

-하위직이라도 직무의 특성상 이해충돌 가능성이 높은 경제부처 관련 공직자는 포함시켜야 하고, 경제부처 공직자의 주식외의 직무관련 재산 보유도 규제해야 함.

# 재산공개대상, 현재 기준에 의하며 5천명 정도이지만 4급이상 공무원으로 적용 대상을 넓힐 경우에는 총 대상 인원이 약 2만명

-대통령, 국무총리 등은 국정 전반을 총괄하므로 그 □포괄적 업무관련성□때문에 반드시 포함시켜야 함

-국회의원의 경우 □포괄적 업무관련성□이 있느냐의 여부가 논란이 될 수 있음. □포괄적 업무관련성□이 있다면 전부 백지신탁 대상자로 해야하며, □포괄적 업무관련성□이 없다면 국회의원의 경우 관련 상임위 배정을 제한하는 식으로 이해충돌을 방지하는 것이 바람직함.

ㅇ 배우자, 직계존비속까지 대상으로 하고 있는 것

- 고위공직자의 배우자, 직계존비속이라는 이유로 재산의 사용, 수익, 처분을 자유로이 할 수 없게 함으로써 이들의 사유재산권을 피해의 최소성에 위배되게 과잉하게 제한하여 침해할 소지 있음.

- 또한, 방법의 적정성에도 위배됨. 왜냐하면, 이런 방식으로라면 배우자, 직계존비속 이외의 친척들 명의 주식으로 돌릴 경우를 규제할 방법이 없음. 따라서, 어차피 주식재산을 빼돌리려 마음 먹으면 막기 어려우므로, 배우자나 직계존비속을 백지신탁 대상에 포함시켜 봤자 □공무원의 재정적 이해충돌 방지□ 등의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 없으므로 방법의 적정성에 어긋남.

ㅇ 미국의 blind trust 방식을 채택하고 있는 점

단순한 보관신탁은 아니고, 미국의 blind trust처럼 수탁기관에 재산을 맡길 뿐 아니라 수탁기관이 최초에 신탁받은 재산을 다른 재산으로 바꾸어 공직자로

하여금 자기 재산이 어떻게 됐는지 모르도록 하여, 공직자가 특정회사의 주가를 올리기 위한 정책을 펼 유인을 없앰

- 신탁회사를 통해 주식을 매각케 하는 것이 단순한 보관신탁과 재산권 침해에 있어 다른가?

정부가 개인의 재산에 대해 강제적인 처분을 요구하는 것이므로 사유재산권의 제한인 사용, 수익, 처분에 대한 제한인 점에서는 같음.

# 신탁자와 수탁자가 정보를 교환한 경우 1년이상의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처할 수 있도록 함.

ㅇ 기업인출신 의원의 경우, 짧은 기간 소유 주식을 모두 매각하게 하면

다른 주주들에게 재산상 손실을 끼칠 수도 있다는 주장

- 이것은 개인투자자가 부담할 수 있는 간접적 피해로서 □간접적?경제적 이익□에 불과하고 헌법으로 보호받을 수 있는 기본권의 하나인 □재산권□침해로 까지 보기에는 무리가 있음.

IV. 공무담임권의 침해여부

1. 헌법 제25조가 보장하는 공무담임권의 내용

국가기관(입법부, 사법부, 행정부), 지방자치단체, 기타 공공단체의 직무를 담당할 수 있는 권리. 즉, 공직에의 진입을 불공평하고 부당하게 방해받지 않을 권리이지, 공직 진입 후 공직에서의 □활동이나 수행의 자유□를 보장하는 것은 아님.

(1)피선거권: 선거직(대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원)에

피선될 수 있는 권리

(2)공직취임권: 선거직 이외의 공직에 취임할 수 있는 권리

2. 연좌제금지: 헌법 제13조 2항

□모든 국민은 자기의 행위가 아닌 친족의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다.□

- 여기서 □불이익한 처우□란 형사처벌 등 □일체의 불이익한 처우□를 의미함. 자기책임의 원칙을 명시한 것.

3. 적용

- 기업인출신 등 주식재산이 많은 고위공직 희망자는, 일정액 이상의 주식을 백지신탁하고 공직에 나서든가 아니면 공직에 나아가지 않고 백지신탁을 하지 않던가를 선택할 수 있음. 따라서, 고위 공직취임과 그에 따른 백지신탁은 강제되는 것이 아니라 선택사항이므로 고위공직자의 백지신탁제도가 고위공직 희망자의 피선거권이나 공직취임권, 즉, 공무담임권을 침해하는 것은 아님. 공무담임권이 많은 주식도 그대로 가지면서 백지신탁을 거부하고 공직에도 나가겠다는 것까지 보장해주는 것은 아니기 때문임. □고위 공직자의 재정적 이해충돌 방지□나 □정경분리□와 같은 공익을 위해 백지신탁을 선거직이나 비선거직 취임의 조건으로 내거는 것은 공직에의 진입을 불공평하고 부당하게 방해하는 것이 아니므로, 공무담임권의 침해가 아님.

- 다만, 백지신탁 대상자를 배우자, 직계존비속까지 확대하고 있는 것은 자기의 행위가 아닌 친족의 행위(고위공직 취임이라는 행위)로 인해 불이익한 처우를 가하는 것이 되어 연좌제금지원칙에 위배될 소지가 많음.

V. 제17대 국회의원들에게도 적용했을 경우 소급입법금지 원칙에의 위배 여부

1. 소급입법금지의 원칙: 소급입법에 의한 재산권 박탈의 금지(헌법 제13조 2항)

국내외 학설이나 우리 헌법재판소와 대법원 판례는 소급입법을 진정소급입법과 부진정소급입법으로 구분하여 진정소급입법은 원칙적으로 위헌, 부진정소급입법은 원칙적으로 합헌이라는 입장에 섬.

(1)진정소급입법: 과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 함

입법권자의 입법형성권<당사자의 구법질서에 기대했던 신뢰보호와 법적 안정성

: 위헌

(예외) 국민이 소급을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실해 보호할만한 신뢰의 이익이 적었던 경우이거나소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 경미한 경우, 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우

(2)부진정소급입법: 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 않고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 함

입법권자의 입법형성권>당사자의 구법질서에 기대했던 신뢰보호와 법적 안정성

: 합헌

(최근의 유력설) 부진정소급입법의 경우에도 신뢰보호의 이익이 항상 무시될 수 있는 것이 아니라 새 입법을 통해 구현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교?형량하여 결정.

2. 적용

백지신탁제도는 국회의원에 당선되어 국회의원 신분을 가지게 된 후 제정된 입법에 의해, 2천만원 혹은 5천만원을 넘는 자기재산에 대한 사용, 수익, 처분권을 제한받는 것임. 따라서, 국회의원이 된 것은 법률 제정 이전인 □과거에 완성된 사실□이어서 이 경우는 진정소급입법에 해당될 수 있음. 그러나, 우리나라에 있어 국회의원인 국민의 신뢰보호이익보다, 공직사회의 부패나 정경유착의 정도가 아주 심하여 이를 바로 잡을 필요성이 더 커서 이 경우가 □신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우□에 해당한다고 본다면, 예외적으로 진정소급입법이더라도 합헌이 되는 경우라 볼 수 있음.

VI. 결론

ㅇ 공직자의 재산권을 피해최소성의 원칙에 위배하여 포괄적으로 과잉하게 제한함으로써 공직자의 재산권을 침해하는 정도에 이르지 않고, 공직자 직계존비속의 재산권을 방법의 적정성에 위배되게 침해한다거나 연좌제금지원칙에 위배되는 선에 이르지 않으면서, 공직자의 이해충돌 우려도 불식할 수 있는 선에서 적절하고 합헌적인 법적 규제장치가 마련되어야 함.

- 세부적인 손질도 가해져야 하는데, 공직자 자녀의 결혼 등 불가피한 경우의 재산처분 방식 등에 대해서도 예외적인 방안이 마련되어야 함.

- 헌법은 개혁을 발목잡는 보수적인 법이 아니라, 개혁의 방법이 □국민이 약속한 틀□(헌법)에 맞게 적절히 이루어지게 하는 법이며, 따라서 개혁의 방법을 세련되게 조탁해주는 법임.

ㅇ 이러한 사전통제 못지않게 사후 통제도 실질화 될 수 있게 강화해야 함. 이를 위해 공직자윤리위원회의 전문성과 독립성을 높여 역할과 위상을 강화할 필요가 있음.

◈ 참여연대 의견 및 보도자료

▶  “이해충돌 방지제도 도입 할 때 제대로 해야한다” 성명서

(2004-06-10) …………………………………………………63

정부의 백지신탁제도 허점 너무 많다

▶  공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 (2004-06-03) …………65

백지신탁 뿐만 아니라 전면적인 이해충돌 규제 방안 포함돼야

▶ ‘재산신탁’등 정치권의 부패근절 방안에 대한논평(2004-04-21)… 74

▶  공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 (2003-11-18) …………78

전갑길의원이 대표발의한 공직자윤리법 개정안 비교분석

▶  이해충돌 발생 주식 매각 촉구 집회 및 공직자 윤리법 개정안

입법청원안 (2004-06-25) ……………………………………92

공동대표: 박상증·이선종·최영도 대표전화: 723-5300  팩스: 723-5055  서울 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

수    신 : 각 언론사 사회부․정치부

발    신 : 참여연대 (투명사회팀 : 이재근 간사 (직통전화) 723-5302(전자우편) forr2018@pspd.org )

제    목 : 정부의 백지신탁제도 도입관련 성명 (2004. 6. 10. (총 2쪽))

성 명 서

이해충돌 방지제도 도입, 할 때 제대로 해야 한다

- 정부의 백지신탁제도 허점 너무 많다  -

1. 행정자치부는 오늘 지난달 18일 입법예고 했던 공직자윤리법 개정안중에서 백지위임신탁제도와 관련 그 대상자를 1급이상의 재산공개대상자로 하고 신탁하한금액을 2000～5000만원으로 인하하는 내용을 확정했다고 밝혔다. 그리고 논란이 되었던 기업소유 혹은 경영목적의 주식보유도 예외 없이 백지신탁하도록 했다. 수차례 지적했지만 정부안은 ‘주식’에 대한 ‘백지신탁’이라는 매우 제한적이고 일면적인 이해충돌방지 제도만을 도입하고 있어 제도의 실효성이 떨어질 뿐만 아니라 기형적인 제도가 되고 있다. 이런 한계들은 국회 입법과정에서도 충분히 개선되어야 하지만 정부가 제도도입을 결정한 이상 정부차원에서 문제점을 전면적으로 수정해야 한다.

