검찰·법무 개혁 원년을 바라며

韓寅燮 (서울대 법대 교수, ishan@snu.ac.kr)

* "이 글은 2003년 2월 7일 전국법과대학장협의회에서 발표된 글의 원문 그대로이다. 당시는 검찰개혁에 대한 정부의 구체적 구상과 검찰인사에 관한 검찰의 입장이 개진되지 않은 상태였지만, 이 글에서는 개혁의 첫 출발점을 법무부장관직의 개방화와 검찰총장의 퇴진에 두어야 함을 역설하고 있다. 그러한 주장이 받아들여졌다는 점에서, 현재 법무검찰개혁의 첫 단추는 잘 채워진 셈이며, 이제는 구체적인 개혁안을 다듬어가야 하는 단계에 이르고 있다. 시간이 없이 2월 7일 시점에서의 글을 제공함을 송구스럽게 생각한다. 다만 이 글의 논조를 크게 바꿀 필요성은 느끼지 않는다."

1. 서 론

-검찰개혁은 국민적 화두이자 염원이었지만, 뼈를 깍는다는 말은 공염불에 그치고 아직도 개혁의 먼 산을 넘어가야 한다.

-검찰개혁의 제일 이유는 검찰의 정치적 중립 및 권위주의적 체질의 문제였고, 그것은 아직도 실현 요원한 상태이다.

-지난 몇 년간 더욱 심각했던 것은 검찰총수 및 고위직 검사들이 직접 연루된 사건으로 수사·기소·재판받았던 참담함이다. 바깥의 압력 뿐 아니라 내부의 문제점이 고위층 중심으로 터져나온 상태이다.

-잇단 檢亂에도 불구하고, 온갖 수모에도 불구하고, 검찰조직의 완강한 기득권 고수의지는 꺽이지 않고 있다.

-최근 대통령 공약, 대통령직 인수위원회의 검찰개혁방안에 대해 검찰은 예상대로 극력 저지하려 하고 있는 형편이다.

-그러나 최근 대북송금 수사유보 선언으로 보듯이, 검찰의 정치권 눈치보기의 자세는 변함이 없다.

-이러한 상황에서 검찰개혁은 어떻게, 어디서부터 진행할 것인가가 당면과제로 떠오른다.

2. 첫단추는 법무부장관과 검찰총장의 교체로부터

-제도개혁의 첫 출발점은 법무부장관, 검찰총장의 교체에서 시작되지 않으면 안된다. 사람이 바뀌지 않고는, 제도개혁은 한발짝도 나가지 못한다. 대통령에 충성하는, 대통령 눈치보는 장관과 총장은 법무·검찰개혁을 이루기는커녕, 검찰을 대통령과 집권당에 유리하게 써먹으려다, 결국 자기공멸의 길을 걷게 됨을 DJ 정권은 산 교훈으로 남겼다.

-누가 법무부장관이 되어야 할 것인가?

정치적 압력을 버틸 수 있는 소신, 대통령의 의중을 검찰에 전하지 않을 소신, 전문적 실력과 리더십으로 검찰 내부의 반개혁욕구를 잠재우고 합리적 개혁의 방향으로 틀 수 있는 인물이어야 한다. 누구를 법무부장관으로 임명하는가를 보면, 노 정권이 법무·검찰개혁을 할 진실한 의지가 있는지를 대번에 알 수 있다.

도대체 이런 자격요건을 갖춘 사람이 있는가? 있다. 그런 사람이 대통령과 그 측근의 눈에 들 것인가? 그렇지 않을 것이다. 그러면 대답은? 대통령에 맞서 정도와 원칙에 맞춰 쓴소리를 서슴지 않아야, 법무와 일선 검찰을 개혁할 수 있는 도덕적 힘도 가지는 법이다. 과연 누구를 법무부장관으로 임명하는지 지켜볼 일이다.

