참여연대·ODA Watch 2012. 06 22

'토건국가' 한국의

개발협력 확대와

기업의 참여

2012 Reality of Aid 보고서에 제출한

한국 ODA 현황에 대한 시민사회 평가

차례

2012 Reality of Aid 보고서 <한국>

요약	4

개요	5

토건국가 한국의 개발협력 확대와 기업의 참여	6

1. 한국 ODA 규모 확대 불구 유상원조 여전히 높은 비중	6

2. 일원화된 개발정책 수립 요원	7

3. 자료 접근성 취약	7

4. 한국 정부, 민관협력 강조	8

5. 한국 기업의 ODA 참여와 개도국 진출에 대한 우려	9

6. 한국 기업, 인권·환경문제 경시	10

7. ODA, 자원외교의 수단으로 오용	10

8. 시민사회의 권고	11

결론	12

요약

한국 ODA, 유상원조 비중 여전히 크고 기업의 개발사업 참여 확대에 대한 규제 부재

한국의 공적개발원조(Official Development Assistance, ODA) 규모는 지속적으로 증가했지만, 여전히 유상원조의 비중이 크다.

한국정부는 2015년까지 GNI 대비 0.25%까지 ODA 비율을 늘리겠다고 약속했으나 2010년 이래 0.12%로 정체되어 있다. 원조증액의 정치적 의지 없이는 국제사회에 한 약속을 지키기 어려울 것으로 예상된다.

한국의 전체 원조 총액에서 유상원조가 차지하는 비율은 다른 DAC 회원국들에 비해 높은 편이며, 2007년 이후 그 비중이 다시 증가하고 있다.

한국정부는 기업의 개발협력사업 참여를 장려하고 있으나 규제책은 부재한 상태이다.

정부는 유상원조 지원을 통해 기업들의 개발도상국 내 대형 인프라 건설사업 참여를 적극적으로 장려하고 있다. 그러나 기업들을 규제할 만한 인권·환경 기준안은 가지고 있지 않다.

한국 기업들의 현지 주민 인권에 대한 인식은 매우 낮은 수준으로 시민사회는 기업들의 인권침해 사례를 지속적으로 지적해 왔다.

개발협력 사업에 참여하는 기업은 인권·환경에 대한 국제기준안을 지켜야 하며 정부는 이를 감독·규제해야 한다.

한국 정부는 기업이 지켜야 할 인권·환경보호 기준안을 수립하고 기업의 이행 여부를 적극적으로 감독해야 할 것이다. 이 과정에서 시민사회 특히 파트너 국가 시민사회의 적극적인 참여를 보장해야 한다.

개요

한국 정부는 2010년 서울에서 열린 G20정상회의의 결과로 서울 개발컨센서스를 이끌어내고, 현재까지 G20개발작업반(G20 Development Working Group)의 공동의장국으로 개발분야 의제 성과를 도출하는데 앞장서고 있다. 이어 2011년 12월 막을 내린 4차 부산세계계발원조총회(The Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, HLF4)의 성공적인 개최에 기여했다.

이에 따라 전지구적인 빈곤퇴치와 지속가능한 발전을 위한 한국정부의 기여와 이행 실적에 대한 국제사회뿐만 아니라 국내의 관심도 증가하고 있다.

한국의 공적개발원조(Official Development Assistance, ODA) 규모는 지속적으로 증가하여 2011년에는 ODA 지원규모 (순지출기준)가 USD13억 2,132만에 달했다. 그러나 국제사회에 공언한 바와는 달리 2010년 이래 GNI 대비 0.12%로 정체되어 있다.

한국 정부는 양자간 원조 중 유·무상 원조의 비율을 약 4:6으로 유지하겠다고 밝히고 있다. 2000년대 초반 유상원조가 무상원조의 두 배가 넘었지만, 이후 무상원조가 급격히 증가하면서 2007년 유·무상 비율이 27:73까지 떨어졌다. 그러나 이후 다시 유·무상 비율이 증가하고 있으며 2011년에는 무상원조가 전년보다 감소한 데 반해 유상원조는 26%나 증가하여 42:58의 비율을 보였다.

