참여연대 사법감시센터

고비처를 둘러싼 쟁점과

올바른 설립방안

일  시	2004년 7월 13일(화) 오전 10시

장  소	세종문화회관 4층 컨퍼런스홀

주  최	참여연대 사법감시센터

참여연대  공동대표 : 박상증□이선종□최영도  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

대표전화 : 723-5300  팩스 : 723-5055  전자우편 : jwc@pspd.org  웹사이트 http://peoplepower21.org

참여연대 사법감시센터

고비처를 둘러싼 쟁점과

올바른 설립방안

	사회 장유식(변호사, 참여연대 협동사무처장)
	기초발제 한상훈(교수, 연세대 법대, 참여연대 사법감시센터 실행위원)
	토론 문병호 의원(열린우리당) 공성진 의원(한나라당, 정책위 제1정조위원장) 정영태 교수(민주노동당, 정책위 제1정조위원장) 김인회 변호사(대한변호사협회 법조제도연구위원) 윤태범 교수(방송통신대 행정학) 한상훈 교수(연세대 법대)
	일시 : 2004년 7월 13일(화) 오전 10시
	장소 : 세종문화회관 4층 컨퍼런스홀

참여연대 기획토론

『고비처를 둘러싼 쟁점과 올바른 설립방안』

■ 토론회 취지

○ 참여연대는 지난 1996년부터 □고위공직자비리조사처(이하 고비처)□의 설립을 주장해왔고, 2002년에는 입법청원안을 국회에 제출하는 등 고비처 설립을 위한 운동을 전개했다. 고비처는 권력형 비리를 척결하기 위한 핵심적 수단으로 제시된 것이며 이미 시행되고 있는 사안별 특별검사제와 함께 고위공직자 및 권력형 비리에 대해 검찰이 아닌 별도의 기구에서 수사하고 기소해야 한다는 취지에서 설립이 제안되었다.

○ 열린우리당과 한나라당은 지난 17대 총선과정에서 고비처 설립을 공약으로 제시한 바 있으며 지난 5월 24일 청와대가 고비처 설립을 본격적으로 추진하면서 기구의 위상과 역할, 권한 등에 관한 논란이 벌어지고 있다. 특히, 최근 고비처 독립 및 기소권 부여 등을 둘러싼 정치권과 검찰 등 이해당사자들의 논란은 고비처 설립의 애초 취지가 훼손될 정도로 심각하다.

○ 이에 참여연대는 고비처 설립과 관련된 입법을 책임질 여야 3당과 관련 학계 및 변협 등의 관계자들을 초청해 쟁점별 토론을 중심으로 올바른 고비처 설립방안을 모색하고 사회적 합의를 도출해 보고자 한다.

□ 토론회 진행 안내

○ 사회 - 장유식 변호사 (참여연대 협동사무처장)

○ 기초발제 - 한상훈 교수 (5분 내외)

□참여연대의 고비처 설립방안 및 쟁점에 대한 기본입장 제시

○ 쟁점토론 - 쟁점별 패널토론 (100분)

□미리 제시한 4가지 주제를 놓고 각 25분씩 쟁점토론을 진행함.

□각 패널의 기본입장(2분 내외)과 추가쟁점토론(질의 응답도 가능)형식으로 진행

□각 주제별로 가급적 소결을 짓는 것을 목표로 함

○ 종합토론 (20분)

□청중 질의응답

□패널 마무리 발언

□ 쟁점 토론

【ROUND 1】 고비처 설립, 왜 필요한가?

○ 고비처 설립 주장

□검찰권 견제 효과, 고위공직자비리 수사의 공정성 확보 및 중립성 시비 배제, 판·검사 비리수사와 관련 이해충돌 문제 해소, 특검제 효과의 일상화

○ 고비처 설립 반대

□옥상옥의 우려, 제2의 사직동팀화, 검찰통제 수단으로 기능, 정부조직 비대화,

□특검 상설화로 충분, 검찰의 독립성을 강화하는 방향으로 진행

【ROUND 2】 고비처, 독립성 어떻게 확보할 것인가? (독립기구 vs 부방위 산하 외청)

○ 독립기구로 설치 주장

□대통령 및 검찰 등으로부터의 독립성 확보가 고비처 설립의 주요한 취지라는 점에서 독립기구가 되어야 함

□고비처장의 임명방식에서 변협의 추천과 국회 인사청문회 등을 거쳐 임명토록 함.

□국회조사(감사) 및 고비처장에 대한 탄핵대상 추가, 임기제 도입, 퇴직후 취업제한 등.

○ 독립기구로 설치 반대

□고비처가 권력기구임에도 기구에 대한 헌법적 근거가 없으며(위헌 시비) 고비처에 대한 국회 등의 통제 수단이 미비

○ 부방위 산하 외청으로 설치 주장

□ 부방위는 중립성 확보에 요구되는 기본구조 보유하고 있음. 위원회 소속의 별도기관으로 설치운영해 일반사무만 지휘감독하고 수사업무는 일체의 간섭을 배제, 국정감사 등 고비처에 대한 국회의 통제기능 강화

○ 부방위 산하 외청으로 설치 반대

□ 부방위가 대통령 직속기구라는 점에서 독립성 시비를 벗어날 수 없음. 부방위의 본래기능인 정책기능마저 형해화, 부방위 외청으로 수사업무를 지휘감독하지 않는다면 부방위에 둘 하등의 이유가 없음

【ROUND 3】 고비처의 권한

○ 수사권만 부여 주장

□ 사법경찰관으로서의 직무권한만 인정(부방위안), 수사권의 독자성(특별사법경찰관 작성의 피의자신문조서의 증거능력인정, 검찰에 대한 각종 보고의무 배제) 및 불기소처분에 대한 불복 방법(재정신청권 부여) 최대한 보장

□ 검찰의 기소권, 영장청구권 등 헌법, 형사소송법의 기본틀을 유지해 기존 사정기관과의 조화 모색 필요

□ 기소독점주의의 예외(헌법 및 형사소송법체계와 충돌) 발생

□ 관할 중복의 문제가 생김

○ 기소권까지 부여 주장

□ 기소권이 수사의 방향, 강도 등을 결정한다는 점에서 기소권을 부여하지 않을 경우 검찰에의 종속이 불가피하며 부패척결과 수사 효율성, 완결성을 위해서는 독자적인 수사권은 물론 기소권 부여가 필수적임

○ 절충

□ 파견검사를 통한 기소권 행사

【ROUND 4】 고비처의 수사 대상과 범위

○ 대통령 친인척 및 측근에 한정

□ 가장 수사하기 어려운 인사들에만 집중

○ 고위공직자 모두

□ 차관급 이상의 고위공직자, 판·검사, 대통령 비서실, 경찰, 장교 등까지 포함

■ 참고자료 1.

