검사장 직선제 토론회

2012. 3. 8

토론회 자료집 제2012-01호

검사장 직선제 토론회

일시 | 2012년 3월 8일(화) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 사법감시센터

프로그램

14:00	사회	한상희 건국대 법학 교수

14:10	발표1	지방검사장 주민선출제(안) 발표

이국운 한동대 법학 교수

14:40	발표2	해외 검찰권 행사방식 분석

김진욱 변호사

15:00	지정토론	김이택 한겨레 논설위원

홍종학 가천대 경제학 교수

신정훈 자치분권 전국연대 상임대표

이호중 서강대 법학 교수

16:00	종합토론

16:30	폐회

목차

발제1  검찰조직의 민주화 방안 연구

- 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로 / 이국운           4

발제2  해외 각국의 형벌법규집행체제

- 분권과 국민에 대한 책임을 중심으로 / 김진욱	25

토론1  검찰개혁 토론자료 / 김이택                                   45

토론2  검사장 직선제 토론문 / 홍종학                                48

토론3  지방분권운동의 입장에서 본 검사장 직선제 / 신정훈            49

토론4  검사장 주민직선제 도입에 대한 의견 / 이호중                  52

	발제 1
	검찰조직의 민주화 방안 연구 - 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로
	이국운 / 한동대학교 국제법률대학원･법학부 교수(헌법･법사회학), 참여연대 사법감시센터 실행위원

Ⅰ. 논의의 위상

이 글을 통하여 나는 2012년 대한민국의 현실에서 실현가능한 검찰조직의 민주화 방안을 생각해 보려고 한다. 특히 2012년 1월 민주통합당의 전당대회에서 여러 당대표 후보자들이 주장한 뒤 검찰개혁의 새로운 방안으로 떠오르고 있는 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로 일종의 입법학적 논의를 진행시켜 보고자 한다. 논의의 초점은 현행 헌법 및 관련 실정법의 테두리 안에서 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 실현할 수 있는 제도적 방안을 설계하는 것이다. 본격적인 논의를 시작하기에 앞서 나는 민주주의, 즉 “시민의 동의 위에 정부를 수립하는 것”과 관련하여, 이와 같은 논의가 오늘의 한국 사회에서 가지는 위상을 간략히 생각해 보고 싶다.

본 장의 논의는 선행연구에서 제시한 논변을 재구성한 것이다. 이국운, 한국 사회에서 형사사법개혁의 프레임 문제, 기독교사상, 2010년 3월호(통권 제615호) 제3장 참조

“은인자중하던 군부(軍部)는 드디어 금조미명을 기해서 일제히 행동을 개시하여…”로 시작하는 5.16 군사쿠데타의 첫 번째 포고문은 군대로 상징되는 물리적 폭력의 독점적 행사주체가 진정한 의미의 정부라는 점을 암암리에 전제하고 있다. 이는 권력은 총구에서 나온다는 명제와도 유사한 것으로서 기실 “시민의 동의 위에 정부를 수립하는 것” 그 자체에 대한 안티테제로서의 의미를 가지고 있다. 정부란 시민의 동의 위에 수립되는 것이기 이전에 정치공동체의 존립 그 자체를 확보하기 위해 필요한 것이며, 그러한 의미에서 정치공동체 안팎의 적에 맞서는 군대야말로 진정한 정부라는 생각 말이다.

대한민국 헌정사에서 이러한 생각은 1961년 이후 1987년까지 계속된 군사정권의 토대를 이루는 믿음이었다. 민선정부의 부패와 무능을 보다 못해 진정한 정부인 군부가 쿠데타를 일으킬 수밖에 없었고(1961), 질서가 회복된 뒤 민정이양을 단행했으나(1963), 국가긴급사태를 당하여 민정이양을 철회할 수밖에 없었으며(1972), 군사쿠데타의 지도자가 사거(死去)한 뒤에도 다시 민정이양을 하기에는 아직 때가 이르다(1980)는 식의 논리들이 바로 그 믿음으로부터 도출되었기 때문이다. 심지어 1987년의 소위 6.29선언까지도 민정이양은 오로지 군부만이 단행할 수 있다는 논리의 연장선상에서 이해하는 것이 가능할 정도이다.

헌법이론에서 이와 같은 생각은 대개 긴급정부(emergency government)의 논리로 정당화된다. 이는 전쟁과 같은 비상시국을 극복하기 위하여 정상적인 민주헌정을 중단하고 생존의 확보와 질서의 유지라는 절박한 목표를 달성하기 위하여 긴급하게 구성된 정부라는 의미이다. 민주적 정치과정을 일방적으로 중단한 채 오로지 생존의 확보와 질서의 유지에만 진력한다는 뜻에서 긴급정부는 정상정부에 대비시켜 예외정부(exceptional government)로도 부를 수 있다.

1987년 6월 민주화대항쟁 이후 한국 사회는 상대적으로 민주와 자유의 동시적 신장을 경험해 왔지만, 여전히 해결되지 않고 있는 문제가 있다. 그것은 바로 20세기 내내 한반도의 구성원들을 괴롭혀 왔던 긴급정부를 시민의 동의 위에 수립된 정상정부가 어떻게 승계할 것인가의 문제이다. 긴급정부를 단순히 청산의 대상으로만 생각했던 사람들에게는 이 문제 자체가 낯설게 느껴질 수도 있다. 그도 그럴 것이 1987년 이후 민주개혁세력은 긴급정부의 청산 또는 약화에만 매달려 왔기 때문이다. 그 한 가지 방도는 군사쿠데타의 지도자들을 처벌하는 등의 방식으로 역사바로세우기를 지속한 것이었고, 다른 방도는 남북기본합의서나 정상회담과 같은 방식으로 북한 정권과의 긴장상태를 완화한 것이었다. 그러나 주의할 것은 이러한 변화가 어디까지나 긴급정부의 청산 또는 약화에 불과한 것이며 근본적으로 그 승계의 방안이 될 수 없다는 점이다. 왜냐하면 긴급정부는 본질상 생존의 확보와 질서의 유지라는 일차적 요구가 충족되지 않는 한 끊임없이 부활하는 특징을 지니고 있기 때문이다.

이 점에 관하여 좀 더 너그럽게 생각한다면, 한국전쟁 이후 대한민국 헌정을 지탱해 왔던 역대 정부 모두에게 찬사를 돌리는 것도 불가능하지 않다. 어찌되었든 한반도에서 전쟁이 다시 발발하는 것을 막아냄으로써 그 모두는 60년에 걸친 장기 평화를 지켜낸 공로가 있기 때문이다. 이처럼 정치공동체의 존립에 대한 안팎의 위협이 감소하면서, “군대야말로 진정한 정부”라는 생각 또한 서서히 변화했고, 특히 공산주의 실험이 대실패로 판명된 1990년대 이후 한국 사회에는 이와 같은 탈군사화 경향이 돌이킬 수 없을 만큼 심화된 것으로 관측된다.

민주와 자유의 이념이 아무리 강력해지더라도 생존의 확보와 질서의 유지라는 일차적 요구가 충족된다는 확신이 존재하지 않는 한 시민의 동의 위에 수립된 정상정부는 공고화될 수 없다. 이것이야말로 한국 사회의 민주적 공고화과정에서 결정적인 측면이다. 긴급정부는 정상정부가 긴급정부보다 나은 수준으로 생존의 확보와 질서의 유지를 담당할 수 있다는 확신을 줄 수 있을 때에만 비로소 승계될 수 있다. 그런 점에서 과거청산이나 남북화해만으로는 이 승계를 마무리할 수 없으며, 어떤 의미에서 끊임없이 생존과 질서의 문제를 물고 늘어지는 과거의 긴급정부 지지자들에게 부활의 환상만을 불러일으킬 따름이다. 따라서 이제는 정면으로 방향을 바꾸어 생존과 질서의 문제를 시민의 동의 위에 수립된 정상정부가 능히 해결할 수 있다는 확신을 주지 않으면 안 된다.

칼 슈미트가 말했듯이 주권자는 예외상태를 선언할 수 있는 자이다. 그 주권자는 예외상태로의 돌입을 선언할 수도 있고, 예외상태의 해제를 선언할 수도 있다. 전자가 정상정부의 중단과 긴급정부의 구성이라면, 후자는 긴급정부의 해체와 정상정부에 의한 긴급정부의 승계이다. 대한민국의 민주화과정은 아직 이 후자의 단계를 거치지 못하고 있다. (칼 슈미트, 정치신학-주권론에 관한 네 개의 장, 김항 역, 그린비, 2010)

나는 이와 같이 청산되지도 승계되지도 못한 긴급정부를 오늘날 대한민국 검찰이 왜곡된 형태로 짊어지고 있다고 생각한다. 긴급정부를 검찰이 상속하게 된 까닭은 여러 가지로 추적할 수 있다. 일단 과거 긴급정부의 주도권을 장악했던 다른 권력기관들이 여러 가지 측면에서 명분과 세력을 잃었다는 사실이 중요하다. 군사쿠데타의 오명에 시달리는 군대나 인권침해와 권력자시해의 그늘이 깊은 정보기관들은 민주화 이후 일차적인 과거청산의 대상이 되었기 때문이다. 어떤 의미에서 검찰은 그러한 과거청산의 실무책임을 맡는 방식으로 긴급정부를 장악하게 되었다고도 볼 수 있다.

물론 이 과정에서는 대한민국 검찰조직 자체의 독특한 정치적 위상도 결정적인 역할을 했다. 해방 이후 미군정기간 동안 대한민국의 검찰은 행정부에 속하면서도 법원에 준하는 지위를 구가하는 매우 독특한 정치적 위상을 확보했다. 가장 큰 이유는 경찰을 비롯한 행정관료 집단에 대하여 사법적 통제수단을 확보해야 할 필요성이었고, 그러한 맥락에서 세계적으로 유례를 찾을 수 없는 수사권독점, 기소독점주의, 기소편의주의의 막강한 권한이 검찰에 주어졌다. 군대와 정보기관들의 위세가 드높았던 군사정권 동안 검찰의 이와 같은 권한행사는 상당히 제약되었지만, 민주화 이후 원래의 메커니즘이 복원되자 검찰은 곧바로 긴급정부의 상속자가 될 수 있었다. 해방공간에서 설계된 대한민국의 권력구조는 원래부터 형사사법절차의 모든 권한을 검찰이 행사하도록 예정하고 있었기 때문이다.

문준영, 한국적 검찰제도의 형성, 내일을 여는 역사 제36호, 2009 ; 한국적 ‘검찰사법’의 체제의 탄생: 일본적 ‘검찰사법’의 유산과 해방 후 입법의 결과, 법과 사회 제37호, 2009 참조

문준영, 법원과 검찰의 탄생-사법의 역사로 읽는 대한민국, 역사비평사, 2011, 제13장

그러나 문제는 검찰에 의한 긴급정부의 상속이 어디까지나 왜곡된 잔존형태에 불과하다는 점이다. 첫째, 거듭되는 선거와 정권교체에도 불구하고 정상정부의 민주적 정당성이 생존과 질서의 문제를 해결하는 일에 제대로 연결되지 못하고 있다. 달리 표현하면, 대한민국의 구성원들은 민주적 선거에 의하여 정상정부를 구성해 놓고도 생존과 질서의 문제를 그 정상정부에 맡기지 못하고 있다는 것이다. 이렇게 된 이유로는 선출된 권력집단의 무능력을 으뜸으로 꼽아야겠지만, 긴급정부에 향수를 느끼는 권력기관 및 일반 대중의 관성도 빼놓을 수 없다. 이처럼 민주적 정당성의 공급이 단절되면 형사사법절차의 모든 권한을 제도적으로 독점하는 검찰이 긴급정부의 상속역할을 수행할 수밖에 없게 된다. 형사사법의 전면적인 개혁이 이루어지지 않는 한 대한민국 검찰에게 이것은 일종의 숙명이다.

둘째, 동전의 다른 면으로서 검찰에 의하여 존속되는 긴급정부는 독특한 방식으로 명맥을 유지하고 있다. 주지하듯 긴급정부는 시민의 동의 위에 수립된 것이 아니므로 생존의 확보와 질서의 유지라는 사실적인 조건의 충족여하에 의하여 존속여부가 결정된다. 이 조건을 충족시키지 못하는 권력자는 그것을 충족시키는 권력자에 의하여 가차 없이 처단된다. 흥미롭게도 지난 십여 년 간 검찰에 의하여 존속되는 긴급정부는 마치 고려 무인정권이 보여 준 것과 유사한 방식으로 권력을 상속하고 있다. 검찰통치가 위기에 처하면 조직을 보호하기 위하여 수뇌부가 책임지고 용퇴하고, 그러면 다시 그 조직으로부터 새로운 수뇌부가 구성되어 검찰통치를 이어받는 방식 말이다.