최근 국제사회는 개발재원 확대를 위해 민간부문의 참여와 역할을 강조하고 있는 가운데 정부의 원조 규모가 여타 OECD 개발원조위원회(Development Assistance Committee, DAC) 회원국에 비해 현저히 낮은 한국에서는 민간기업이 더욱 각광받는 개발협력 행위자로 부상하고 있다. 특히 한국 정부는 민간기업이 개발도상국 대형 인프라건설 개발사업에 참여하도록 적극적으로 지원하고 있다.

2012년 6월에는 한국이 OECD 개발원조위원회(Development Assistance Committee, DAC)에 가입한 이래 첫 동료검토(Peer Review)를 받는다. 이번 동료검토는 한국이 대외원조 정책과 체계의 선진화를 위해 노력하고 있음을 입증하는 기회가 될 것이다. 시민사회는 한국 정부의 원조 규모 증액 계획 및 국제사회에 약속한 사항들의 이행여부를 점검하고 보다 적극적인 개선 노력을 한국정부에게 당부하는 계기로 삼을 것이다.

토건국가 한국의 개발협력 확대와 기업의 참여

1. 한국 ODA 규모 확대 불구 유상원조 여전히 높은 비중

한국 원조의 양이 2006년 이래로 지속적으로 증가하고 있다고는 하지만 여전히 다른 DAC 회원국들의 평균치나 권고안에 훨씬 못 미치는 수준이다. 2010년 기준 한국 경제규모는 세계 13위이며, 9번째로 많은 무역량과 7번째로 큰 수출규모를 가지고 있다. 한국 정부는 원조 규모 증대 약속이 선언에 그치지 않고 이를 구체적으로 이행할 방안을 수립하고, 경제규모에 걸맞은 책무성을 이행하고자 하는 정치적 의지를 가져야 한다.

한국 정부는 중기 ODA 전략(2008)과 공공재정관리계획(2009, 2010, 2011) 같은 국가전략 문서에 ODA 지원액을 증가시키겠다는 약속을 지속적으로 명시해왔다. 그러나 2010년과 2011년 GNI 대비 ODA 실질 비율은 그 수준에 달하지 않았다. 즉 2015년까지 GNI 대비 0.25%까지 ODA 비율을 늘리겠다고 한 계획을 달성하는 것이 강한 정치적 의지 없이 현실적으로 얼마나 어려운 일인지 증명해 준다.

2010년 한국의 전체 양자원조 중 유상원조는 38.51%에 달했는데, 이는 여타 DAC 회원국들에 비해 높은 편이다. 3개국 독일, 프랑스, 일본을 제외한 DAC 회원국들의 양자원조 대부분은 무상원조로 구성된다.

더구나 한국의 유상원조 비율은 전체 원조 총액에서도 다른 DAC 회원국들에 비해 높은 편이다. 유상원조의 비중을 줄이라는 시민사회의 권고에도 불구하고 전체 양자원조에서 유상원조가 차지하는 비율은 2008년 이래로 사실상 증가하고 있다. 2011년 무상원조가 차지하는 비율은 전년대비 2.8%(USD5억6천만) 가량 감소한 반면, 유상원조는 오히려 26.2%(USD4억1천만) 증가하였다.

한국수출입은행,『숫자로 보는 ODA』, 2012.

국제개발협력선진화방안(Strategic Plan for the International Development Cooperation)에 따르면 정부는 전체 양자원조 중 유상원조의 비율을 40% 가량으로 유지하겠다고 공언했다. 이는 한국의 ODA 총량이 증가함에 따라 현재보다 더 많은 유상원조를 제공하겠다는 것을 의미한다.

