대법관제청절차 개선에 대한 의견서

제청자문위원회 구성 다양성 확보 및 실질적 권한 부여해야

제청단계에서 민주성 확보 위해 원칙적으로 공개해야

제청·임명 권한 현실화 위해 복수제청해야

오는 8월 18일 조무제 대법관의 임기만료를 앞두고, 대법원 안팎에서 대법관제청절차에 대한 논의가 진행되고 있다. 지난해 8월 신임대법관 제청을 앞두고 벌어졌던 일련의 상황들이 제4차 사법파동으로 비화되며 사법개혁의 불씨를 당겼던 바, 이번 신임대법관 제청과정과 결과에 법원 내외부의 관심이 지대하다. 대법관제청과정에서의 다양한 의견 수렴과 민주성 확보, 관료적 서열구조의 정점에 위치한 판사들의 승진개념에서의 임용 타파, 밀실 인사 비난 해소 및 법원 내부 의견 반영 등 당시 주요하게 제시됐던 과제들에 대해 과연 대법원이 어떤 해법을 내놓을 것인지 기대와 우려가 양립하고 있는 상황이다.

특히, 지난해 제청파동의 시발(始發)이 대법관제청자문위원회(이하 제청자문위)의 파행적 운영이었던 만큼 관련 현행 제도를 개선하는 것은 무엇보다 중요하고 시급하다. 현재 제청자문위원회의 활동을 규정하고 있는 제도는 대법원내규 제295호인 대법관제청자문위원회내규이다. 이 내규에서 개선되거나 폐지되어야 하는 조항으로 지적되는 항목들은 다음과 같다. □대법원장에게 비공개 서면으로 의견 제출(제2조 2항, 폐지 또는 □비공개 서면□ 삭제) □위원회에 법원내부인사 과다 참여 및 평판사의 참여 배제(제3조 2항, 비법조인 및 평판사 참여 명문화 개정) □위원장 및 주무위원 법원측 인사로 지명(제3조 3항, 위원장은 호선하거나 비법조 인사로 개정) □대법원장이 추천한 인사에 대해 자문 역할(제4조 1항, 2항, 소집예외규정 삭제 및 소집 일정 명문화, 자문 범위에 대한 확대로 개정) □자문위원의 의견 비공개 및 회의기록 규정(제5조 4항, 6항, 자문위원 의견에 대한 공개의무화 및 회의내용 전문 기록 및 보존, 공개로 개정) □제청대상 후보자에 대한 정보 및 회의 내용에 대한 비공개(제6조 1항, 2항, 제청대상 후보자 정보 공개 및 논의 내용에 대한 전면 공개로 개정, 또는 조항 삭제). 이외 제청자문위에서 제청후보자를 추천할 수 있게 하는 등 실질적 권한을 부여하고, 대법원장의 제청권과 대통령의 임명권을 현실화하기 위해 복수제청하도록 해야할 것이다.

대법관 제청절차에서 개선되어야 할 구체적 항목

1. 민주성

1.1. 제청자문위 구성의 민주성

현행 제청자문위 구성원은 직전 대법원장, 선임대법관, 법원행정처장, 법무부장관, 대한변호사협회 회장, 한국법학교수회 회장의 6인을 당연직으로 하고 대법원장이 2인 이내에서 추가로 위촉할 수 있도록 돼 있다. 당연직 6인 가운데 절반이 직전 대법원장, 선임대법관, 법원행정처장으로 대표적인 대법원측 인사이다.

대법원장이 대법관 제청 후보자를 선임할 때 대법원 내부로부터 뿐 아니라 법원 내외부의 다양한 의견을 전달받기 위한 취지에서 구성된 기구가 자문위원회라고 볼 때, 대법원의 행정책임을 전담하고 있는 법원행정처장이 자문위원회에 필요한 자료와 서류 등을 제출하는 간사 역할을 담당할 수는 있되, 위원으로 참여하는 것은 바람직하지 않다. 직전 대법원장의 경우, 대부분 퇴임 후 변호사로 개업해 주로 대법원을 출입하고 있는 현실을 감안할 때, 변호사의 입장에서 자신이 출입해야 할 법원(대법원)의 법관을 추천하는 것은 자칫 특별한 관계형성에 대한 의혹이 제기될 수 있다는 점에서 사전에 문제제기의 가능성을 차단하는 것이 합리적이다. 특히 직전 대법원장과 선임대법관은 평소 대법원장과 업무적 유관성 및 돈독한 관계유지가 가능하다는 점에서 볼 때, 관련한 의견 전달 창구를 이미 열어두고 있다고 볼 수 있기 때문에 굳이 위원회의 구성원으로 참가할 필요가 없다. 또한 지난해 대법관제청파동 당시 과연 법학교수의 대표가 한국법학교수회인가에 대한 문제제기가 이미 있었던 바, 법학교수의 대표를 당연직으로 위촉하되, 한국법학교수회를 포함하여 공법학회, 헌법학회, 민사법학회, 형사법학회 등 법학단체의 공동추천을 받는 것이 바람직하다.

