참여연대  공동대표 : 박상증·이선종  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

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문서번호	사법-2005-0401
수 신 참 조	국회 법제사법위원장 국회 법제사법위원회 김종두 수석전문위원
발 신	참여연대 사법감시센터(소장:한상희, 담당:박근용 팀장 725-7104 kypark@pspd.org)
제 목	특검임명 및 공수처법안 등에 대한 의견제출
날 짜	2005. 4. 15. (총 7 쪽)

특검임명 및 공수처법안 등에 대한 의견제출

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1. 안녕하십니까?

2. 참여연대 사법감시센터(소장 : 한상희, 건국대 교수)는 별첨과 같이 귀 위원회가 의견제시를 요청해온 장윤석 의원 대표발의 법안 “대통령측근 등의 부정․부패수사를 위한 특별검사임명 등에 관한 법률안(의안번호 1586)”과 노회찬 의원 대표발의 법안 ”특별검사의 임명 등에 관한 법럴안(의안번호 1548)“을 비롯하여 정부 발의 법안 ”공직부패수사처의 설치에 관한 법률안(의안번호 766)“에 대한 의견을 제출합니다.

3. 귀 위원회의 법률심의과정에 적극적으로 반영해 주실 것을 요청합니다. 끝.

▣ 별첨 : 참여연대의 의견

참여연대 공동대표 박상증·이선종

정부의 ‘공수처법안’과 한나라당의 ‘특검임명법안’,

민주노동당의 ‘특검임명법안’에 대한 참여연대 의견

2005.4.14 참여연대

현재 국회에는 ▲ 정부가 2004년 11월에 제출한 ‘공직부패수사처의 설치에 관한 법률안(이하 ’정부안‘)’(의안번호 766), ▲ 한나라당 소속 장윤석 의원 등 15인이 2005년 4월 4일 제출한 ‘대통령측근 등의 부정․부패수사를 위한 특별검사 임명 등에 관한 법률안(이하 ’한나라당안‘)’(의안번호 1586), ▲ 민주노동당 소속 노회찬 의원 등 10인이 2005년 3월 29일 제출한 ‘특별검사의 임명 등에 관한 법률안(이하 ’민주노동당안’)(의안번호 1548), 그리고 ▲ 참여연대가 지난 2004년 10월 27일 제출한 ‘고위공직자비리조사처 설치에 관한 법률안(이하 ’참여연대안‘)(청원번호 170075) 4개 법률안과 청원안이 제출되어 있습니다.

아래는 국회 법제사법위원회가 의견제시를 요청한 ‘한나라당안’과 ‘민주노동당안’은 물론이거니와 ‘정부안’을 포함한 3개 법률안에 대한 참여연대의 입장입니다.

□ 각 법률안과 청원안의 제출취지

- 각 법률안과 청원안은 이름과 그 내용은 다소간 차이가 있음

- 하지만 고위공직자와 정치인 등의 직무관련 부정부패 사건에 대한 검찰의 수사 및 기소권 행사에 대한 정치적 중립성 시비가 끊이지 않는 현실에 바탕했다는 점에서 공통된 취지의 법안들임

- 아울러 고위공직자와 정치인에 대한 엄정한 수사와 기소를 담당하게 할 목적으로 별도의 수사기구를 설치하거나 절차를 마련하자는 취지에서는 공통된 입법목적하에 제출된 것임

※ 각 법안별 제안이유(각 법안의 ‘제안이유’에서 발췌)

- 정부안 : 고위공직자 및 그 가족의 범죄행위 등에 관한 수사를 관장하는 공직부패수사처를 국가청렴위원회 소속으로 설치함으로써 고위공직자의 부패행위를 근절하고 나아가 공직사회의 투명성을 높이려는 것임.

- 한나라당안 : 대통령 측근 등 권력 핵심인사와 판□검사가 관련된 부정□부패사건에 대하여 검찰의 수사가 부적절하거나 미흡하여 국민적 불신과 의혹이 제기될 경우 언제라도 국회의 의결로써 특별검사를 임명하여 철저하고 공정한 수사를 하도록 특별검사제를 상설화함으로써 부정□부패를 척결함과 아울러 검찰의 정치적 중립성을 촉진하고자 함

- 민주노동당안 : 정치적 권력비리 의혹사건과 관련해 검찰수사의 독립을 확보하기 위하여 특별검사를 임명

- 참여연대안 : 고위공직자의 직무관련 부정부패 사건에 대한 검찰의 수사 및 기소권 행사에 대한 정치적 중립성 시비가 끊이지 않는 현실에서, 완전 독립된 사정기구인 '고위공직자비리조사처'(이하 고비처)의 설치를 통해 엄정한 수사와 기소를 담당하게 함으로써 공직자의 청렴성과 공무 집행의 공정성을 확보하여 국가의 투명성과 공직에 대한 신뢰를 제고하도록 한다.