2. 우선 백지위임신탁 대상자의 범위를 1급 이상 고위공직자로 하고 있는 것은 비록 1급 이하라 하더라도 금융감독기구에 종사하거나 경제정책을 결정하고 집행하는 공직자의 경우 주식과 직무간에 명백한 이해충돌이 발생하고 있음에도 개정안대로라면 이들을 규제하지 않게 된다. 또한 보건복지부 공무원이 제약회사 주식을 보유하거나, 건교부 직원이 부동산을 소유하는 것과 같이 비경제부처 공직자의 직무관련 주식보유, 경제부처 공직자의 주식외의 직무관련 재산보유에서  발생하는 이해충돌 역시 막을 수 없게 된다. 이같은 문제가 발생하는 이유는 직무와 보유재산사이의 관련성을 개별적으로 따져 이를 규제하는 이해충돌일반규정을 두지 않은 채 단순히 백지신탁만을 그것도 고위공직자의 주식에 한해 도입하고 있기 때문이다. 정부가 정치적 상징성만을 내세워 지나치게 편의적이고 손쉽게 접근하고 있다는 인상을 지울 수 없게 한다. 도입할 때 빈틈없이 제대로 해야 하는 것이 정도이다.

3. 참여연대는 백지신탁은 이해충돌을 방지하기 위한 부분적인 제도에 불과하며 따라서 이해충돌을 방지하고 규제하기 위한 전면적인 제도도입이 필요하다고 본다. 이렇게 되면 재산등록 대상자가 되는 모든 공직자들에 대해 사후적이라도 이해충돌을 심사할 수 있고 이의 규제가 가능해지게 된다. 다만 명백하고 포괄적인 직무관련성이 있는 특정공직자의 경우 사전적으로 주식보유 및 거래를 규제하기 위해 백지신탁을 의무화해야 할 것이다. 이런 관점에 비춰 현재 제시된 정부안의 백지신탁 대상자 및 신탁하한액수, 신탁재산의 범위는 만족스럽지 못한 것이다. 백지신탁의무대상자에 금융감독기구, 경제관련부서의 모든 공직자를 포함해야 하며, 그 하한액수도 특정주식의 액수를 제한하고 총가액을 1000만원으로 해야 실효성을 확보할 수 있다. 물론 주식 외의 재산 역시 원칙적으로 백지신탁의 대상이 되어야 할 것이다.

4. 특히 행정자치부가 기업소유지분을 가진 공직자의 경영권방어 논란에도 불구하고 “예외없이 백지신탁을 적용한다”는 방침을 정한 것은 정책결정과정에서의 공익성을 제고한다 원칙을 확고히 한다는 의미로 환영할 만한 것이다. 정치권력과 경제권력을 동시에 소유하는 것은 필연적으로 정경유착을 불러온다. 또한 일부에서 이를 두고 반기업적 정서라느니, 사유재산권과 공무담임권을 과도하게 제한하고 있다는 주장은 제도의 취지를 왜곡, 과장하는 것으로 사실상 제도도입을 반대하고자 하는 비합리적인 것이다. 이해충돌을 규제하는 것은 공직자가 국민으로부터 위임받은 권력을 행사함에 있어 오로지 국민의 이익만을 고려하라는 것으로 이를 위해서는 최소한 외관상 사익을 추구할 수 있는 여지를 두지 말아야 한다는 공직윤리의 기본에 터잡고 있는 것이다. 아울러 백지신탁 등 이해충돌 규제제도는 재산의 포기를 강요하는 것이 아니라 다른 재산으로 전환할 것을 요구한다는 점에서 과도하게 사유재산을 침해하는 것도 아니다.

5. 한편 지난 6월 8일에는 한나라당 권영세의원이 박근혜 대표 등과 함께 백지신탁제도 도입을 내용으로 하는 공직자윤리법 개정안을 국회에 제출한 바 있다. 한나라당 권영세의원의 백지신탁 안은 공직자윤리위원회의 개별심사를 거쳐 이해충돌이 발생하는 주식을 신탁하도록 한다는 점에서 나름대로 합리성이 있지만 그 대상을 재산공개자로 하고, 특정기업의 주식만을 신탁토록 한다는 점에서 정부안과 같은 문제점을 지니고 있다. 모든 재산을 신탁하겠다고 공약하고 당선자대회에서 도 이와 관련한 서명을 받는 등 전향적인 방안을 제시하던 한나라당의 정작 개정안에서는 한참 후퇴한 것이다. 한나라당은 자신들의 공약을 왜 바꾸었는지 국민들에게 설명하여야 할 것이다. 끝.

참여연대  공동대표 : 박상증·최영도  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

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수 신	각 언론사 정치부, 사회부
발 신	참여연대 맑은사회만들기본부 (담당 : 이재근 : 723-5302 forr2018@pspd.org )
제 목	백지위임신탁 관련 공직자윤리법개정안에 대한 의견서 발표
날 짜	2004. 6. 3 (총 4쪽)

보  도  자  료

백지위임신탁뿐만 아닌 전면적인 이해충돌 규제 방안 포함돼야

- 백지위임신탁 관련 공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 발표

1. 참여연대 맑은사회만들기본부(본부장 최영도)는 오늘(06/3, 수) ‘재산공개대상자(1급이상)뿐만 아니라 경제관련 모든 공무원의 보유주식도 백지신탁 해야한다’고 지난 5월 18일 행자부가 입법예고한 공직자윤리법개정안에 대한 의견서에서 이같이 밝혔다. 참여연대는 행자부의 개정안이 '재산공개대상자'의 '주식'에 대해서만, 그것도 ‘백지신탁’이라는 매우 제한적인 이해충돌방지 제도만을 도입함으로써 여러 문제점을 낳고 있다고 주장했다. 이에 따라 참여연대는 ‘재산등록대상자(4급이상)는 보유 재산과 직무간의 연관성을 따져 이해충돌이 발생할 경우 이를 해소하도록 하는 전면적 입법이 이뤄져야 한다’고 밝히고 이를 위해 ‘공직자 재산신고제도를 보완하고, 이해충돌여부를 심사하는 공직자윤리위원회의 역할과 권한 역시 강화되어야 한다’는 의견을 제시했다.

2. 행자부의 입법예고안은 △백지위임신탁 대상자를 재산공개대상자(1급 이상의 공직자)로 한정하고 있어 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있고 주식가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 수 있는 경제부처의 공직자와 같이 이해충돌 우려가 높은 공직자의 주식투자를 규제할 수 없으며 △이해충돌을 규제하는 대상 재산을 주식으로 한정해 공직자들이 공직을 통해 얻은 정보를 이용한 부동산투기와 같은 부당한 재산 증식을 막을 수 없으며 △일정액 이상의 주식투자를 규제함에 있어 그 일정액을 과도하게(1억원 이상) 높게 잡아 실제 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있다. 또한 △ 직무의 회피 등 여타의 이해충돌 방지조치 등에 대한 규정이 없어, 국회의원의 기업경영권 문제 등 선출직 공무원의 이해충돌 문제해결을 어렵게 하고 있다.

3. 참여연대는 이에 대해 △ 이해충돌 규제 대상자를 직무의 특성에 따라 달리하여 모든 1급 이상의 공직자와 경제관련 전공직자는 사전적으로 신규주식 취득을 금지하고 일정액 이상을 보유한 경우 매각하거나 백지위임신탁 하도록 하고 △비경제부처의 재산등록대상자(4급 이상 공직자)의 경우에는 보유한 주식에 대해 공직자윤리위원회가 사후에 심사하여 이해충돌이 발생할 경우 매각하거나 백지위임신탁을 하며 △채권과 부동산 등 공직자의 모든 재산에 대해 이해충돌 여부를 심사하고 이해충돌의 우려가 있는 경우 이의 해소를 명할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 또한 △매각이나 백지위임신탁을 강제하는 일정액을 외국의 예에 비추어 가액 1,000만원 이상의 주식을 소유한 경우로 해야 한다고 밝혔다.(※표1, 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교)

4. 참여연대는 이를 위해서는 공직자윤리위원회가 재산등록 대상자의 재산과 직무사이에 이해충돌이 발생하는지를 심사해 ‘직위의 사퇴’, ‘회피’, ‘재산의 매각’, ‘백지위임신탁’ 등의 적절한 조치를 취할 수 있도록 이해충돌방지 일반규정을 두는 것이 법률체계상 바람직하다고 주장했다. 그리고 이해충돌여부에 대한 충분한 심사를 위해서는 재산신고제도를 보완해 재산의 취득경위와 소득원까지를 밝히도록 하고 공직자윤리위원회의 전문성과 독립성을 높여 역할과 위상을 강화해야 할 것이라고 주장했다. 다만 대통령, 장관, 국회의원 등의 고위공직자와 경제관련공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적․사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재한다며 이들에 대해서는 개정안처럼 ‘주식에 대한 백지신탁’제도를 도입해야 한다는 의견을 제시했다.(※표2. 주식보유 및 규제대상자)

5. 한편 일부에서 제기되고 있는 국회의원들의 경영권 문제와 관련해서 참여연대는 “이해충돌 규제 제도의 취지는 경제권력과 정치권력을 동시에 소유하지 않아야 한다”는 것이라는 점에서 원칙적으로 사퇴하거나 관련주식을 매각 혹은 백지신탁해야 한다고 밝혔다. 하지만 경영권을 가지고 있는 상황에서 국회의원에 당선된 한국의 상황에서 주식의 매각 혹은 사퇴를 일방적으로 강제하는 것이 현실적 어려움이 있다면 최소한 관련 상임위에 배정되지 못하도록 하고 관련 직무를 의무적으로 회피하도록 해야 한다고 주장했다.