2. 일원화된 개발정책 수립 요원

한국은 외교통상부 산하의 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency, KOICA)에 의한 무상원조와 기획재정부 산하 수출입은행의 대외경제협력기금(Economic Development Cooperation Fund, EDCF)을 통한 유상원조로 이원화되어 있는 구조를 가지고 있다. 2008년 OECD DAC 특별검토(Special Review)에서도 이 점이 지적되었으나 여전히 개선되지 못한 채 원조효과성에 부정적 영향을 미치고 있다.

한국은 2010년에 국제개발협력기본법과 시행령을 제정했다. 기본법에 따라 국무총리실 산하에 최고 총괄·조정 기관인 국제개발협력위원회와 개발협력정책관실을 신설하고 ‘국제개발협력선진화방안’ 및 ‘2011-2015 분야별 기본계획안’을 수립하여 전략과 추진방향을 설정하기 위한 토대를 마련하였다. 하지만 법적, 제도적 변화에도 불구하고 국제개발협력위원회는 총괄조정 기능이 미약하여 일원화·통합화된 대외원조 정책과 전략을 고안하지 못한 채, 유·무상 담당 정부부처들간의 정책과 전략을 협의하는 장을 제공하는 기능정도밖에 수행하지 못하고 있다. 또한 여전히 30개가 넘는 지자체 및 공공기관이 무상원조 집행에 참여하고 있는데 이들을 조율할 수 있는 일관된 원칙이 없어 사업의 중복 집행을 야기하고 원조효과성을 저해한다는 우려를 낳고 있다.

기본전략문서인 국제개발협력선진화방안 역시 파트너 국가의 수요와 현지 상황을 최우선으로 고려한 전략을 제시하기보다는 한국의 개발경험을 전수하고 한국형 원조 모델을 개발할 것을 명시하고 있어 시민사회로부터 공여국 중심주의적 원조를 표방하는 것이 아니냐는 비판을 받고 있다.

3. 자료 접근성 취약

한국정부는 26개의 중점협력국을 선정해 2012년까지 이들에 대한 통합 국가협력전략(Country Partnership Strategy, CPS)를 수립하겠다는 계획을 발표했다. 26개국은 아시아 11개국, 아프리카 8개국, 중남미 4개국, 중동과 독립국가연합(Commonwealth Independent States, CIS) 2개국, 오세아니아 1개국으로 구성되어 있다. 정부는 최근까지 중점협력국으로 선정되지 않은 국가들과 외교 갈등이 발생할 수 있다는 이유로 중점협력국 전체 명단을 대외비로 두고 공개하지 않았을 뿐 아니라 선정 기준과 절차에 대해서도 공개하지 않고 있어 원조 투명성 문제를 지적받고 있다.

4. 한국 정부, 민관협력 강조

부산총회 결과문서 32항은 ‘민간부문과 개발’에 대해 언급하며 민간부문의 역할에 대한 기대를 나타내고 있다. 부산 파트너십의 이행체제 논의에 적극적으로 앞장서고 있는 한국 정부 역시 민간기업 부문의 참여에 많은 관심을 갖고 이들의 역할을 강조하고 있다. 정부는 국제개발협력선진화 방안에서 이미 국제사회 논의 현황을 반영하여 다양한 형태의 민관 협력을 국제개발협력정책에 포함시키려고 노력하고 있다. 무상원조 집행을 맡고 있는 KOICA는 글로벌사회공헌파트너십 프로그램(2010)을 도입하고 2011-2015 민관협력사업 중기전략을 수립하여 NGO와 기업들의 개발사업 참여를 통한 다양한 형태의 사업추진방식을 도입하고 있다. 글로벌사회공헌파트너십 프로그램 실시 첫해인 2010년에는 5개 기관 5개 사업에 대해 12억 원 규모의 금액을 지원하였으며, 이어 2011-2012년 2년간 19개 기관, 22개 사업에 50억 원의 예산을 지원하고 있다. KOICA의 민관협력사업 규모가 2015년까지 약900억 원으로 확대될 예정임을 고려하면 NGO와 민간부문을 통한 ODA 지원 규모는 앞으로도 꾸준히 증가될 전망이다.