고위공직자비리조사처 신설에 대한 의견서

2004. 6. 28 참여연대

□  고위공직자비리조사처(고비처) 신설의 필요성

1. 고위공직자비리조사처란?

□ 특별검사제도의 상설화

- 고위공직자비리조사처는 검찰과는 별도의 중립적이고 독립적인 사정기구로서 소속 특별검사로 하여금 권력형 비리 및 고위직 비리를 수사토록 하고 아울러 기소까지 담당케 하는 것임. 즉, 그동안 정치권과 시민단체가 요구하여온 □상설적 특별검사□의 성격을 가짐.

- 과거 다섯번의 특별검사제 활동을 통해 검찰 조직 외부에서 검찰을 견제할 수 있도록 하는 방법을 통해 검찰권의 견제와 균형의 원칙을 이루어내는 것이 권력형 부패에 대한 통제나 국가 사정 체계의 운영에 있어 효율적이라는 점이 입증됨.

- 지난 대선자금 수사에 대한 검찰의 강도 높은 수사는 만약 이번에도 부실수사를 진행하여 정치권과 국민의 신뢰를 얻지 못하여 또 한번의 특검수사가 진행된다면 검찰 조직의 기반이 무너질 것이라는 위기의식의 산물임을 부정할 수 없음. 고위공직자비리조사처 신설은 이러한 특별검사의 긍정적 효과를 일상화 하고자 하는 것임.

□ 고위공직자 부패수사의 공정성 및 효율성 확보

- 검찰에 직간접적인 영향력을 행사하는 대통령과 정치인, 그리고 고위공직자 및 그의 친인척 비리 수사에 있어 그동안 검찰의 독립성 시비와 논란은 굳이 사례를 들 필요가 없을 정도임.

- 고위공직자에 대한 검찰의 정치적 중립성 시비는 비단 기소권행사의 적정성을 넘어 수사과정에 있어 축소, 은폐 의혹이라는 사실상 검찰권 행사의 전과정에 걸쳐 있음,  이에 고위공직자 비리에 대한 수사와 기소기능을 이원화해 검찰에 대해 상호견제가 가능한 경쟁구조를 만들고 검찰 역시 정치적 시비에 휘말리지 않고 고위층에 대한 수사에 있어 제 역할을 다할 수 있도록 하여 권력형 부패를 보다 효율적으로 통제하려는데 있음

- 특히 판사, 검사 등의 법조비리에 관하여 검찰은 여전히 은폐, 축소하려는 경향을 보이고 있음. 따라서 고위공직자비리조사처를 통해 판사·검사 등의 부패를 수사하는 것이 수사과정에서 발생할 수 있는 이해충돌(Conflict of Interests)의 문제를 회피할 수 있음.

□ 검찰권에 대한 견제

- 현재 우리 검찰은 수사권, 수사지휘권, 공소권 등 막강한 권한을 지닌 기관임에도 불구하고 이에 대한 견제나 통제수단은 미미한 실정임. 고위공직자비리조사처는 법무부 소속하의 기존 검찰이 갖고 있는 막강한 수사지휘권과 기소독점권을 분점하는 것으로 검찰권의 무력화 혹은 약화가 아닌 검찰권의 합리적인 분산 혹은 배분의 관점에서 볼 수 있음

- 우리처럼 한 기관이 수사, 수사지휘 및 기소를 독점하고 있는 예가 없다는 점에서 수사 및 기소권을 현재의 검찰조직만이 행사해야 한다는 주장은 기득권 수호논리에 불과하며, 이는 검찰만이 유독 권력통제의 본질상 요구되는 견제와 균형의 예외가 되고자 하는 것임.

- 더구나 우리 형사제도는 □기소독점주의□ 및 □기소편의주의□를 채택하고 있어 검찰의 불기소 결정에 대한 구제방법이 거의 없고, 검찰항고 제도는 검사동일체 원칙에 따라 유명무실하며, 재정신청의 대상은 공무원의 직권남용 등 일부 범죄에 한정되어 있음. 따라서 최소한 검찰권 행사에 대한 불만이 가장 높은 고위공직자 비리에 대해서는 검찰권에 대한 견제장치가 필요하다는 점에서 고위공직자비리조사처 신설의 의의가 있음.

<표 1> 각국의 검찰권한 및 통제수단 비교

국 가	기소권 행사	기소권법원통제	수사권 독립	시민적 통제
한국	기소독점(편의)주의	제한적 재정신청	검찰수사지휘	없음
미국	기소독점(편의)주의		경찰 독자적 수사권 행사	기소배심제
일본	기소독점(편의)주의		경찰수사권 공유	검찰심사회
독일	기소독점주의(예외적사인소추) 기소법정주의	기소강제절차	검찰수사지휘	사소제도 (Privatklage)

□ 참여연대의 고위공직자비리조사처 법안의 주요 내용

이 법안의 주요 내용은 지난 2002년 참여연대가 청원한 법안의 일부 내용을 수정한 것임. 수정된 내용은 대부분 본문에 명시하였음. 구체적인 조문의 경우 추후 입법청원과정에서 반영될 것임.