▣ 붙임 1: 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교

2. 참여연대 적용대상별 주식보유 및 투자 규제 상세표

3. 의견서 전문

<▣ 붙임 1: 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교>

※<표 1> 행자부 입법예고안과 참여연대안의 쟁점비교

쟁점	행자부안	참여연대안
백지위임신탁 의무자	￭재산공개자 (1급이상 공직자)	￭재산공개대상자 : 전원 ￭재산등록대상자 : 이해충돌 발생자 ￭경제관련 전공직자 ￭선출직공직자는 경제관련상임위배정자 ※백지신탁대상자는 신규주식취득 금지
백지위임신탁 대상자	￭본인, 배우자, 직계존비속	￭본인, 배우자, 직계존비속
재산의 범위	￭주식	￭주식(비상장, 스톡옵션포함) 및 채권, 부동산(심사 거쳐 규제)
직무관련성 여부	￭모든 주식	￭재산공개자, 경제부처공직자, 경제상임위에 배정된 국회의원, 경제상임위공무원 : 모든 주식 ￭비경제부처 재산등록대상자 및 비경제상임위 소속 국회의원 : 직무관련 주식
비상장주식 포함 여부	￭포함	￭포함
주식의 하한금액 설정	￭일정금액이상	￭일정금액이상

<▣붙임 2. 참여연대 적용대상별 주식보유 및 투자 규제 상세표>

※ <표 2>참여연대 적용대상별 주식보유 및 투자 규제 상세표

적용대상			참여연대안	규제 이유
행정부	재산공개대상자 (1급이상 공직자)		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	포괄적인 직무관련성
	경제부처 (전공무원)		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유주식 : 매각 혹은 백지신탁	높은 직무관련성에 따라 금지
	비경제부처 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
입법부	국회 의원	경제관련 상임위	￭신규주식투자:금지 ￭기존보유 주식 : 매각/백지위임신탁 의무화	국회의원 직무는 포괄적이므로 신규 투자는 금지
		비경제상임위	￭신규주식투자 금지 ￭ 회피, 매각, 백지신탁 선택
	1급이상 공직자 및 경제관련상임위공무원 등		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	높은 직무관련성에 따라 금지
	일반 공직자 중 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제
사법부	재산공개대상자		￭신규주식투자 금지 ￭기존보유 주식 : 매각 혹은 백지위임신탁 의무화	포괄적인 이해충돌 방지
	판사, 일반직원중 재산등록대상자		￭공직자윤리위원회의 심사 거쳐 직무관련 주식 규제	․판사는 재정적 이해충돌이 예상되는 재판은 회피 제도 도입

공직자윤리법 개정안 관련 의견서

□ 총 론

○ 행정자치부가 입법예고한 공직자윤리법개정안은 공직자의 재산과 직무사이에 발생하는 이른바 ‘공직자의 재정적 이해충돌’을 해소하기 위해 재산공개대상자가 일정금액 이상의 주식을 보유하거나 거래하는 것을 규제하는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것임.

○ 공직자의 재정적 이해충돌, 특히 직무관련성이 있는 주식의 보유 및 거래는 사익과 공익간의 충돌을 야기함으로써 부패를 발생시키거나 불공정한 직무수행을 초래할 가능성이 높음에도, 그동안 이를 규제할 법률적 근거가 전무했다는 점에서 이를 방지할 수 있는 백지신탁제도를 도입하고자 하는 것은 환영할만한 것임

○ 그렇지만 이번 개정안은 공직자의 이해충돌 문제에 대한 본질적이고 근본적인 접근을 하지 못하였으며, 단지 일부 공직자만을 대상으로 ‘주식에 대한 백지신탁’이라는 부분적인 제도도입에 그치고 있음. 이는 입법의 편의와 정치적 상징성을 주되게 고려한 때문이며, 결국 법률 적용의 대상이 되는 공직자간의 형평성 시비는 물론 현실을 제대로 반영하지 못함으로서 제도의 실효성을 저하시킬 우려가 있음.

○ 위와 같은 문제를 극복하고 제도도입의 취지와 운용의 실효성을 충분히 살릴 수 있기 위해서는 이해충돌 문제 전반을 규제하는 입법이 이뤄져야 할 것임.

○ 구체적으로 행자부의 입법예고안은 △백지위임신탁 대상자를 재산공개대상자(1급 이상의 공직자)로 한정하고 있어 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있고 주식가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 수 있는 경제부처의 공직자와 같이 이해충돌 우려가 높은 공직자의 주식투자를 규제할 수 없으며 △이해충돌을 규제하는 대상 재산을 주식으로 한정해 공직자들이 공직을 통해 얻은 정보를 이용한 부동산투기와 같은 부당한 재산 증식을 막을 수 없으며 △일정액 이상의 주식투자를 규제함에 있어 그 일정액을 과도하게(1억원 이상) 높게 잡아 실제 이해충돌 규제의 실효성을 떨어뜨리고 있음. 또한 △ 직무의 회피 등 여타의 이해충돌 방지조치 등에 대한 규정이 없어, 국회의원의 기업경영권 문제 등 선출직 공무원의 이해충돌 문제해결을 어렵게 하고 있음.

○ 이에 참여연대는 △ 이해충돌 규제 대상자를 직무의 특성에 따라 달리하여 모든 1급 이상의 공직자와 경제관련 전공직자는 사전적으로 신규주식 취득을 금지하고 일정액 이상을 보유한 경우 매각하거나 백지위임신탁 하도록 하고 △비경제부처의 재산등록대상자(4급 이상 공직자)의 경우에는 보유한 주식에 대해 공직자윤리위원회가 사후에 심사하여 이해충돌이 발생할 경우 매각하거나 백지위임신탁을 하며 △채권과 부동산 등 공직자의 모든 재산에 대해 이해충돌 여부를 심사하고 이해충돌의 우려가 있는 경우 이의 해소를 명할 수 있도록 해야 할 것임. 또한 △매각이나 백지위임신탁을 강제하는 일정액을 외국의 예에 비추어 가액 1,000만원 이상의 주식을 소유한 경우로 해야 함

○ 이를 위해서는 공직자윤리위원회가 재산등록 대상자의 재산과 직무사이에 이해충돌이 발생하는지를 심사해 '직위의 사퇴', '회피', '재산의 매각', '백지위임신탁' 등의 적절한 조치를 취할 수 있도록 이해충돌방지 일반규정을 두는 것이 법률체계상 바람직하다고 봄. 그리고 이해충돌여부에 대한 충분한 심사를 위해서는 재산신고제도를 보완해 재산의 취득경위와 소득원까지를 밝히도록 하고 공직자윤리위원회의 전문성과 독립성을 높여 역할과 위상을 강화해야 함. 다만 대통령, 장관, 국회의원 등의 고위공직자와 경제관련공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적·사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재하며 이들에 대해서는 개정안처럼 '주식에 대한 백지신탁'제도를 도입해야 할 것임

□ 공직자의 이해충돌해소 제도 도입의 원칙 및 방향

1. 공직자 이해충돌 방지를 위한 전면적 제도의 도입

○ 공직자윤리법의 기본목적은 공직윤리확보를 위한 중요한 전제조건인 공직자의 이해충돌문제에 대한 효율적 규제이어야 할 것임. 그럼에도 현행 공직자윤리법은 이와 관련된 내용을 제대로 담지 못하고 있음. 오히려 대통령령인 공무원행동강령에는 미약하나마 “이해관계 직무의 회피”, “직무관련 정보를 이용한 거래제한” 등을 규정하고 있으나, 정작 공직윤리에 관한 일반법이라 볼 수 있는 공직자윤리법에는 이같은 규정이 없음

○ 따라서 공직자윤리법에 공직자의 재정적, 비재정적(직무상) 이해충돌을 방지할 일반규정을 마련하고 만약 이해충돌이 발생할 경우 ‘직위의 사퇴’, ‘재산의 매각’, ‘백지위임신탁’ 등의 이해충돌해소 방법까지를 정하는 구체적이고 전면적인 입법이 이뤄져야 함. 즉 ▷이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분, ▷공직자의 회피․전직 및 당해 직위의 사퇴 ▷기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치 등에 대한 규정을 법률로 정할 필요가 있음

○ 하지만 행자부 개정안의 핵심 내용인 ‘백지신탁제도’는 재정적 이해충돌 해소를 위한 방법의 하나에 불과하다는 점에서 여타의 다른 재산 혹은 직무상 발생하는 이해충돌에 대해서는 이를 규제할 수 없음. 실제 이해충돌이 발생하는 재산은 주식에 한정되지 않으며, 부동산, 유가증권 등 공직자의 모든 재산에서 발생할 수 있으며 나아가 재산이외의 겸직, 전직, 영리추구행위 등에서도 직무상 이해충돌이 발생함.

○ 이러한 상황에서 재산, 특히 주식과 관련한 이해충돌 해소방안만을 마련하는 것은 매우 일면적이고 편의적인 접근임. 개정안이 추구하는 법이익인 ‘이해충돌 해소를 통한 공직신뢰 확보 및 공직 부패예방’의 취지를 충분히 구현하기 위해서는 보다 광범위하고 근본적인 이해충돌방지 제도의 도입과 시행이 요구됨. 따라서 이해충돌 해소를 위한 전반적 규정을 마련하고 그 중 하나로서 백지신탁 제도를 두는 것이 바람직할 것임.

○ 다만 대통령, 장관, 국회의원 등 고위공직자와 경제부처공무원 등은 보유주식과 직무사이에 명백하고 포괄적인 직무관련성이 인정된다는 점에서 이해충돌 여부에 대한 개별적․사후적 심사가 아닌 사전적 규제의 필요성과 실익이 존재함. 개정안의 주요내용인 ‘주식에 대한 백지신탁’제도는 이같은 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있을 것임. 하지만 개정안은 백지신탁의무자, 재산범위 등에 있어서도 여전히 미흡함

○ 또한 국회의원의 경우 현재 겸직이 원칙적으로 금지되나 실제로는 허용되고 있어 공직 수행의 공정성을 현저히 저해하고 있는 형편임. 국회의원의 겸직 금지 등과 같은 이해충돌 규제 조항은 관련법률의 개정이 수반되어야 하지만 적어도 공직윤리의 기본법인 공직자윤리법에 “직무상 이해충돌”을 방지할 수 있는 법률적 근거를 마련해야 함.

2. 재산등록 및 공개제도의 강화

○ 공직자의 재정적 이해충돌을 판단하는 기준은 재산과 직무사이의 연관성(직무관련성)에 있음. 직무관련성 여부를 적정하게 심사하고 판단하기 위해서는 공직자가 보유한 재산에 관한 구체적이고 세세한 정보가 등록되고 공개되어야 함. 하지만 현재 재산등록제도는 소득원 등을 밝히지 않아 직무관련성에 대한 판단을 하기 어려우며  재산형성의 적법성도 파악할 수 없어 재산의 과다(過多)만을 문제 삼게 되고 결국 제도의 취지를 왜곡함. 따라서 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등의 등록을 의무화해 재산등록내용이 이해충돌 심사를 위한 충분하고도 완전한 정보로서 기능하도록 해야 함.

○ 특히 주식의 경우 재산변동내역 신고시기의 보유현황만을 보고함으로써 신고이전의 주식거래 내역은 파악할 수 없어 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하지 못함. 따라서 주식거래내역까지를 공개하도록 해야 함. 또한 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크고, 친인척 등을 통한 재산관리 및 축적이라는 한국적 현실을 고려할 때 직계존비속의 고지거부권 역시 폐지되어야 함.

○ 나아가 5년주기로 재산을 재등록하도록 해야 함, 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 공직자의 정확한 재산파악을 위한 것임. 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우를 판단하기 위한 것임.