또한 보다 다양한 의견을 수렴하려는 목적에 맞추어 평판사의 참가가 당연직으로 규정되어야 하며 비법조인으로 일반 시민들의 정서를 반영할 수 있는 사회적 신망이 높은 외부 인사들이 당연직에 포함되어야 한다.

1.2. 제청자문위 운영의 민주성

현행 내규에 따르면, 제청자문위의 위원장은 직전 대법원장이, 주무위원은 법원행정처장이 담당하는 것으로 되어있다(제3조 4항). 위원회 구조에서 위원장의 역할은 전체 회의를 주도하며 회의 분위기를 좌우할 수 있다는 점에서 임의로 규정하기 보다는 위원회에서 호선하거나 비슷한 위상과 역할을 담당하고 있는 검찰인사위원회처럼 아예 비법조 출신으로 명문화해야 할 것이다. 제청자문위의 업무를 관장하고(제3조 6항) 회의 결과 및 의견서를 대법원장에게 전달하는(제5조 5항) 역할의 주무위원 또한 호선된 위원장이 위원들의 동의를 얻어 지명할 수 있어야 위원장과 주무위원간 원활한 의사소통과 회의진행이 가능해질 것이다.

1.3. 제청후보자 추천에서의 민주성

개인이나 단체가 대법원장에게 대법관 제청대상자의 선정에 관한 의견을 전달하는 방법으로 비공개 서면제출만을 허용하고 있는 현행 내규(제2조 2항)는 지나치게 제한적이라는 비난을 면키 어렵다. 지난해 일부 시민단체나 변호사단체에서 대법관제청후보자에 대한 각계의 의견수렴을 거쳐 공개적으로 추천한 것과 관련, 대법원은 절차에 어긋난 추천이라며 접수하지 않았다. 그러나, 대법관이라는 국가 최고 공직자 가운데 한 사람을 뽑는 과정에서 후보의 자질에 대한 공개토론과 제청후보자에 대한 공개추천 등의 활동은 신임대법관 뿐 아니라 대법원, 나아가 사법에 대한 국민적 관심과 참여를 독려하고 사법부와 법에 대한 이해를 증대시킬 수 있다는 점에서 오히려 공개를 의무화하는 것이 바람직하다. 특히, 입법부나 행정부에 비해 그 구성에 일반 시민들의 참여가 거의 배제되어 민주적 정당성에 대한 논란으로부터 결코 자유로울 수 없는 사법부인만큼 대법관 제청과정을 통해 가능한 많은 국민의 참여를 보장하려는 자세가 필요하다. 지난해 대법관제청파동당시 각종 언론보도와 여론 조사, 공개 토론회 등으로 인해 일정부분 법치주의와 법에 대한 교육이라는 부수적 효과가 있었음을 부인하기는 어려울 것이다. 따라서 대법관 제청 후보자에 대한 추천이나 후보자에 대한 의견을 제시하는 데 가능한 모든 방법을 열어두고 공개를 의무화하는 것이 여론수렴을 공언한 조문(제2조 광범위한 의견수렴)의 취지에 합당하다.

2. 공개성

2.1 제청후보자에 대한 공개

제청자문위 내규에는 제청대상 후보자 정보에 대한 비공개가 규정돼 있다(제6조 2항). 대법원측에서는 후보자에 대한 정보 공개시 □대법원장이 실질적으로 상당한 영향을 받을 수밖에 없으므로 제청권이 형해화되고 사법부의 독립성을 확보하기 어려움 □경우에 따라 후보자가 외부평가를 의식해서 주요한 평가단체 등과 연계를 맺으려 하거나 성향에 맞추려 함으로써 대법관으로서의 독립성에 반하는 결과를 초래할 수 있음 □국민의 의견을 수렴하고 대법관에 대한 공개적 평가를 하기 위한 국회동의절차(청문회)가 별도로 마련돼 있음 □국회청문회에서 선동적인 인신공격이나 일방적 공세가 난무하고 있는 현실에 비추어 볼 때, 공개시의 부작용에 대하여 심각하게 생각해 볼 필요가 있음 □후보자를 공개하는 경우, 이름이 알려져 있거나 영향력 있는 기관 및 단체의 지지를 받는 후보자는 대법관으로 적격이라는 외부의 평가와 지원을 받게 되나, 외부에 드러나지 않게 법조인으로서의 실력을 쌓고 봉사를 해온 후보자는 제대로된 외부의 평가를 받지 못하여 불리한 입장에 서게 됨 □대법관이 어떤 특정 단체나 정파의 공개적 지지에 힘입어 제청될 가능성이 높아지고, 그러한 경우 대법관으로서의 독립성이나 공정성에 대하여 지속적인 의심을 받게 됨 □추천 내용이나 자문 내용 등을 공개하는 것은 정확성을 확인할 수도 없고, 반론의 기회도 주지 않은 상태에서 구체적 내용을 공개하는 결과가 되어 프라이버시를 직접적으로 침해하게 됨 등을 이유로 비공개 입장을 고수하고 있다.