(1) 설치 목적

□ 고위공직자 비리조사처는 일종의 상설 특별검사제로 고위공직자의 부정부패 근절을 목적으로 함

(2) 관할

□ 수사대상 : 고위공직자 및 배우자, 직계존비속, 이들과 공범관계의 민간인

- 고위공직자비리조사처는 대통령을 위시하여 국무총리, 국회의원, 행정각부의 장·차관, 광역 지방자치단체장, 경찰청장과 차장, 지방경찰청장, 법관 및 검사, 군장성과 같은 고위공직자와 배우자, 이들의 직계 존비속이 범하는 특정 범죄를 담당함.

- 따라서 공공기관 (혹은 공직유관단체)와 민간인의 부패는 제외. 단 고위공직자 부패범죄의 공범인 민간인은 포함. 또한 고위공직자의 친인척이 관련된 비리와 공직자가 퇴직한 경우 재임 중의 비리에 대하여는 조사할 수 있어야 할 것임

- 제16대 국회에서 2002. 10. 25. 신기남 의원 등 28인이 발의한 고위공직자비리조사처설치법안(이하 신기남안)에는 대통령이 조사대상에서 빠져 있음. 이는 대통령은 임기중 내란·외환죄를 제외하고는 원칙적으로 기소되지 않는다는 것을 고려한 것으로 보임. 대통령에 대한 수사는 대통령이 내란·외환죄를 범할 경우인데, 이는 권력형 부패에 대한 수사를 담당하는 고위공직자 비리조사처의 물적 관할에 해당하지 않음.

- 물론 대통령 자신의 부정부패는 재임 중 소추할 수 없으나, 그와 관련된 대통령의 친인척 및 공범은 처벌할 수 있고, 퇴임 이후에는 수사 및 소추가 가능하고, 중대한 뇌물사건 등에 연루된 경우 국회의 탄핵소추가 가능하므로 대통령을 수사대상에서 제외할 이유는 없음.

□ 고위공직자비리조사처의 처장과 차장, 소속 검사의 부패행위에 대해서는 고위공직자비리조사처가 아니라 기존의 검찰에서 담당.

□ 수사대상범죄 : □형법상 공무원의 범죄□ 및 □정치자금법 위반□, □변호사법 위반□ 등

- 고위공직자와 이들의 직계 존비속이 범하는 □특정 범죄□가 수사대상. □특정범죄□는 형법 122조 내지 132조의 죄(공무원의 범죄)와 이에 대한 가중처벌을 규정한 특별법, 정치자금법, 자금세탁법 방지법, 변호사법 위반, 조세포탈죄등을 의미함.

- 신기남안은 고위공직자 비리조사처의 수사대상을 □공직자가 범한 범죄□로 규정하여 공직자가 직무와 무관하게 범한 범죄 (예컨데 개인 횡령, 간통, 도로 교통법위반등)까지 조사하도록 하여, 부정부패와는 관련이 없는 범죄에까지 관할권이 확장되는 문제가 있음.

- 변호사법 위반이나 조세포탈을 수사대상에 포함시킨 것은 만약 이를 공무원 범죄로만 한정하였을 때 고위공직자의 배우자나 직계존비속이 고위공직자와 공범으로 범죄를 저지르지 않는 한, 이들이 수사 대상에서 제외되는 것을 고려한 것임. (이것이 그동안 대통령의 직계 존비속들이 이권에 개입하여 금품을 수수한 행위가 한 행위가 대부분 변호사법위반이나 조세포탈로 처벌되는 사실을 고려한 것임 )

<□ 대통령 친인척 비리 및 권력형 비리 사건 주요범죄혐의>

□ 김현철 : 알선수재, 조세포탈, □김홍걸 : 알선수재, 조세포탈, □ 김홍업 : 조세포탈

(3) 소속

□ 독립적 기구로 신설

- 고위공직자비리조사처가 공정하고 중립적으로 본연의 임무와 역할을 수행하기 위하여는 대통령을 비롯한 정치권력으로부터의 독립이 반드시 요구됨. 따라서 이를 위하여 고위공직자 비리조사처의 소속을 명시하지 않음.

- 그러나 고위공직자비리조사처를 대통령 직속기구(현재 정부가 검토중인 부패방지위원회 산하)에 둘 경우 그 자체가 고위공직자비리조사처의 독립성과 공정성에 대한 야당과 언론에 의한 시비를 불러일으킬 것임. 결국 고위공직자비리 조사처는 많은 정쟁과 논란속에 폐지된 특별경찰팀인 □사직동팀□의 전철을 밟을 가능성이 큼

- 고위공직자비리조사처(이하 고공처)는 업무수행에 있어서 엄정중립과 독립성이 보장되어야 하며, 대통령의 친인척에 대한 비리조사도 담당해야 하므로, 대통령 소속이 되어서는 안될 것이며 방송위원회나 국가인권위원회와 같이 소속 기관을 명시하지 않은 독립적 기구로 정립되어야 할 것임.

<□ 소속기관을 명시하지 않은 국가기구의 입법례>

□ 국가인권위원회

- [국가인권위원회법] 제3조 (국가인권위원회의 설립과 독립성) ① 이 법이 정하는 인권의 보호와 향상을 위한 업무를 수행하기 위하여 국가인권위원회(이하 □위원회□라 한다)를 둔다.

② 위원회는 그 권한에 속하는 업무를 독립하여 수행한다.

□ 방송위원회

- [방송법] 제 20조(방송위원회의 설치)방송의 공적 책임과 공정성· 공익성을 실현하고, 방송내용의 질적 향상 및 방송사업에서의 공정한 경쟁을 도모하기 위하여 방송위원회를 둔다.