□ 각 법안에 대한 평가의 기준

- 각 법안에 대한 평가의 기준은 각 법안이 제출되게 된 배경 및 취지에 얼마나 부합하는지 그리고 실효성을 갖춘 것인가임

- 각 법안들은 모두 정치적 중립성이 의심되어온 검찰수사에만 고위공직자 수사를 맡길 수 없다는 판단에 기초한 것임

- 이 점에서 각 법안들은 실효성 있는 방안이어어야 함은 물론이니거와 정치적 중립성과 독립성을 확보할 수 있는 방안이어야 함

- 아울러 지금까지 검찰 수사의 한계를 극복하기위해 몇 차례 시행되었던 이른바 ‘한시적 특별검사제’의 한계도 극복해야 하는 것임

- 따라서 각 법안에 대한 평가의 핵심 기준은 다음 세 가지임

1) 독립성

검찰에 의한 수사만으로는 정치적 독립성 시비가 있었던 만큼, 새로 도입될 제도나 설치될 기구는 정치적 독립성을 확보해야 함

2) 상설화

검찰 수사의 한계를 극복하기위해 특별검사제가 일부 한시적으로 시행되어 왔으나, 매번 특별검사 임명 여부를 둘러싸고 정치권에서 소모적인 정치공방이 진행되었는데 이런 소모적 정치공방과 정치논쟁에 의한 특검임명 논의왜곡을 방지해야하고 한시적 특별검사로는 비리에 대한 일상적 조사가 불가능한 한계도 극복할 수 있어야 함

3) 실효성

별도의 기구나 제도를 도입하였을 때, 검찰이나 다른 기관에 의해 수사권 행사에 실질적인 제약이 발생한다면 제도 및 기구 신설의 의미가 없어지는만큼 실효성을 확보해야 할 것임

□ 각 법률안 사이의 쟁점사항과 평가(표 참조)

- 현재 각 법률안과 청원안 사이의 쟁점사항은 다음과 같음

1) 독립적 국가기구 여부

별도의 수사기구를 신설할 경우, 그 기구가 대통령 직속 기구인가 독립적 기구인가?

독립성 확보 : 참여연대안, 한나라당안, 민주노동당안

독립성 미확보 : 정부안

* 한나라당안, 민주노동당안의 경우 특검 자체의 독립성은 있으나 특검 발의와 임명과정에서 정치적 논란의 소지 있음

2) 기소권 확보 여부

별도의 수사기구(특검 포함)가 수사권뿐만 아니라 기소권(수사지휘권 포함)을 확보하고 있는가?

기소권 확보 : 참여연대안, 한나라당안, 민주노동당안

기소권 미확보 : 정부안

3) 수사기구의 상설 운영 여부

별도의 수사기구(특검포함)가 상설적으로 존재하며 수사하는 기구인가 사안발생 후 설치(임명)되어 수사에 착수하는 기구인가?

상설 운영 : 참여연대안, 정부안

비상설 운영 : 한나라당안, 민주노동당안

- 앞서 말한 세 가지 평가기준과 각 법률안 사이의 쟁점사항을 고려하였을 때, 정부와 두 야당이 제출한 각 법안은 애초 취지 및 목적을 달성하지 못하는 결정적인 한계를 가지고 있음

- ‘정부안’과 ‘한나라당안’, ‘민주노동당안’에는 다음과 같은 문제점 있음

○ ‘정부안’

- 대통령산하 기구에 별도의 수사기구를 설치함으로써 정치적 독립성을 갖추지 못한 점, 별도의 수사기구에 수사지휘권과 기소권을 부여하지 않아 검찰의 지휘를 받거나 검찰이 사건을 최종적으로 처리하게 함으로써 실효성을 확보하지 못한 결정적 한계가 있음

- 상설적 기구라는 점 외에는 기구 설치의 취지를 전혀 살리지 못하는 내용임

○ ‘한나라당안’

- 특별검사제 임명에 관한 절차만 규정했다는 것 일뿐, 현실을 아무 것도 변화시키지 않는 것으로 이는 실질적인 내용이 전혀 없는 법안임.