그러나, 한 국가의 최고 공인 가운데 한 사람인 대법관 후보자로 거론되는 인사가 자신의 개인정보나 프라이버시가 공개되는 것을 꺼려한다면, 이러한 사실 자체가 이미 공직에 대한 고사(苦辭)로 해석될 수밖에 없을 것이다. 공직자의 임명 또는 임용시, 본인 뿐 아니라 배우자와 직계존비속의 재산 등록이 이미 의무화돼 있고(공직자윤리법 제2장 재산등록및공개 제3조 등록의무자 1항, 모든 법관 해당), 고등법원 부장판사급 이상의 법관의 경우에는 재산 공개 및 병역 사항 등록이 의무화돼 있으며(동법 제2장 재산등록및공개 제10조 등록재산의 공개 1항, 공직자등의병역사항신고및공개에관한법률 제2조),  국회의 임명동의 등을 요하는 공직후보자의 경우에는 병역사항을 공개하도록 규정(공직자등의병역사항신고및공개에관한법률 제10조)하고 있다. 특히, 국회의 임명동의를 위한 인사청문회를 거쳐야 하는 대법관 제청자는 재산 및 병역사항 뿐 아니라 □학력·경력에 관한 사항 □최근 3년간의 소득세·재산세 및 종합토지세의 납부실적에 관한 사항 □범죄경력에 관한 사항의 공개까지 요구받게 된다(인사청문회법 제5조 임명동의안등의 첨부서류 1항). 따라서, 대법관 제청후보자로 거론되는 모든 인사는 당연히 대법관이 되는 것에 동의하는 것으로 간주할 수 있고 이럴 경우 향후 공개가 명약관화한 상황에서 후보자의 정보가 비공개되어야 할 어떠한 이유도 없는 것이다. 도리어 후보자 정보의 공개는 제청후보자의 판결 성향이나 공적인 자료뿐 아니라 평소 생활모습 등의 공개를 통해 대법관·대법원에 대한 일반 시민들의 정서적 친밀감이 높아지는 긍정적 효과를 기대할 수 있을 것이다. 후보자에 대한 정보가 완전히 공개돼 철저한 검증절차를 거쳐 확신의 대상이 될 때, 당사자 또한 검증된 인물로서의 자신감을 갖고 공직에 임할 수 있을 것이다.

2.2. 제청자문위 회의 내용의 공개

제청후보자에 대한 논의와 1차 검증이 이루어지는 제청자문위 회의 또한 위와 같은 맥락에서 공개됨이 옳다. 또한 대법관 제청후보자를 1차 선택하는 중차대한 역할을 담당하는 제청자문위 구성원에게 있어서도 회의공개는 자신의 발언에 대한 책임감과 신중함을 담보할 수 있다는 점에서 필수적이다. 특히 대법관 제청 과정에서 제청자문위 회의가 형식적 요식절차 가운데 하나로 전락되지 않기 위해서라도 회의 내용 공개는 중요하다. 회의 내용 공개 방법에는 방청 허용이 최선일 것이나 차선으로 실명 기재한 회의록의 완전 공개가 가능할 것이다.

2.3. 제청대상자 후보자 추천상황에 대한 공개

현행 내규상 대법원장에게 전달하게 돼있는 제청 후보자에 대한 의견 및 추천 내용에 대한 완전 공개가 이루어져야 한다. 실제로 지난해 대법관 제청 당시 비공개서면을 통해 접수된 의견 및 추천의 건수와 구체적 내용에 대해서는 지금까지도 전혀 알려진 바가 없다. 이러한 사실은 광범위하게 의견을 수렴하겠다는 공언에도 불구하고 그 현실성과 실천 의지에 대한 불신만 가중시킬 뿐이다.