이와 같은 설명은 검찰통치에 의한 긴급정부의 왜곡된 잔존형태가 심지어 대한민국 검찰 자신에게까지도 그렇게 환영받는 선택이 아닐 수 있다는 점을 드러낸다. 사실 전쟁의 수행이나 대규모 경제발전과 같은 적극적 목표가 존재하지 않는 한 긴급정부의 유지는 권력집단에게도 그리 즐길만한 것은 못된다. 더구나 치안의 확보라는 제한된 영역으로 긴급정부가 축소된 상황이라면, 그 총수노릇은 기껏해야 죽어라 고생하면서도 일반 대중의 극단적인 비난을 고스란히 감당해야 하는 고통스런 역할일 수밖에 없다. 최근 들어 무리한 수사와 기소가 남발되는 등 검찰통치가 다소 신경질적인 방향으로 흐르고 있는 것은 어쩌면 자신들의 선택과 상관없이 긴급정부를 상속한 검찰조직 내부에 일종의 피로감이 누적되고 있기 때문일지도 모른다.

이상과 같은 분석은 2012년 대한민국의 현실에서 검찰조직의 민주화 방안에 관한 논의가 어떠한 의미를 지닐 수 있는지를 개괄적으로 드러낸다. 한마디로 그것은 치안과 사법의 영역에까지 시민의 동의 위에 수립된 정상정부를 개입시킴으로써 검찰통치의 형태로 잔존하고 있는 긴급정부를 대체하려는 시도이다. 이를 위하여 이 논문은 현행 헌법 및 관련 실정법에 투영된 역사적, 구조적 한계를 확인하면서도 그 테두리 안에서 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 실현할 수 있는 제도적 방안을 모색할 것이다. 시민의 동의 위에 수립된 정상정부로 하여금 전쟁의 상흔이 짙은 긴급정부를 대체하게 한다는 점에서 이는 본질적으로 대한민국에서 자유민주주의를 정상화하려는 노력의 일환이다.

Ⅱ. 기존 검찰개혁론의 한계와 민주적 접근의 정당성

지난 십여 년 동안 한국 사회에는 검찰개혁에 관해 다양한 논의가 계속되어 왔다. 검찰총장의 임기제도 및 인사청문회제도, 특별검사제도, 재정신청확대, 공판중심주의 도입, 고위공직자 비리조사처(이하 고비처) 설치, 법무부의 문민화, 검경수사권 재조정, 검찰인사회제도, 대검찰청 중앙수사부 폐지 등은 이 과정에서 등장한 개혁주제들이다. 최근에는 변형된 형태지만 기소배심과 유사한 검찰시민위원회제도도 운영되고 있으며, 여기에 유죄답변협상제도 등이 추가된다면 가히 고려할 만한 개혁대안들은 거의 모두 등장한 셈이 된다. 그러나 이와 같은 개혁논의의 다채로움에도 불구하고 시민의 입장에서 검찰개혁에 획기적인 진전을 확인하기는 어렵다. 오히려 스폰서 검사, 그랜저 검사, 벤츠 검사 등 불쾌하기 짝이 없는 오명(汚名)들만이 더욱 또렷하게 부각되고 있을 따름이다. 어떤 의미에서는 검찰개혁론이 운위되었던 지난 10여 년간 한국 사회에서 검찰 권력은 더욱 막강해졌고 검찰조직에 대한 국민적 불신은 더욱 커졌다고도 볼 수 있다.

이호중은 이명박 정부 초기 2년 동안 진행되었던 검찰권의 선별적 행사에 주목하면서 검찰 권력의 핵심이 사회적 사건의 ‘공식적, 법적 실체’를 규정짓는 것이라고 말한다. 이 점에서 검찰 권력은 본질적으로 형사사법에 관한 법담론을 주도적으로 생산하는 담론권력이라는 것이다. 이러한 접근은 형사사법담론의 장에 대한 검찰의 담론통제를 혁파하고, 이를 위한 전제로서 검찰의 담론권력으로서의 일체성을 혁파하며, 시민사회의 민주적 참여와 대항담론을 통해 검찰담론을 제어하는데 기여할 것이다. 이 글이 제안하는 지방검찰청 검사장의 주민직선제는 정확히 이호중이 제시한 방향의 연장선상에 있다. (이호중, 담론권력으로서 검찰, 법과사회 제37호, 2009 참조)

검찰개혁론이 본격적으로 시작되던 1990년대 말, 논의의 초점은 정치권력과의 연계를 차단하고 검찰의 정치적 중립화를 달성하는데 집중되어 있었다. 검찰총장의 임기제도 및 인사청문회제도, 그리고 특별검사제도 등이 시작된 것은 그와 같은 배경에서 이해할 수 있다. 그러나 검찰조직을 정치권력과 절연시키려는 노력이 어느 정도 성공을 거두자 흥미롭게도 검찰권력 그 자체가 더욱 막강해지는 현상이 초래되었다. 집권하자마자 호기롭게 검찰을 정치권력으로부터 독립시켰으나, 그 후로 집권기간 내내 검찰조직과의 불화를 겪었던 참여정부의 모습은 이러한 흐름을 정확하게 보여 준다. 이에 대하여 참여정부는 ‘고비처 설치’ 등을 통하여 어떻게 해서든 막강한 검찰을 견제하려는 방향으로 검찰개혁논의를 확대시켰다. 그러나 참여정부 시절은 물론이려니와 노무현 전 대통령의 비극적인 서거 이후 제18대 국회가 설치했던 사법개혁특별위원회까지도 아무런 성과를 거두지 못한 것에서 보듯이, 검찰의 제도적 견제방안은 아직도 실현되지 못하고 있다.

참여정부 이래의 검찰개혁론은 검찰의 수사권 및 기소권 독점을 완화하기 위하여 행정관료조직 내부에 별도의 특별수사기구를 마련하거나 경찰과 같은 기존 수사기구들의 독립을 추진하는 방향으로 전개되었다. 여기에는 검찰조직을 정치권력으로부터 절연된 독립적 관료기구로 운영하면서 경찰의 수사권 독립, 기소법정주의 등 검찰에 대한 다수의 제도적 견제수단을 마련하는 유럽 각국의 검찰제도가 모델로서 전제되어 있다. 그러나 단 하나의 초집권적 관료기구가 수사와 기소, 공소유지, 형집행에 관한 모든 권한을 독점하는 대한민국 검찰조직은 유럽 각국의 검찰제도에서는 유례를 찾아볼 수 없는 독특한 형태이다. 따라서 기소법정주의의 도입, 수사조직과 공소유지조직의 분화, 국가검찰과 지방검찰의 분리 등과 같은 혁신적인 제도적 통제장치를 마련하지 않은 채 단지 고비처와 같은 특별수사기구를 마련하는 것만으로 유럽 각국의 검찰제도와 유사하게 대한민국 검찰을 개혁할 수 있다고 생각하기는 어렵다.

검찰제도에 관해 개괄적인 정보는 김종구 외, 검찰제도론, 법문사, 2011 참조

한걸음 나아가 만약 유럽 각국의 검찰제도를 모방하여 그와 같은 혁신적인 검찰통제수단들이 갖추어진다고 하더라도 국민에 의해 선출된 정치권력과 수사 및 기소를 담당하는 검찰권력 사이의 관계를 어떻게 제도화할 것인지는 여전히 해결해야 할 과제로 남을 수밖에 없다. 시민의 동의 위에 수립된 정상정부는 반드시 어느 수준에서든 선출된 정치권력의 정당성을 관료검찰조직에 연계시켜야 하기 때문이다. 이와 관련하여 유럽 각국에는 관료검찰조직이 정치권력의 통제에서 벗어나 있을수록 청렴결백한 공익의 수호자로서 검찰조직의 위상을 확보하려는 전통이 무엇보다 관료검찰조직 내부에 강력하게 수립되어 있다. 그러한 전통이야말로 정치권력과의 관계에서 민주적 정당성을 갖지 못한 관료검찰조직이 시민들에게 내세울 수 있는 유일한 정치적 자산인 까닭이다. 정치권력과 검찰권력 사이의 관계가 제도적으로 안정되지 못했을 뿐 아니라 검찰출신 전관변호사들의 개업관행이 뿌리 깊은 한국 사회의 현실을 고려할 때, 이 점은 결정적인 문제를 제기한다. 유럽 각국의 검찰제도와 유사하게 검찰개혁을 추진할 수 있는 일말의 가능성마저 대한민국 검찰 자신이 앞장서 소멸시키고 있다는 말이기 때문이다.

아이러니하게도 대한민국 검찰은 ‘고비처 설치’ 등의 개혁방안이 담고 있는 이와 같은 문제점을 공략하는 방식으로 지금까지의 검찰개혁론을 무력화하는 데 성공해 왔다. 한마디로 “선출되지 않은 최고 권력은 검찰 하나로 족하다”는 것이 검찰의 방어논리의 핵심이었다.

최근 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로 검찰조직의 민주화가 주장되기 시작한 것은 이상에서 분석한 기존 검찰개혁론의 한계를 돌파하려는 의미가 강하다. 이제까지 정치권력과 검찰권력 사이의 관계를 제도화하는 수준에 검찰개혁론이 머물러 왔다면, 이 논의는 아예 민주정치의 기본 원칙을 전면화하여 선거를 통해 검찰조직 자체를 민주화하려는 것이다. 대한민국을 검찰공화국으로 부르는 것이 전혀 어색하지 않은 오늘의 현실에서 검찰조직의 민주화는 수긍할만한 여러 근거들을 가지고 있다. 무엇보다 시민의 동의 위에 정부를 수립한다는 헌법적 정당성의 측면에서 기존 검찰개혁론에 비하여 대단히 탁월하다. 검찰출신 변호사와 형사법학자, 그리고 인권운동가가 함께 쓴 검찰개혁론의 서문(일부)은 이 점을 강하게 암시하고 있다.

김희수, 서보학, 오창익, 하태훈, 검찰공화국, 대한민국, 삼인, 2011 6면

우리나라 검찰의 가장 큰 특징은 바로 무소불위의 권력에 있다. 수사권과 기소권을 핵심으로 하는 검찰의 권력은 그야말로 막강하다. 권력의 크기라면 국민에 의해 직접 선출되고 행정부를 총괄하는 대통령이 가장 크겠지만 그의 권력은 기껏해야 5년 동안만 쓸 수 있는 것이다. 이에 반해 검찰은 선출된 권력도 아니면서 임기도 정해져 있지 않은 상태에서 제한 없이 권력을 사용할 수 있다. “정권은 유한하지만 검찰은 영원하다”는 말이 정설처럼 퍼져 있다.

검찰조직의 민주화, 나아가 검찰권력 자체의 민주화를 정당화하는 가장 중요한 이념적 근거는 현행 헌법 제1조이다. “① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.” 이와 같은 국민주권의 원칙은 국가권력이 작동하는 모든 영역에 관철되어야 하나, 구체적인 방식은 헌법이 정한 기본권보장 및 권력분립 원칙의 틀 속에서 일차적으로 국민의 대의기관이자 입법기관인 국회에 의해 법률로 정해져야 한다. 현행 헌법은 제12조 제3항 등에서 적법한 절차에 따라 체포, 구속, 압수, 또는 수색영장을 법관에게 신청하는 공무원으로서 검사를 전제하고 있으나, 구체적으로 검찰제도를 어떻게 형성할 것인지는 법률에 맡기고 있다. 따라서 기본권제한의 일반 원칙, 권력분립의 원칙 등 헌법의 기본 원칙에 어긋나지 않는 한, 현행 헌법은 검찰제도의 형성에 관한 광범위한 입법재량을 국회에 부여하고 있다고 보아야 한다.

주지하듯 현행 검찰제도를 규정하고 있는 검찰청법을 비롯한 여러 법률은 검사에게 수사 및 기소에 관한 전권을 독점적으로 부여하면서, 법원 구조와 연동된 “초집권적 관료검찰조직”으로 하여금 그 권한을 행사하도록 하고 있다. 그러나 검찰조직의 민주적 구성과 검찰권의 민주적 행사라는 두 측면에서 현행 검찰제도는 가능한 한 국민의 민주적 참여를 배제하고 있는 것으로 판단된다. 그 이유는 무엇보다 검찰조직 및 검사의 자격 등은 법률로 정해져 있지만, 구체적으로 검사인사 과정이나 검찰권 행사과정에 국민이 직접 참여하는 것은 지극히 제한적인 범위에서 간접적이고 예외적으로만 허용되고 있기 때문이다.