-검찰총장은 반드시 교체되어야 한다. 이번 검찰총장에 대한 개인적 선호도 때문에 하는 이야기가 아니다. (필자는 김각영 총장에 대하여 아는 게 없다.) 그러나 검찰개혁은 현재의 검찰의 연공서열에서 앞선 사람이 총장으로 되어 있는 한 한발짝의 검찰개혁도 이룰 수 없다.

-현 총장은 검찰총장에 대한 인사청문회를 거치지 않았다. 다시 말해 정치적 검증·도덕적 검증·국민적 검증을 거치지 않았다. 이런 검증을 거치지 않은 검찰총장, 대통령의 총애에 따라 임명된 검찰총장은 검찰개혁을 위해 요구되는 힘을 도저히 가질 수 없다.

-검찰총장의 잔여임기는 보장되어야 하지 않느냐는 반문이 있다. 노 당선자도 이런 이야기를 몇차례 한 적이 있다. 그러나 그 이야기는 검찰개혁을 하려면 도저히 납득할 수 없는 이야기다. 지난 십여년간 검찰총장의 임기는 법률로 정해져 있지만, 보장되지 않았다. 권력의 앞잡이 노릇을 잘 하던 총장은 임기를 누렸고, 또 임기를 마치고 전공을 인정받아 영전했다. 임기와 관계없이 전직시키기도 했다. 이렇게 하여 총장임기제는 이미 그 뜻―외풍을 막으며 소신대로 검찰수사를 지휘하라는 뜻―은 상실되어 버렸다. 이렇게 된 결정적인 제도적 이유는 人事聽聞會가 받쳐주지 않았기 때문이다. 이제 인사청문회를 도입하여 새 검찰상을 구현하려는 마당에, 총장을 그대로 두자는 것은 새 집을 지으면서 낡은 가구를 그대로 두는 격이다. 더욱이 현 검찰총장의 잔여임기는 1년 7개월 이상이다. 그 기간이 다 지나면 검찰개혁의 호기는 모두 지나버린다. 정치권이 반대하지 않겠는가 하는 걱정을 할 수도 있다. 그러나 정치권은 검찰총장 인사청문회란 정치과정에 참여하게 되는 만큼, 반대할 필요가 별로 없다. 이런 점을 종합적으로 볼 때, 현 검찰총장을 물러서게 하고, 새 총장후보를 내세워 인사청문회를 해야 한다. 인사청문회를 거친 검찰총장만이, 외풍을 막고, 검사들의 소신있는 수사를 하도록 격려할 수 있을 것이다. 또 검찰내부개혁을 위한 정치적·도덕적 힘을 가질 수 있을 것이다.

-그간 법무부장관은 검찰의 고위직을 역임한 인사로 채워져 왔다. 그러한 방법은 검찰을 통제하면서, 말 잘 들으면 장관직을 줄 수 있다는 사탕을 아울러 발림하자는 것이었다. 그러나 역대 경찰청장을 줄줄이 행정자치부장관으로 임명해 왔다면 어떻게 되었겠는가? 법무부는 검찰과 다르다. 검찰은 수사·기소하는 곳이다. 법무부는 국민에 대한 법률서비스를 효과적으로 제공하고, 법을 집행하는 곳이다. 법무부와 검찰의 조직이 중복될 필요가 없다.

-법무부장관은 반드시 검찰고위직이 되어야 한다는 발상 자체를 이 기회에 깨트리지 않으면 안된다. 미국의 클린턴 정부 때 8년간 법무부장관을 했던 제넷 리노 씨는 플로리다 주에서 변호사활동을 하다 발탁되었다. 그녀는 검찰 경력도 없었으며, 남성도 아니었다. 그러나 그녀는 초기의 시행착오를 거쳐, 탁월한 역량을 발휘했다. 그녀가 법무부를 맡았다고 해서, 항명파동 같은 것은 있을 수 없었다. 일본에서는 전전 검찰파쇼라 불릴 정도로 막강한 검찰독재체제를 구축하였다. 전후 검찰파쇼의 아성을 깨트리기 위해 검찰총장을 13년동안 재야에서 발탁임명했다.