(4) 고위공직자 비리조사처의 구성

□ 구성 : 처장, 차장, 특별검사, 특별수사관을 둠

- 고위공직자 비리조사처에 처장, 차장, 특별검사, 특별수사관 등을 두어 독립적이고 엄정한 사정 활동이 가능하도록 함

□ 처장 등의 임명절차와 임기 등

가. 임명절차 : 대한변협추천□국회 청문회□대통령임명

- 고위공직자비리조사처장은 과거 특별검사의 임명과정에 정치적 중립시비가 일지 않았다는 점에서 이를 준용하되, 특별검사와 달리 임기를 보장받는 독립기관의 장이라는 고려해 보다 높은 정치적 독립성을 보장하자는 취지로 검찰총장과 마찬가지로 국회의 인사청문회를 거치도록 함.

- 즉 대한변호사협회가 추천한 복수의 후보자중에 대통령이 한명을 지명하고 지명자에 대해 국회가 □인사청문회□를 실시해 대통령이 최종 임명함.

- 차장과 특별검사는 처장의 추천으로 대통령이 임명하고(과거 특별검사제의 □특별검사보□ 임명방식) 특별수사관은 처장이 임명토록 함

나. 처장의 임기 : 2년 혹은 3년 (연임제한, 퇴직후 특정공직 취임제한)

- 처장의 임기는 과거 참여연대안은 임기를 5년으로 규정하여 처장과 대통령의 임기를 교차하게 함으로써 기관간 견제 및 통제의 효과를 꾀하였으나 법무부장관에 대한 해임요구권한을 행사를 통해 간접적으로 통제가 가능한 검찰총장과 달리 처장에 대한 국회의 통제가 제한적(임명시 청문회, 탄핵)인 현실을 고려한다면 5년임기의 처장은 자칫 무소불위의 권력이 될 수 있다는 점을 고려, 임기를 보다 짧게 할 필요가 있음. 현재 검찰총장 등의 임기를 2년으로 하고 있는 입법례를 참고할 수 있을 것임.

- 다만, 재임 중 정치적 중립성의 확보를 위해 연임과 퇴직 후 특정 공직(검찰총장, 법무부 장관등) 취임 제한 규정을 두도록 함.

다. 자격 및 신분보장

- 처장과 차장의 자격은 변호사 경력 15년 이상과 10년이상을 자격요건으로 하고 차장, 혹은 특별검사는 과거 특별검사보의 임명과 동일하게 처장의 추천에 의해 대통령이 임명하도록 함.

- 특별검사는 오직 처장의 지휘만을 받도록 명시함으로써 검찰로부터의 독립성을 확보

- 특별검사는 검찰청법 제4조 규정에 의한 검사권한을 가지는 동시에 수사, 공소의 제기 및 유지의 권한행사에 관해서는 형사소송법을 준용하도록 함으로써 독자적인 업무수행이 가능토록 함

- 부당한 압력과 영향력의 행사를 금지토록 하고 처장 등은 금고이상의 형이나 탄핵의결없이 파면되지 않도록 직무상의 독립과 신분을 보장 함

(5) 고위공직자비리조사처의 권한

□ 독립적인 수사권 및 공소권 부여

- 권력형 부패 사건의 특성상 압수수색이나 계좌추적 등 강제수사권의 확보 없이는 실체적 진실을 규명할 수 없음. 만약 독립적인 수사권을 행사하지 못할 경우 수사과정에서 검찰의 일상적인 개입이 가능하며, 나아가 수사의 효율성도 저해하게 됨. 이는  사실상 직간접적인 검찰의 간섭과 통제를 받게 하는 것으로 고위공직자비리조사처 신설의 취지에 반하는 것임.

- 또한 수사권만을 인정하고 기소권을 부정할 경우 수사의 목적인 기소 여부가 검찰에 의해 좌우되어 독립된 사정기구로서 고위공직자비리조사처의 애초 취지를 달성하지 못하게 됨.

- 따라서 고비처에 고위공직자와 그의 배우자 및 직계 존비속이 범한 특정범죄에 대한 수사와 공소제기 및 공소유지권(형의 집행에 대한 권한은 배제)을 부여해야 함

□고위공직자비리조사처와 검찰과의 관계

- 고위공직자비리조사처의 관할에 속하는 범죄라 할지라도 검찰이 독자적으로 수사, 기소하는 것을 배제할 필요는 없음. 이를 통하여 권력기관 간의 상호견제와 비리척결의 목적을 달성할 수 있음.

- 이와 관련해 검찰과 상호정보를 공유함으로써 중복수사가 발생하지 않도록 할 필요가 있음. 이를 위해서는 검찰과 고공처가 인지의 순서, 수사진척정도를 고려해 합리적으로 사건을 담당하도록 해야 할 것임.

- 다만 고위공직자비리조사처 관할범죄에 대하여 검찰이 수사한 경우, 기소, 불기소, 공소유지, 공소취소, 상소 등의 경우에는 고공처와 검찰간의 상호협의를 의무화해야 할 것임. 이와 관련하여 일본 형사소송법상 검찰과 경찰간의 수사협조 조항을 참조할 필요가 있음.

(6) 고위공직자비리조사처에 대한 통제 등

□ 재정신청

- 고위공직자비리조사처가 관할범죄에 대하여 불기소처분을 하는 경우, 형사소송법 제260조를 준용하여 모두 재정신청이 가능하도록 함.

□ 기타

- 매년 사업보고서와 사업계획안을 국회에 보고하도록 규정

- 예산에 있어 고위공직자비리조사처는 독립기관으로 취급

□ 고위공직자비리조사처와 관련한 쟁점에 대한 입장

1. 고위공직자비리조사처 설치 반대의견에 대한 검토

□ 검찰권의 약화와 사정체계의 혼란을 야기?

- 고위공직자비리조사처의 신설은 검찰권의 약화와 기존 사정체계상의 혼란을 이유로 반대하는 견해가 있으나 이는 그동안 검찰이 기소권과 수사권을 독점하는 등 지나친 권한집중에 따른 폐해가 더욱 컸다는 점에서 기득권 수호 논리에 불과함

□ 불법대선자금 수사를 통한 검찰 변화론

- 한편 검찰의 불법대선자금 수사 발표 이후 □검찰 변화론□을 주장하며 고위공직자 바리조사처 설치를 □정치권에 의한 검찰 길들이기□로 규정하는 견해가 있음.