먼저 검찰인사와 관련하여 검찰청법은 대통령의 임명권, 법무부장관의 제청권, 검찰총장의 보직의견제시권 등을 규정하면서(제34조), 그 과정에 국민이 참여할 수 있는 제도적 장치로는 법무부장관이 위원을 임명 또는 위촉하여 구성하는 검찰총장후보추천위원회(제34조의2) 및 검찰인사위원회(제35조)를 두고 있을 뿐이다. 따라서 검찰인사에 관해 국민은 대통령을 직접 선출하는 것 말고는, 오로지 국회를 통한 간접적인 관여와 비판만을 추진할 수 있을 따름이다. 다음으로 검찰권의 행사에 관해서도 형사소송법 등이 규정한 재정신청제도의 예외를 제외하고는 오랫동안 사실상 검사의 전권이었으므로 국민의 민주적 참여는 봉쇄되어 있었다. 다만 2010년 8월부터는 검찰 스스로의 결정으로 미국의 대배심제도 및 일본의 검찰심사회제도를 변형한 검찰시민위원회제도가 검찰 내부 규정에 따라 시행되고 있으나, 후술하듯이 그 성과에 대해서는 상반된 평가가 제시되고 있다.

이와 같이 검찰조직의 민주적 구성이나 검찰권의 민주적 행사에 관하여 매우 소극적인 태도를 보이고 있는 현행 검찰청법 등은 앞서 언급한 국회의 광범위한 입법재량의 관점에서 정당화될 수 있다. 또한 동일한 논리로, 만약 국민의 대의기관이자 입법기관인 국회가 검찰제도를 민주적 정당성을 높이는 방향으로 개혁한다면, 기본권제한의 일반 원칙이나 권력분립의 원칙에 어긋나지 않는 한, 그것 역시 정당화될 수 있음은 물론이다. 한걸음 나아가 “모든 권력은 국민으로부터 나온다”고 선언한 헌법 제1조 제2항의 취지를 살린다면, 이처럼 국민의 참여를 더욱 강화시키는 방향의 검찰제도개혁은 입법정책적으로 매우 바람직하다고도 말할 수 있다. 이는 지방자치제도를 헌법적으로 유예시키던 태도에서 벗어나 지방자치법 입법, 지방의회의원 선거, 지방자치단체장 선거, 시도교육감 선거의 순서로 풀뿌리 민주주의를 점차 강화시켜 온 현행 헌법 아래 역대 국회의 입법정책적 흐름과 일치하는 방향이기도 하다. 아울러 갈수록 다원화, 다층화 되고 있는 한국 사회의 현실에 부합하도록 ‘초집권적 관료검찰조직’을 개혁한다는 점에서 후술하는 지방검찰청 검사장의 주민직선제는 긍정적으로 검토할만한 가치가 충분하다.

Ⅲ. 검찰 권력의 민주화 방향

검찰 권력의 민주화와 관련하여 검찰조직의 민주화와 함께 주목할 만한 흐름으로는 현재 시행되고 있는 검찰시민위원회제도를 꼽을 수 있다. 시행 1년이 넘은 2011년 11월 현재 이에 대해서는 검찰권의 들러리가 될 것이라는 우려가 불식되었다는 검찰 내부의 긍정적 평가와 그 작동 횟수 자체가 희소할 뿐만 아니라(서울 소재 지검 1년간 5.4회) 권한도 미약하고 법적 근거도 박약하다는 국회 쪽의 부정적 평가가 맞서고 있다. 그러나 어느 쪽 평가에 동의하든 현행 검찰시민위원회 제도에 대해서는 ① 검찰시민위원회의 위원 위촉 및 임명이 오로지 검찰의 권한이고 ② 검찰위원회에 사건을 회부할 권한 자체가 검사에게만 주어져 있을 뿐 아니라 ③ 검찰시민위원회의 결정이 권고적 효력만을 가질 뿐이며 ④ 무엇보다 검찰시민위원회가 대검찰청 예규로 설치되어 법적 근거가 박약하다는 문제점들이 지적될 수 있다. 이를 대변하듯 현재 국회 법제사법상임위원회의 소위원회에서는 기존 검찰시민위원회에 법적 근거를 부여하는 동시에 그 권한을 미국의 대배심제도에 가까운 방향으로 강화하려는 “검찰시민위원회 설치 및 운영에 관한 법안”(민주통합당 김학재 의원 발의)이 심의되고 있다.

김호철 대검찰청 형사정책단장, 검찰시민위원회, 인터넷 법률신문, 2010. 9. 13.

2011. 10. 3. 김학재 의원실의 국정감사자료

검찰 권력의 민주화를 추진하는 입장에서 검찰시민위원회제도 또는 대배심제도의 입법화는 일단 긍정적으로 평가할 수 있는 방향이다. 하지만 설사 그러한 입법화가 이루어지더라도 현재와 같은 초집권적 관료검찰조직이 존치된다면, 검찰시민위원회가 검찰권 행사의 들러리로 전락할 위험성은 언제까지라도 남아 있게 된다. 따라서 검찰 권력의 민주화를 제대로 추진하기 위해서는 검찰조직의 구성과정에 국민의 참여를 보장함으로써 초집권적 관료검찰조직 그 자체를 개혁하는 것이 필요하다. 이에 관하여 법무부장관이 위원을 임명 또는 위촉하여 구성하는 현재의 간접적 참여 방식(검찰총장후보추천위원회 및 검찰인사위원회)을 개선하는 것도 고려해 볼 수는 있으나, 그것만으로 검찰조직에 대한 국민적 불신을 해소하고 검찰개혁에 대한 국민적 여망을 담아내기에는 부족함이 많다. 그러므로 이하에서는 현재의 초집권적 관료검찰조직을 개혁하기 위하여 선거제도가 어떻게 활용될 수 있으며, 그 경우 검찰조직이 어떻게 구성될 수 있을지에 대하여 구체적인 대안을 생각해 보고자 한다.

한상훈, 외국의 검찰제도와 한국검찰 개혁에 대한 시사점, 법과사회 제37호, 2009, 147-8면 참조

김태명, 검찰시민위원회 및 기소심사회 제도에 대한 비판적 고찰: 미국의 대배심제도와 일본의 검찰심사회제도를 참고하여, 형사정책연구 제21권 제4호 (통권 제84호), 2010 참조

현재 검찰조직의 구성과정에 선거제도를 활용하는 대표적인 국가로는 미합중국의 각 주 검찰을 꼽을 수 있다. 대략 전체 형사사건의 95% 이상을 처리하고 있는 미합중국의 각 주 검찰은, 현재 알래스카, 코네티컷, 뉴저지 세 주와 워싱턴 D. C.를 제외한 모든 주에서 주민의 직접선거에 의해 구성되고 있다. 주 검찰의 지휘부(주 법무장관 또는 검찰총장)를 선거를 통해 구성하는 경우도 많지만, 대체로 일선에서 수사를 담당하는 지역검사(District Attorney: DA)를 주민 직선으로 선출하는 것이 더 일반적이다. 미국 시민들에게 지역검사를 주민 직선으로 선출하는 것은 민주적 책임정치의 당연한 발로로 이해되고 있다. 따라서 빌 클린턴 전 미국 대통령과 같은 대표적인 법률가정치인들이 공직에 나서는 최초의 관문으로 지역검사 또는 주 검찰총장 선거에 출마하는 것도 매우 자연스런 모습이다. 미국에서 검사선거제도의 현실에 관해서는 특히 현직 검사에게 일방적으로 유리한 방식으로 실제 선거가 진행된다는 점 등에 관하여 많은 불만이 제기되고 있으나, 이에 대한 개혁주장은 검사선거제도의 폐기가 아니라 ① 유권자들에게 보다 많은 정보를 제공하는 방식으로 선거방식 자체를 보완하고 ② 선거를 통하여 기존 검사에게 정치적 책임을 물을 수 있는 기회를 확대하는 방향으로 전개되고 있다. 한 마디로 미합중국의 각 주 검찰은 직접 선거를 통해 주민의 신뢰를 획득하지 않으면 존립 자체가 불가능한 제도적 위상을 가지고 있다는 것이다.

각 주 검사들의 선거제도 및 선거법규에 관해 개괄적인 정보는 미국 오하이오 주립대학교 로스쿨에서 운영하는 Election Law @ Moritz-information and insight on the laws governing federal, state and local elections, Section 7.4 - Local Prosecutors에서 얻을 수 있다. http://moritzlaw.osu.edu/electionlaw/ebook/part7/elections_prosecutors.html (2012. 3. 6. 방문)

Ronald F Wright, How Prosecutor Elections Fail Us, Wake Forest University Legal Studies Research Paper Series, November 2008, especially pp. 38-43

이 점을 대한민국 검사의 눈으로 확인한 글로는 김형준 검사(주 유엔대표부 법무협력관), “뉴욕 시민의 신뢰와 사랑의 상징, 뉴욕검사장”(인터넷 법률신문 2009년 8월 17일자 칼럼), “누가 새로운 맨하튼 검사장이 될까?”(인터넷 법률신문 2009년 10월 12일 칼럼) 참조. 이 칼럼들은 1975년 이후 뉴욕 맨해튼의 주민들로부터 선거에 의해 직접 선출되어 35년간 뉴욕 카운티 지방검사장(New York County District Attorney)으로 일한 뒤 2009년 말 은퇴한 로버트 모겐소(Robert Morgenthau) 검사장의 업적을 간략히 소개하고 그 후임자의 선출과정에 대한 저자의 관찰 및 감상을 피력하고 있음. 더욱 자세한 것은 뉴욕 맨해튼 지방검찰청 홈페이지의 역사관련 섹션을 볼 것. http://manhattanda.org/history-office

종래의 사법개혁논의에서 미합중국의 여러 제도는 연방국가라는 점이 대한민국과 현격하게 다르다는 점을 들어 흔히 모델로서의 가치를 낮게 평가하는 것이 일반적이었다. 그러나 적어도 검찰조직의 민주화에 관한 한, 각 주의 지역검사를 주민들의 직접선거로 선출하는 미합중국의 모델은 숙고할 가치가 적지 않다. 무엇보다 이를 통해 주민의 직접선거에 의해 구성되는 다수의 지방검찰조직과 대통령 및 의회(상원)의 협동을 통해 탄생하는 하나의 중앙검찰조직으로 국가의 검찰조직을 이원화하는 모델을 발견할 수 있기 때문이다. 분권화되고 다원화된 전자의 검찰조직과 집권화되고 일사불란한 후자의 검찰조직의 네트워크적 공존은 단 하나의 초집권적 관료검찰조직에 모든 권한을 집중시키고 있는 현재의 대한민국 검찰조직보다는 확실히 21세기의 시대정신에 부합하는 측면을 지니고 있다. 좀 더 적극적으로 표현하자면, 이는 시민의 동의 위에 정부를 수립하는 민주주의의 원칙을 치안과 사법의 영역에까지 관철시키면서도 (긴급정부의 논리가 아니라) 법치주의의 논리에 입각하여 견제와 균형의 원리를 실현시키는 모델이 될 수 있다는 것이다.

사실 이 점은 연방국가인 독일의 검찰제도에서도 동일하게 얻을 수 있는 통찰이다. 상대적으로 중앙집권적 성향이 강하긴 하지만, 최근 들어 분권화 헌법 개정을 통해 과감한 지방분권으로 나아가고 있는 프랑스 역시 35개의 고등검찰청의 고등검사장을 정점으로 구성되어 있다. 다시 말해, 검찰총장 1인을 정점으로 초집권적 관료검찰기구를 운영하고 있는 대한민국 검찰의 사례는 유례를 찾기 힘든 조직형태라는 것이다. (김종구 외, 앞의 책(2011), 28면 등 참조)

이에 관한 매우 치열한 논변으로 김진욱, 우리에겐 왜 그랜저 검사, 벤츠 검사만 등장하나?-검사장 직선제를 지지하는 이유, 프레시안 2012. 2. 20 칼럼 ; 검찰은 왜 권력에 약하고 국민에겐 군림하는가?-검사동일체 논리의 허구와 세계 검찰 비교, 프레시안 2012. 3. 4. 칼럼 참조

이러한 관점에서 대한민국 검찰조직의 민주화와 관련하여 가장 근본적인 논의가 이루어져야 할 쟁점은 검찰조직 자체를 현재와 같은 국가검찰로 존속할 것인지 아니면 국가검찰과 자치검찰로 이원화할 것인지의 문제이다. 만약 국가검찰과 별도로 지방자치단체 소속의 검찰조직을 창설한다면, 후자의 수준에서 검찰조직의 민주적 구성 및 검찰권의 민주적 행사를 위하여 제도개혁을 추진하는 것은 피할 수 없는 요청이 될 것이다. 그러나 현재의 상황에서 검찰조직의 이원화는 그 자체로만 논의하기는 매우 어렵다. 그 이유는 무엇보다 형사사법과정에서 검찰의 통제를 받는 경찰이 여전히 국립경찰체제를 유지하고 있으며, 소위 자치경찰제도가 아직 실현되지 않은 상황에서 검찰조직만 지방분권화 한다면 자칫 경찰 권력과의 관계에서 견제와 균형의 메커니즘이 붕괴될 위험이 있기 때문이다.

