제 18대 대통령직 인수위원회에 드리는

시민사회의 정책제안

국제개발협력(ODA)분야

2013. 01. 01

국제개발협력민간협의회(KCOC)

국제개발협력시민사회포럼(KoFID)

지구촌빈곤퇴치시민네트워크(GCAP Korea)

한국 ODA 개혁을 위한 시민사회의 요구

한국 시민사회는 한국의 ODA(공적개발원조)가 인류공영에 이바지할 수 있는 진정한 국제개발협력이 되어야 한다는 인식 하에 지난 수 년 동안 지속적으로 한국 ODA의 발전을 위한 대안을 제시해 왔습니다. 그러나 한국 ODA는 양적인 증가에도 불구하고, 질적인 면에서 아직도 국제사회의 기준에 미치지 못하고 있습니다. 국제규범을 충분히 이행하지 못하고 있고, 35개가 넘는 정부부처와 지자체 및 공공기관들이 제각기 사업을 집행하는 분절화로 부처 간 이해관계의 각축이 벌어지는 장(場)으로 변질되어 원래의 기능을 수행하고 있지 못하고 있는 실정입니다.

해마다 증가하고 있는 한국 ODA 예산의 효과적 집행을 통해 원조와 개발효과성을 제고하기 위해서는 현재 부처 간의 이해관계로 왜곡되어 있는 비정상적인 집행방식과 추진체계를 시급히 개혁하여야 할 것입니다. ODA는 세계에서 가장 어려운 처지에 있는 개발도상국 빈민들을 위해 국민들이 정성껏 모은 가장 성스런 국가예산입니다. 이 예산이 낭비되지 않도록 추진체계를 개혁하는 것은 21세기 선진 대한민국의 시대적 소명이자 새 대통령의 사명입니다. 이에 시민사회는 현행 한국 ODA의 추진체계 개편안을 비롯해 다음과 같이 가장 시급한 4개의 개혁과제를 제안합니다.

1. 한국 ODA의 추진체계 개편

⁃ 무․유상 통합 원조기관 신설

⁃ 국제개발협력위원회의 대통령 직속기구화

2. 국제사회에 약정한 원조증액 실천 및 국제규범 준수

⁃ 국민총소득(GNI) 대비 0.25% 약정 실천

⁃ 원조효과성에 관한 국제규범 준수

3. 운영방식 선진화

⁃ 국제개발협력 헌장 제정 및 백서 발간

⁃ 효과적이고 공정한 사업심사를 위한 제도 개혁

⁃ 독립적이고 객관적인 평가체제 구축

4. 시민사회와의 협력 강화

1. 한국 ODA 추진체계 개편

현재 한국의 ODA는 과거 일본처럼 이원화되어있는, 국제규범에 맞지 않는 추진체계를 가지고 있습니다. 기획재정부가 관할하는 유상원조와 외교통상부가 관할하는 무상원조로 확연히 구분되어 있고 이 때문에 부처 간의 경쟁과 반목이 갈수록 심해지고 있습니다. 이 뿐 아니라 ODA 예산의 급격한 증가 추세 속에 현재 35개 이상의 정부부처/기관이 저마다 독자적인 예산을 확보하고 개발 사업에 참여하고 있는 '혼돈의 장(Field of Turbulence)'이 펼쳐지고 있습니다.

2006년부터 이러한 원조의 분절화(fragmentation)를 극복하기 위해 국무총리실 산하에 총괄 및 조정기구인 『국제개발협력위원회』를 설치운영하고 있으나 실무 부처 간의 이해관계를 조정하기에는 역부족이고, 향후 ODA 의 질적 개선과 양적 확대에 대응하기에 한계가 있습니다.

이러한 한국 ODA 추진체계(ODA Architecture)가 파행적으로 운영되고 있는 보다 근본적인 원인은 기획과 예산에 재정/금융기능까지 통할하는 막강한 힘을 가진 『기획재정부』가 원조사업을 직접 집행하고 있기 때문입니다. 따라서 한국 ODA 추진체계 선진화의 관건은 “어떻게 『기획재정부』가 원조사업을 직접 집행하지 않고 본연의 국가발전을 위한 기획기능에 매진하게 하느냐?”하는 국가기능 재조정과 직접적인 관련이 있습니다.

국제적으로 기획재정부가 ODA사업 집행에 직접 관여하고 있는 사례는 없음.