- 불법 대선자금에 대한 지난 검찰의 수사는 정치개혁의 단초를 마련했다는 긍정적인 평가가 가능하나 다른 한편으로는 용두사미형 수사의 전형을 재연했다는 비판도 존재함.

- 정치인에 대한 수사에 있어 최종책임자라 할 수 있는 노무현 대통령과 이회창 전 후보의 사법책임이 어떤 것인지 결론을 짓지 못했을 뿐 아니라 기업으로부터 모금한 정치자금의 □출구조사□에 대한 수사도 당초 입장과는 달리 충분히 밝혀지지 않았음.

- 더욱 문제인 것은 기업에 대한 검찰의 봐주기식 수사. 불법정치자금의 조성경위나 재벌 그룹의 총수와 같은 실질적 책임자에 대한 수사는 아예 진행하지 않았을뿐더러 공여된 불법자금의 액수가 큰 재벌 총수의 경우 오히려 사법처리 강도가 약해지는, 형평성에 있어 역전된 수사결과를 내놓고 말았음.

- 가장 중요한 것은 그동안 검찰이 보인 노력은 제도적인 뒷받침이 결여된 상태에서의 노력이라는 점에서, 언제든지 원점으로 돌아갈 가능성이 있다는 것임. 특히 참여정부에 들어와 진행된 검찰에 대한 제도개혁이 미진한 상태에서 검찰의 노력에 대한 긍정적 평가를 바탕으로 고공처의 설치에 반대하는 것은 설득력이 약함.

2.  부방위 산하 비리조사처 신설 주장에 대한 검토

□ 정부의 고위공직자비리조사처안 개요

- 2004년 5월 부방위 대통령 업무보고과정에서 나온 고위공직자비리조사처에 대한 노무현 대통령의 발언으로 고위공직자비리조사처 설치 논의가 급물살을 타고 있음.

- 노무현 대통령의 발언과 여기에 추가된 청와대·부패방지위원회·국무조정실 관계자의 발언을 통해 확인되는 고위공직자비리조사처안의 윤곽은 다음과 같음

- 고위공직자비리조사처를 부패방지위원회 산하에 부방위와 업무상 독립성을 유지하는 반부패특별수사기구라는 이름으로 설치하며, 기소권은 부여하지 않고 단 검찰의 수사지휘권을 일정정도 제한(영장청구 등은 검찰통제)하고 검찰의 불기소결정에 이의가 있을 경우 검찰총장에게 이의를 제기하거나 법원에 재정신청, 특검요청 등을 할 수 있게 함.

- 결국 정부안은 고위공직자비리조사처를 상설특별검사제도가 아닌 특별 사법경찰기구로 이해하고 있음.

□ 고위공직자비리조사처를 대통령 산하 부패방지위원회에 설치하는 안의 문제점

가. 부방위는 대통령 직속기구 □ 고위공직자비리조사처에 대한 정치적 중립성 시비를 원천적으로 차단하지 못함

- 고위공직자의 부패행위를 수사하는 기구에 있어 가장 중요한 것은 업무 수행에 있어 엄정중립성과 독립성의 보장임. 하지만 부패방지위원회는 대통령 직속기구라는 점에서 그 독립성과 관련해 원천적 시비의 대상이자 조직원리상 준사법기관인 검찰보다 독립적이고 중립적인 위상을 갖는다고 볼 수 없음. 무엇보다 대통령 직속기구가 대통령 친인척비리를 검찰보다 엄정하게 수사할 것이라는 기대를 하기는 어려우며, 사정권한을 대통령이 독점하는 결과를 초래하는 것임

나. 부방위 위원 구성상의 한계□수사기밀 유지의 어려움, 외압의 통로만 넓힘

- 부방위는 위원의 추천과 임명에 있어 여·야의 정치적 이해가 관철되고 있음. 이는 수사기밀의 누설과 수사방향의 왜곡을 필연적으로 초래할 수밖에 없음

- 우선 대통령이 임명하는 위원장 산하에 고위공직자 비리조사처가 있다는 이유 하나로 처장의 정치적 독립성에 대한 논란은 불가피하며, 처장이 상급자인 위원장과 위원에게 수사상황의 진행과 기소 여부를 보고할 수밖에 없음. 이 경우 각 당이 추천한 위원들을 통해 고도의 기밀을 요하는 수사 상황의 누설의 우려가 있을뿐더러 이 과정에서 수사 방향의 왜곡 가능성도 존재함. 이는 기존의 검찰 조직보다 외압의 통로가 더 많게 되는 결과를 가져옴.

- 아울러 현재 부방위 위원들은 3인만이 상임이고 나머지 6인은 비상임 위원들임. 대부분이 변호사인 비상임 위원들에게는 개업금지 규정 등이 적용되지 않으므로 이해충돌의 우려가 있고, 상임과 비상임을 불문하고 현재의 위원들이 고위공직자 수사에 요구되는 전문성을 갖추었다고 판단할 수 없음.

- 소속과 관련한 이같은 문제 때문에 최근 부방위와 업무상 독립성을 유지하는 - 부방위원장 및 위원회에 보고도 하지 않고 지휘도 하지 않는 - 수사기구의 설치 주장이 제기되고 있으나, 지휘도 보고도 받지 않은 조직이 부방위 산하에 있을 필요는 전혀 없다는 점에서 논리적 모순임.

다. 부방위의 반부패정책기능 형애화

- 부패방지위원회 산하에 수사권한을 갖춘 새로운 기구가 설립될 경우 인력과 조직 운영상에서 □쏠림 현상□이 발생하게 되고 이는 부패방지위원회의 설립목적인 반부패정책의 수립·조정·평가 기능마저도 제대로 수행되지 못하는 결과를 가져오게 되고,  정치적 중립성 시비까지 휘말린다면 결국 부방위 자체가 형해화 될 것임.