- 현재 상황에서도 검찰이 수사를 잘 하지 못한다고 정치권이 판단하는 경우에는 국회차원의 의결을 거쳐 대통령에게 특별검사 임명을 요청할 수 있게 되어 있는바, 한나라당의 주장은 지금까지 해왔던 관행을 명문화한 것에 불과함

- 현재와 같이 국회차원에서 사안별로 특검임명을 요청하는 방식은 특검실시 여부가 정치논쟁으로 비화되어 그 본질이 왜곡되는 문제를 개선하지 못함

- 게다가 ‘한나라당안’의 경우는 법률의 효력을 시행일로부터 3년간만 부여하도록 규정하고 있는데 그 의도가 의심스러움.

○ ‘민주노동안’

- 특별검사제 임명에 관하여 아래의 두 가지 방식을 규정하고 있음

첫째, 검찰(검사)에 의한 기초수사후 수사 및 기소필요가 있다고 판단되는 경우는 검찰총장이 대통령에게 특검임명을 반드시 요청하는 방식

둘째, 국회가 본회의 의결을 거쳐 대통령에게 특검 임명을 요청하는 방식

- 첫 번째 방식(기초수사 실시 후 검찰에 의한 특검임명요청 강제)은 검찰이 혐의를 밝혀내 기소해서 사법처리할 수 있는 부분도 반드시 특검을 임명해야 하는 지극히 비현실적인 방식임

- 첫 번째 방식에 따르면, 공직부패사건의 경우 검찰의 기초조사 이후 검찰 자체의 기소는 배제한 채 무조건 특검 임명을 요청하든지 수사를 종결하는 것으로 되어 있음

- 이는 검찰에 의한 수사 및 처리가 가능한 사안조차도 반드시 특별검사를 임명하여 처리하도록 하고 있어, 논리적으로 보면 연간 수십 건에 이를 수 있는 고위공직자 관련 사건 때마다 특검을 임명해야 하는 감당하기 어려운 상황이 발생

- 아울러 검찰의 수사동기를 상실케하는 문제도 발생시킴

- 수사권뿐만 아니라 기소권을 가지는 독립적인 수사기구는 검찰과의 선의의 경쟁을 통해 부패행위의 처벌뿐만 아니라 적발의 효율성을 확보하기위해서도 필요함

- 이에 비추어 보았을 때 기초수사 실시한 검찰에 의한 특검임명 요청방식을 채택한  ‘민주노동당안’의 경우는 기소가 필요한 사건의 경우 최종적 처리권한이 검찰이 아닌 특별검사에게 반드시 귀속되게 하는만큼 검찰이 수사에 열의를 발휘할 동기가 없어, 검찰 수사의 효율성을 보장하지 못한다는 맹점이 있음

- 또한 두 번째 방식(국회가 대통령에게 특검임명을 요청하는 방식)은 현재와 같은 한시적 특검제와 동일한 방식으로 ‘한나라당안’과 동일한 문제를 가지고 있음

- 이같은 내용을 요약 정리하면 다음 표와 같음

	참여연대안	정부안	한나라당안	민주노동당안
법안의 개요	수사권 및 기소권 부여한 독립적 상설 기구 설치	수사권만 부여하고 현 부패방지위원회 산하에 상설기구 설치	특검임명 절차 규정만 두고 필요시 국회가 특검임명 요청	검찰을 통한 특검임명 요청 강제, 국회에 의한 특검임명 요청 병행
수사기구의 독립성 여부	독립성 확보	미확보	확보	확보
수사기구의 상설운영여부	상설	상설	비상설	비상설
기소권 확보	기소권 확보	미확보	확보	확보
평가	정치적 시비 및 정쟁에 의한 왜곡차단, 수사실효성 확보	‘시비거리자초 법’ 정치 독립성 상실, 수사 한계로 인한 실효성 문제	‘있으나마나 한 법’ 현재의 한시적 특검제와 동일, 정치공방과 비상설 기구 문제 반복	‘허공에 뜬 법’ 검찰기초수사후 특검임명강제는 비현실적 방식, 한시적 특검제의 문제 반복

□ 결론

정부는 물론이거니와 여당과 야당 모두 정치적 중립성 시비에서 벗어나 대통령을 비롯한 고위공직자의 비리사건에 대한 엄정하고 효과적인 수사 및 처벌을 가능케 하기위해 제도 개선 또는 제도 신설을 의도하고 있는 바, 그 취지를 달성하기 위해서는 정치적 시비대상에서 벗어날 수 있는 형태인 동시에 기소권을 확보하고 상설적으로 운영되며 대통령으로부터 독립적인 수사기구를 설치하는 것이 가장 바람직함.