3. 공직자윤리위원회의 심사 기능 강화

○ 이해충돌을 심사하고 이를 규제하기 위한 법 개정의 목적을 충분히 실현하기 위해서는 공직자윤리위원회의 기능이 강화되어야 함. 개정안은 모든 공직자의 보유재산과 관련한 구체적 직무관련성에 대해 공직자윤리위원회가 사후적, 개별적 심사를 통해 이해충돌 여부를 심사하는 것이 아닌 포괄적 직무관련성이 인정되는 특정직급이상의 공직자가 보유한 주식만을 규제의 대상으로 하고 있는 사전적 규제 방식이라는 점에서 공직자윤리위원회의 역할과 위상강화에 대해 논하지 않고 있음

○ 새롭게 이해충돌 심사 및 해소와 관련한 권한이 부여되는 것 외에도 전정부적이고 체계적인 윤리관리체계의 구축과 운영을 위해서도 권한이 형식에 머무는 것이 아니라 실질적으로 활용되어야 하며 이를 위해 현행 조직과 인력에 대한 대폭적인 충원이 요구됨. 그리고 공직자윤리위원의 선임과 관련하여, 위원 구성의 독립성과 전문성을 확보할 수 있도록, 위원구성에 있어서 민간부문 인사들로 구성하도록 하며, 자격요건에 있어서도 최소한의 전문성 확보가 가능하도록 구체적인 요건들이 규정되어야 함

□ 개정안의 구체적 쟁점에 대한 의견

1) 백지신탁 의무자의 범위

○ 개정안은 백지신탁의무자의 범위를 재산공개대상자로 한정하고 있음. 재산공개대상자인 고위공직자는 자신의 현직무와 직접 관련되지 않은 정책사안이라도 정보를 얻고 실질적 영향력을 행사할 가능성이 있다는 점에서 포괄적 직무관련성을 인정해  특정금액(1억원) 이상의 주식을 보유하고 있을 경우 주식을 매각 혹은 신탁하도록 하도록 하고 있음 공개대상자의 경우 그 지위상 주식과 직무사이에 포괄적 직무관련성이 인정된다는 점에서 이를 사전적으로 규제할 충분한 근거가 있다고 할 것임.

○ 그리고 백지신탁 의무자의 범위를 재산공개대상자로 제한한 것은 비록 제도 도입 및 운영상의 용이성을 확보하기 위한 것이지만, 비공개대상자의 직무관련 주식보유시 이해충돌을 방지할 수 없게 되며, 법적용 대상자간의 형평성 문제를 야기할 수 있음. 특히 경제부처 관련 공직자는 직무의 특성상 주식 등에 관련한 정보를 일반인 보다 먼저, 손쉽게 접근할 수 있다는 점에서 비경제부처 고위직보다 이해충돌의 가능성이 높음에도 불구하고 이를 규제할 수 없는 문제가 발생. 따라서 비록 하위직이라 할지라도 직무의 특성상 이해충돌 가능성이 높은 경제부처 관련 공직자 역시 주식보유 및 거래와 관련한 사전규제가 요구됨.

○ 결국 포괄적 직무관련성이 인정되는 범위 내에서 일정직급 혹은 직위별로 주식보유 및 거래와 관련해 백지신탁 등의 제도를 도입함으로써 사전적 규제를 하는 것과 함께(표1. 적용대상별 주식투자 규제 상세안) 여기에서 제외되는 공직자라 할지라도 보유재산과 직무간에 이해충돌이 발생할 경우 공직자윤리위원회의 심사를 통해 적절한 이해충돌 해소 조치가 취해지도록 해야 함.

○ 한편 현행 재산등록제도의 연장선에서 백지신탁을 공직자 본인뿐만 아니라 배우자, 직계존비속까지 대상으로 하고 있는 것은 타당하다고 판단함.

2) 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위에 대하여

○ 개정안은 백지신탁의 대상이 되는 재산의 범위를 주식에 한정하고 있음. 부동산과 채권 등을 제외한 이유는 주식에 비해 이해충돌의 발생가능성이 낮다는 것과 매각의 어려움 등을 들고 있음.

○ 그러나 부동산과 채권 등의 재산 역시 이해충돌이 발생할 수 있다는 점에서 이해충돌 해소의 본질적 예외로 할 이유는 없음. 현실에 있어서도 부동산 관련 정책결정에 있어 관련공직자들의 이해관계가 맞물려 있다는 국민들의 의혹과 불신이 높아 정책결정의 공정성에 대한 시비가 일고 있음.

○ 뿐만 아니라 비록 재산심사를 통해 공직자가 부동산 투기혐의가 있음을 사후적으로 밝혀낸다 할지라도 위법성이 없는 한 이를 규제할 수 없음. 이같은 허점을 극복하기 위해서는 부동산과 채권 등 여타의 재산에 대해서도 이해충돌 방지를 위한 제도를 둬야 함. 한편 부동산의 경우 신탁의 어려움과 같은 문제가 존재하지만 개정안이 이해충돌 해소의 방법을 백지신탁에 한정하고 있기 때문에 발생하는 것으로 신탁이 어렵다면 직무를 회피하도록 해야 함 .

○ 백지신탁의 적용대상이 되는 주식의 대상범위는 상장주식뿐만 아니라 비상장주식, 스톡옵션까지를 포함해야 할 것임. 권리행사가 가능한 스톡옵션은 주식으로 전환해 이를 백지신탁하거나 매각하도록 하며, 권리를 행사할 수 없다면 이를 포기하거나 직무를 회피하도록 할 수 있을 것임.

3)신탁의 대상이 되는 재산의 가액

○ 원칙적으로 이해충돌이 발생하는 재산은 재산의 과다에 관계없이 해소되어야 함, 그럼에도 수탁자인 금융회사의 관리비용과 이윤동기 등을 고려할 필요가 있음. 다만 현재 정부가 고려하고 있는 1억원은 실효성을 담보하기 어려우며 1000달러 이상의 재산을 신고토록 하고 있는 미국에 비춰 봐도 지나치게 높은 금액임. 따라서 1000만원을 초과하지 않는 가액내에서 백지신탁제도를 운용하도록 해야 함.

□ 백지신탁제도 도입에 따른 쟁점

○ 공직자윤리법개정안의 입법예고 이후 백지신탁제도 도입과 관련한 여러 사회적 논란이 제기되어 옴. 이에 참여연대는 이해충돌 해소를 위한 제도 도입에 적극 찬성하는 관점에서 이와 관련한 참여연대의 입장과 원칙을 밝혀 이후 법 제정과정에 반영하도록 하고자 함

1) 직무관련성에 대한 판단기준 부재에 대해

○ 이와 관련한 쟁점은 모든 주식을 신탁하게 하는 것이 과잉금지 원칙에 위배될 우려가 있다는 것임. 이 때문에 개정안은 백지신탁의무자를 재산공개대상자로 한정하고 있음.

○ 이해충돌은 공직자의 재산과 직무사이에 직무관련성이 있는 경우에 발생하는 것임. 직무관련성은 직위분류제가 확립되지 않은 현조직체계상 일률적인 판단기준을 두기 어려움. 이는 직무분석, 직위분류 등에 대한 체계적 분석을 하지 못한 우리 공직사회의 후진성을 드러내는 것이지만 이것이 직무관련성에 대한 판단을 전혀 불가능하게 하는 것은 아님. 외국의 입법례를 보더라도 직무관련성에 대한 판단은 이를 심사하는 기관 - 우리의 경우 공직자윤리위원회가 이에 해당 함  - 이 재량권을 가지고  판단토록 하고 있음.

○ 이미 시행되고 있는 공직자윤리법의 ‘퇴직후취업제한’ 규정 역시 직무관련성에 대해 법률은 일반규정만을 두고 시행령으로 직무관련범위의 가이드라인을 제시하고 개별적 취업승인 요청이 올 경우 사안별 직무관련성에 대한 구체적인 판단은 해당기관의 장이 재량권을 갖고 행하고 있음. (실제 제도 운영에 있어 해당기관의 장이 직무관련성의 범위를 지나치게 협소하게 해석해 광범위하게 취업을 허용하는 문제는 공직자윤리위원회가 해당기관장의 재량권 남용을 감독하거나 직접 판단할 수 있도록 함으로 개선될 수 있을 것임)

○ 따라서 기본적으로 재산등록대상자 모두의 재산과 직무사이의 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하고 이를 규제하도록 하고 다만, 포괄적 직무관련성이 있는 재산공개대상자의 경우는 사전적으로 법률로 주식에 대한 보유 및 거래를 금지하도록 해야 함.

2) 국회의원의 경영권의 문제

○ 국회의원 등 기업지분을 보유한 공직자의 경우 백지신탁을 강제할 경우 경영권 방어의 문제가 야기된다는 점

○ 원칙적으로 이해충돌 제도의 취지는 경제권력과 정치권력을 동시에 소유하지 않아야 한다는 것임. 실제 정부 고위직이 보유한 주식을 통제자산으로 분류해 매각하거나 백지신탁하도록 하고 있는 캐나다의 폴 마틴 수상의 경우 취임당시 상선회사를 소유한 것이 문제가 되자 회사 소유권을 자신의 아들에게 물려준 바 있음.

○ 그러나 국회의원 상당수가 각종 기업체의 소유주들인 한국적 정치현실을 고려할 때 주식의 매각 혹은 사퇴를 일방적으로 강제하는 것은 현실적 어려움이 있지만 이 경우라 할지라도 이해충돌은 어떤 방식으로든 해소되어야함. 이를 위한 방안으로 관련 직무의 회피, 백지운영계약 등이 제시될 수 있을 것임. 그리고 이 법의 도입 이전에 당선된 국회의원에 경우에는 직무회피와 경제상임위 배제를 전제로 주식 보유를 예외적으로 인정할 수 있음.

공동대표: 박상증·이선종․최영도 대표전화: 723-5300  팩스: 723-5055  서울 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

수    신 : 각 언론사 사회부․정치부

발    신 : 참여연대 (투명사회팀 : 이재근 간사 (직통전화) 723-5302(전자우편) forr2018@pspd.org )

제    목 : 한나라당 국회의원 당선자 재산 신탁 관련 논평 (2004. 4. 21. (총 2쪽))

논   평

‘재산신탁’ 등 정치권의 부패근절 방안 추진을 환영한다 - 실효성을 확보를 위해 개원과 동시에 공직자윤리법개정에 나서야

1. 17대 국회의원 당선자와 정당을 중심으로 이른바 ‘백지위임신탁’(Blind trust) 방안이 거론되고 있다. 한나라당은 어제(4/20) 당선자대회에서 17대 의원 당선자들의 금융자산과 부동산을 포함한 모든 재산에 대해 신탁을 추진하기로 하였다고 한다. 열린우리당은 17대 국회에서 공직자윤리법을 개정하여 1급이상 고위공직자 소유 주식 백지위임신탁제도를 도입하겠다고 밝힌 바 있다.  이미 당헌, 당규로 관련 제도를 시행하고 있는 민주노동당을 포함한다면 사실상 주요정당 모두가 공직자의 이해충돌 해소를 위한 백지위임신탁제도의 취지와 도입에 찬성하는 것이다. 참여연대는 정치권의 이같은 움직임을 긍정적으로 평가하며, 개원(開院)과 함께 관련법의 개정을 통해 실효성 있는 부패예방 제도가 마련되어야 함을 강조하고자 한다.