□ 기소권을 배제하는 경우의 문제점

기소권을 통한 수사개입 및 통제의 허용 □ 수사의 독립성 유지 불가

- 부방위에 다소 독립적인 수사권을 부여하고, 나아가 검찰의 불기소 결정에 대해서는 간접적인 기소통제권을 부여하는 방식을 검토하고 있으나 기소권이 사실상 수사의 방향, 대상, 강도를 좌우하게 되는 점을 고려한다면 기소권을 갖지 않는 고위공직자비리조사처는 검찰과 대등한 관계가 아니라 실질적으로는 지휘와 종속의 관계로 전락하게 됨.

- 언론보도에 따르면 고비처가 송치한 피의자를 검찰이 불기소할 경우 검찰과 고비처 관계자, 변호사등 법조인으로 구성된 자문회의 의견을 거치도록 하는 안을 검토중이라 함. 그러나 이는 일반적으로 검찰의 기소독점을  견제하기 위해 얘기되는 재정신청권이나 특별검사 요청권, 혹은 보충적 기소권 행사(검찰이 기소권을 행사하지 않았을 경우에 고공처가 기소권한을 행사하는 것)보다도 훨씬 더 우회적이고 제한적인 기소권의 견제수단으로 실효성이 지극히 의심스러움.

○ 검찰의 수사지휘권한을 배제하지 않을 경우의 문제점 (고비처에 독자적 수사권한을 부여하지 않았을 경우의 문제점)

검찰이 고비처의 수사에 개입하게 되어 분쟁과 갈등을 낳아 효율성이 저하될 것임

- 현재 정부는 검찰이 고위공직자 비리조사처가 진행중인 사안에 대해 종결할 수 없게 하는 식으로 수사지휘권을 제한한다는 규정을 검토중이라고 하나, 이는 입법론적으로 불가능하고, 설사 가능하다 할지라도 수사에 있어 검사(검찰)와 사법경찰관리(고위공직자비리조차처)사이의 상명하복 관계는 달라지지 않음.

- 계좌추적권이나 압수수색권과 같이 고위공직자 비리 수사에 필수적인 강제수사권의 일상적인 행사에 지장이 없도록 고비처에 검찰의 지휘를 받지 않는 독자적 수사권한을 부여해야 함. 실제 공직비리의 특성상 수사초기부터 광범위한 계좌추적이 필요하지만 이와 관련해 검찰의 지휘를 받는다면 수사초기단계부터 검찰에 의한 통제 및 제동이 가능하게 됨. 이는 수사의 진행을 둘러싸고 검찰과 고비처간의 불필요한 분쟁과 갈등만을 낳아 수사의 효율성이 크게 저하시키게 될 것임.

- 그렇다면 방법은 고위 공직자비리조사처에 검찰의 지휘를 받지 않는 독립적 수사권한을 부여하여야 하는데 이는 현재 형사소송법의 수사에 대한 구조를 근본적으로 뜯어고치는 문제로서 고위공직자 비리조사처에 기소권을 인정하는 것보다 더 복잡한 문제점을 낳을 것임.

- 결국 이때 독자적 수사권은 논란의 여지가 많으므로 특별검사형식으로 고위공직자비리조사처내에 수사를 지휘할 □특별검사□를 두고 그가 강제수사권과 기소권을 행사하도록 하는 것이 바람직함.

3. 기타

□ 고위공직자 비리조사처 대신 특검제의 상설화로 문제를 해결하자는 주장

- 야당 등 일부에서 1년에 몇 건이 안되는 고위공직자 부패사건을 수사하기 위해 상설기구를 설치해야 하는 비효율성과 실제 기구 신설에 따른 기존 조직(검찰과 부패방지위원회)의 저항, 나아가 고비처가 옥상옥이 될 것이라는 우려를 근거로 들어 특검법을 일반법으로 제정해 사안이 발생할 경우 특별검사를 임명해 사건을 수사, 기소토록 하자는 주장을 함

- 특검제 상설화는 □ 검찰의 기소독점주의의 예외로 기소권의 분산 혹은 분점을 의미하고  □고위직 및 정치인 부패 등 권력형비리 척결을 위한 가시적이고 실효적인 조치라는 점에서 고위공직자 비리조사처 설치와 공통점이 있으나

- 반면에 사안이 발생한 후에 국회의 의결을 거쳐 수사를 하게 됨으로써 신속한 수사가 근본적으로 불가능하고, 입법 과정에서 여당이 다수당을 점하게 될 경우 특검 자체의 성립이 사실상 불가능하고, 비리정보의 수집이나 인지수사가 불가능하므로 고위공직자에 대한 상시적 감시체계의 구축이 불가능하다는 점에서 한계가 있음.

□ 고위공직자에 대한 국가사정시스템의 재조정 필요

- 고위공직자비리조사처가 독자적인 수사권과 기소권을 갖는 기구로 신설된다면 현재 국가사정시스템의 재조정이 필요함

- 먼저 감사원은 직무감찰권한과 회계감사권한을 이용, 고위공직자의 위법, 부당한 행위에 대한 감사를 진행하고 위법한 행위에 대해서는 고위공직자비리조사처나 검찰로 이첩, 부당한 행위에 대해서는 기존의 징계권 행사

- 고위공직자 비리조사처나 검찰, 감사원이 고위공직자의 부패에 대해 사후 적발 기능을 담당한다면 부패방지위원회의 경우 반부패 정책 기능의 수립, 조정, 평가를 통한 사전 예방 기능을 담당하는 기구로 자리매김하는 것이 바람직함.

- 부패방지위원회에 공직부패에 대한 사전 예방 권한을 부여하였을 때 고려할 수 있는 것이 공직자윤리법의 개정을 전제로, 고위공직자의 재산등록 심사 권한을 부여하고, 이해충돌의 해소와 관련한 권한(인사권자에게 문제가 된 공직자의 직무의 이전등의 권고나 백지위임신탁 설정의 명령)을 인정하는 것임. 그리고 이와 별도로 부패방지위원회에 신고된 부패행위에 한해 조사할 수 있는 권한을 부여하는 것이 바람직할 것으로 보임. 이경우 정부 공직자윤리위원회는 부패방지□원회로 흡수되는 것이 바람직함.

