캐나다는 지난 반세기 동안 인류의 최종 목표인 인간보호에 중점을 두는 이상적인 입장에서 대외원조에 접근해 온 나라이다. 개별국가로는 처음으로 인간안보를 주요 외교정책으로 설정하고, 이를 위해 국제 협력, 다자간 협력, 시민사회와의 협력을 수행하고 있다. 대인지뢰협약(Mine Ban Treaty)과 국제사법재판소(International Criminal Court)는 캐나다 정부의 주도에 의해서 이루어진 것으로, 이와 같은 캐나다의 국제사회에서의 역할처럼 캐나다 대외원조 정책의 접근방식 역시, 통상이익보다는 인류의 행복을 위해 앞서 나간다는 이상적인 캐나다의 대외 이미지 제고와 정체성 함양이라는 배경에서 이루어지고 있다.
캐나다 외무부장관인 로이드 액스월시(Lloyd Axworthy)는 1999년 캐나다 대외원조 정책의 최종 목표가 ‘전 세계를 인간의 기본적인 권리와 안전, 인간 생존이 가능한 환경으로 만들기 위해 노력하는 것’이라고 선언했다. 이에 따라 캐나다의 대외원조는 백신예방사업이나 단기간에 많은 사람들을 구할 수 있는 인도주의 사업, 긴급지원이 필요한 곳에 대규모적인 보건 지원사업 등 인류의 건강과 생명권 보호에 중점을 두고 있다. 그러나 인간의 생명권 보호를 우선으로 하고 있는 캐나다 대외원조 정책은 20세기 후반에 이르러 큰 위기를 맞고 있다. 이상적인 대외원조의 목표가 흔들리고, 대외원조 예산이 삭감되고 있는 것이다.
캐나다의 대외원조의 역사는 콜롬보 프로젝트부터 시작한다. 2차 세계대전 이후 영연방이 해체되자, 영연방 신생 독립국들은 급속한 위기상황에 직면하였다. 이에 캐나다와 호주 등 영연방 소속 국가들이 신생독립국을 지원하기 위해 ‘콜롬보 프로젝트’를 실시, 1950년, 새로 독립한 인도, 파키스탄, 스리랑카에 2천5백만 캐나다 달러를 지원한다. 이를 시초로 시작된 캐나다의 대외원조는 캐나다의 국가적 위상이 높아지고 경제가 활성화되었던 1960년이 되자 외무성 산하에 ‘대외원조사무국’을 창설하고 본격적인 대외원조를 실시한다. 대외원조 규모가 증가됨에 따라 대외원조사무국은 1968년 ‘캐나다 국제개발청(Canadian International Development Agency: CIDA)’으로 확대 개편된다. 대외원조를 위한 독립된 청이 생김에 따라 대외원조 전문가들이 확보되었고, 영연방 국가에 중점이 되었던 대외원조는 아프리카, 중동, 미 대륙, 아시아 지역으로 확장되어 나갔다.
지난 55년의 전통을 가지고 있는 캐나다의 대외원조 정책은 인권향상, 아동권리 보호, 여성 보호 영역에서 가장 독보적인 프로그램을 제공하며 앞서 나가고 있다고 평가된다. 대외원조 프로그램 운영에 있어서도 수혜국에 가장 효과적인 원조정책을 지원하기 위해 다양한 전문가 그룹과 학계, 시민사회가 결합하여 원조가 필요한 적재적소에 필요한 프로그램을 제공하고 있다. 현재 캐나다는 스리랑카, 카메룬, 에콰도르 등에서 여성을 위한 소액대출(micro-credit)에 중점적으로 지원을 하고 있다.
2005년 CIDA는 캐나다의 대외원조를 향상시키기 위한 '국제정책제안(Canada’s International Policy Statement, IPS)'을 제시하였다. IPS에 따르면 CIDA는 '좋은 정부, 보건(HIV), 교육, 민간개발, 지속적인 환경‘ 다섯 가지 항목에 우선순위를 두고 사업을 실시한다는 목표를 세웠다.