2. 백지위임신탁은 공직자의 보유재산과 직무간에 이해충돌(Conflict of interests)이 발생할 경우 공직수행의 공정성을 의심받는 만큼 이를 회피하기 위해 재직기간 동안 관련 재산을 금융기관 등에 신탁하는 것으로 공직 부패를 막기 위한 제도의 하나이다. 국회의원의 경우 상임위의 직무와 관련한 주식을 보유하거나, 겸직수행, 부동산이 소재한 지역의 개발입법추진 등이 이해충돌의 대표적인 사례에 해당한다. 이 때문에 의정활동 중에 일어난 주식가치, 부동산 가격 등에 영향을 미치는 발언이나, 법안발의 둥에 대해 공직을 이용한 사적이익 추구라는 의혹이 제기되어 왔으며 관련제도의 개선이 필요함이 지적되어 왔다.

3. 이런 점에서 한나라당이 추진하고 있는 국회의원 당선자의 재산 신탁 추진은 부패와 절연하겠다는 의지를 보여주는 것으로 평가받을 만한 일이다. 그러나 개인적 결의에 의한 신탁은 지켜지지 않아도 이를 검증하거나 확인할 방법이 없다. 백지위임신탁 제도의 핵심은 수탁자가 위탁재산의 매각과 전환 등을 자유롭게 하고 이러한 재산의 운용을 위탁자가 알 수 없도록 하는 것이다. 위탁자가 재산의 운용 내역을 알 수 없게 하여야 공직이나 공무 중에 얻은 정보를 이용한 재산 증식을 막을 수 있기 때문이다. 하지만 현재 한나라당이 추진하는 재산 신탁은 관련법의 정비가 없는 한 현행 신탁법에 의한 신탁에 불과한 것으로 이는 위탁자가 신탁과 관련된 장부를 열람하거나 설명을 요구할 수 있으므로 직접 재산을 운용하지 않을 뿐 공직을 이용한 재산 증식을 근본적으로 막을 수 없다. 공직자윤리법 등의 정비와 개정이 필요한 이유이다.

4. 참여연대는 이미 지난해 6월 고위공직자의 보유 주식을 백지위임신탁하는 것을 주요한 내용으로 하는 공직자윤리법 개정안을 국회에 입법청원 한 바 있다. 한나라당이 국회의원 당선자의 재산신탁을 추진하는 것의 진정성을 의심받지 않기 위해서는 공직자윤리법을 개정해 법적 강제력이 있는 백지위임신탁제도를 도입하여야 한다. 열린우리당 역시 이미 공약으로 제시한 백지위임신탁제도의 이행을 위한 의지를 보여주어야 한다. 이를 위해서는 열린우리당, 한나라당, 민주노동당은 17대 국회 개원과 동시에 공직자윤리법 개정에 나서야 할 것이다.  끝.

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수 신	각 언론사 정치부, 사회부
발 신	참여연대 맑은사회만들기본부 (담당 : 이재근 : 723-5302 forr2018@pspd.org )
제 목	공직자윤리법개정안에 대한 의견서 발표
날 짜	2003. 11. 18 (총 3쪽)

보  도  자  료

공직자윤리법 개정안에 대한 의견서 발표

- 전갑길 의원안 백지위임신탁, 선물수수 금지, 겸직금지, 고지거부권 삭제 포함 긍정적

- 이해충돌에 대한 구체적 규제방안, 공직자윤리위원회 강화방안은 미흡

1. 참여연대 맑은사회만들기본부(본부장 최영도)는 오늘(11/18, 화) 전갑길 의원(민주당, 광주 광산)이 제출한 공직자윤리법 개정안에 대한 검토의견서를 발표하였다. 참여연대는 의견서에서 전갑길 의원이 제출한 개정안이 이해충돌을 일으키는 주식의 백지위임신탁 방법을 규정하고, 선물 및 향응 수수 금지, 공무 외 겸직 금지, 직계존․비속 고지거부권 삭제 등 전향적인 조항을 포함하고 있지만, 이해충돌 해소방법에 대한 규정이 미비하고, 공직자윤리위원회 강화 방안 등이 빠져 공직부패 방지를 위한 기본법으로 공직자윤리법을 대폭 강화하는 데는 미흡하다고 밝혔다.

2. 현재 16대 국회에는 공직자윤리법 개정안이 의원입법 형태로 7개, 참여연대 등 시민단체가 청원한 개정안만 3개가 계류되어 있다. 이 법안들은 이번 회기에 법개정이 이루어지지 않는다면 자동으로 폐기된다. 참여연대는 국회 행정차치위원회에 의견서를 전달하고, 공직자윤리법에 대한 소모적 논의를 끝내고 실제 개정에 나설 것 촉구했다.

3. 참여연대는 공직자윤리법의 개정 방향을 다음과 같이 제시하였다.

1) 공직윤리확보의 선언적 규정(법 제 1조)이 포함 되어야 함

○ 공직자의 청렴의무 등 공직윤리의 확보와 관련된 선언적 규정을 포함해 공직자윤리법의 명칭에 걸맞는 위상을 갖도록 법의 목적을 분명히 해야 함.

2) 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등 등록의무화(법 제 4조)

○ 소득원 등을 밝히지 않아 정작 재산등록제도가 재산형성의 적법성을 파악하는 것이 아닌 재산의 과다(過多)만을 문제삼게 되어 제도의 취지를 왜곡함. 재산형성과정의 소명은 공직수행 자격여부를 판단하게 함.

3) 5년주기 재등록 도입(법 제 5조)

○ 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 공직자의 정확한 재산파악을 위한 것임. 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우를 판단하기 위한 것임.

4. 주식거래내역 공개(법 제 6조의 2)

○ 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하기 위해서는 주식거래내역이 공개되어야 함. 사후적으로 공개되는 것이므로 주식시장에 미치는 영향을 걱정하는 것은 기우임.

5. 이해충돌상황에 대한 조치(법 제 8조의3)

○ 이해충돌의 해소는 공직윤리 확보를 위한 중요한 전제조건임. 지난 5년간 공직자윤리위원회가 직무상 비밀을 이용한 재산증식 혐의에 대해 고발조치 등을 취한 실적은 전무하다. 이해충돌의 정의하고, 이해충돌되는 직위의 사퇴, 재산의 매각, 백지위임신탁 등의 이해충돌 해소수단이 자세히 입법되어야 함. 이러한 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하여 판단하고 그에 상응한 조치를 내릴 수 있도록 하여야 함.

6. 공직자윤리위원회 강화(법 제 9조의 ③)

○ 공직자윤리위원회가 제 기능을 하기 위해서는 행자부 윤리담당관실에서 담당하고 있는 사무업무를 독립시켜 독자적인 사무국을 두어야 함. 공직자윤리위원회의 강화 없는 공직자윤리법의 강화는 집행력을 담보할 수 없음.

7. 직계 존․비속 고지거부권 삭제(법 제12조 ④)

○ 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크므로 국민의 알권리 차원에서 삭제되어야 함.

8. 이해관계직무로부의 제척 또는 회피(법 제14조의 4)

○ 이해관계직무로부터의 제척과 회피 조항은 이해충돌을 회피하는 중요한 수단임으로 구체적인 제척과 회피의 방법을 규정.

※ 공직자윤리법 개정 관련 쟁점 비교

쟁점	전갑길안	참여연대안
공직윤리확보의 선언적 규정	미반영	반영
등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등 등록의무화	미반영	반영
5년주기 재등록 도입	미반영	반영
주식거래내역 공개	미반영	반영
이해충돌상황에 대한 조치	백지위임신탁만 규정	반영
직계 존․비속 고지거부권 삭제	반영	반영
이해관계직무로부의 제척 또는 회피	반영	구체적 직무범위까지 규정
선물 및 향응 수수 금지	반영	처리방법, 공무원간 선물수수도 금지
업무외 취업제한	반영	업무외 소득도 제한

끝.

▣ 전갑길의원 개정안에 대한 의견서

『공직자윤리법』 개정안에 대한

참여연대 의견서

2003.11.18.

이 의견서는 전갑길의원이 대표발의한 공직자윤리법 개정안과 참여연대에서 입법청원한 공직자윤리법 개정안을 비교하여 이번 공직자윤리법 개정에서 반영되어야 할 분야에 대한 참여연대의 입장을 정리한 것입니다.

1. 공직윤리확보의 선언적 규정(법 제 1조)이 포함 되어야 함

○ 공직자윤리법은 공직윤리의 확보와 관련된 선언적 규정이다. 이를 위해서는 공직자윤리법이 현재와 같이 공직자재산등록 등에 한정되지 않고 공직자의 행동과 청렴성의 기준을 제시하여야 한다. 공직자의 청렴의무 등 공직윤리의 확보와 관련된 선언적 규정을 포함해 공직자윤리법의 명칭에 걸맞는 위상을 갖도록 법의 목적을 분명히 해야 한다.

◇ 1조(목적)를 “이 법은 공직자 및 공직후보자의 재산등록과 등록재산공개를 제도화하고 .......(중략)......공무집행의 공정성을 확보함과 동시에 공직자가 준수해야 할 행동과 청렴성의 기준을 구체화 하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확립하는 것을 목적으로 한다”로 함

2. 등록재산의 취득경위, 일자 및 소득원 등 등록의무화(법 제 4조)

○ 재산의 취득일자▪취득경위▪소득원 등을 등록하게 하는 것은 재산형성 과정의 적법성을 심사하기 위한 조항이다. 취득경위와 소득원을 밝히지 않는 재산등록은 형식적으로 이루어질 가능성이 높다. 또한 소득원 등을 밝히지 않아 정작 재산등록제도가 재산형성의 적법성을 파악하는 것이 아닌 재산의 과다(過多)만을 문제삼게 되어 제도의 취지를 왜곡하고, 불필요한 논란을 불러오고 있다.

○ ‘재산등록의무는 공직에 취임 또는 확정시부터 발생하는 것으로 등록의무 발생 이전의 재산내용을 소명하게 하는 것은 법리상 논란의 소지가 있다’는 주장은 공직에 취임하는 자의 도덕성과 청렴성이 공직자의 중요한 자격기준이 되고 있으며, 재산 형성의 적법성 여부는 도덕성 판단의 주요준거라는 점에서 취득경위와 소득원의 등록을 통한 자격검증의 필요성이 더욱 크다 할 것임.