이렇게 연공서열적 관료체제, 동기가 총장이 되면 줄줄이 옷벗는 □용퇴□ 관행 등 봉건적 위계체제를 깨트리지 않으면, 검찰조직의 혁신은 기대할 수 없다. 따라서 검찰총장은 외부에서 기용되는 게 맞다. 검찰 출신을 배제할 필요는 물론 없다. 검찰직을 역임한 인사 중에서 퇴임 이후에도 그 활동과 명예가 지속되는 인물을 검찰총장으로 뽑든가, 아니면 재야에서 법무 및 인권활동에 종사해온 인사를 뽑든가, 해야만 연공서열형·봉건적 관료형으로 굳어 있는 체질과 관행을 깨트릴 수 있을 것이다.

3. 특검제, 반드시 법률적 제도로 도입되어야

-정치적 중립성을 의심받거나, 국민적 의혹이 큰 사안에 대하여 검찰수사에 대한 의혹이 여전할 때, 그리고 검찰 내부의 혐의사건에 대하여, 특별검사의 필요성은 지난 몇 년간의 경험으로 입증되었다. 그동안 검찰은 특검제의 위헌성, 수사능력문제, 비용 문제 등을 들어 특검에 대해 반발해 왔다. 그러나 검찰의 반발에도 불구하고 벌써 특검은 몇차례 개별법률을 만들어 시행되었고, 그 성과에 대해 긍정적 평가가 내려져 있다.

-김대중 대통령은 임기 초에 과거 검찰의 태도를 질책하면서 □검찰이 바로 서야 나라가 바로 선다□고 당부했다. 그러나 대통령은 검찰을 바로 세우지 못했고, 그 결과 옷로비·파업유도 등 일견 대수롭지 않을 수도 있을 일을 끝까지 덮다가 결국 정권 자체의 신뢰에 결정타를 맞았다. 이렇게 된 데에는 검찰개혁에 대한 첫 단추를 끼지 않았기 때문이다. 김대중 대통령은 야당 총재일 때 무려 10년간 특별검사제의 도입을 주장해 왔으며, 대선의 주요 공약에 특검제를 포함시켰다. 그러다 당선된 후 마음이 변했다. 자신들의 부패에 대해 칼날을 들이댈 특검을 원치 않고, 검찰을 길들여 자신의 보호망으로 삼으려 했던 것이다. 이런 실수를 다시는 되풀이해서는 안될 것이다.

-노 대통령의 임기동안 특검제법률을 제정해 놓고, 고위공직자의 비리, 정치적 의혹이 큰 사안, 이익의 충돌(conflict of interest)의 견지에서 검찰이 직접 다루기 부적절한 사건에 대해 특검을 국회의 동의로 발동시킬 수 있도록 해야 할 것이다. 이미 특검을 어떻게 선출하고 하는 구체적인 부분은 수차례의 실험으로 안정화되었다. 적어도 특검제법을 한시화한다고 해도, 그 기한은 5년 이상이어야 할 것이다. 이는 재임중 측근, 고위관료, 친인척, 검찰 수뇌부의 비리를 억제하는 데 대단한 예방효과를 만들어낼 것이며, 그 결과 노무현 정권 자체의 신뢰도의 유지에도 도움이 될 것이다.

-특검제법안은 이미 여당안과 야당안이 거의 같은 내용으로 갖고 있으므로, 그냥 양당 합의로 통과시키기만 하면 된다. 야당이 반대할 리도 없는 법안이다. 노정권의 합의만 있으면 되는 것이므로, 간단하게 그 법을 통과시켜 노정권의 부패혐의나 중대한 의혹은 언제나 검증받을 용의가 있음을 천명할 수 있을 것이다.