3. 제청자문위의 실질적 권한 확대 및 보장

3.1 제청자문위에 추천권 명문화

제청자문위의 역할에 대한 규정에 따르면, 제청자문위는 대법원장이 추천한 3배수 이상의 후보자에 대한 적격여부에 대해 논의할 수 있게 돼있다(제4조 2항). 그러나, 대법원의 구성에서 다양성을 확보하고 대법원에 대한 사회적 요구를 담보할 수 있는 대법관의 임용이 필수적이라는 점에서 볼 때, 대법원장이 법원내부 출신이 아닌 인사에 대한 정보를 폭넓게 확보하기 어렵다는 점과 현행대로 운영될 경우 대법원장이 제시하는 인사 이외의 인물이 대법관이 될 가능성이 전무하다는 점은 큰 문제가 아닐 수 없다. 따라서, 국민의 의사를 대변할 수 있는 충분한 자격과 정당성을 갖춘 자문위원회에 후보자 추천권을 보장해주고 대법원장이 추천한 인사들과 동등한 수준에서 검증절차를 거칠 수 있도록 해야한다. 이와 관련, 대법원장에게 추천된 모든 인사와 대법원장이 추천한 인사, 제청자문위가 추천한 인사들 모두를 검토 대상자로 상정할 수도 있을 것이며 또는 제청자문위에서 심층검토할 인사들을 선정하기 위한 사전 회의를 진행한 후, 본격적 논의를 진행할 수도 있을 것이다.

한편 제청자문위에 추천권을 부여할 경우, 헌법에 보장된 대법원장의 대법관 제청권이 심각하게 침해될 소지가 크다는 대법원측의 주장에 대해, 제청자문위를 구성키로 결정한 이유에 대해서 돌이켜 볼 것을 권고한다. 그동안 대법원은 대법원장의 대법관 제청권 행사에 있어, 밀실 인사와 법관 서열에 따른 승진개념에서의 임용이라는 내외부의 비판을 줄곧 받아왔으며 이러한 비판에 이유있다는 자체 판단에 의해 자문위를 구성한 것이나 다름없다. 따라서, 대법원은 단순히 여론의 힘에 떠밀려 형식적 요건충당을 위해 기구를 구성한 것이 아니라면, 권한 수호를 위해 방어적 태세를 취하기 보다는 보다 열린 자세로 일반 시민들의 참여와 지지를 확장해 나가려는 전향적 자세를 보여야 할 것이다.

3.2. 제청자문위 활동력 보장

위와 같이 제청자문위에 추천권이 부여되고 실질적 검증기구로 역할하기 위해서는, 제청자문위의 활동력이 보장되어야 한다. 이를 위해서는 현행 내규에 명시돼 있는 소집예외 가능성(제4조 1항)을 삭제해야 하며, 제청자문위가 제역할을 다할수 있을 만한 충분한 시간적 여유가 주어져야 한다. 전임대법관의 임기만료일 최소 3개월 전에 제청자문위를 구성하고 □자체 추천자 취합 □(심층) 검증대상자 선정 □대상자에 대한 다양한 정보 확보 □대상자에 대한 면밀한 검토 및 대상자의 반론권 보장 차원에서의 자체 청문회 실시 □심층 토론 및 합의 도출을 위한 수차례의 논의 등을 진행할 수 있도록 해야 한다.

4. 대법관 제청·임명권의 현실화

최근 헌법에 보장된 대법원장의 대법관 제청권과 대통령의 임명권에 대한 현실성 확보에 대한 주장이 제기되고 있다. 헌법 및 관련 법률에서는 대법관 제청의 수에 관하여 어떠한 규정도 두고 있지 않으며, 현재까지는 단수제청으로 일관되어 왔다. 그러나 이러한 단수제청은 곧 대통령의 임명권을 제한하며 실질적으로 대법원장이 대법관을 임명하는 결과를 초래해 결과적으로 대법원장과 대법관의 대등원칙이 심각하게 훼손되고 있다는 지적이다. 따라서, 복수제청을 통해 대법원장의 제청권과 대통령의 임명권 간 합리적 조화를 이뤄내는 방안이 제시되고 있다.

이와 관련, 대법원측은 오히려 헌법상 복수제청과 대통령의 선택권에 대한 내용이 전혀 규정되어 있지 않으므로 위헌의 소지가 매우 크며, 제청자에 대한 국회동의절차가 남아있기 때문에 제청권자의 단수제청이 곧 임명권으로 확대해석되어서는 안된다고 주장하고 있으나, 실제 2000년 이후 실시된 대법관 인사청문회에서 대법관 임용이 거부된 사례가 없다는 사실에 비추어 볼 때, 이러한 주장이 설득력을 얻기는 어렵다.

따라서, 대법관 단수제청으로 인한 □대법관 임명권이 실질적으로 대법원장에게 있음 □대법관이 대법원장의 하위직급자로 전락함 □대법원재판부 구성원내의 상하관계 고착화로 인해 법원의 관료화를 심화시킴 □대통령 임명권이 완전히 형식화됨 등의 문제제기에 대한 합리적이고 설득 가능한 대안으로써 복수제청이 이루어져야 할 것이다.