○ 이처럼 재산형성과정의 소명은 공직수행 자격여부를 판단하게 하고, 실제 소명에 많은 노력을 요하지 않으며, 오히려 공직자 스스로 재신형성과정을 소명케 함으로써 불필요한 오해를 줄일 수 있다는 점에서 등록의무자의 부담 증가를 이유로 한 반대는 설득력이 없음.

◇ 제4조 (등록대상재산) 중 “⑤제 2항의 규정에 의한 재산에 대하여 소유자별로 그 재산의 취득일자․취득경위․소득원 등을 기재해야 한다. 이 경우 소명자료를 첨부할 수 있다”로 등록을 의무화해야 함

3. 5년주기 재등록 도입(법 제 5조)

○ 5년이 경과하면 재등록하도록 한 것은 부동산의 경우 물가상승과 부동산가격 상승으로 가격변동이 큰 상황에서 현행법에서는 변동내역만 신고하도록 되어있어 공직자의 정확한 재산파악이 어렵다. 실제 매년 재산 신고시 부동산 가격변동에 따른 재산변동 내역을 신고하지 않고 있어 최초의 가격만을 파악할 수 있을 뿐이다.

○ 이는 공직자가 직무상 재량권, 혹은 정보를 이용해 자신의 재산가치에 영향을 미치는 정책결정을 할 경우에도 현행제도로는 이를 파악할 수 없다는데 문제가 있다.

◇ 제5조(재산의등록기관과 등록시기등) "① 공직자는 등록의무자가 된 날부터 1월 이내에 등록의무자로 된 날 현재의 재산을 다음 기관(이하 "등록기관"이라 한다)에 등록하여야 하며, 5년이 경과하면 재등록하여야 한다." 로 함

4. 주식거래내역 공개(법 제6조의 2)

○ 직무와 연관된 주식을 보유했거나 이를 통한 재산증식여부를 감시하기 위해서는 주식거래내역이 공개되어야 한다. 현재의 2월의 정기재산공개만으로는 고위공직자의 주식투기를 감시할 수 없다.

○ 공개대상이 재산공개를 하는 1급 이상의 고위공직자이고 주식거래내역은 사후적으로 공개되는 것이므로 주식시장이 왜곡될 우려는 기우이다.

◇ 제6조의2 "③제 1항의 규정에 의한 주식거래내역의 신고내용은 이를 공개하지 아니한다"를 삭제

5. 이해충돌상황에 대한 조치(법 제 8조의3)

○ 이해충돌의 해소는 공직윤리 확보를 위한 중요한 전제조건이다. 현재는 재산심사시 직무와의 연관성을 심사하되 직무상 비밀을 이용한 재산증식 혐의가 있는 경우에만 조치를 취하도록 하고 있다. 그러나 지난 5년간 공직자윤리위원회가 직무상 비밀을 이용한 재산증식 혐의에 대해 고발조치 등을 취한 실적은 전무하다.

○ 이해충돌의 정의하고, 이해충돌되는 직위의 사퇴, 재산의 매각, 백지위임신탁 등의 이해충돌 해소수단이 자세히 입법되어야 한다. 또한 이러한 이해충돌 여부를 공직자윤리위원회가 심사하여 판단하고 그에 상응한 조치를 내릴 수 있도록 하여야 한다.

○ 전갑길안에서는 백지위임신탁에 대한 부분만 반영되었다. 백지위임신탁 조항은 이해충돌의 해소를 위한 조치중의 하나이다. 『전갑길안』에서 백지위임신탁에 대해 자세하고 세밀하게 규정하고 있지만, 『전갑길안』에서와 같이 현재의 공직자윤리위원회의 제한된 행정력이 보완되지 않고, 공직자윤리위원회의 명령에 따르지 않을 경우 형사벌로 처벌하지 못하고 징계만 할 수 있다면 이 조항은 사문화될 것이 뻔이다. 또한 이해충돌의 해소를 위해 백지위임신탁 이외에도 공직의 사퇴와 재산의 매각을 공직자윤리위원회가 명령할 수 있도록 하여야 한다. 백지위임신탁은 공직의 사퇴하거나 재산의 매각하지 않고 이해충돌을 해소하는 보완적 방법이기 때문이다.

◇ 8조의 2 ③ 공직자윤리위원회는 제 8조의 규정에 의한 등록사항 심사결과 공직자의 직무가 공직자 및 그의 직계존비속의 등록재산과 금전적 이해관계가 충돌할 수 있거나 혹은 윤리문제를 일으킬 수 있다고 인정된다면 공직자에게 그와 같은 견해를 통보하고 의견청취의 기회를 부여한 후 이러한 상황을 해소하기 위해 다음 각 호의 처분을 결정하여 이를 공직자에게 명해야 한다.

1. 공직자의 회피, 전직 및 당해 직위의 사퇴

2. 이해 충돌을 일으킬 우려가 있는 당해 재산의 처분

3. 백지위임신탁 등 기타 이해충돌을 해소하기 위해 적절한 조치

6. 공직자윤리위원회 강화(법 제9조의 ③)

○ 공직자윤리위원회가 제 기능을 하기 위해서는 현재 행자부 윤리담당관실에서 담당하고 있는 사무업무를 독립시켜 독자적인 사무국을 두어야 할 것이다. 공직자윤리위원회의 강화없이 공직자윤리법의 강화는 집행력을 담보할 수 없다. 최소한의 재산등록사항에 대한 실질적 심사기능을 가질 수 있도록 사무국 설치에 대한 규정이 개정안에 포함되어야 한다.

◇ 제 9조 ③ 공직자 윤리위원회는 위원회의 업무를 보조할 사무국을 둔다.

7. 직계 존․비속 고지거부권 삭제(법 제12조 ④)

○ 『참여연대안』이 제대로 반영된 거의 유일한 조항이다. 최근 전두환 전대통령이 은닉한 재산이 아들에게서 발견되었다는 뉴스가 있었다. 직계존비속간의 증여에 대해 관대한 한국의 사회문화적 환경에서 고지거부권은 고위공직자의 고의적인 재산 은닉의 수단으로 악용될 소지가 크다. 이번 『전갑길안』이 반영되어 반드시 삭제되어야 한다.

◇ 제 12조 ④ 【삭제】

8. 이해관계직무로부의 제척 또는 회피(법 제14조의 4)

○ 이해관계직무로부터의 제척을 공직자윤리법에 반영한 것은 이전의 법보다 진일보한 측면이다. 또한 자신의 이해관계가 있는 경우 스스로 회피할 수 있도록 조항도 포함되어 있다. 하지만  특정한 직무의 범위를 “해당 공직자의 재량행위, 결정, 또는 조치가 포함되는 경우”등 구체적으로 규정할 필요가 있다.

◇ 제 14조의 4 ② 전항에서 특정한 직무라 함은 해당 공직자의 재량행위, 결정, 또는 조치가 포함되는 경우를 말한다 로 함

9. 업무외 취업제한/소득제한/대부제한(법 제 14조 5,6,7)

○ 업무외 취업제한 조항은 공무원의 이해충돌 상황을 미리 방지하기 위한 조항이라 할 것이다. 공직자가 업무외에 금전적 보상을 받는 취업행위를 할 경우 공무원행동강령 이외에 별 다른 규제수단이 없는 형편이다. 공직의 공정성을 보장하기 위해 필요한 조항인 것이다. 보상을 받고 하는 강의 역시 규제하는 것이 바람직하다. 일반적인 경제행위를 제한하는 것은 아니므로 과도한 규제로 보기 어렵다.

○ 공무원은 공직을 수행하고 그에 대한 보수를 받고 있다. 공무원이 업무외 소득을 높이기 위한 활동에 중점을 두어 본래 책무인 공직수행을 소홀히 한다면 공직윤리를 해치고 결국 이해충돌의 상황에 빠질 수 있다. 업무외 소득을 급여총액에 대비해 일정률 이하로 규제할 필요성이 있다. 물론 이는 하위직 공무원의 보수 인상 등 보완조치도 함께 강구되어야 한다. 성실의무를 위반하지 않는 범위내에서 이루어지는 순수한 경제적 활동으로 인하여 얻는 개인소득은 위 소득제한금액에서 제외한다는 예외조항을 두므로 과도한 입법은 아니다.

◇ 제 14조의 6 “(업무외 소득제한) ① 전조에 해당되지 않는 업무외 활동으로 인하여 수익을 얻는 경우에도 그 업무외 연소득은 연 급여총액의 15%를 넘지 못한다”로 함.

○ 이 조항 역시 공직자의 지위를 이용한 권한 남용을 막기 위한 조항이다. 공직자가 공직의 영향력을 이용하여 제3자에게 대출압력을 행사하는 것은 이미 일반화된 부패 유형의 하나이다. 이 경우 뇌물을 받지 않았다면 공직자를 처벌하기 어려웠다. 이 조항을 통해 이러한 부패행위를 처벌할 근거를 만들 수 있을 것이다.

◇ “제 14조의 7 (대부등의 제한) 공직자는 직권을 이용하여 금융기관으로부터 대부, 재정보증등 일체의 이익을 취하거나 제3자에게 이익을 얻도록 하여서는 안된다” 로 함,

10. 선물수수의 금지(법 제 15조)

○ 이 조항은 공무원행동강령에서 제시된 선물수수 금지를 공직자윤리법으로 규정한다는 의의를 갖는다. 선물 및 향응의 수수금지는 직무관계자와의 사적인 접촉을 차단하여 부패를 사전에 예방하는 조치이다. 현행 공직자윤리법의 외국정부 등으로부터 받은 선물의 신고 조항만으로는 직무관계자로부터의 일반적인 선물수수관행을 없앨 수 없다. 하지만 『전갑길안』에서는 구체적인 직무관계자의 범위를 정해놓지 않아 논란의 여지를 낳을 수 있다. 직무관계자의 범위를 법으로 규정할 필요가 있다.

◇ 제 15조 (금지되는 선물등) “① 공직자는 직접 또는 간접을 불문하고 어떠한 선물, 향응, 숙박, 여행, 회원권제공 등 일체의 금전적 이익(이하 선물등)을 직무관련자로부터 받아서는 안된다“로 함.

○ 『전갑길안』에서는 선물 수수를 금지하면서 이에 어긋난 선물의 처리방법에 대해서는 별도의 조항이 없다. 선물 및 향응의 수수를 금지한다면 그에 어긋난 선물의 처리 방법도 규정해주는 것이 필요하다.

◇ 제 15조의 2 (금지된 선물들의 처리) “① 전조에 의하여 금지되는 선물 등을 제공받은 공직자는 10일 이내에 소속기관의 상급자나 관할 공직자윤리위원회에 신고하여야 한다“로 함.

○ 인사고과평가와 인사청탁을 위한 상급자나 다른 공직자에게 주는 선물 역시 규제가 필요하다. 적절하지 않은 공직자 상호간의 선물 또한 부패의 고리가 되므로 제한이 불가피하다.