- 아울러 차제에 권력기관간의 상호 견제가 가능하도록 사정기관간의 기능과 역할을 재조정한다는 관점에서 검찰이 기소권, 수사지휘권, 수사권을 독점하는 문제를 검토해야 할 것임. 이와 관련해 중장기적으로 경찰의 수사권 독립문제도 논의되어야 할 것임.

<표2> 고위공직자비리조사처 설치 이후 사정기관사이의 권한 재조정

사정기관	검찰	고위공직자비리조사처	감사원	부패방지위원회
고위공직자의 부패행위에 대한 통제 수단	수사권 기소권	수사권 기소권	직무감찰권 회계감사권	반부패정책수립을 통한 부패사전예방 재산심사를 통한 이해충돌 예방 및 해소권한 □접수된 사안에 한해 조사권 행사

□ 고위공직자비리조사처 설치와 관련된 논의의 경과

- 1996.11 / 참여연대, 국회의원 151명의 서명을 받아 고위공직자비리조사처 신설을 내용을 하는 부패방지법 청원안 제출

- 1996. 12 / 유재건 의원 (민주당)외 71명, 고위공직자비리조사처 신설을 내용으로 하는 부패방지법 안 국회 제출

- 2001. 6 / 국회, 고위공직자비리조사처 대신 부패방지위원회 신설을 골자로 하는 부패방지법 제정

- 2002. 10. / 신기남 의원(민주당) 외 28명, 독자적인 수사권과 기소권을 갖는 고위공직자비리조사처를 대통령 산하에 신설하는 것을 골자로 하는 고위공직자비리조사처 설치법안 제출

- 2002. 11 / 노무현 후보, 대선공약으로 고위공직자비리조사처 설치 제시

- 2004. 3  / 열린우리당·한나라당, 총선공약으로 고위공직자비리조사처 설치 제시

- 2004. 5 / 노무현 대통령, 부패방지위원회 산하에 수사권 갖는 고위공직자비리조사처 설치 검토 지시

- 2004. 6 / 천정배 열린우리당 원내 대표, 고위공직자비리조사처에 수사권과 기소권 부여 주장

참고자료 2. 고비처를 둘러싼 쟁점에 대한 관련기구별 입장정리(JWe200407130b.xls) : 별첨

■ 참고자료 3.

반부패관계기관협의회

보 고 자 료

□고위공직자비리조사처□ 설치·운영계획(안)

2004. 6. 29

부패방지위원회

목    차

Ⅰ. 설치목적 및 추진원칙

Ⅱ. 법적 지위

Ⅲ. 직무범위 및 권한

Ⅳ. 추진방법 및 일정

Ⅰ. 설치목적 및 추진원칙

□ 설치목적

□ 상층부패 척결로 국가의 청렴이미지 제고

□ 구조화되어 있는 중대한 범죄의 적발로 부패의 근원적 해결

□ 추진원칙

□ 고위공직자 및 권력형 부패의 우선 정화를 열망하는 국민적 요구에 부응하기 위해 엄정한 독립성 보장

□ 검찰의 기소권·영장청구권 등 헌법·형사소송법의 기본틀을 유지함으로써 기존 사정기관과의 조화 모색

□ 권력기관들의 권한집중에서 파생되는 폐해를 해결하기 위해 기관간 견제와 균형시스템 확립

Ⅱ. 법적 지위

□ 부패방지위원회 소속의 독립기구

□ 부패방지위원회는 입법·사법·행정의 3부 추천 위원(3□3)으로 구성된 조직으로서 중립성 확보에 요구되는 기본구조 보유

- 부패방지위원회 소속하에 □고비처□ 설치가 가능하도록 관계법에 명문화하고, 위원 자격요건 강화 등 중립성 보강

□ 대통령 직속기구인 부패방지위원회의 정치적 중립성에 대한 논란 소지를 고려, □고비처□를 위원회 소속의 별도기관(외청)으로 설치·운영

- 위원회의 고비처에 대한 지휘감독은 일반사무에 국한

- 수사업무에 관해서는 일체의 간섭을 배제

□ □고비처□에 대한 국회의 통제기능 강화

- 국정감사(조사), 고비처장 인사청문 및 탄핵대상 추가 등으로 독립성·중립성 강화를 위한 3중 통제장치 마련

□ 기구의 법률적 성격(기소권 보유여부)

□ 독립적·중립적인 입장에서 고위공직자 관련 부패행위를 전문적으로 수사하는 특별수사기구

- 수사권의 독자성 및 불기소처분에 대한 불복방법을 최대한 보장

□ 다만, 검사의 기소독점주의 및 영장청구권을 인정함으로써 헌법, 형사소송법 체계의 기본틀은 유지

□ 처장의 임명절차, 신분보장 및 지위

□ 자격요건 : 15년 이상 변호사 자격을 가진 자 중에서 공직부패수사나 반부패 정책업무에 전문적 식견이 있는 자

□ 임명절차 : 부방위 의결 □ 위원장 제청 □ 국회의 인사청문(또는 동의)     □ 대통령 임명

□ 신분보장 : 임기제(3년, 상임위원 겸임), 국회의 탄핵대상

□ 특별수사관

□ 일정직위이상의 수사업무 수행자(특별수사관)는 미리 정하는 정원내에서 고비처장이 임명, 사법경찰권 부여

□ 고도의 법률적 전문성과 인권 옹호기능이 요구되므로 변호사 또는 그에 준하는 자격을 가진 자로 한정

- 특별수사관 작성조서에 대해 검사작성의 조서와 같은 증거능력을 인정하고 검찰에 대한 보고의무가 면제되는 점을 감안, 검사와 대등수준의 자격요건 필요