그러므로 나는 여기서의 논의를 어디까지나 현재의 국가검찰조직을 전제로 검찰조직의 민주화 방안을 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로 생각해 보는데 국한하고자 한다. 다만 이와 같은 논의의 한계에도 불구하고 후술하듯이 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 통하여 검찰조직의 분권화 및 다원화, 그리고 검찰조직 내부에 견제와 균형의 메커니즘을 마련하는 검찰개혁의 목표 자체는 얼마든지 추구할 수 있다. 또한 나는 앞으로의 한국 사회에 언제든지 연방주의적 헌법개정의제를 포함한 사법의 지방분권의제가 제기될 수 있다는 점에서 위에서 언급한 검찰조직의 이원화 문제가 거듭 숙고할 가치가 있음을 강조하고자 한다. 따라서 곧 구성될 제19대 국회는 자치와 분권의 관점에서 경찰-검찰-법원을 포괄하는 대한민국 형사사법기구 전반을 개혁하기 위한 작업을 곧바로 시작해야만 할 것이다. 이 글이 제안하는 지방검찰청 검사장의 주민직선제는 자치검찰, 자치사법시대를 실질적으로 대비하기 위한 논의의 출발점으로도 충분히 기능할 수 있다.

Ⅳ. 검찰조직의 민주화 방안

- 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 중심으로

현재의 국가검찰조직을 유지하면서 그 내부에서 선거제도를 도입하여 검찰조직의 민주화를 추진할 경우에 먼저 고민해야 할 것은 선거제도를 도입하는 층위이다. 모든 검사를 선거를 통해 선출하는 경우를 제외한다면, 현재와 같은 국가검찰조직 내부에서 선거제도를 도입하는 층위로는 일단 다음의 네 경우를 생각할 수 있다. ① 검찰총장의 선거제 ② 지방검찰청 지청장의 선거제(이 경우에는 지방검찰청 본청의 검사장의 선거제도 당연히 포함해야 할 것이다.) ③ 고등검찰청 검사장의 선거제 ④ 지방검찰청 검사장의 선거제.  이제 그 각각에 대하여 입법정책적 합당성을 논의해 보자.

우선 가장 높은 층위에서 시작하자면 ① 검찰총장(현재 1인)을 직선으로 선출할 경우를 생각할 수 있다. 위에서 언급했듯이 미국의 주들 가운데는 주 검찰총장(또는 법무장관)을 선거로 선출하는 제도가 존재한다. 그러나 이 제도를 도입하기 위해서는 먼저 헌법적 통치구조의 차원에서 그 득실을 면밀하게 논의할 필요가 있다. 왜냐하면 만약 검찰총장을 선거로 선출할 경우, 대한민국의 현실에서 그것은 최강의 정치적 실권자를 선출하는 결과를 낳게 될 것이 명백하기 때문이다. 이는 국회 및 대통령과의 권력균형이라는 측면에서 많은 문제를 야기하게 될 것이 분명하며, 초집권적 관료검찰조직의 특성을 더욱 강화시키게 될 가능성도 매우 농후하다. 따라서 현재와 같은 국가검찰체제의 골간을 유지할 것을 전제로 하는 이 글에서는 일단 검찰총장의 직선제는 논의의 범위에서 제외하고자 한다.

정반대로 가장 낮은 층위에 선거제도를 도입하는 방법도 있을 수 있다. ② 지방검찰청 지청장(지방검찰청 본청의 검사장까지 포함하여 현재 58인)을 주민직선으로 선출하는 것이 그것이다. 미국의 각 주에서 주민직선으로 선출하는 지역검사는 실상 대한민국의 지방검찰청 지청장 정도에 해당하므로, 본격적인 자치검찰시대로 나아가려면 이 단위에서 주민직선을 고려할 필요가 있을 것이다. 그러나 현재의 국가검찰체제에서 이를 시행하기 위해서는 지방검찰청 본청과 지청을 모두 동급의 검찰청으로 통일하는 제도 변화가 선행되어야 하며, 이는 다시 지방법원 및 지원의 관할구역 재조정 등과도 연결될 수밖에 없다. 또한 기초자치단체의 행정구역이나 지역구 국회의원의 선거구와 조정하는 문제 등도 제기될 수 있다. 이러한 문제들은 하나 같이 지극히 어려운 정치적 협상과정을 전제하는 까닭에 현재의 국가검찰체제의 골간을 유지하면서 검찰조직의 민주화를 추진하려는 입장에서는 채택할 만한 방안이 아니다. 따라서 이 방안은 사법의 지방분권의제가 제기되어 자치검찰제도가 본격적으로 논의되는 시점에 재론하는 것이 마땅할 것이다.

그렇다면 다음으로는 중간층위에 선거제도를 도입하는 방법을 고민해 보아야 한다. 먼저 ③ 고등검찰청 검사장(현재 5인)을 주민직선으로 선출할 경우이다. 이에 관해서는 일단 현재의 검찰청법에 따를 경우 실제로 고등검찰청이 수사 또는 기소를 담당하는 경우가 거의 없다는 점과 함께, 바로 그 이유로 고등검찰청에 대해서는 줄곧 폐지논의가 제기되어 왔으므로 고등검찰청 검사장의 선출이 실질적으로 큰 의미를 가지기 어렵다는 점을 지적할 수 있다. 또한 예컨대 서울, 경기, 인천과 함께 강원도까지 포괄하는 서울고등검찰청의 경우처럼 각 고등검찰청의 관할구역이 다수의 광역지방자치단체들을 포함한다는 점을 고려하지 않으면 안 된다. 고등검찰청 검사장선거의 선거구 자체가 정치적, 행정적, 문화적 생활감각과 어긋날 경우, 그 단위에서 선거를 통해 정치적 책임을 묻는 것이 불합리해 질 수 있기 때문이다. 자칫하면 고등검찰청 검사장의 주민직선제는 별다른 법률적 권한을 갖지 못한 5명의 정치적 실권자들을 국가검찰조직 내부에 등장시키는 것 외에 아무런 성과를 거두지 못하게 될 수도 있다. 각 고등검찰청 단위 별로 초집권적 관료검찰조직의 특성이 더욱 강화될 가능성도 배제하기 어렵다.

김희수 외, 앞의 책(2011), 269면 이하 참조

따라서 현재로서는 ④ 지방검찰청 검사장(현재 18인)을 주민직선으로 선출하는 것이 가장 실현가능성이 높고 또 시도해 볼만한 대안이라고 여겨진다. 지방검찰청은 대검찰청 중앙수사부를 제외하면 실제로 대부분의 수사와 기소가 이루어지는 일선이며, 거의 모든 검찰업무가 진행되는 단위이기 때문이다. 지방법원의 관할구역에 연동된 지방검찰청의 관할구역 역시 대체로 생활감각에 일치하는 까닭에 주민들이 선거를 통해 지방검찰청의 검사장에게 정치적 책임을 묻기에도 비교적 적합할 것으로 생각된다. 이러한 관점에서 이하에서는 지방검찰청 검사장의 주민직선제를 전제로 논의를 진행하고자 한다.

지방검찰청 검사장의 선거제도 자체에 관해서는 일단 공직선거법 상에 관련 규정을 마련하는 것만으로도 거의 모든 문제를 해결할 수 있다. 유권자는 각 지방검찰청 관할구역 내의 주민으로 한정하고 후보자격은 법조경력 10년 이상의 판사, 검사, 변호사, 공인된 대학의 조교수 이상의 법학교수 등으로 한정하되 각 경력은 합산하는 것이 합리적일 것이다. 임기는 4년으로 하되, 지방자치단체장과의 형평을 위하여 계속 재임은 3기로 제한하는 것이 좋을 것이다. 후보자의 정당추천을 금지하고, 선거운동 등에 관해서는 지방교육자치에 관한 법률 및 공직선거법 상의 교육감선거에 관한 규정들을 준용하거나 이를 참고하여 합리적으로 결정하면 될 것이다. 선거의 시기는 지방자치단체장 및 지방의회의원선거와 동시에 치르고, 재보궐선거 등에 관해서는 교육감선거와 동등하게 취급하면 될 것이다. 다만, 지방검찰청 검사장의 권한이 막강하고 따라서 그에게 주어지는 책임 또한 매우 무겁다는 점에 비추어 민주적 위임을 확실하게 하기 위해서는 현재의 상대적 다수제가 아니라 결선투표제를 도입하는 것을 심각하게 고려할 필요가 있을 것이다.

지방검찰청 검사장의 임명과 관련하여 현재의 국가검찰제도와 조화를 이루기 위해서는 검찰청법에 지방검찰청 검사장 선거의 당선자를 대통령이 지방검찰청 검사장으로 임명하도록 하는 규정을 두는 것이 불가피할 것이다. 이때 대통령의 임명행위는 예컨대 헌법 제111조 3항에서 국회가 선출한 후보자들을 대통령이 헌법재판관으로 임명하는 것과 마찬가지로 상징적인 임명권 행사로 이해되어야 할 것이다. 또한 이를 보다 명확하게 하기 위해서는 검찰청법에 선출된 임기(4년) 동안 지방검찰청 검사장의 신분과 지위를 법률로 보장한다는 규정과 함께 그 임기가 끝나면 당연히 퇴직하도록 하는 규정을 두어야만 할 것이다. 선출된 임기동안 지방검찰청 검사장의 신분과 지위를 법률로 보장하는 방식은 예컨대 현행 검찰청법이 2009년 11월 2일의 개정을 통해 감찰담당 대검찰청 검사의 임용에 관한 특례를 둔 것과 유사한 맥락에서 이해할 수 있다. 물론 지방검찰청 검사장의 경우에는 선출직임을 고려하여 신분 및 지위 보장에 더욱 철저할 필요가 있을 것이다.

[참고] 검찰청법 제28조의2(감찰담당 대검찰청 검사의 임용에 관한 특례) ① 감찰에 관한 사무를 담당하는 대검찰청 검사(이하 "감찰담당 대검찰청 검사"라 한다)는 검찰청 내부 또는 외부를 대상으로 공개모집 절차를 통하여 적격자를 임용한다. [중략] ④ 제3항의 추천을 받은 법무부장관은 검찰총장의 의견을 들어 검찰인사위원회가 추천한 임용후보자 중 1명을 대통령에게 임용 제청한다. 이 경우 임용 당시 검사는 전보의 방법으로 임용 제청하고, 임용 당시 검사가 아닌 사람은 신규 임용의 방법으로 임용 제청한다. ⑤ 감찰담당 대검찰청 검사의 임기는 2년으로 하며, 연임할 수 있다.

[참고] 제28조의4(감찰담당 대검찰청 검사의 퇴직) ① 신규 임용의 방법으로 임용된 감찰담당 대검찰청 검사는 연임하지 아니할 때에는 그 임기가 끝나면 당연히 퇴직한다. [이하 생략]

이처럼 주민직선으로 선출되어 대통령이 임명한 지방검찰청 검사장은 기본적으로 현행 검찰청법이 규정하는 지방검찰청 검사장으로서의 모든 권한을 행사하게 될 것이다. 다만 주민직선제의 취지를 살리기 위해서는 현재의 법적 권한에 더하여 관할 지방검찰청 소속 검사에 관한 인사권한도 일부 부여하는 것이 바람직할 것이다. 이 점에 관해서는 예를 들어, 검사의 임명과 보직을 법무부장관의 제청으로 대통령이 하도록 하면서도 보직의 경우에는 검찰총장의 의견을 듣도록 한 검찰청법 제34조를 개정하여, 관할 지방검찰청 소속 검사의 보직에 관해서는 지방검찰청 검사장의 의견을 듣도록 하는 방안을 고려할 필요가 있을 것이다. 아니면 아예 대통령은 법무부장관의 제청을 받아 검사의 임명과 소속만을 정하고, 관할 지방검찰청 내부에서 보직권한은 지방검찰청 검사장의 전권으로 하는 방안도 생각할 수 있을 것이다. 다만, 어느 경우에도 지방검찰청 검사장 유고시 1순위 권한대행자가 되는 지방검찰청 차장검사의 임명에 관해서는 지방검찰청 검사장의 의견과 함께 검찰총장의 의견을 모두 듣도록 하는 것을 고려할 필요가 있을 것이다.