중장기적으로 한국 ODA의 예산이 점차 증가하고 국제사회에서의 역할이 증대되고 있는 만큼 한국의 국제개발협력 추진체계는 OECD 회원국내에서도 가장 바람직한 국제개발협력 기구로 평가받고 있는 영국의 DFID (Department for International Development)와 같이 통합적이고 독립적인 부처 신설을 지향해야 할 것입니다.

그러나 아직은 한국의 현황에 선진적인 영국의 사례를 당장 적용하기에는 여러모로 많은 준비가 필요합니다. 이에 한국 시민사회는 이번 18대 대통령직 인수위원회에서 한국 ODA의 추진체계를 단계적으로 개편해나가길 촉구하며, 가장 시급하게 개선해야 할 과제로 아래와 같은 2가지의 기구개편을 추진할 것을 제안합니다. 시민사회는 이번 18대 대통령직 인수위원회가 현재의 분절화로 인해 초래되는 국고예산 낭비를 막고, 수원국의 개발효과성을 제고하기 위해 적극적으로 추진해 줄 것을 강력히 요청합니다.

(1) 기존의 무상원조 전담 시행기관인 한국국제협력단(KOICA)과 유상원조 전담 시행기관인 한국수출입은행 대외경제협력기금(EDCF)을 통합하여 새로운 무․유상 통합원조 집행기관 (가칭: KorAID) 설립.

(2) 국제개발협력 정책수립 및 조정기능을 강화하기 위해 현행 국무총리실에 설치되어 있는『국제개발협력위원회』를 대통령 직속 위원회로 격상.

21세기 들어 원조 선진국들은 국제사회에서 새롭게 대두되는 원조규범을 수용하여 효과적인 원조를 추진하기 위해 기존의 분절화되어 있던 개발협력정책 및 집행기관을 통합하는 추세입니다.

(예: 영국의 개발협력부(DFID) 설립, 독일의 경제협력개발부(BMZ) 설립 및 집행기관 통폐합, 일본의 무․유상 통합원조기관(New JICA) 설립 등)

우리나라도 무․유상간 시너지를 제고하는 방향으로 원조집행제도의 설계가 재편되어야 하고, 정책조정기능을 강화하고 유관 부처의 참여기회를 원활히 제공하기 위해 『국제개발협력위원회』를 대통령실로 이관하는 것이 바람직하다고 봅니다.

* 대통령 직속『국제개발협력위원회』는 국제개발협력 업무뿐 아니라 국제사회에서 대한민국의 역할 전반을 조율하는 위원회로 중요한 역할을 수행할 수 있음. 이는 노무현 대통령 시절의 『지속가능위원회』와 유사한 위상의 위원회가 될 것임.

다수의 정부부처가 참여하여 난맥상을 이루고 있는 현행 한국 ODA 추진체계와 시민사회가 제안하는 통합 ODA 추진체계 개편안을 도식화 하면 아래와 같습니다.

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2. 국제사회에 약정한 원조 증액 실천 및 국제규범 준수

한국의 ODA는 국제사회에 대한 대한민국의 책무이자 동시에 해외시장에 의존하고 있는 개방형 국가의 생존전략이기도 합니다. 그러나 바람직한 원조는 공여국의 필요나 주관적인 판단에 의해서 제공하는 것이 아니고, 수원국 현장에서의 필요와 국제규범에 준거하여 사업이 발굴되고, 집행되어야 합니다.

국제사회는 지난 60년 동안의 시행착오를 통해 원조 효과성을 높이기 위한 각종 규범(예: 2005년 원조효과성을 위한 파리선언)을 마련했습니다. 최근 한국 또한 국제개발협력의 새로운 규범제정을 선도하는 역할을 수행(예: 2011년 부산 글로벌 파트너십)하고 있습니다. 그러나 정작 국내의 개발원조 정책 및 집행 실태는 여전히 후진성을 면치 못하고 있는 형편입니다.

이러한 후진성은 3가지 점에서 발견되고 있는데 첫째, 한국의 국민소득 대비 원조비율은 현재 OECD-DAC 회원국 중 가장 낮음에도 불구하고, DAC 가입 당시 국제사회에 약정한 원조금액 증액목표(2015년까지 국민총소득의 0.25% 제공)를 달성하겠다는 정치적 의지가 점차 약해지고 있는 점입니다. 둘째, 한국은 전 세계 원조 공여국 중에서 원조의 개발공헌도가 매우 낮은 나라 즉, 원조의 질(質)이 매우 낮은 것으로 평가받고 있습니다. 셋째, 한국형 개발원조라는 미명 하에 국제규범을 위반하는 것을 당연시하고 있으며, 그 배경에는 부처 이기주의가 잠복되어 있습니다.