-검찰은 특검제를 반대한다고 하지만, 사실 반대할 이유가 없다. 특검제가 있다 하더라도, 검찰이 열심히 수사하면 특검은 제도는 있어도 가동은 되지 않고 잠잘 것이다. 검찰이 잘했는데, 정치적 공세로 검찰이 잘못했으니 특검을 발동시키자고 하여 억지로 특검을 발동시키면 그 특검의 수사결과를 통해 검찰이 옳았음이 입증될 것이다. 그러한 긍정적 경험이 몇차례만 축적되면, 이제 특검 없다는 여론이 조성될 것이다. 따라서 특검은 검찰조직을 살아있게 하고, 정치적 압력에 대해 저항할 수 있는 명분을 더하게 된다. 진실로 검찰의 명예를 수호하고자 하는 검사들은 특검을 하등 두려워할 필요가 없으며, 오히려 필요한 □잠재적 라이벌□로 여길 수 있게 될 것이다.

4. 고위공직자비리수사처―중장기적 과제로 검토할 문제

-대통령당선자 및 인수위에서는 고위공직자비리수사처를 별도로 신설하자는 입장을 원래 지니고 있었다. 고위공직자비리수사처는 시민단체가 강력한 부패통제를 위해 홍콩 및 싱가폴 모델을 따라 제안한 것이다. 그러나 법무부는 이에 대해 완강하게 반대하면서, 그 대안으로 □검찰조직 내에 특별수사검찰청을 설치하자□는 것을 내세우고 있다.

-우선 검찰의 주장은 전혀 논의할 가치도 없는 주장이다. 검찰은 고위공직자의 비리를 언제든지 수사할 수 있다. 대검의 중수부, 지검의 특수부는 그러한 역할을 하도록 되어 있는 부서이다. 일본의 유명한 동경지검특수부가 해온 일을 우리의 중수부나 특수부가 못할 하등의 이유가 없다. 정치적 외압을 물리치려는 기개와 소신으로 검찰이 채워진다면 말이다. 검찰은 특별수사검찰청을 설치하자고 주장하지 말고, 지금의 중수부·특수부의 검사들이 용맹정진할 풍토를 만드는 데 스스로 노력하면 된다. 그러한 노력에 대한 국민적 신뢰가 축적되면, 굳이 고위공직자비리수사처를 누가 만들자고 하면 그것을 오히려 무슨 저의가 있는가 하고 의심하게 될 것이다.

-그런데 검찰에다 특검을 도입하고, 또다시 고위공직자비리수사처를 신설해야 하는가 하는 점에 대해서는 확실히 권한중복의 문제가 따른다. 만약 고위공직자비리에 대해서는 검찰은 손대지 말고 고위공직자비리수사처의 전속적 관할로 본다는 법안이라면, 그것은 찬성할 수 없다. 고위공직자비리수사처를 매수해버린다면, 그야말로 고위층비리에 대해 속수무책일 수 밖에 없기 때문이다.

-부방위와의 관계를 어떻게 설정할 것인가 하는 것도 문제이다. 내 생각으로는, 부방위를 만든 애초의 의도가 고위공직자비리수사처의 한국판이 될 것을 생각했다고 할 수 있다. 그런데 수사권을 빼앗긴 부방위로서는 창뺏긴 기사처럼 힘없는 꼴이 되고 말았다. 부방위에 그 창을 돌려줄 것, 다시 말해 부방위에 그 담당사건에 대한 조사권·수사권을 주고, 부방위에서 특별검사를 채용하여 부방위 담당사건의 비리를 조사·수사·기소하게끔 하는 것이 더 타당할 것으로 생각된다. 그 기능을 특검이 할 수 있지 않느냐고 생각할 수 있지만, 특검제상의 특검은 아마도 크고 중대한 의혹사건에 대해 예외적으로 발동될 것이다. 부방위 산하의 특검은 보다 공직자비리에 대해 일반적으로 발동될 것으로 생각할 수 있다.