경제개발협력기금 집행기관인 수출입은행 역시 2011년 민관협력 활성화 방안을 마련하여 기업들의 개발사업 참여를 지원, 장려하고 있다. 수출입은행이 최초 민관협력사업 지원사례라고 밝힌 라오스 세피안 세남노이(Sapien-Senamnoi) 수력발전소 건설사업의 경우에는 한국의 민간기업들이 개발사업 재원의 일부를 투자하고 파트너 국가 정부가 투자해야 할 나머지 금액의 일부를 한국 정부의 유상원조로 차관을 해 주는 형태이다. 이 과정에서 수출입은행은 차관지원 외에 사업을 위한 프로젝트 기업에 개발자금을 지원하기 위해 국제개발은행과 민간금융회사들과의 공조로 프로젝트 파이낸싱을 제공했다. 수출입은행은 “적은 규모의 원조자금으로 대형 프로젝트를 지원하는 효과가 있어 이에 대한 EDCF 지원을 적극 확대할 계획”이며 앞으로 민관협력 지원사업을 보다 활성화하여 기업들이 개도국의 민관협력 사업에 참여하도록 독려하겠다고 밝히고 있다.

5. 한국 기업의 ODA 참여와 개도국 진출에 대한 우려

많은 한국 기업들이 아시아, 아프리카에서 자원개발 및 플랜트(Plant) 사업, 도시개발 등과 같은 대형 건설 사업에 경쟁적으로 뛰어들고 있다. 이는 자원을 확보하기 위한 국제사회 경쟁이 심화되고, 국내 경기 불황의 탈출구로써 많은 건설업체들이 해외개발사업에 참여하고 있기 때문이다. 이에 발맞춰 한국 정부는 2012년 해외건설 수주액 목표를 USD700억으로 잡고 다양한 지역 투자정보와 투자기금을 마련해 기업들의 해외 진출을 적극적으로 지원하고 있다.

개발도상국의 경우 국내 자본조달 능력과 기술이 부족하기 때문에 발전소나 댐과 같은 대형 공공시설 건설사업은 공여국들의 지원과 해외 기업들의 참여가 절실하다. 최근에는 수주만이 아니라 운영수익을 기대하고 ‘건설·운영 후 양도방식 (Build-Operate-Transfer, BOT)’을 통해 인프라 건설사업에 직접 투자하는 한국 기업들도 늘어나고 있다. 충분한 자본조달이 어려운 개도국으로써는 해외 기업들의 투자가 반길만한 일이다. 그러나 기업의 투자를 유치하는 민관협력 개발사업들은 대부분 공공재화를 생산하는 대형 사회간접시설 건설 사업에 해당하는 경우가 많다. 따라서 기업이 투자에 상응하는 수익창출의 부담을 지역주민들에게 전가시킬  것이라는 우려가 있다.

기업이 개발협력사업에 참여하게 되면 개발재원을 증가시키고 사업의 효율을 높이는 데 기여할 수도 있다. 그러나 기업이 사회적 책임과 기업윤리를 준수하지 않은 채 무분별하게 사업수익에만 몰두하여 개발사업을 추진할 경우, 빈곤을 해소하고 파트너 국가의 개발에 기여하겠다는 개발협력 사업 목적을 오히려 해치는 것은 물론 지역사회의 환경을 파괴하고 주민들의 삶에 해를 끼칠 수도 있다. 예측 불가능한 사업조건과 열악한 기업환경을 무릅쓰고 기업이 저개발 국가에 투자를 하는데 위험이 따르겠지만, 공적인 목적의 ODA 지원을 받는 만큼 기업은 빈곤퇴치와 파트너 국가에 기여할 수 있도록 사업을 운영해야 한다.