◇ 제 15조의 3 “(공직자상호간의 선물)① 공직자는 상급자 또는 다른 공직자에게 직접 또는 간접으로 선물등을 제공할 수 없다. ② 공직자는 다른 공직자의 부탁을 받아 상급자 또는 다른 공직자에게 선물 기타 이익의 제공을 알선할 수 없다“로 함

11. 부정공직자의 취업제한(법 제 19조의 2)

○ 부정공직자의 취업제한은 부정부패로 기업의 이권을 위해 공직을 이용한 공직자가 다시 그 기업에 취업하여 로비스트로 활동하는 것을 막고자하는 취지에서 만들어진 조항이다. 부패공직자의 관련 분야 취업으로 인한 로비를 막기 위한 조항이므로 입법되어야할 조항이다. 현재 부패방지법에 5년간의 취업제한 규정이 있으나 이를 강화하여야 한다.

◇ 19조의 2 “(부정공직자의 취업제한) ① 부정부패로 파면되거나 해임된 공직자는 퇴직일로부터 10년간, 퇴직 전 2년 이내에 담당하였던 업무와 밀접한 관련이 있는 일정 규모 이상의 영리사기업체에 취업할 수 없다”로 함.

12. 징계 및 처벌 조항의 강화(법 제22조 ～ 29조)

○ 신탁주식에 관해 수탁자와 협의한 경우에도 징계할 수 있도록 하여야 백지위임신탁의 실효성을 높일 수 있을 것이다.

◇ 제 22조 2의4. “제8조의3제4항의 규정에 위반하여 신탁주식에 관하여 수탁자와 협의 등을 한 때” 로 함.

○ 공직자의 재산등록이 공직에 취임하면서 생기는 의무인데 이를 위반하였다고 형사벌을 가하는 것은 과하다는 주장이 있으나, 공직자가 재산등록에서 고의적인 허위등록을 한다면 공직자의 청렴에 대한 국민의 신뢰를 배신한 것이며 부정한 재산취득을 은닉할 의도가 있었다고 판단할 수 있다. 이의 처벌이 형사벌로 되는 것은 당연한 일이다.

◇ 제24조의 2 “(허위등록죄) 허위로 재산등록을 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다”로 함.

○ 국유재산 등 절취죄와 공금유용죄는 공직을 이용한 국유재산의 절취와 공금횡령 등을 강력하게 처벌하기 위한 조항이다. 국유재산의 절취죄와 공금유용죄는 공직자가 저지를 수 있는 범죄에서 죄질이 중하다고 판단하였기 때문이다. 실제 법안 심사 과정에서 형량등은 조정이 필요하다고 판단되나 이러한 죄목의 신설은 필요하다.

◇ 제 29조의 5 “(국유재산 등 절취죄) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 무기 또는 5년 이상의 유기징역에 처한다. 이에는 1천만원 이하의 벌금을 병과할 수 있다. 1. 국유재산, 공유재산을 절취, 불법점유, 횡령한 자 2. 직권을 이용하여 금품을 강요하거나 강제징수하거나 재물을 강점 또는 강제모집한 자 3. 공사 또는 물품구입시에 금액이나 수량을 조작하여 재물 또는 재산상의 이익을 취한 자 4. 직무에 위배하여 뇌물이나 그밖에 정당하지 아니한 이익을 요구, 약속, 수수한 자”로 함

◇ 제 29조의 6 (공금유용죄) “다음 각호의 1에 해당하는 자는 무기 또는 3년 이상의 유기징역에 처한다. 이에는 5백만원 이하의 벌금을 병과할 수 있다. 1. 사적 이익을 도모하기 위하여 공금을 유용하거나 법령에 위배하여 세금을 수납하거나 공채를 모집한 자  2. 직무상의 기회를 이용하여 재물을 사취한 자”로 함

○ 경찰, 검찰, 법원, 감사원, 부방위 소속 공무원에 대해 가중처벌하는 조항도 추가되어야 한다. 사정기관 공무원들이 권한이 강한 만큼 좀더 엄격한 공직윤리를 요구하여야 하여야 하고 그에 따른 처벌도 강화하자는 취지이다.

◇ 29조의 9 (가중처벌) “경찰, 검찰, 법원, 감사원, 부패방지위원회 소속 공무원으로서 제 29조의 5내지 제29조의 8의 죄를 범한 자는 각 조에 정한 형의 3분의 1을 가중한다” 로 함.

○ 공직자에게 뇌물 등을 제공하는 것은 그를 통한 이권의 수수가 목적이다. 공직을 이용한 범죄가 중한 만큼 그 증뢰자의 죄질역시 가볍지 않다. 뇌물수수 관행의 근절을 위해서는 공직자에 대한 처벌과 함께 동시에 증뢰자의 처벌도 반드시 이루어져야 한다.

◇ 제 29조의 10 “(공직자에 대한 증뢰죄) 공직자에게 그 직무와 관련하여 뇌물을 약속, 공여, 공여의 의사를 표시한 자는 그 공직자와 동일한 형으로 벌한다” 로 함.

○ 비호방임죄와 조사방해죄의 두 조항은 공공조직내 부패에 대한 상급자나 동료의 공모와 비호를 막기 위한 조항이다. 조직내 부패가 있는 경우 이를 감추기 위해 이를 비호하거나 사정기관의 부패수사를 방해하는 경우가 있다. 이에 대한 처벌조항을 따로 두는 것은 조직내의 비호나 조사방해가 있을 경우 부패행위를 밝혀내기가 어려워지기 때문이다. 이 두 조항의 입법은 조직적인 부패의 은폐를 막기 위해 중요하다.

◇ 제 29조의 11 “(비호방임죄) 공공기관의 장 또는 상급자가 그 소속 직원에 부정의 증거가 있음을 알면서 이를 비호하거나 고발하지 아니한 때에는 1년 이상 7년 이하의 징역에 처한다. 회계 또는 사정을 담당하는 공무원이 직무상 부정의 증거가 있는 공무원을 고발하지 아니하거나 방임한 때에도 같다”로 함.

◇ 제 29조의 12 (조사방해죄) “다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여는 3년 이하의 징역 또는 5백만원 이하의 벌금에 처한다.  1. 이 법에 의하여 조사를 받는 자로서 조사를 거부하거나 자료의 제출요구에 불응한 자  2. 이 법에 의한 조사를 위계, 증거의 인멸, 은닉 등의 방법으로 방해한자 3. 이 법에 의한 협조요청에 불응한 공공기관의 장”로 함.

○ 자격정지 조항과 가석방제외 두 조항 역시 공직부패에 대한 엄정한 법집행을 위한 조항이다. 부패공직자에 대한 자격정지 병과와 가석방 제외는 부패한 공직자가 쉽게 사면받는 풍토를 고치려는 조항이다. 부패한 공직자는 무거운 처벌을 받는다는 것을 사회적으로 인식시키는 동시에 법으로 규정해야 할 것이다.

◇ 제 29조의 13 (자격정지) “이 법이 정한 죄를 범하여 징역이상의 형을 선고받은 자에 대하여는 자격정지를 함께 선고한다” 로 함.

◇ 제 29조의 14 (가석방의 제외) “이 법이 정한 죄를 범한 자에 대하여는 형법의 가석방규정을 적용하지 아니한다” 로 함.

참여연대  공동대표 : 박상증·최영도  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

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수 신	각 언론사 정치부, 사회부
발 신	참여연대 맑은사회만들기본부 (담당 : 이재근 : 723-5302 forr2018@pspd.org )
제 목	이해충돌 발생 주식 매각 촉구 집회 및 공직자윤리법 개정안 입법청원
날 짜	2003. 6. 25 (총 6쪽)

보  도  자  료

이해충돌 발생 주식 매각 촉구 집회 및 공직자윤리법 개정안 입법청원

- 6월 25일(수), 11시 30분, 국회 한나라당사 앞

- 공직과 재산간 이해충돌 규제방안 담은 공직자윤리법 개정안 입법청원

- 정통부 앞 주식매각 요구 1인 시위 일단 마무리

1. 참여연대는 오늘(6/25, 수) 진대제 장관 및 국회의원의 직무관련 주식 보유에 따른 이해충돌 해소를 촉구하는 집회를 11시 30분부터 여의도 한나라당사 앞에서 개최한다. 이번 집회는 진대제 정통부장관이 보유한 삼성전자 주식과 경제관련 상임위 국회의원들의 주식보유는 이해충돌을 야기한다고 판단, 관련 주식의 매각을 촉구하기 위한 것이다. 그리고 집회 후, 참여연대는 고위공직자들의 이해충돌을 제도적으로 규제하고 해소하기 위한 방안을 담은 공직자윤리법개정안을 청원한다.

2. 참여연대는 진대제 정보통신부장관의 삼성전자 주식 매각을 요구하는 1인 시위를 지난 4월 29일부터 35일째 계속해 왔다. 뿐만 아니라 지난 5월 14일에는 금융감독기관 고위공직자, 그리고 6월 17일에는 경제관련 상임위에서 활동하는 국회의원의 주식보유 실태와 문제점을 지적하는 모니터 보고서를 발표하고 이해충돌이 발생하는 관련 주식의 매각을 요구해왔다. 이에 대해 김광림 재경부 차관 등은 관련 주식을 매각했지만 진 장관 등 대다수의 공직자는 이를 규제하는 법률이 없다는 이유로 매각을 거부해왔다.

3. 이에 참여연대는 이해충돌 규제 방안을 담은 공직자윤리법 개정안을 국회에 입법청원(소개의원; 이강래 새천년민주당의원)한다. 이번 공직자윤리법개정안은 지난 2001년 11월 부패방지입법시민연대가 제출한 법안을 기초로 하여, 최근 논란이 되고 있는 공직자의 보유 재산과 공직과의 이해충돌 해소 부분을 추가한 것이다. 이번 청원안에서는 공직자의 등록재산에 대해 공직자윤리위원회가 이해충돌 여부를 심사하여 이해충돌의 우려가 있을 경우 ‘직위 사퇴’나 ‘재산 매각’ 혹은 ‘백지위임신탁’을 명령해 이해충돌을 해소하도록 했다.

4. 이해충돌 해소방안의 하나로 제시된 백지위임신탁(Blind Trust)제도는 이해충돌이 우려되는 재산의 처분권을 완전히 위임하는 것으로 ▶ 백지위임신탁을 명령받은 재산등록대상자는 명령받은 날부터 30일 이내에 신탁증서를 제출하고 ▶ 이해충돌이 있는 재산을 60일내에 매각하도록 하며 ▶ 수탁자는 자유롭게 신탁주식을 양도․매각할 수 있으며 ▶ 이해관계자와 수탁자의 신탁주식에 관한 협의를 금지하고 이를 어길 경우 형사처벌 하도록 하는 내용을 포함하고 있다.