이 때 부방위 상의 특검과 일반검찰 사이에 권한중복 문제가 있지 않겠는가 하는 의문이 있다. 맞는 말이다. 그러나 미국에서 독과점기업의 횡포와 싸우기 위한 기관으로 법무부(Department of Justice)와 공정거래위(Federal Trade Commission)이 서로 경쟁적으로 관여한다. 전자는 대통령 산하에, 후자는 의회 산하에 있어, 서로 중복되는 관할 속에서도 성공적으로 작업하고 있다. 이는 강자의 횡포에 대항하기 위해서는 어느 한 기관으로 부족하며, 수사기관을 경쟁시켜야 한다는 모델이 될 수 있다. 우리도 고위공직자비리, 권력형 비리를 척결하기 위하여 검찰과 부방위가 경쟁하는 것은 아름다운 일이다. 검찰이 그 탁월한 수사능력을 자랑한다면, 부방위의 도전을 꺼릴 이유가 전혀 없다.

5. 검찰인사의 개방 및 개선을

(1) 법무부의 검찰독점 현상을 바꿔야 한다.

-현재 법무부의 고위직은 장관부터 시작하여 검사 일색으로 채워져 있다. 다만 출입국관리국의 국장은 검사가 아닌 공직자로 채워진 지 상당한 기간이 경과했으며, 교정분야에 대해서 남다른 관심을 보였고 교정선진화에 기여한 김대중 대통령의 강력한 주문으로 교정직 공무원이 교정국장으로 임명되고 있는 정도이다.

-그러나 법무무는 수사하는 기관이 아니다. 따라서 법무부의 고위직이 검사로 채워져야 할 이유가 없다. 관료주의, 위계주의, 조직내 타성을 깨트리기 위해서 법무부 직책의 개방화가 본격적으로 진행되어야 한다.

-민간과의 지원협력을 적극 이끌어내고 봉사행정을 정착시키기 위해, 또 문턱을 낮추기 위해서도 개방화가 필요하다.

-예컨대 법무부 송무과, 국제법무과는 비검사인 법률전문가가 더 잘 활동할 수 있는 분야이다. 국가소송·행정소송·국가배상업무의 지위감독·헌법재판 수행 등이 송무과 일이라면 이것은 변호사에게 더 적합하다. 통상관련 법률자문 등에 종사하는 국제법무과도 마찬가지다.

-법무부 인권과는 인권옹호 및 법률복지사업을 주요업무로 한다. 이러한 업무는 인권 및 법률구조에 신념을 갖고 활동해온 인권운동가 혹은 인권변호사에게 적합하다. 검사인 인권과장은 이제까지 민간의 인권주장에 대해 방어적 논리를 제공하는 데 오히려 치중한 감이 있다. 법무부 내에서 인권에 관한 적극적 논리를 펴면서, 법무부 및 정부의 인권침해적 관행을 비판하는 역할을 해야 한다. 그렇게 하려면 개방적 인사가 필요하다.

-송무과·국제법무과·인권과 등을 포괄하는 법무부 법무실을 장을 개방인사 가운데 포함시켜야 한다.

-요컨대 법무부 및 검찰의 장을 포함한 주요 직책이 개방적 인사의 가능성이 있도록 되어 (잠재적) 긴장과 경쟁 가운데 법무행정이 이루어지도록 유도해야 한다.

(2) 검찰인사위원회 : 독립성 강화, 의결권 갖는 기구로 격상되어야

현행 검찰인사제도의 문제점으로는 다음이 지적된다.

-검사의 임명 및 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다(검찰청법 제34조). 검사의 임용·승진 기타 인사에 필요한 사항에 관하여 법무부장관의 자문에 응하기 위하여 법무부에 검찰인사위원회를 둔다.

-즉 대통령과 법무부장관이 검사의 임명 및 보직에 직접적인 영향력을 행사할 수 있음. 이는 검찰인사의 정치화 초래한다.