이에 따라 2010년까지 캐나다는 25개 파트너 국가들에 대규모 개발원조와 인도주의 원조를 실시하게 된다. 핵심 지원 국가들은 부르키나 파소, 카메룬, 에티오피아, 가나, 케냐, 말라위, 말리, 캄보디아, 파키스탄, 스리랑카, 베트남, 우크라이나 등 25개국인데, 파트너 국가들 중 14개국이 사하라 이남 아프리카 국가에 위치하고 있다. 파트너 국가들은 모두 기아와 분쟁, 자연재해로 인해 인도주의 긴급지원이 절실하게 필요한 국가들이다. 이를 통해 우리는 캐나다 대외원조가 캐나다 국가차원의 정치적ㆍ경제적 실익보다는 인도주의 지원과 생명권 보호에 우선하고 있음을 알 수 있다.
CIDA는 중앙정부로부터 예산의 80%를 지원받고 나머지 20%는 재경부, 외무성, 국제개발센터의 지원으로 충당하고 있다. 2004년-2005년 캐나다 정부는 370만($3.74 billion)을 대외원조에 배정하였다.
위 표에서도 확인할 수 있는 것처럼 CIDA의 대외원조 우선순위는 보건과 교육 부문이다. CIDA는 비타민 A정제를 개도국의 아이들에게 제공함으로써 150만 명의 어린이를 구해냈다는 평가를 받기도 하였으며, 2005년 소아마비 박멸에 기여한 기관으로서 UN으로부터 상을 수여받기도 하였다. CIDA는 유럽연합의 지속가능한 개발 프로그램 지원과 달리, 대규모 보건지원과 의료지원에 더욱 중점을 둘 것으로 예상된다.
캐나다의 대외원조는 적극적인 원조 프로그램 운영과 성공적인 성과로 국제사회로부터 이상적인 원조라고 평가를 받고 있지만, 캐나다 정부의 외교정책에서 ODA의 비중은 점점 줄어들고 있다. 일례로 1991년부터 2001년까지 캐나다의 ODA 예산은 평균 34%가 삭감되었다. 1990년대 초반 0.49%, 1998년 0.30%, 2001년 0.23%로 지속적으로 하락하고 있다. 현재 2000년대의 GNP대비 캐나다 ODA 비율은 1965년대 수준으로 후퇴한 것으로 보인다.
캐나다 ODA 예산이 대규모로 삭감된 이유로는 1990년대 초반 막대한 재정적자를 들 수 있다. 캐나다 정부가 재정적 어려움에 직면하자 ODA규모를 우선적으로 삭감해 버린 것이다. 그러나 1997년 이후 캐나다 경제는 안정을 찾고 캐나다 정부 예산은 흑자로 전환되어 G7국가 중 건강한 경제를 유지하고 있는 국가로 평가된다. 하지만 이미 삭감된 ODA 예산은 다시 원상 복구되지 못하고 못한 채, 2001년 GNP대비 ODA 지출 비율은 0.23%로, 전체 OECD 22개 국가 중 18위에 불과하다. 1995년 캐나다가 전체 OECD 국가에서 ODA 지출 규모가 6위였던 것과 상당히 대조적이다.
캐나다의 ODA 대외원조액 삭감에 대하여 캐나다 정부는 시민사회와 학계로부터 거센 비판을 받고 있다. 그러자 UN창설 이후 진보학자와 국제기구 지도자들에 의해 꾸준히 제기되었던 GNP 대비 0.7%의 ODA 예산 배분을 결의한 2002년 UN 몬테레이 회의에 참가한 장 크레티앵(Jean Chretien) 캐나다 총리는 매년 ODA 지출을 8%씩 늘려 UN의 권고안인 0.7%까지 늘린다는 것을 약속한다.