차제에 현재 최소한 2년에 한번 꼴로 단행되는 검찰의 잦은 인사 관행 자체를 전면적으로 재고할 필요도 있다. (같은 의견으로 김진욱, 앞의 칼럼(2012. 2. 20) 참조)

대검찰청과 지방검찰청 사이에 벌어지는 관할권 경합의 문제에 관해서는 현재와 같이 상급 검찰청의 지휘에 일방적으로 따르게 할 것이 아니라, 도리어 후술하듯이 대검찰청의 권한 범위를 특정 영역으로 한정하는 데서 출발하는 것이 바람직할 것이다. 이 경우 대검찰청 권한범위 바깥의 영역에서는 당연히 지방검찰청의 우선적 관할권이 인정되어야 할 것이며, 양자 사이에서 벌어지는 관할권 분쟁은 이를 해결하는 법적 절차를 따로 마련하여 법무부장관이 결정하도록 할 수 있을 것이다. 지방검찰청들 사이의 관할권 분쟁의 경우에도 위의 법적 절차에 따라 법무부장관이 결정하도록 하되, 협의에 의하여 합동수사기구를 만들 수 있도록 하는 것이 좋을 것이다. 또한 이와 관련하여 지방검찰청 검사장들 사이에 상시적인 협의기구를 법제화하는 것도 고려해 볼만 하다.

이상과 같은 고려에 기초하여 지방검찰청 검사장 직선제안(案)을 다음과 같이 제시한다.

1. 직위 : 지방검찰청 검사장

2. 임기 : 4년, 다만 계속 재임은 3기에 한함

3. 후보자격 : 법조경력 10년 이상의 판사, 검사, 변호사, 공인된 대학의 조교수 이상의 법학교수 등 (각 경력은 합산)

4. 유권자자격 : 관할구역 내의 지방선거유권자와 동일

5. 정당추천여부 : 금지, 후보자등록신청개시일로부터 과거 1년 내에 정당원이 아니었어야 함

6. 선거 시기 : 지방선거와 함께 실시

7. 선거관리 등 : (지방교육자치에 관한 법률의 교육감선거에 관한 관련 규정을 참고하여 결정)

8. 선거운동 등 : (지방교육자치에 관한 법률 및 공직선거법의 관련 규정을 참고하여 결정)

9. 임명 : 선거의 당선자를 대통령이 해당 지방검찰청 검사장으로 임명

10. 권한 : 현행 검찰청법 상 지방검찰청 검사장으로서의 모든 권한, 여기에 관할 지방검찰청 소속 검사의 보직권한 또는 보직에 관한 인사의견 제시 권한 등을 추가

11. 주민소환, 보궐선거 등 : (지방교육자치에 관한 법률의 교육감에 관한 관련 규정을 참고하여 결정)

12. 기타 관련사항 : 기본적으로 공직선거법 등 관련 법령의 규정을 준용하는 방식으로 해결

Ⅴ. 지방검찰청 검사장 주민직선제의 개혁효과

지방검찰청 검사장의 주민직선제가 시행될 경우 한국 사회 전반에 민주적 책임정치의 획기적 강화가 이루어질 것은 명약관화하다. 이는 치안과 사법의 영역에까지 시민의 동의 위에 수립된 정상정부를 개입하게 되는 것을 의미할 뿐만 아니라 지난 세월 부득이하게 긴급정부의 상속자 역할을 수행하는 과정에서 검찰 내부에 쌓인 만성적인 조직피로를 해소하고 대한민국 검찰이 스스로 환골탈태할 수 있는 계기가 될 것이다. 앞서 거론했듯이 검찰권의 행사과정에 시민의 민주적 참여를 보장하는 검찰시민위원회까지 법제화된다면 민주적 책임정치는 획기적으로 강화될 것이 분명하다.

물론 이에 대하여 시민사회의 일각에서는 지방검찰청 검사장의 주민직선제가 지방토호세력과의 유착을 구조화시킬 우려를 제기할 가능성이 있다. 하지만 이에 대해서도 여러 가지 합리적인 반론이 충분히 가능하다. 예를 들어 ① 지방검찰청 관할구역이 상대적으로 넓어 예컨대 지청장 선거제에 비하여 토호세력과의 유착 자체가 쉽지 않을 것이고, ② 선거제도 그 자체의 감시 및 비판 기능을 과소평가할 이유가 없으며, ③ 후술하듯, 대검찰청의 권한 가운데 감찰기능을 대폭 강화하고, 고등검찰청을 대검찰청의 지부 성격으로 개편하여 이를 수행하도록 하는 대안이 있고, ④ 수차례 불거진 스폰서 검사 파문에서 확인되었듯이 지방토호세력과의 유착 우려는 오히려 현재의 초집권적 관료검찰조직에서 빈발해왔다는 점 등을 거론할 수 있기 때문이다.

검찰개혁과 관련해서는 지방검찰청 검사장의 주민직선제가 대검찰청의 개혁에도 중대한 계기가 될 수 있음을 유념할 필요가 있다. 노무현 전 대통령의 비극적인 서거 이후 검찰개혁 차원에서 대검찰청의 수사기능을 폐지하려는 움직임이 있었으나, 지방검찰청 검사장의 주민직선제가 시행될 경우 그보다는 대검찰청의 수사기능을 상설적 특별검사나 고위공무원비리조사처에 유사한 방식으로 재편하는 것을 긍정적으로 검토할 필요가 있다. 다시 말해 대검찰청에 고비처에 부여되도록 예정되었던 것과 유사한 범위로 특별수사권한을 부여하고, 대검찰청의 감찰기능을 대폭 강화함으로써 지방검찰청 검사장 직선제로 야기될 수도 있는 지방토호세력과의 유착 가능성에 대비할 필요가 있다는 것이다.

대검찰청의 관할 범위를 특정 영역으로 한정하는 것과 관련해서는 지방검찰청 검사장의 선거관련사건을 포함하여 선거관련사건 일체를 대검찰청의 우선적 관할권으로 하는 것도 고려할 필요가 있다. 그밖에 각 지방검찰청에서 법적 사유로 회피한 사건이나, 전국 규모의 특별수사기구를 필요로 하는 사건, 그리고 외사사건 등에 관해서도 대검찰청에 우선적 관할권을 부여할 수 있을 것이다. 대검찰청과 각 지방검찰청, 그리고 각 지방검찰청 사이의 관할권 분쟁은 종전처럼 상명하복의 방식으로 해결하는 것을 지양하고 앞서 언급했듯이 특별한 법적 절차를 통해 법무부장관이 해결하도록 하면 될 것이다. 이와 같은 대검찰청의 개혁방향은 결국 지방검찰청 검사장의 주민직선제의 연쇄효과로서 대검찰청을 일종의 상설적 특별검찰청으로 활용하게 되는 것을 의미한다. 물론 대검찰청 소속 검사의 독직 등에 관해서 국회는 입법을 통하여 별도의 특별검사제도를 시행할 수도 있다.

지방검찰청 검사장 직선제가 도입되는 것과 함께 이상에서 예상한 대로 대검찰청의 재편이 이루어지게 된다면, 현재의 고등검찰청을 존치할 것인지에 관해서도 논의가 있을 수 있다. 이에 대해서는 고등법원사건의 공소유지, 검찰항고사건의 처리 등 기존 업무 이외에 일종의 대검찰청 지부로서 강화된 감찰기능 및 특별수사기능을 담당하는 것으로 정리할 수 있을 것이다.

지방검찰청 검사장의 주민직선제를 통하여 18개의 지방검찰청이 상호간의 견제와 감시, 그리고 경쟁 속에서 상당히 자율적으로 운영되고, 그 위에 대검찰청이 일종의 상설적 특별검찰청으로 활용될 수 있다면, 그 연장선상에서 당연히 법무부의 탈(脫)검찰화 및 기능 강화가 모색될 수 있을 것이다. 각 지역의 시민사회와 지속적으로 호흡하는 18개의 지방검찰청 및 전국적 시각을 가지고 감시자의 감시자(a watchman of watchmen)로 기능하는 대검찰청 사이에서 검찰사무의 최고 감독자인 법무부장관은 정치적으로 매우 민감한 조정자로서의 역할 또한 수행하지 않으면 안 될 것이기 때문이다. 이러한 요청에 부응하기 위해서 법무부장관은 우선적으로 법무부 자체의 탈검찰화 및 기능 강화를 추진하지 않을 수 없을 것이다.

이 점과 관련하여 그동안 수차례 논란이 되어 온 법무부장관의 수사지휘권 행사에 대해서는 구체적 수사지휘권은 부정하되 일반적 수사지휘권은 오로지 이유를 명기한 서면에 의하도록 하여 시정요구의 객관성 및 투명성을 제고하는 것이 바람직 할 것이다. (문준영, 검찰권 행사에 대한 시민적 통제와 참여, 민주법학 제29호, 2005 ; 한상훈, 앞의 논문(2009) 등 참조)

마지막으로 지방검찰청 검사장의 주민직선제는 향후 전개될 자치사법시대를 실질적으로 대비하는 출발점이 될 것이다. 지방검찰청 검사장의 주민직선제가 본격적으로 논의될 경우 자치경찰제를 비롯한 경찰개혁논의가 다시 점화될 수밖에 없을 것이며, 앞서 언급했던 것처럼 이는 자치와 분권의 관점에서 경찰-검찰-법원을 포괄하는 대한민국 형사사법기구 전반을 개혁하기 위한 작업을 견인하게 될 것이다. 멀리 한반도의 재통일까지를 내다보고 연방주의적 헌법개정의제를 준비하는 사람들에게 지방검찰청 검사장의 주민직선제는 자치사법시대에 대한 실질적인 준비로 받아들여질 수 있을 것이다. 이를 통하여 연방주의 개헌의 경우에는 연방검찰과 주 검찰의 분립을, 지방자치강화 개헌의 경우에는 국가검찰과 자치검찰의 분립을 뒷받침할 수 있는 인적, 제도적, 문화적 기반이 마련될 수 있을 것이기 때문이다. □

참고문헌

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문준영 (2005) “검찰권 행사에 대한 시민적 통제와 참여.” 민주법학. 제29호.

문준영 (2009) “한국적 검찰제도의 형성.” 내일을 여는 역사. 제36호.

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한상훈 (2009) “외국의 검찰제도와 한국검찰 개혁에 대한 시사점.” 법과 사회.

Ronald F Wright, 2008, How Prosecutor Elections Fail Us. Wake Forest University Legal Studies Research Paper Series

	발제 2
	해외 각국의 형벌법규집행체제 -분권과 국민에 대한 책임을 중심으로
	김진욱 / 변호사, 참여연대 집행위원장

Ⅰ. 지방검사장 직선제는 우리 검찰에 대한

근본적 개혁방안이 될 수 있다

우리 검찰은 정치권력(대통령)과 관련하여 그 정치적 반대파와 관련한 공격 내지 방어수단으로 이용되어 왔거나, 그렇지 않으면 그 스스로 국민에 대한 권력적 지배기관으로 등장하여 왔다. 전자의 경우에 대한 대응방안이 '정치적 중립성 보장'의 요청으로 나타났고, 이를 위해 검찰총장 임기제 및 인사청문회 등이 도입되었지만 기대를 만족시키진 못하였다. 지난 참여정부는 '권력기관 제자리찾기' 차원에서 대통령이 검찰에 대한 지배를 포기한다는 선언과 함께 다소간 정치권력으로부터 멀어지게 되었지만 오히려 나타난 결과는 후자와 같은 모습이었다. 어떻게 하여야 권력이 가까이 당기면 권력의 정치적 수단으로 되고, 멀리두면 그 자체로서 정당성없는 권력기관화의 모습을 띠는 딜레마를 해결할 것인가? 어떻게 하여야 근대입헌주의의 지도원리인 '법의 지배'의 구현과 인권옹호을 담당하여야 할 본연의 임무수행에 충실한 기관으로 변모시켜 낼 것인가?