한국 시민사회는 차기 정부가 임기 내에 아래 제시된 것과 같이 국제규범 준수와 국제사회와의 약속을 적극적으로 이행할 것을 요구합니다.

(1) 국제사회에 약속한 대로 2015년까지 국민총소득(GNI) 대비 0.25%의 ODA 지원을 이행할 것. 아울러 전 세계 최빈국들의 선망의 대상인 한국의 국제사회에서의 위상제고를 위해 2015년 이후에도 지속적으로 ODA 예산을 증액할 것.

(2) 보다 나은 원조를 위해 국제규범에 부합되는 원조집행방식 (무상원조 비율 확대, 비구속성 원조 확대, 최빈국 우선 지원, 통합집행 등) 추진.

(3) 범정부 차원의 정책개발에 개발친화적인 요소가 포함될 수 있도록 정책일관성(Policy Coherence for Development)을 추진.

한국형 원조의 독선적 성향을 억제할 수 있는 열린 정책토론의 장 마련.

3.  운영방식 선진화

(1) 국제개발협력 헌장(Charter) 제정 및 백서 발간

한국의 국제개발협력 사업은 2010년 국제개발협력 기본법은 제정되었지만 기본적인 철학과 가치, 비전을 담은 헌장(Charter)이 없어 국제규범의 선택적 수용과 자의적인 해석에 기반하여 수행되고 있습니다. 국제개발협력 관련 법제도와 정책의 혁신을 위해 국제기준에 부합하면서도 한국적 특성이 반영된 근본 규범인 헌장(Charter) 제정을 제안합니다. 그리고 정기적인 백서 발간을 통해 헌장 정신의 이행을 종합적으로 평가해야 합니다.

(2) 효과적이고 공정한 사업심사를 위한 제도 개혁

현재 한국의 국제개발협력 사업은 분절화된 경쟁구조로 인해 중복적이고 소규모 단발성 행사로 그치는 경우가 많은 실정입니다. 이로 인해 원조예산이 낭비될 뿐 아니라 지나치게 많은 한국의 정부부처 관계자들이 수원국 부처 및 원조총괄기관들을 직접 접촉하여 수원국 정부의 피로감과 행정부담을 증폭시키고 있습니다. 따라서 부처 주관 사업들 간의 중복성을 배제하고, 한국 국제개발협력 사업의 효과성을 제고하기 위한 방안으로 통합원조기관 내에 민간인 전문가들이 주도하는 독립적인 사업심사위원회를 설치하여 효과적이고 공정한 사업심사가 이루어질 수 있는 제도적 장치를 마련해야 합니다. (예: 덴마크 DANIDA의 사업심사위원회와 국내 규제개혁위원회의 기능 참조)

(3) 독립적이고 객관적인 원조효과성 평가를 위한 시스템 구축

한국 국제개발협력 사업에 대한 기존의 평가는 자체평가나 용역 형태로 주로 이루어지고 있어 독립적이고 객관적인 평가가 현실적으로 불가능합니다. ODA는 국민의 세금으로 집행되는 만큼 국민의 대표기관인 국회가 보다 주도적으로 평가에 참여하여 투명성과 책무성을 제고해야 합니다. 영국 International Commission of the Aid Impact Assessment처럼 평가 결과를 국회에 직접 보고하는 독립적인 평가기구 신설을 제안합니다. 또한 한국이 참여하고 있는 OECD/DAC(Development Assistance Committee)과 GPEDC(Global Partnership for Effective Development Cooperation)의 평가지표 등 다양한 국제기준이 적극적으로 수용 및 반영되어야 합니다.

4. 시민사회와의 협력 강화

시민사회와의 긴밀한 협력은 개발효과성을 증대하기 위해서는 물론 국제사회에서 한국의 공공외교의 전략적 목표 실현을 위해서 필수적입니다. 시민사회가 현장사업 실행단계에서의 협력 또는 지원 대상에 머무는 것이 아니라 정책 수립의 단계에서부터 사업 심사 및 평가에 이르기까지 모든 단계에 동등한 파트너로 참여할 수 있는 제도적 환경을 조성하여 이들의 기여를 증대시켜야 합니다. 이를 제도화하기 위한 방안으로 외교부내 시민사회파트너십 총괄 대사직과 통합원조 집행기관 내 시민사회 인사가 참여하는 이사직 신설을 제안합니다.