-검찰인사위원회가 구성되어 있으나 법무부장관의 자문기구에 불과하다. 위원도 내부인사로만 구성되어 있어 장관의 인사권 행사에 대한 효과적인 감시와 견제기능 수행하지 못하고 있다.

-검찰인사의 실무는 법무부 검찰국에서 담당하여 검찰 자체의 독립적 인사기능도 없다. 검찰의 핵심간부가 정치적 고려와 영향력에 의해 좌우되는 현실이다.

-법관에 비하여 검찰인사는 불안정하고 예측가능성 적어 검사들이 인사권 앞에 위축될 수 밖에 없다.

그에 대해 다음과 같은 개혁안을 제기할 수 있다.

-검찰인사위원회를 자문기구에서 필요적 심의기구로 격상해야 하며, 나아가 의결기구로 격상해야 한다.

-검찰인사위원회에 외부인사가 과반수 이상이 되도록 외부인의 참여가 보장되어야 한다. 필자가 관찰한 몇몇 사례를 보면, 그러한 조직들은 검찰에 친근한 인사들을 들러리처럼 내세워 검찰총수의 의견을 그대로 통과시키는 거수기 역할을 할 가능성이 매우 높다. 따라서 그러나 이제껏 검찰 외부인사는 들러리가 아니라 나름대로 대표성을 갖도록 배려하지 않으면 안된다.

-평검사의 임용 및 보직을 대통령의 권한으로 할 이유가 없다. 검찰인사위원회의 심의를 거쳐 법무부장관이 임용 및 보직을 행하도록 하면 족하다.

-검사장급의 경우 검찰총장의 추천을 거쳐 법무부장관이 검찰인사위원회의 심의를 거쳐 제청하고 대통령이 임명하는 방안이 생각될 수 있다.

-검찰총장에게 인사에 관한 추천권을 정식으로 부여할 경우, 검찰총장의 인사권을 보좌할 기구는 법무부 내가 아닌 대검찰청에 두어야 할 필요가 생긴다. 이렇게 검찰총장의 권한을 강화시키는 것을 정당화하려면 검찰총장에 대한 사전 인사청문회가 반드시 필요하게 됨은 당연하다.

-검찰인사위원회의 구성·운영·심의사항 등을 지금처럼 대통령령으로 정할 것이 아니라 검찰청법에 신설해야 한다.

-검찰인사에 투명성과 예측가능성을 높이는 방안을 별도로 연구해야 한다.

6.  맺음말

-DJ 정권은 단 하나의 검찰개혁조치를 취하지 않았다. 그 결과 정권의 몰락이 왔다. 이 정권은 그것을 타산지석으로 삼아야 하며, 처음부터 검찰과의 타협, 검찰의 이용자세를 버리고 개혁에 나서야 한다.

-법무·검찰개혁은 첫단추를 잘 끼우는 것이 가장 중요하다. 그 첫단추는 법무부장관의 인선과 검찰총장의 교체이다. 인사청문회를 압도적 다수로 통과할 수 있는, 소신과 명망을 가진 인사를 검찰총장으로 추천해야 한다. 법무부장관은 노정권과 수명을 같이할 인사로 신중히 선정해야 한다. 만일 장관이 1-2년하고 그만둘 것으로 보인다면, 검찰들이 그러한 장관의 개혁시도에 동조할 이유가 없을 것이다. 검찰개혁이 흔들림없이 장기간 지속될 것이라는 전망이 있을 때, 비로소 개혁의 물결 속에 들어올 것이다.

-법무·검찰개혁의 목적은 국민을 위한 법률서비스의 효율적인 제공일 것이다. 그러나 그것만으로 부족하다. 국민이 객체가 아니라 주체로 참여할 수 있는 다양한 방법이 있다. 그 방법을 열린 안목으로 개발해가야 할 것이다.