Ⅲ. 직무범위 및 권한

1. 수사대상

가. 인적 대상범위

□ 고위공직자의 범위

□ 부패방지법 제29조에 규정된 고위공직자(차관급 이상의 공무원 등)를 기본으로 하되

- 제도의 취지 및 국민정서를 고려하여 일부 권력기관에 대해서는 중간간부 이상을 포함

	< 고위공직자 범위 >
□ 차관급 이상의 공직자 □ 특별시장·광역시장 및 도지사 □ 경무관급 이상의 경찰공무원 □ 법관 및 검사 □ 장관급 장교 □ 국회의원 □ 대통령비서실의 비서관, 대통령경호실의 부장 이상 □ 국가정보원·감사원의 국장급 이상, 국세청의 차장 및 지방국세청장 □ 교육감 □ 대통령 임명 직위의 공직유관단체의 장 □ 공직유관단체의 구체적인 범위는 정부투자기관, 산하단체 등 포함 40개 내외가 될 것으로 예상

□ 고위공직자 가족(배우자, 직계존비속, 형제자매) 포함

□ 권력형 부패는 고위공직자 가족에 의해 매개되거나 자행되는 경우가 많으므로 국민적 공감을 얻기 위해서는 가족 포함 불가피

□ 가족의 범위는 실제로 비리행위가 일어날 가능성을 고려하여 □형제자매□까지 포함

□ 가족범위가 지나치게 넓으므로 대통령 친인척에 국한하자는 의견도 있음

□ 전직(前職) 고위공직자의 □재직중□ 범죄 포함

□ 범죄행위시를 기준으로 처벌하는 것이 일반 형벌 원리에 부합

□ 前·現職간의 형평성 시비 및 처벌을 회피하기 위한 목적으로 공직신분을 떠나는 편법 발생가능성 차단

나. 수사대상 범죄행위

□ 형법상 공무원의 직무에 관한 범죄(제7장) 및 관련 가중처벌죄

□ 형법 제355조(횡령·배임), 제356조(업무상 횡령·배임), 제357조(배임수증재죄) 및 관련 가중처벌죄 중 직무와 연관된 범죄

□ □부패방지법□ 위반죄, □정치자금법□ 위반죄

□  □특정경제범죄가중처벌등에관한법률□ 위반(알선수재), □특정범죄가중처벌등에관한법률□ 위반(알선수재), □변호사법□ 위반죄

□ □범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률□ 위반죄 등

다. 고위공직자 등 범죄의 □관련범죄□

□ 공범(뇌물공여자 등 필요적 공범 포함)

□ 고위공직자 범죄와 관련한 범인은닉, 증거인멸, 위증, 무고, 허위감정 통역죄

라. 수사대상 범위의 확장

□ 국회가 수사 요청한 사건

□ 감사원·검찰이 의뢰한 사건

2. 수사권의 발동

□ 신고·고발사건, 자체 인지한 사건, 타기관에서 수사 의뢰한 사건

□ 검찰과의 관할 경합시 전속관할권 불인정

- 검찰과의 협의를 통하여 일반관례에 따라 해결

□ □먼저 수사□한 기관 우선, □주된 피의자□ 수사기관 우선 원칙 등

3. 수사권의 내용

가. 특별사법경찰권 부여의 내용

□ 특별수사관과 소속직원은 특별사법경찰관리 및 군특별사법경찰관리로서의 권한 보유

□ 형사소송법상의 임의·강제수사권 행사

- 부패혐의에 대한 인지·수사

- 긴급체포, 체포, 구속영장을 통한 구속 등 대인적 강제처분

- 압수·수색·검증, 통신제한조치 등 대물적 강제처분

나. 독자적인 수사권 보장을 위한 추가권한 부여

□ 고비처 특별사법경찰관이 작성한 피의자신문조서의 증거능력 인정

□ 검찰에 대한 각종 보고의무 배제

- 기소권·영장청구권 행사에 필요한 최소한도의 검찰수사지휘권 인정

다. 수사결과의 처리 : 사법경찰관 명의로 검찰에 송치

□ 형사절차 원리에 부합하고 형사법 체계의 일관성 유지

□ 수사가 착수된 사건은 무혐의(불기소의견) 처리를 하더라도 검찰에 송치하여 최종 종결

□ 재정신청권의 자연스러운 인정을 위하여 □기관고발□하는 방안(불기소의견 사건은 이첩)도 있으나, 수사기관의 고발은 다소 이례적임 (현행법상 관세사건에 국한)

라. 검찰의 불기소처분에 대한 대응방안 : □고비처□에 재정신청권 부여

□ 검찰 불기소처분에 대한 공정성 확보를 위하여 재정신청제도의 특례를 인정하여 심판여부를 법원에 맡기는 방안이 바람직

□ 이 경우 신중을 기하기 위하여 부패방지위원회 전원회의 의결을 거치도록 함

□ 인지사건의 경우 외부인사가 참여하는 (가칭)□수사자문회의□ 자문을 거쳐 기소여부를 결정하는 방안도 있으나, 자문의 기속력 결여와 수사내용의 외부유출로 인한 부작용 등 우려

마. 일반부패 행위에 대한 조사권한 부여문제

□ □고비처□에 일반공직자에 대한 조사권은 부여하지 않는 대신, 부패방지위원회에 반부패 정책수립·제도개선을 위한 실태조사권 명문화 필요

□ 부방위의 부패신고심사 및 보호보상기능 존폐 문제는 추후 별도 검토

Ⅳ. 추진방법 및 일정

□ 추진방법

□ 법률형식 : □고위공직자비리조사처설치에관한법률□ 제정

- □부패방지법□에 반영하는 방안에 비해 논리가 명쾌하고 법률 제·개정 작업이 용이

□ 법률안 제안

- 행정자치부 또는 법무부(공동주관도 고려)

□ 추진일정

□ 관계기관 협의 등 여론수렴과정을 거쳐 8월중 법안 마련, 9월 정기국회 제출