(끝)

2013. 01. 01

국제개발협력민간협의회(KCOC)

국제개발협력시민사회포럼(KoFID)

지구촌빈곤퇴치시민네트워크(GCAP Korea)

<부록>

1. 시민사회가 제시하는 한국 ODA 추진 체계 개편안의 특징

현행 한국의 ODA 추진 체계(architecture)는 국제사회의 원조규범에 준거하여 설립된 것이라기보다는 일본의 과거 원조체계(2008년 이전의 무․유상 기관 분리형)를 답습한 것이고, 국내 관련부처(외교통상부 및 기획재정부)의 이해관계를 절충하는 선에서 마무리된 정치적 합의안이었다. 따라서 현행 체계 하에서는 정책결정과정, 사업 발굴/선정 및 집행방식, 수원국 정부와의 협력, 정책조정 등 여러 가지 면에서 끊임없이 불협화음이 노정되고 있고, 이에 따라 한국 원조의 효과성이 심각하게 훼손되고 있다.

현행 체계와 시민사회 개편안의 특징을 표로 정리하면 다음과 같다.

대내외 판단기준	현행 체계	개편안
국제규범과의 부합성	약함 (분절화된 구조, 개별 기관별 집행방식 고수)	강함 (통합화된 구조, 국제규범과의 조화 노력)
원조의 효과성 (Effectiveness)	낮음 (높은 간접비용 및 영세한 사업집행)	높음 (간접비용 축소 및 사업간 연계 강화)
수원국정부와의 협력	약함 (기관별 접촉)	강함 (외교채널을 통한 공식접촉)
원조 조화 (Harmonization)	약함 (원조협의체 참여 불가)	강함 (원조협의체 참여 및 선도적 역할 가능)
수원국의 주인의식 (Ownership)	약함 (기관별 소액 집행)	강함 (program형 원조 가능)
책임성 (Accountability)	약함 (비공식적 관계 및 기관 간 양해각서 수준의 협약)	강함 (외교채널을 통한 공식적인 관계)
국제사회와의 공조 (Global Partnership)	약함 (분절화된 참여로 공조유지 어려움)	강함 (통합원조기관을 통한 원활한 공조 가능)
국내 정책조정기능	약함 (총리실 소관)	강함 (대통령실 소관)
행정지원조직	과다 (국무총리실, 외교통상부, 기획재정부 3국)	적정 (대통령실 1국, 외교통상부 1국)
원조 정책 및 집행기관	과다 (약 35개 기관)	적정 (1개 기관으로 통할)
현지 공관과의 협조	약함 (공관 무시 사례 빈번)	강함 (공관의 관할 및 지원)
사업 발굴 방식	복잡, 혼란 (기관별 독자적 예산확보 및 사업발굴)	통일성 (통합기관의 주관하에 현지공관을 통해 발굴)
사업 심사 방식	기관별 내부 심사로 인한 공정성 훼손 및 사업 중복	민간전문가 주도의 공정한 심사로 중복성 배제
사업집행	기관별 독자적 집행	통합기관 및 대사관의 지원하에 기관별 집행
사업참여기관	정부부처/기관, 개발 NGOs, 대학, 개발컨설팅 회사 등	- 현행과 동일 -

2. 시민사회가 제시하는 개편안의 배경 논리

(1) 원조기구 개편의 시급성

한국의 ODA 예산은 국제사회와의 약정에 따라 지난 수년 동안 매년 20% 이상 증액되어 2013년에는 2조 411억에 이르렀다. 이에 따라 ODA 사업예산을 확보하기 위한 부처 간의 경쟁이 가속화되어 원조행정의 분절화(fragmentation)가 점차 심화되어 왔다. 만일 2013년 초 18대 대통령직 인수위원회에서 이를 시정하지 못할 경우, 향후 5년의 대통령 임기동안에 한국 ODA의 선진화를 달성하기는 요원할 것이다. 더욱이 관련 부처의 기득권이 해를 거듭할수록 점점 더 고착화되어 5년 후에는 혁명적 조치가 아니라면 이를 시정하는 것이 극히 어려운 지경에 이를 것으로 예상된다. 따라서 2013년 초는 한국 원조행정의 왜곡과 후진성을 시정할 수 있는 최선의 시점이자 마지막 기회이다.