우리 검찰은 같거나 유사한 기능을 담당하는 타국의 기관과 비교하여 3가지 구조적 특징을 가지며, 이것이 검찰의 중립성 결여, 정치권력의 수단화, 국민의 요구와 의사에 대한 무반응성을 넘어 오히려 국민에 대한 억압기구로 등장하는 원인이다. 첫째는 조직의 모습이다. 기관이 전국적 단일형으로 조직되어 있고, 그 최고수장인 검찰총장의 의사가 최하말단에까지 그대로 관철될 수 있는 엄격한 위계형이란 점이다. 둘째는 인사권의 귀속주체와 인사행태이다. 그 구성원인 검사들에 대한 임명, 보직부여, 승진 등 인사작용이 너무 잦은 까닭에 인사의 영향력 앞에 노출된 정도가 심한 한편, 이와 같은 강력한 인사권을 살아있는 정치권력이 장악하고 있는 점이다. 셋째는 강력한 권한을 가지면서도 그 권한의 민주적 정당성을 담보할 장치가 없는 한편 그 운용에 있어 국민의 의견에 반응하고 수렴할 통로가 전혀 없다는 측면이다. 우리 검찰은 범위에 아무런 제한이 없는 외에 터무니없다고 할 수 있을 만큼 강력한 수사권을 가지고 있으며, 구속,압수,수색등 강제처분권을 장악하고, 기소편의주의와 기소독점주의로 재량적이기까지 하다. 권한이 약하다면 민주적 정당성에서 취약하더라도 감내할 수 있다. 하지만 우리 검찰처럼 강력한 기관이 민주적 정당성을 갖고 있지 않은 사례는 발견하기 힘들다. 또한 이런 막강한 권한이 어떤 방향으로 어떤 목적을 위하여 사용되어야 할 것인가에 대한 국민의 공론이 형성되고 수렴될 수 있는 아무런 기회도 통로도 없다.

이번 정부에서 국회의 인사청문회가 인사권자에 대한 별다른 견제수단이 되지 못하는 것이 확인되었다. 무시될 수 있을 뿐만 아니라, 설사 무시하지 않더라도 인사권자가 신규로 선택하는 사람은 별반 다르지 않을 수밖에 없다. 인사위원회에 외부인사의 참여를 늘린다고 하지만, 연간 수차례에 걸쳐 수백명 단위로 이루어지는 인사에 관하여 외부인사가 감시, 견제역할을 하기는 어렵다고 보는 것이 맞을 것이다. 검찰총장추천위원회를 법제화한다는 논의도 있지만 추천위원 자체가 인사권자의 영향력 아래에 구성될 수밖에 없는 점에서 실효성을 기대하기 어려울 뿐만 아니라, 인사권자로부터 벗어나서 실질적으로 인사권에 영향을 미친다면 이는 어떻게 정당화되는 것인가라는 문제가 등장하게 되어 있다. 이와같은 현상대응적인 미봉으로써 보다는 원인치유적인 방법을 선택하는 방향이 옳지 않은가?

지방검사장 직선제는 우리 검찰이 보이는 행태의 근본 원인인 위 3가지 문제를 모두 관통하는 해결방안이 될 수 있다. 현재의 제도를 전제로 지방검사장 직선제를 실시할 경우 18석을 선거로 선출하게 되므로 전국단일형에서 18개 병립형으로 변모되는 한편, 당연히 대통령의 인사권의 일부가 선출직에로 이전-물론 그 범위와 내용은 구체적인 제도의 설계에 따라 달라질 것임-될 수밖에 없어 정치권력으로부터의 예속에서 어느 정도의 독립이 확보되게 된다. 18개의 병립 지방검찰은 전국단일형 검찰에 비하여 1/18로 축소된 것인 만큼 권한의 축소가 따르게 되는 한편, 중앙으로부터의 견제, 상호간 견제, 주민들로부터의 통제를 받게 되므로 억압적 권력의 순화효과가 있다. 또한 선출과정에서 검찰권력이 어떻게 사용되어야 하는 것인지에 대한 공론의 장이 형성되고, 형성되는 공론의 반영 또한 가능해 지는 점을 강조하고 싶다. 더불어 지방분권적 효과를 낳는 점까지 고려하면 '2013체제'의 새로운 미래를 꿈꾸는 데 있어서 빼놓을 수 없는 과제로 위치지움이 마땅하다.

Ⅱ. 시기상조론에 대하여

비판적 의견중에 시기상조론이 있다. 우리 사회의 민주주의 성숙도가 이런 제도 변화를 수용하기에는 아직 미흡하다는 것이다. 그러나 과연 그러한가?

1960. 6. 15. 시행된 헌법 제78조는 "대법원장과 대법관은 법관의 자격이 있는 자로써 조직되는 선거인단이 이를 선거하고 대통령이 확인한다. 전항의 선거인단의 정수, 조직과 선거에 관하여 필요한 사항은 법률로써 정한다."라고 하여, 대법원장과 대법관의 선출제를 도입했었다. 다만, 1961. 5. 17. 예정되었던 선거실시가 5. 16. 쿠테타로 말미암아 불발되어 오늘에 이르고 있는 것이다. 이미 50년 전에 대법원장과 대법관을 선출-비록 간선이더라도-을 시도했던 경험을 가진 우리에게 지검장 직선제의 도입이 시기상조라면 도대체 어느 때에야 비로소 시기상조가 아닐 수 있게 되는 것인가?

2001년도에는 검찰 스스로가 검찰총장을 검사들의 직선으로 선출하자고 했었다.(관련신문기사참고) 지검장 직선제는 선출대상을 지검장으로 선출권자를 관할지역 주민으로 한 점에서 약간의 변동이 있을 뿐 검찰총장 직선제와 크게 다를 것이 없다. 검사들이 검찰총장을 제대로 뽑을 수 있는 터에 주민들이 지검장을 제대로 뽑지 못할 것이라고 볼 하등의 이유가 없다. 오히려 검사들을 선출권자로 하는 제한적인 방법보다 주민을 선출권자로 하는 것이 검찰권의 민주적 정당성을 높이며, 사회적 공적 자산인 검찰권력이 어떻게 행사되고 활용되어야 할 것인가에 관한 사회적 공론을 형성하는데 더욱 적합한 방법이 될 것이다.

Ⅲ. 준사법기관론에 대하여

검사는 준사법기관이기 때문에 선출직으로 하기에 적합하지 않다는 의견도 보인다. 하지만 이는 경험적으로나 이론적으로나 옳지 않다. 사법이란 무엇이 법인가를 선언하는 행위이다. 어떠한 사실을 대전제로 하고, 이에 소전제인 법을 적용하여 어떤 법효과(적법, 불법, 손해배상 기타)를 도출하는 3단논법의 과정이다. 재판이 전형이며 판사가 이를 담당한다. 그런데 미국의 경우에는 이런 판사 역시 주민선거로 선출하고 있는바, 그렇다면 직무내용의 사법성이 판사보다 훨씬 옅은 검사 역시 선출직화하는 것이 당연 가능하고 또 현실도 그러하다.

한편으로 우리 검사를 '준사법기관'이라 단정하는 것도 오류이다. 검사의 직무는 과거에 일어난 사실의 조사(수사)를 거쳐, 규명된 사실이 형벌법규에 저촉되는지 여부를 살핀 다음, 해당이 없으면 무혐의처분을 하고, 해당이 있다고 판단되면 기소를 하는 일이다. 대부분의 시간과 노력이 집중되는 부분은 '사실의 조사(수사)'에 있다. '사실의 조사'는 검사만의 고유한 직무가 아니다. 일반 행정공무원의 업무중에도 '사실의 조사'가 동반되는 경우가 많다. 세금을 부과하기 위하여는 '소득이 있는가, 소득이 얼마인가'라는 사실을 조사하여야 한다. 식품영업을 허가하거나 취소하는 행정을 할 때에는 관련 법규가 정하는 요건사실의 유무를 조사하여야 한다. 이와 같은 행정작용의 일환으로 행하여지는 '사실의 조사'에 대하여 이를 사법작용이라고 생각하지 아니하듯이 검사의 '사실의 조사'도 사법작용이 아니다.

검사가 행하는 사실의 조사에는 광범위한 재량권이 내재되어 있다. 세상에는 형벌법규에 위반되는 사건이 무수하다. 그 중에서 어떤 사건을 조사할 것인지부터 재량에 속한다. 조사할 경우에도 어느 범위까지 조사할 것인지, 어떤 방법으로 조사할 것인지에 대하여 광범위한 재량이 있다. 검사가 기소한 사실에 대해서만 판단권이 제약되는 소극권력인 판사와는 전혀 다르다. 검사 내지 검찰이 장악하고 있는 이런 광범위한 재량권이 어떤 방향으로, 어떤 내용으로 행사되어야 하는지 여부에 대하여 우리 국민은 그 의사를 표명하고 전달할 아무런 통로를 가지고 있지 않다. 사행산업피해, 다단계피해, 환경침해피해, 고리사채피해 등 건강한 공동체를 위협하는 각종의 사태에 대하여 검찰이 제대로 대응해 달라고 말할 수 있는 기회를 보장받고 넓히자면 그 직무담당자를 국민이 직접 선출하는 것이 가장 효율적인 수단이다. 요컨대, 우리 검찰이 실제 수행하고 있는 업무의 성격에 비추어 국민의 의사와 바램에 귀를 기울이게 하는 선출제가 오히려 더 적합하다.

Ⅳ. 검사동일체 원칙에 대하여

지방검사장을 선출직으로 전환하게 되면 검찰권이 부분적으로 분할되어 검사동일체원칙이 훼손될 것을 비판의 이유로 하는 의견도 있다. 이 의견은 검사동일체원칙을 전국의 검사가 검찰총장을 정점으로 그 지휘감독권으로 결합되어 피라미드형의 계층적, 통일적 조직체로 되어야 할 원칙으로 이해한다. 전국 단일형 위계체제의 검찰조직을 정당화하는 이론이다.

그러나 원래 의미의 검사동일체원칙은 이런 것이 아니다. 검사동일체원칙은 판사개별의 원칙과 대비되는 검사직무의 특성을 표현하는 용어에 불과하다. 판사는 법률과 양심에 따라 개별적으로 독립함을 원칙으로 한다. 따라서 재판의 진행중에 판사가 바뀌는 경우 이미 진행되어 왔던 재판은 전부 무로 돌아간다. 재판을 새로 시작하여야 한다. 종전의 판사가 재판중에 청취한 증언, 오감으로 직접 체험한 검증의 결과 등이 새로운 판사에게 승계되지 아니한다. 만약 승계하도록 해서 종전의 판사가 가진 심증을 새로운 판사가 이어 받아 이를 기초로 판단을 하도록 하게 되면 '독립의 원칙'에 어긋나기 때문이다. 이에 반하여 검사가 교체되더라도 재판은 연속성을 가지고 계속된다. 종전 검사가 한 행위의 결과는 새로운 검사에게 이전한다. 검사는 판단자가 아니고, 법정 내지 판사에게 국가의 의견을 전달하는 대리인에 불과하기 때문이다. 이런 점에서 종전 검사와 새로운 검사는 동일체인 것이다.

따라서 이런 의미의 검사동일체원칙을 근거로 전국의 모든 검사가 검찰총장의 지휘감독에 복종하는 단일형 조직을 정당화할 수 없다. 뒤에서도 살피겠지만 전국 단일의 피라미드형 검찰제도를 가진 나라는 우리의 경우밖에 없다. 미국, 독일의 경우 지역별로 독립되어 조직되는 별개의 검찰청이 병존한다. 프랑스, 오스트리아, 스페인, 남미 등에 있어서는 우리 검사의 직무를 법원에 속한 수사판사가 담당하는데 그들 판사들을 상명하복의 위계체제로 묶는 조직이 없기까지 하다. 일제가 소수의 관료만으로 효율적으로 조선을 식민지배하고 통제하기 위해 만들어 놓은 제도가 아직도 청산되지 않고 있는 것이다.