국내외 NGO들은 이미 한국 기업이 개발도상국 내 개발사업을 수행하면서 주변환경과 지역주민들에게 악영향을 미친 사례를 여러 차례 지적한 바 있다. 한국 정부의 ODA 사업으로 현지의 강한 반발을 샀던 대표적인 사례가 대우인터내셔널의 필리핀 남부지역 통근철도 건설사업이다. 대우인터내셔널은 공사를 시행하는 과정에서 주민들이 강제이주 당하면서 많은 비난을 받았다. 또한 유상원조로 지원예정이었던 인도네시아 카리안(Karian) 댐 사업도 건설 초기부터 강제이주 및 환경파괴 등으로 지역사회의 비난에 직면하여 사업을 잠정 중단하고 그제야 인권사회영향 평가를 실시하고 문제점들을 개선해야했다. 이 외에 정부 지원 ODA 사업이 아니더라도 한국 기업들이 추진 중인 여러 개발사업에서 인권침해 문제가 발생하고 있다. 포스코(POSCO)의 인도 오리사(Orissa) 주 제철소 건설사업은 강제이주와 환경파괴로 지역사회의 반발을 일으켰으며, 한진중공업이 운영하고 있는 필리핀 수빅(Subic) 조선소 역시 열악한 노동환경으로 국제사회의 비난을 받고 있다. 대우인터내셔널이 버마에서 수행하고 있는 가스 파이프라인 공사 역시 사업초기부터 임금체불에 항의한 노동자들이 해고당했다거나 토지를 몰수당한 주민들이 제대로 보상을 받지 못했다는 증언도 나오고 있다.

6. 한국 기업, 인권·환경문제 경시

위에서 살펴본 바와 같이 한국 기업들의 해외 개발사업 진출은 늘어나고, 유엔 글로벌컴팩트 (UN Global Compact)에 가입한 한국 기업의 숫자도 계속 증가하고 있다. 그러나 지역사회 주민들의 삶에 미치는 영향에 대한 책임감과 그들의 인권에 대한 인식도 여전히 낮은 수준이다. 국가인권위원회 2008년도 연구용역 보고서에 따르면, 설문에 응답한 한국기업 중, 국내 및 해외 신규사업 프로젝트 추진 시 인권영향평가를 실시하고 있다는 기업은 각각 16.7%, 15.6%로 매우 낮게 나타났다. 많은 기업들(93.5%)이 장기적으로 인권이 기업에 중요한 리스크로 영향을 미칠 가능성이 높다고 간주하고 있음에도 불구하고 여전히 ‘인권’을 중요한 고려 대상이나 기본원칙으로 채택하고 있지 않다.

국가인권위원회 인권교육본부 시민교육팀,『주요기업의 인권정책현황분석과 한국형 기업인권가이드라인 연구』, 2008

7. ODA, 자원외교의 수단으로 오용

전세계 기업들의 자원확보 경쟁은 한국 기업에게도 예외가 아니다. 한국 기업의 자원개발사업 참여가 늘어남에 따라 그 부작용도 증가하고 있는 추세다. 저개발국의 자원을 대가로 개발재원을 지원하는 것은 빈곤퇴치라는 국제사회의 개발협력 목적에 부합하지 않는다. 2012년 초, CNK 인터내셔널이라는 한 자원개발 회사의 카메룬 다이아몬드 광산 개발투자에 대한 비리사건이 한국사회에 알려졌다. 정부 고위급 관료가 결탁한 전형적인 부패사건인 동시에, 한국 정부의 ODA 정책이 가진 문제점을 여실히 드러낸 사건이다. 카메룬 다이아몬드 개발권 획득과정에서 국무총리실이 ‘자원외교’를 명분으로 예정에도 없던 카메룬을 ODA 중점협력대상국으로 선정했기 때문이다. 이번 사건을 통해 ODA 정책결정과 집행이 정치·외교적, 경제적 이해관계에 따라 자원외교의 수단으로 자의적으로 오·남용 될 수 있다는 우려가 현실로 드러났다. 이 외에도 ODA를 개별 기업의 이익을 위해 ‘민영화’하거나 자원외교의 거래수단으로 이용한 사례는 많을 것으로 여겨진다. 왜냐하면 한국정부는 중점협력대상국 관련 정보를 비공개 하거나 민관협력사업에 참여한 민간기업의 선정절차를 공개하지 않는 등 ODA 정책과 집행이 불투명하기 때문이다. 그 결과 자원개발을 둘러싸고 상호이익을 공유하고 있는 정부와 기업들간 유착관계가 형성된다는 우려가 크다. 한국 정부는 빈곤퇴치라는 목표를 위해 ODA를 지원한다고 하지만, 사실상 자원외교나 경제적 실익을 위한 보조 수단으로 ODA를 취급하고 있다는 비난에 직면하고 있다.