5. 이 밖에도 이번 개정안에는 그동안 시민단체가 요구해 온 내용들이 포함되어 있다. ▶ 공직자의 재산등록방법을 변경하여 자신의 소득원, 재산의 취득경위, 재산의 취득일자 등을 표시하도록 하고 허위등록의 경우 이를 형사 처벌하고 ▶ 남용되던 부양받지 않는 직계 존․비속의 고지거부권을 삭제 하였으며 ▶ 공직자에게 제공되는 뇌물과 선물의 한계를 분명하기 위해 모든 공직자에게 원칙적으로 선물, 향응, 숙박, 여행, 회원권제공 등을 금지하였고 ▶ 공직자가 본인 또는 친인척의 경제적 이해와 연결되는 특정한 직무를 수행할 경우 그 직무로부터 제척․회피제도를 두었으며 ▶ 공직자의 직무외 취업제한과 소득제한 규정을 두었고 ▶ 부정부패로 파면되었거나 해임된 공직자는 10년간 유관기업체에의 취업을 금지하였으며 ▶ 공직자의 횡령, 배임, 절도, 공갈, 사기, 직권남용, 뇌물 등의 범죄행위를 공직자범죄의 특수한 행위로 따로 규정하여 가중 처벌하는 내용을 포함하고 있다.

6. 한편 참여연대는 35일째 계속해 오던 “진대제 정보통신부장관의 삼성전자 주식 매각을 요청 1인 시위”를 일단 마무리한다. 참여연대는 이날 발표한 성명서에서 “계속된 주식매각 요구에도 불구하고 진 장관은 업무연관성이 없다고 주장하며 주식을 매각하고 있지 않다”며 “이해충돌이 발생하는 주식매각은 법률적 강제성은 없지만 공직윤리차원에서 반드시 이뤄져야 함에도 진 장관이 계속해서 이를 거부하고 있는 것은 스스로 업무 수행의 공정성을 의심받게 하는 것으로 공직자로서 자격이 없다고 판단한다”고 주장했다. 이에 참여연대는 “이를 규제할 제도를 도입하는 것과 함께 제도 도입 이전이라도 정통부의 정책결정 과정에서 진 장관 개인의 경제적 이해를 반영하는 사례가 있을 경우 즉각 강력한 사퇴운동을 벌일 것임을 분명히 한다”고 밝혔다.

▣ 첨부 1 : "공직자윤리법 청원안" 요지

▣ 첨부 2. 성명서

▣첨부 1 : "공직자윤리법 청원안" 요지

공직자윤리법 청원안 요지

1. 법 개정 취지

현행 공직자윤리법은 그 내용이 지나치게 추상적이어서 공직자가 부패 행위에 접하였을 때 어떻게 행동하는 것이 공직자로서의 윤리와 품위를 유지할 수 있는 행위인지 알려주지 못하고 있다. 또한 공직자 윤리규범을 지키지 않더라도 이를 처벌할 수 있는 법적 근거가 없어 사실상 사문화되었다. 한편, 공직자재산등록제도의 경우 공직자윤리위원회의 인적 물적 한계로 인해 등록내용에 대해 형식적인 검토만이 이루어지고 있고 정작 허위등록을 밝혀내더라도 형사처벌을 할 수 없어 공직을 이용한 부정한 재산의 취득을 방지하는데 역부족이다. 따라서 본 법안은 공직자가 준수해야할 청렴성과 행동의 기준을 구체화하여 무너진 공직윤리를 바로잡아 국민에 대한 공직자의 윤리를 확립하는 것을 목적으로 한다. 여기에는 최근 논란이 되고 있는 고위공직자의 이해충돌을 해소하기 위한 제도적 방안과 그 구체적 방안으로 백지위임신탁의 방법에 대한 구체적 내용을 담고자 한다

2. 주요골자

1. 공직자의 재산등록방법을 변경하여 자신의 소득원, 재산의 취득경위, 재산의 취득일자 등을 표시하도록 하고 허위등록의 경우 이를 형사 처벌하도록 하였음.

2. 공직자윤리위원회가 공직자의 재산상황을 심사하여 공직자의 직무와 금전적 이해관계가 충돌할 우려가 있다고 판단된다면 공직자에게 그 내용을 통보하고 문제가 된 재산의 매각이나 직위의 사퇴, 백지위임신탁 등 이해충돌을 해소할 수 있는 처분을 공직자에게 취하도록 명령하도록 하고 이를 신문광고란을 통해 공표하도록 하여 이익충돌의 해소와 관련하여 납득할 만한 조치를 취했는지를 국민들이 판단할 수 있도록 하였음. 또한 이러한 공직자윤리위원회의 명령을 따르지 않는 경우 공직에서 임명을 제한하고 징계할 수 있는 근거 조항을 만듬. 이해충돌 회피제도로 백지위임신탁제도를 도입하고 그 자세한 내용을 규정하였음.

3. 공직자에게 제공되는 뇌물과 선물의 한계를 분명하기 위해 모든 공직자에게 원칙적으로 선물, 향응, 숙박, 여행, 회원권제공 등을 금지하고 다만 그 가치가 경미하고 합리적인 이유가 있는 경우에만 예외적으로 허용하였음. 부득이하게 금지되는 선물을 받은 경우 공직자는 10일 이내에 그 사실을 관할 공직자 윤리위원회에 신고하도록 하고 이를 고의로 위반하였을 경우 형사처벌이 가능케 하여 공직자 행동규정이 선언적인 규정으로 전락하여 사문화되는 것을 방지하였음

4. 공직자가 본인 또는 친인척의 경제적 이해와 연결되는 특정한 직무를 수행할 경우 그 직무로부터 제척, 회피제도를 두었음

5. 공직자의 직무외 취업제한과 소득제한 규정을 둠으로써 공직자가 자신의 직무에 전념하고 소득원의 투명성을 보장하도록 하였고 공직을 남용하여 금융상의 이익을 취하거나 금융브로커의 역할을 하는 것을 막도록 하고 이를 위반한 경우 처벌규정을 두었음

6. 부정부패로 파면되었거나 해임된 공직자는 10년간 유관기업체에의 취업을 금지함으로써 공직자가 부정을 저지른 후에도 버젓이 유관기업의 로비스트로 취업하는 것을 원천 봉쇄하도록 하였음.

7. 공직자범죄를 구체화하여 공직자의 횡령, 배임, 절도, 공갈, 사기, 직권남용, 뇌물 등의 범죄행위를 공직자범죄의 특수한 행위로 따로 규정하여 가중 처벌함.

※ 입법청원안 전문은 웹사이트에 공개(http://peoplepower21.org)

▣ 첨부 2. 성명서

이해충돌 규제 위해 공직자윤리법 개정하라

참여연대는 고위공직자의 재산공개가 이루어진 시점부터 지금까지 고위공직자가 업무와 연관이 있는 주식을 보유하는 것은 공직과 이해충돌을 일으키므로 주식을 매각할 것을 요구하였다. 진대제 정보통신부장관의 경우 특별히 이해충돌의 우려가 높아 삼성전자 주식과 스톡옵션을 매각할 것을 요청했다.

정책결정에 개인의 이익을 반영할 경우 사퇴운동에 직면할 것이다.

하지만 참여연대의 계속된 주식매각 요구에도 불구하고 진 장관은 업무연관성이 없다고 주장하며 주식을 매각하고 있지 않다. 이해충돌이 발생하는 주식매각은 법률적 강제성은 없지만 공직윤리차원에서 반드시 이뤄져야 함에도 진 장관이 계속해서 이를 거부하고 있는 것은 스스로 업무 수행의 공정성을 의심받게 하는 것으로 공직자로서 자격이 없다고 판단할 수밖에 없다. 이에 참여연대는 이해충돌을 규제할 제도를 도입하는 것과 함께 제도 도입 이전이라도 정통부의 정책결정 과정에서 진 장관 개인의 경제적 이해를 반영하는 사례가 있을 경우 즉각 강력한 사퇴운동을 벌일 것임을 분명히 한다.

이해충돌을 회피하는 최선의 방법은 관련 재산의 매각이다.

최근 참여연대의 조사에 따르면 경제관련 상임위의 국회의원 총 167명 의원 중 본인 또는 배우자가 주식을 보유․거래한 경우 총 73명(43,7%), 국회의원 본인이 주식을 보유․거래한 경우 총 56명(33.5%), 배우자가 주식을 보유․거래한 경우 총44명(26.7%)으로 드러났다. 국회의원의 경우 일반국민과 달리 의정활동을 통해 주가에 영향을 미칠 수 있는 정보에 보다 쉽게 접근할 수 있고 각종 경제관련 정책결정에 관여하여 주가에 직접적인 영향을 미칠 수 있다는 점에서 소속 상임위원회와 연관된 기업의 주식 거래에 대해서는 엄격한 규제가 필요하다. 그리고 자신이 활동하고 있는 상임위와 관련된 기업의 주식을 소유한 의원들은 스스로 주식을 매각하여야 할 것이다. 참여연대는 상임위 활동과 연관있는 주식을 보유하여 이해충돌의 우려가 있는 의원들은 관련 주식을 즉각 매각할 것을 강력히 요구한다.

이해충돌 규제 위해 공직자윤리법 개정하라

이해충돌 해소를 위해 주식 매각을 요구하는 참여연대의 요구에 대해 해당 고위공직자들은 제도적으로 이해충돌을 규제하고 있지 않은 상황에서 경제적 손실을 보며 주식을 매각할 수 없다고 주장하고 있다. 이 주장은 공직윤리에 대한 고위공직자들의 낮은 인식 수준을 보여주는 것에 다름 아니다. 이에 참여연대는 이해충돌 규제방안을 담은 공직자윤리법 개정안을 입법청원한다. 이해충돌의 회피를 위해 공직자윤리위원회가 재산과 공직의 이해충돌을 심사하고 이해충돌의 우려가 있을 경우 ‘직위의 사퇴’나 ‘재산 매각’ 혹은 ‘백지위임신탁’을 명령해 이해충돌을 해소하도록 하는 방안이다.

이해충돌 규제의 제도화는 더 이상 미룰 수 있는 과제가 아니다. 이미 시민사회는 수차례에 걸쳐 관련 규정의 입법을 촉구해왔으나, 지금껏 국회는 어떠한 이유도 없이 법개정을 지연시키고 있다. 공직자윤리법 개정을 미루는 것은 이해충돌을 감수하고 개인적 이익을 챙기겠다는 자백과 다름없는 것이다. 이러한 불신과 우려를 잠재우는 것은 국회가 공직자윤리법을 즉각 개정하는 것이다.

2003년 6월 25일, 참여연대