Ⅴ. 세계 각국의 검찰조직 실태

1. 프랑스

검찰제도를 처음 출현 시킨 나라가 프랑스이다. 검찰은 우리의 대법원에 해당하는 파기법원 이하로 고등법원, 지방법원에 개별적으로 부치되어 있다. 소속 검찰청의 사법업무만을 담당할 뿐이며, 하급법원에 설치되어 있는 검찰(검사국)에 대하여 지휘감독권이 없다. 수사는 지방법원에 속하는 수사판사가 담당하는 것이 원칙이다. 수사판사는 검사의 수사개시청구를 받아 그 청구서 기재 범위내의 사건에 관하여 심문, 압수, 수색, 통신조회 등의 수사활동을 한다. 인지권이 없으며, 수사도중 새로운 범죄사실이 발견되는 경우 검사의 새로운 수사개시청구를 받아야 한다. 따라서 우리의 경우 자주 문제되는 별건 수사문제가 있기 어렵다. 수사를 마치면 불기소결정/이송결정 여부를 결정한다. 불기소결정권이 수사판사에게 있는 것이다. 이송결정으로 정식재판을 시작하게 되면 검사가 공소장을 작성하여 제출하고 공소유지를 담당한다. 즉, 수사와 재판을 정치권력으로부터 독립한 법원이 관할하며, 검사는 법원의 위 업무에 대하여 국가의 의견과 입장을 전달하는 지위를 갖는 것이다. 전국의 수사판사들을 통일적, 위계적으로 묶는 조직은 없고, 오히려 수사판사들을 포함한 다수의 판사들은 임의단체인 사법관조합연맹((Union Syndicale des Magistrats: USM)이나 사법관조합(Syndicat de la Magistrature: SM)에 가입하여 판사의 독립수호, 평등재판구현, 강자범죄에 면죄부를 주지 않음, 국민의 자유와 인권수호, 경찰통제를 행동지침으로 활동하고 있다.

2. 오스트리아

9개의 주로 구성된 연방공화국으로 프랑스와 유사한 수사 및 검찰제도를 갖고 있다. 각급 검찰청은 대응법원에 부치되지만, 대검찰청의 장이 전국 검사를 지휘감독하는 것이 아니라 법무부장관이 지휘감독한다. 수사는 지방법원에 속하는 수사판사의 관할이며, 검사는 수사판사에게 수사개시청구, 이송결정된 사건에 대한 공소유지를 담당한다.

3. 스페인

사인이 소추하고, 법원이 수사 및 재판 담당하는 중세의 전통이 상당부분 잔존하는 국가이다. 많은 범죄에 대하여 사인 소추를 인정하며 이 경우 사인이 공소유지를 담당한다. 오로지 국가권력기관인 검찰만이 소추권을 독점하고 국민들은 그저 잘 해주기만을 바라보고만 있어야 하는 우리와는 현저히 다르다. 앞서 본 프랑스 및 오스트리아와 대부분 유사하지만, 법원의 수사판사가 소속법원의 관할사건에 관하여 인지할 수 있다는 점에서 수사판사의 권한이 더 크다고 판단된다.

스페인 최고형사법원에 소속한 발타사르 가르손 수사판사가 '인권법의 영웅', '스페인의 깨끗한 손(마니폴리테)'으로 불리우며, 유명하다.

4. 독일

연방대검찰청, 주고등검찰청, 주지방검찰청으로 구성되어 있지만, 연방대검찰청이 주검찰청에 대하여 지휘감독권을 갖고 있지 아니하다. 연방대검찰청은 연방법무부장관의 제청으로 연방상원의 동의를 거쳐 연방대통령이 임명한다. 살아있는 정치권력이라 할 수 있는 내각수상이나 하원이 인사권이나 지휘감독권을 갖고 있지 않다는 점에서 권력으로부터 독립되어 있다고 할 수 있겠다. 주검찰청의 조직과 인사는 16개 각 주의 개별적 권한이다. 기관장은 주의회의 동의아래 주지사가 임명하며, 보통 검사는 주법무검사회의의 추천으로 주법무부장관이 임명한다. 따라서 별개 독립의 16개 검찰청이 병설되어 있는 형국이다. 이점에서 전국단일형의 우리 검찰과 구별되며, 이 밖에 직접 수사하지 아니한다는 점도 큰 차이이다.

5. 이탈리아

1989년 형사소송법 개정으로 규문주의에서 당사자주의로 변경되었다. 이전에는 프랑스, 스페인 등과 유사하게 수사 및 소추는 수사판사, 공소유지는 검사의 담당 체제였다가 수사판사제도를 폐지한 것이다. 그리하여 수사, 소추, 공소유지를 검사가 담당하는 체제로 변경되었지만, 검사는 사법부에 소속하며, 자신의 의사에 반하여 근무지를 변경 당하지 아니할 부동성의 원칙을 적용 받아 인사권에 예속되지 아니하고 독립하여 직무를 수행한다. 이와같이 독립적 신분보장이 있기 때문에 1992년 안토니오 드 피에트로 검사가 주도한 '깨끗한 손(마니 폴리테)'운동이 가능하였던 것이다.

6. 미국

미국의 경우 일반형법은 주법인 까닭에 대부분의 형사사건은 주의 관할이다. 주 아래의 자치단위인 County별로 검찰청이 조직되어 있으며, 2001년 현재 2,341개이고, 79,000명의 검사가 재직하고 있다한다. 그 검사장인 District Attorney는 대부분 주민이 직접 선출한다. 미국 County의 경우 주요직무담당자인 시장, 의원, 판사, 검사장(District Attorney), 보안관(Sheriff), 회계감사담당(Comptroller) 모두 주민 직선으로 보임되어 상호간에 독립적이다. 이점에서 3권분립보다 더욱 확대된 5권분립이라고 보는 것이 옳겠다.

7. 영국

이상의 각 나라들과 대비한 아래의 그림으로써 우리의 검찰 및 형벌법규 집행권력과 정치권력과의 관계가 얼마만큼이나 예외적인 현상인지 분명하게 드러나리라고 본다. 수사권력의 강력함과 포괄성도 예외적이려니와, 이런 수사권 및 그 결과에 따른 처분권을 검찰총장 1인이 지배하는 전국단일 조직체가 배타적으로 독점(기소독점주의)하면서도 재량적이기까지 한 것(소추재량주의)도 예외적이다. 어떤 국가도 이와 같지 않다. 수사권력이 제한적이거나(프랑스, 스페인,오스트리아등), 국민의 의사에 반응하도록 되어 있으며(미국, 독일), 살아있는 최고 정치권력으로부터는 어떤 경우에도 독립되어 있다.

Ⅵ. 지방검사장을 관할지역 주민이 직접 선출하게 되면?

현재의 검찰은 그 권한이 막강해서 보통의 일반 국민에게는 무소불위의 권력으로 보인다. 보통의 국민에게 검찰은 평생에 한 번이라도 가게 될 일 없이 살아갈 수 있었으면 하는 것이 솔직한 소망일 것이다. 검찰은 이토록 무서운 존재이지만 집권세력이거나 재벌, 언론등 살아있는 강력한 힘 앞에서는 한없이 작아져서 정의의 수호기관이기는 커녕 정권의 정치적 공격,방어수단으로 비난받고 있으며, 국제투명성기구가 발표하는 국가별 부패지수 순위는 갈수록 낮아지고 있다(2009년 39위, 2010년 43위). 부패를 막는 자기 소임을 다하지 못하는 것도 비난받을 일인데 벤츠검사, 그랜저검사등 스스로 부패의 진원지로 되기까지하고 있으니 일대 개혁이 절실하다.

검사장을 선출하게 되면, 분권으로 작아지면서도 살아있는 권력의 인사권으로부터 자율성을 획득하여 공직비리척결, 사회비리견제의 자기 임무에 보다 충실할 수 있을 것이다. 대검찰청과 지방검찰청이 더 이상 한솥밥 식구가 아닌 별개 독립의 존재로 되기 때문에 중앙의 감찰기능이 제대로 작동되길 기대할 수 있는 외에 선출 주민 및 병렬적인 다른 검찰청과 잠재적 검사장 경쟁자에 의한 감시에 노출되어 스스로 부패의 진원지로 되고 있는 현재의 검찰의 모습에도 일대 혁신을 기대할 수 있다. 무엇보다도 검찰업무집행에 있어 책임지는 검찰을 기대할 수 있다. PD사건에서처럼 기소해서는 안된다고 주장한 검사는 사직을 강요당하고, 무리한 기소와 연이은 무죄판결로 국민의 비난을 초래한 검사는 승승장구 출세의 가도를 달리는 어처구니없는 사태는 없어질 것이다. 검사가 가진 사법경찰에 대한 수사지휘권을 매개로 비록 부분적이지만 경찰권의 분권화에도 기여될 바가 있고, 경찰 따로 검찰 따로의 의 수사에 의한 반복 소환의 불편 등 국민을 불편하게 하는 각종의 수사 관행에 대한 시정을 요구할 수 있는 기회도 가지게 될 것이다.

이런 변화에의 기대는 결코 탁상에서의 공상이 아니다. 현재 미국 뉴욕 카운티 검사장 밴스가 대규모경제범죄 및 공직부패의 척결을 공약하여 주민의 선택을 받고, 아래 그림과 같이 기구변경을 단행한 사례는 직선 검사장의 가능성을 잘 보여준다. □

	토론 1
	검찰개혁 토론 자료
	김이택 / 한겨레 논설위원

1. 정치검찰의 폐해 심각

- 최근의 노정연 수사와 이상득, 최시중 사건에서 보이는 편향성

- 총리실 민간인 사찰 사건 당사자의 생생한 증언 (청와대와 검찰의 조직적 은폐 가능성)

- 한명숙, 정연주, 피디수첩, 미네르바 사건 등등

2. 그동안의 검찰 개혁 시도 좌절 : 여론전에서의 실패

- 노무현 정부 초기: 공직자비리수사처 시도, 대검 중수부의 정치자금 수사 각광으로 좌절

- 지난해 국회 사법개혁특위 좌절 : 정부 여당의 발목잡기. 검찰의 방해전술

3. 그간의 검찰 개혁 주요내용

(1) ‘검찰권한 줄이자’에 초점

- 수사권 조정

- 기소편의주의 제약 : 검찰시민위, 재정신청강화 등

- 중수부폐지 / 공비처 신설 등

- 상설특검제 등

(2) 평가

- 현재 검찰이 실행중인 개혁안 : 근본적 쇄신책 아닌 미봉책

- 수사권 축소 : 필요, 그러나 기존 경찰에 넘기는 방안의 한계

- 공비처, 중수부 폐지론 : 전술의 부재

- 검찰 출신들이 장악한 법사위 등의 장벽

4. 직선제

(1) 장점

1) 가장 혁신적인 변혁안

2) 인사권자가 아닌 국민이 원하는 바를 수사하게 될 것/ 책임성 담보

3) 국민에게 선출권 돌려줌으로써 국민에 의한 간접통제 가능

4) 수사권 논란 등 대안 둘러싼 고민 한방에 해결.

(2) 제시된 대안에 대해

1) 시행한다면 검사장 직선제가 가장 합리적

2) 중수부 폐지 아닌 개편안은 총장 직속이란 한계.

3) 대검의 선거 관할 방안 : 부작용 커. 감찰 관리 조정 기능만 부여할 필요

(3) 난점

1) 현재의 분위기와 사람 그대로 두고 선출 절차만 바꾼다고 해결될까?

- 검사들의 문제, 사람의 문제는 없는가?

- 자칫 독립성은 있되 중립성은 없는 검찰 보수편향 우려는? 지지층에 기대 수사?

2) 정치화 우려에 대한 비판 여론

(4) 기타

1) 과거와의 단절, 기존 풍토의 대혁신 없이 단순 제도변화만으로는 환골탈태 불가능

2) 여론전 차원에서도 이런 사전 절차 필요

3) 검찰청문회 방식 필요

□

	토론 2
	검사장 직선제 토론문
	홍종학 / 가천대 경제학 교수

	토론 3
	지방분권운동의 입장에서 본 검사장 직선제
	신정훈 / 자치분권 전국연대 상임대표

전남 나주에서 지방분권운동을 하고 있는 자치분권연대 상임대표 신정훈입니다. 우선 이렇게 의미있는 자리에 함께 할 수 있게 초대해 주셔서 대단히 고맙습니다.

저는 지금까지 지방자치 현장에서 지방의원과 단체장을 거치면서 진정한 지방자치 실천과 지방분권의 실현을 위해 고민하고 노력해 왔습니다만 지방검사장의 직선제라는 생소한 과제를 고민해 본적은 없습니다. 금번 토론회의 제안서를 통해 검찰개혁의 주된 내용의 하나인 검사장의 직선제의 내용을 처음 접하게 되었고 지방자치의 실현과 분권이라는 측면에서 검사장 직선제가 갖는 의미를 고민해 보았습니다.