(2) 통합원조기구의 성격

국제개발협력은 국가별 특수성 및 긴급성(예: 재난구호)에 따라 신축적이고 신속한 집행이 요구되는 특성을 갖고 있다. 특히 한국의 행정문화 속에서는 원조기관을 국가공무원법 및 정부예산회계규정의 적용을 받는 정부부처(예: 부, 처, 청)로 만들 경우 그 기능을 발휘하기 매우 힘들다. 그러므로 일본의 New JICA의 경우와 같이 특수법인으로 만들어 예산․회계 및 행정의 독립성을 보장해 줄 필요가 있다.

(3) 정책총괄 및 조정기구의 위상

당초 『국제개발협력위원회』를 국무총리실에 설치한 가장 직접적인 이유는 관련부처(기획재정부와 외교통상부) 간 정책조율이 어려웠기 때문이다. 따라서 만약 새로운 무․유상 통합원조기관이 발족된다면 정책총괄 및 조정기능을 총리실에 두어야 할 논리적 근거도 자연히 소멸되는 셈이다. 이 경우 정책총괄 및 조정기구를 대통령실에 설치하고 관련부처의 참여를 보장하는 것이 훨씬 효율적인 국제개발협력행정을 구현할 수 있는 제도적 장치가 될 것으로 판단된다.

(4) 정책총괄 및 조정기구의 적정 규모

통합원조기관을 관할하는 상부구조로서의 정책총괄 및 조정기구는 범부처간 정책공조의 기능을 발휘할 수 있도록 관련부처가 참여하는 제도를 보장하되, 통합원조기관의 자율성을 해치지 않도록 최소한의 조직으로 만드는 것이 바람직하다.  따라서 통합원조기관의 상부구조로서의 행정조정/지원조직은 대통령실(혹은 국무총리실)에 1국과 주무부처(외교통상부)의 개발협력국을 포함 2개국으로 편성하면 충분하다고 여겨진다. 상부행정조직이 비대할 경우 조직논리에 따라 자연히 하부조직인 통합원조기관을 압박하여 왜곡시킬 가능성이 농후하다.

(5) 외교통상부의 비전문성 타개방안

국제개발협력 분야의 다양성을 감안할 때 주무부처인 외교통상부의 비전문성에 대한 우려는 충분히 경청할 가치가 있다. 그러나 국제개발협력은 수원국의 입장과 국제규범을 고려해야 하고, 국가기능상 근본적으로 외무행정의 영역에 속하기 때문에 불가피하게 외교통상부를 주무부처로 하지 않을 수 없다. 주무부처의 비전문성은 각 부처 산하의 전문기관이 국제개발협력사업의 집행기관으로 참여함으로써 해결될 수 있다.

(6) 주무부처 및 통합원조기관의 독주 방지책

주무부처인 외교통상부와 통합원조기관이 국제개발협력사업을 독점적으로 장악하여 폐쇄적인 행정을 추진할 우려성이 제기되고 있다. 그러나 이 문제는 통합원조기관의 상부구조인 정책총괄 및 조정기구에 유관 부처의 참여를 제도화하여 통제기능을 강화하고, 통합원조기관의 이사회를 범부처 및 시민사회가 참여하는 개방형으로 조직하며, 이사장을 개방형 직위로 공모함으로써 어느 정도 해결할 수 있다고 생각된다. 또한 사업심사과정을 민간인 전문가가 주도하여 부처사업간 중복성을 배제하고 공정한 심사를 할 경우 주무부처와 통합원조기관의 폐쇄적 행정을 상당부분 해소할 수 있다고 판단된다.

(7) 국제개발협력행정의 특수성

국제개발협력은 일반 행정과 매우 다른 특수한 영역이다. 즉, 대한민국의 모든 행정이 국익을 지향하고 있으나 오직 유일하게 국제개발협력 행정만큼은 개발도상국의 가난한 빈민들이 제1차적인 행정수혜자들이다. 국익은 제2차적인 파생적 효과로만 기대할 수 있을 뿐이다. 따라서 국제개발협력 행정에 종사하는 이들은 지향점과 철학이 일반 공무원들과는 달리 국제적 시각, 지구시민의식을 갖춘 사람들이어야 한다. 그러므로 국제개발협력 행정을 일반 행정과 한 그릇에 담는 것은 바람직하지도 않고, 효과적인 추진방안도 아니다.

(끝)