그러나 현 보수당 출신의 스티븐 하퍼(Stephen Harper) 캐나다 총리는 취임 이후 연방재정 10억 캐나다 달러(한화 8천억)를 삭감하고 연방정부의 행정개혁을 단행해, GNP대비 캐나다의 ODA 기여를 1985년대 수준으로 떨어뜨렸다. 2006~2007년 캐나다 정부의 ODA 비율은 0.33% 수준으로 동결될 전망이다. 이는 캐나다 정부가 약속한 UN의 목표인 GNP 대비 0.7%와 큰 차이가 나는 수치이다.
2005년 스위스 다보스에서 열린 세계경제포럼에서 시라크 대통령과 토니 블레어 수상은 ODA 목표를 UN이 권고한 GNI대비 ODA비율 0.7%에 도달하기 위해 최선을 다할 것이라고 약속했다. 이에 따라 프랑스는 전 항공기에 아프리카 AIDS 환자를 돕기 위한 항공 세금을 부가하였다. 영국도 ODA 증액과 아프리카의 보건과 빈곤퇴치를 위한 더 많은 ODA를 제공하기로 약속하였다. 하지만 대외원조의 이상적인 모델로 인용되고 있는 캐나다는 이러한 국제적인 환경과 달리 ODA를 삭감하고 프로그램의 운영을 줄여가면서 그 이전의 명성을 잃어가고 있다. 이와 같은 배경의 시초에는 경제적인 이유가 있었지만, 경제가 회복된 지금에도 큰 변화를 보이고 있지 않다. 캐나다의 적극적인 이익과 상관없는 정책에는 지원하지 않는다는 보수적인 시각이 존재하고 있기 때문이다. 지구촌에서 캐나다는 G8국가로서 많은 역할을 하고 있다. 하지만 인간의 생명권 보호라는 이상적인 목표를 가지고 적극적으로 지원하던 ODA는 이제 캐나다의 자국의 상황에 따라 줄어들고 있다.
이상적인 목표와 효율적인 프로그램 운영으로 지구촌 어린이, 여성들의 열악한 보건 상태를 개선하고 교육의 기회를 확대하여 국제사회로부터 많은 지지를 받았던 캐나다가 90년대 들어 ODA규모를 절대적으로 축소하여 국제 무대에서 그 역할을 제대로 하지 못하고 있는 사례는 바로 한국의 상황을 연상시킨다. 왜냐하면 한국의 현실에서도 ODA규모를 확대하고 ODA집행상의 여러 가지 문제점을 개선하겠다는 정부의 공언과 달리 ODA는 정부의 다른 정책이나 예산의 우선순위에서 항상 밀리고 있기 때문이다. 만약 개도국에 대한 대외원조가 자국의 현실적인 경제, 정치 논리나 집권 세력의 성향에 의해서 움직인다면, 결과적으로 수혜국들의 고통만 가중될 것이다. ODA는 CIDA의 헌장에 명시된 것처럼, ‘빈곤타파와 안전하고 평등하고 번영된 세계를 위해 일한다’는 이상적인 목표에 의해 이루어져야 한다. 따라서 전 세계 경제를 주도적으로 이끌어 나가는 G8국가의 일원인 캐나다는 지구촌의 공공의 선을 실행하기 위하여 경제적인 상황과 이익에 상관없이 적극적으로 ODA 지원에 나서야 하며, 한국 역시 세계의 12위의 경제력에 걸맞는 모습을 보여야 할 것이다. 인도주의 위기와 열악한 생존환경으로 인하여 생명을 위협받고 있는 지구촌의 많은 곳에 적극적으로 지원하는 것이 책임있는 선진국들의 모습이다.
김여정(참여연대 국제연대위원회 ODA연구팀)
|
뉴스레터는 아래와 같은 순서로 발행될 예정입니다
[주요 원조 공여국 연재]