전문가도 아니고 주제에 대한 이해의 폭도 깊지 않습니다만 지방자치 현장에서 느끼는 검사장 직선제의 의미에 대해 저의 소견을 말씀드리고자 합니다. 부족한 점이 많더라도 널리 이해해 주시기 바랍니다.

지방의 현실과 검찰권력 - 통제 장치없는 절대권력!

○ 그동안의 검찰개혁에 대한 지방의 인식 - 냉소와 무관심이 대부분이었음

그동안 중앙 정치권에서 제기되었던 검찰 개혁방안으로 검찰의 정치적 중립성을 확보방안이나, 아니면 소위 초집권적 관료 조직으로서 거대 권력기관으로 행세해온 검찰의 힘의 분산과 민주적 통제라는 정당성에도 불구하고  검찰만큼이나 권력화되고 사유화되어 버린 정치권의 도덕적 한계 때문에 지방의 입장에서는 검찰개혁의 문제를 자신의 문제로 받아들이기 보다는 중앙정치권의 권력투쟁의 의미로 받아들이는 경향도 적지 않았습니다.

○ 지방에서 검찰권력의 현실 - 통제장치 없는 절대권력으로 군림하고 있음

그러나 지방에서의 검찰권력의 현실이나 검찰권력의 폐해를 보면 지금까지의 검찰개혁의 문제는 더 이상 중앙정치권만의 문제가 아니라 절박한 지역의 문제라는 것을 실감할 수 있습니다. 국회나 언론등 검찰권력에 대한 최소한의 견제와 감시가 작동하고 있는 중앙의 실정과는 달리 지방의 현실에서 보면 검찰권력에 대한 지방의 언론이나 정치권과 시민사회의 견제나 감시능력이 전무한 실정이기 때문에 오히려 지방에서 검찰권력의 폐해나 지역사회에 미치는 역기능은 더욱 심각한 실정이며, 이러한 지역의 환경 때문에 스폰서 검사나 그랜져 검사라는 검찰권력의 오명이 오히려 지방을 무대로 현실화되고 있는 것을 볼 때 지방의 입장에서 검찰개혁의 필요성을 실감할 수 있었습니다.

○ 몇 가지 사례

- 특정 정치세력의 검찰권 악용과, 적극적이고 능동적으로 변화해야 할 지방자치 행정에 대한 검찰권의 지나친 간섭과 통제.(나주시의 사례, 강진군의 장학금 사건)

지방과 지역민의 입장에서 검사장 직선제가 갖는 의미

○ 합리적인 민주적 통제장치의 의미

검사장의 직선제는 거대한 검찰권력의 분산의 의미도 있겠지만 지방의 입장에서 보면 오히려 언론이나 정치권의 감시와 통제로 부터도 벗어나 있는 지방검찰의 권력독점으로 인한 역기능에 대해 가장 합리적이고 민주적인 통제 감시 장치의 역할을 할 수 있으리라 기대합니다.

○ 공권력으로서 검찰이 아닌 공공의 권력으로서 검찰로서 위상를 정립하는 기회

직선제를 통해 지방검찰도 중앙정부 일변도의 획일적 지침에 따라 지역과 지방행정을 감시하고 통제하는 공권력으로서 역할에서(공직기강 확립이나 감찰) 벗어나 지역민의 눈높이에서, 지역민의 요구와 실정에 맞는 검찰행정으로 변화하는 계기가 될 것이며 지방자치 정신에 걸맞는 능동적이고 창의적인 자치행정을 옹호하고 지원하는 공공의 권력으로서 변화하는 계기가 될 것입니다.

○ 최근 논의되고 있는 2013체제로서 지방분권국가 실현의 중요한 과제

최근 논의되고 있는 2013년 체제의 일환으로서 개헌을 통한 지방분권 국가체제의 실현이라는 과제에 비추어 볼 때 검사장 직선제는 일반행정과 교육자치에 이어 자치경찰제와 함께 지방분권형 국가의 중요한 과제가 될 것이라 생각합니다. 정치적 중립성의 유지나 국립경찰제 등을 이유로 검찰권의 지방분권에 소극적인 자세는 지방자치에 대한 편협한 이해라고 생각됩니다. 굳이 타국의 사례를 들먹일 필요도 없이 지방자치제도 시행의 초기에서나 교육자치의 시행시에도 거론되었던 모든 시기 상조론이나 공권력의 정치적 중립에 대한 우려가 기우였음을 입증하고 있듯이, 주권재민의 원칙과 지방자치의 착실하게 자리잡은 현실에 비추어 적극적으로 검토하여야 한다고 생각합니다.

저는 자치시대의 모든 가치의 판단은 기준과 함께 검찰행정의 기준과 문화도 지방과 지역민의 요구에 맞게 변화하고 운영되어야 한다고 생각합니다.

그런 점에서 검사장 직선제는 검찰권력을 국민에 봉사하는 검찰행정으로 더욱 성숙시킬 것입니다. □

	토론 4
	검사장 주민직선제 도입에 대한 의견
	이호중 / 서강대 법학전문대학원 교수

1. 검찰 권력의 실체에 대한 정확한 인식이 필요하다

○ 검찰 관료권력의 법의 뒷받침

∎ 수사권과 기소권의 독점

∎ 검사동일체 원칙

∎ 기소편의주의

○ 실체 :  정치권력 및 자본과 공모적 동맹관계를 형성하는 거대 권력기관으로 성장

∎ 검찰은 정치권력, 자본권력과 함께 엘리트동맹의 한 꼭지를 형성

예) 삼성 떡값검사 X파일 / 검사의 활발한 정계진출

∎ 신자유주의 하에서 지배계급과 민중 사이의 사회적 갈등이 첨예화되고 민중의 요구가 분출하는 정치적 상황에서 형사사법은 신자유주의 지배질서를 위협하는 민중의 요구를 탄압하는 정치적 역할을 수행한다.

∎ 예)

① 한상대 검찰총장의 종북좌익세력 척결‘의 의지 표명

→ 진보적 사상과 표현에 대한 ‘종북’딱지붙이기에 의한 정치적 담론 통제의 역할 수행

② 노동사건의 엄격한 법집행

→ 정리해고나 비정규직 문제에 저항하는 사회운동에 대한 통제의 역할

③ 집회시위에 대한 엄격한 법집행

→ 민중의 정치적 요구를 무력화시키는 첨병의 역할

2. 환상의 극복이 필요하다

○ ‘정치적 중립성’ 명제 – 그러나 검찰은 과연 정치적으로 중립적일 수 있는가?

∎ 검찰의 수사권과 기소권 자체는 고도의 목적(정책)지향적 활동이다. 정치적 중립성은 애초에 달성불가능할 뿐만 아니라, 그것은 오히려 검찰 권력의 정치적 성격을 탈색시킴으로써 검찰을 거대 권력기관으로 유지시키고자 하는 검찰관료들과 일부 정치세력들의 변명으로 오용되고 있다.

∎ 특히 기소편의주의 하에서 검찰의 재량은 아무런 통제를 받지 않고 있으며, 기소재량의 ‘사법적 성격’을 강조해봤자 실질적으로 기소재량을 통제할 방법은 없다.

○ ‘준사법기관’ 명제의 허상

∎ ‘준사법기관론’은 사법권과 밀접한 관계가 있으며 검찰권 행사는 형사사법의 운용에 중대한 영향을 미치기 때문에 사법권 독립의 정신은 검사의 직무수행에도 요구되어야 한다는 것을 말한다. 이러한 ‘준사법기관론’은 대륙법계 국가에서 검찰조직이 법원으로부터 떨어져나오면서 독립기관으로서의 위상을 갖추기 위한 목적에서 주장된 이론이다.

∎ 준사법기관론의 세부명제는 ①검사의 객관의무 ②정치적 중립성 ③신분보장 정도로 나타난다. 그런데 정치적 중립성은 앞에서 이야기한 것처럼 환상에 불과하고 검사의 객관의무는 모든 해정기관이 국민의 기본권보장을 위해 준수해야 할 의무를 말하면 충분하지 굳이 이를 ‘준사법기관론’의 근거로 강조할 이유는 없다. 결국 준사법기관론의 핵심은 검사들이 법관과 동일한 수준의 신분보장을 받고 싶다는 욕망의 표현이다. 정치적 중립성의 명제를 포기한다면, 신분보장의 방식은 달라질 수 있으며, 또 달라져야 한다.

3. 검찰 개혁방안으로서 검사장 주민직선제

검찰 권력의 정치적 실체와 편향성을 정면으로 인정하고(‘그래서는 안 되는 것이 아니라 본래 그렇다’라고) 검찰의 정치적 중립성 명제의 환상을 포기하는 것은 ‘불편한 진실’일 수 있지만, 그것을 인정하는 것이 검찰개혁을 시작하는 출발점이라고 생각한다. 그런 관점에서 검사장 주민직선제는 검찰개혁을 위한 훌륭한 대안이 될 수 있다. 검찰권력의 정치성을 인정한다면 그것에 대한 민주주의적 통제는 정치성을 드러내게 하고 경쟁하게 하며 국민이 선택하는 방식이어야 하기 때문이다.

○ 고민해야 할 몇가지

∎ 종래 검사동일체원칙을 폐기하자는 주장은 개개 검사의 소신에 의한 기소권행사를 제도적으로 보장함으로써 정치권력으로부터의 종속성을 탈피할 수 있다는 점 때문이었다. 그렇다면 이제 검사장 직선제를 도입한다면 중앙집권적인 전국 단위의 검사동일체원칙은 폐기되는 것이겠지만, 지방검찰청단위의 동일체원칙은 오히려 인정되어야 하는 것은 아닌지?

∎ 고등검찰청의 존속여부에 대한 고민도 필요하다. 고등검찰청은 실제 항소심 재판의 공소유지업무를 담당하는 선에 그치고 있어 굳이 고등검찰을 두어야 할 이유는 없어 보인다.

∎ 대검찰청의 존속여부 및 권한에 대한 고민도 중요하다. 이국운 교수는 대검을 유지하면서 고위공무원비리사건이나 전국규모의 수사가 필요한 사건에 우선적 관할권을 두는 방향을 제안하고 있다. 일종의 ‘상설 특별검찰청’ 같은 역할을 부여할 수 있다고 한다. 그런데 어떤 식으로건 대검찰청에 수사권과 기소권을 부여하는 것은 검사장직선제와 양립하기 쉽지 않다는 문제를 안고 있다. 대검찰청의 장은 선출되지 않은 권력기관 수장으로 대통령이 임명하게 될 것인데, 여기에 권력형비리사건의 수사를 맡긴다면 ‘정치적 중립성’ 명제와 관련하여 혼란스럽다. 지검 검사의 차출도 문제가 될 수 있다. 개인적인 생각으로는 대검의 폐지도 함께 고민했으면 한다. 권력형비리사건도 일선 지검에서 수사하게 하고, 그것이 문제가 있으면 국회에서 임명하는 특별검사제를 활용하도록 하고, 전국단위의 대형사건에 대한 수사는 가장 관련성이 큰 지방검찰청에서 맡으면서 다른 지검의 협조 하에 특별수사본부를 설치할 수 있도록 하는 방안으로 해결할 수 있다. 기타 관할조정의 문제는 법무부가 관장하면 된다. 법무부의 탈검찰화가 전제인 것은 말할 나위도 없다.

∎ 경찰과의 관계설정도 고민거리이다. 그동안 거론된 자치경찰제는 수사업무를 제외한 치안 서비스 업무를 지방자치경찰에 주는 것을 골자로 하고 있었다. 이러한 자치경찰제 개혁방안에서 경찰의 수사업무는 여전히 중앙집권적인 구조로 남아 있게 된다. 검사가 수사지휘권을 가지고 있다고는 하나 실제로 초동수사는 검사의 관여 없이 경찰이 자체적으로 하는 것이 현실인데, 검사장직선제의 취지(수사권과 기소권에 대한 시민의 민주적 통제)를 살리려면 검사의 수사지휘권을 강화하는 방향이 오히려 어울릴 수도 있다. 아니면 검찰의 수사권을 박탈하든가.

이는 경찰의 수사권독립 문제와 맞물려 있어 매우 어렵다. 아무튼 중앙집권적 경찰조직과 지방검찰청의 관계설정의 문제, 경찰의 수사권독립의 문제와 관련하여 무엇인가 대안이 함께 논의되어야 할 필요가 있을 것이다. □

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