8. 시민사회의 권고

한국 기업들의 해외 개발사업 참여가 증가하는 만큼 그 폐해도 늘어나고 있는 추세이지만, 이를 규제하려는 정부의 노력은 아직 요원하다. 유상원조를 맡고 있는 수출입은행은 환경사회영향평가를 위한 기준안(Safeguards)과 운영매뉴얼을 작성 중이다. 앞으로 이 기준에 의거해 기업이 개발사업에 환경사회영향평가 결과를 반영하도록 의무조항을 포함시키고, 관련 정보에 대한 투명한 자료공개와 시민사회와의 협의를 담보하도록 하는 등의 노력이 필요할 것으로 본다.

민간기업의 개발협력 사업의 무분별한 참여와 그로 인한 부작용을 우려하는 시민사회 입장에서 개발협력 사업에 참여하는 한국 기업과 정부에 다음의 사항들을 권고한다.

저개발국 투자 한국기업은 사업시행 전에 공정하고 투명한 환경사회영향평가를 실시하라.

저개발국 투자 한국기업은 OECD 다국적기업 가이드라인 및 ILO노동기준과 같은 국제기준을 준수하라.

한국기업은 개발사업 과정에서 강제이주, 강제노동과 같은 파트너 국가 정부에 의한 인권침해범죄에 공모해서는 안 된다.

한국정부는 저개발국 진출 한국기업의 인권 및 환경침해를 예방할 수 있는 무분별한 개발사업에 대한 제도적 규제안을 마련하라.

한국정부는 기업이 지켜야 할 인권·환경보호 기준을 수립하고 실행·감독하라.

한국정부는 기업의 사전조사, 사업과정 및 사후 평가를 실시하도록 하고, 이 과정에서 시민사회 특히 파트너 국가 시민사회의 적극적인 참여를 보장하라.

결론

새롭게 공여국 측에 서게 된 한국은 국제사회의 요구에 발맞추어 ODA를 증액하고 원조체제를 정비하고 있다. 또한 국제경제 위기에 따른 개발재원 부족의 상황에서 민간기업의 개발협력 사업 참여를 정책적으로 독려하고 있다. 반면에 개발도상국에 사회적 경제적 영향을 크게 미칠 수밖에 없는 대형 인프라 건설 사업에 참여하는 민간기업이 지켜야 할 환경, 인권보호 기준을 마련하겠다는 논의는 하고 있지 않다. 정부는 한국의 ODA가 자국 기업의 수익창출에 치중하는 반면 개도국 주민의 삶을 개선시키는 데에는 기여하지 못하는 상황을 초래하지 않기 위해 인권 및 환경보호 기준안을 수립하고 적극적으로 기업의 이행 여부를 감독해야 할 것이다. 또한 이 과정에서 시민사회 특히 파트너 국가 시민사회의 적극적인 참여를 보장해야 한다. 파트너 국가 주민들의 권리를 보장하는 ODA 정책을 실시할 때만이 원조를 자국의 이익을 위한 수단으로 사용한다는 비난을 면하고 받는 나라에서 주는 나라로 바뀐 한국에 대한 국제사회의 기대에 부응할 수 있을 것이다.  ☆

보 고 서     ‘토건국가’한국의 개발협력 확대와 기업의 참여

발 행 일	2012. 06. 22

발 행 처	참여연대 · ODA Watch 공동발행

담    당	참여연대        이미현 간사 02-723-5051 pspdint@pspd.org

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