-마지막으로 여기서는 언급하지 못했지만, 포괄적인 사법개혁의 전망을 갖고 그것을 이행해가야 할 것이다. 현재 노정권에는 그러한 포괄적인 사법개혁의 청사진이 없는 듯하다. 그 청사진의 일단은 95년 사법개혁의 그림으로 일차 나타났지만, 그것은 충분한 공감대를 가지면서 하지 못한 단점이 있었다.  DJ 정권은 어떠한 사법개혁, 법조인양성 및 사법시험 제도의 개혁을 하려고 하지 않았다. 그 틈에 우리보다 개혁속도가 늦었던 일본이 우리의 예를 참고하여, 앞질러 나가고 있다. 바로 이러한 포괄적인 청사진을 취임 1년 차에 준비하여 3년 이내에 제도화시켜야 한다. 그렇지 않으면, 사법이 국가발전의 발목을 잡는 폐단이 되풀이될 것이다.

법무·검찰의 개혁 - 그 목표와 방안

건국대 법대 한상희 교수

들어가면서

지난 1990년대는 거의 전세계적으로 사법개혁이라는 명제가 세계체제의 재편과정에 나타나는 국가구조재편의 한 축을 이루었다. 미국의 경우에는 사법제도와 경제성장의 문제를 중심으로 경쟁력의 강화라는 관점에서 수많은 Law Firm들이 M&A를 통하여 그 내연과 외연을 동시에 확장하였고, 일본이나 독일의 경우에는 후기산업화사회에 부응하는 사법시스템을 구축하기 위하여 사법을 국민의 것으로 환원시키려는 민주화의 작업을 벌이거나 혹은 사법제도를 시장경제에 편입시키고자 노력하였다. 심지어 중국이나 동남아국가-베트남 등의 후진사회주의국가에서조차-에서도 자신의 사법질서를 시장경제에 따른 세계체제에 편입시키고자 수많은 개혁대안들을 제시하였다.

하지만 우리나라의 경우에는 1994·5년과 1999년 양차에 걸쳐 누구보다도 먼저, 그리고 올바른 방향을 가지고 사법개혁논의가 제기되었지만, 사법시스템을 자신의 세력권에 존치시키고자 노력하였던 정치권력과 기득권의 변경을 두려워하는 법원과 검찰측의 방해로 좌절되고 말았다. 그리고 그 결과가 오늘과 같이 사법제도가 국가발전의 발목을 잡는 형국으로 나타난다.

이제 새 정부가 들어서면서 다시 사법개혁의 불씨가 살아나고 있지만, 지난 대통령과 평검사의 대화에서 보듯 개혁의 속도와 방법에 관한 이견, 정치권력과 사법권력간의 불신으로 인한 대립 등 사법개혁의 전망은 아직 그리 분명한 것은 아니다. 사법개혁의 공식적 추진축이 되어야 하는 정치권과 법조집단 양자가 모두 개혁을 통하여 얻는 이익보다는 그것으로 인하여 포기하여야 하는 몫이 너무도 많기 때문이며, 따라서 그들 자신이 강력한 반대세력으로 기능할 수 있기 때문이다. 다만 한 가지 다행스러운 것은 이번 토론사건으로 인하여 국민들사이에 사법개혁의 필요성에 대한 공감대가 새로운 힘을 가지고 결집되고 있다는 점이다.

이 글은 그동안 제기되었던 사법개혁논의들 중 법무·검찰부분과 관련한 개혁의 이념·방향과 그 구체적 방안을 중심으로 정리해 보고자 한다. 지금까지 이 부분에 관한 논의들은 크게 두 가지의 축을 따라 진행되어 왔다. 즉, 법무·검찰의 민주화라는 요청과 검찰의 독립성이라는 두 이념이 그것으로 보기 나름으로는 상호 대립적·모순적 관계에 놓여질 수도 있는 이들을 어떻게 조화시키고 그것을 어떠한 실천대안으로 정립해 나가야 할지를 하나의 제안격인 이 글에서 다루어보고자 하는 것이다.

법무·검찰개혁의 이념과 방향

사법개혁의 목표

지금까지 제기되어 왔던 사법개혁의 이념과 목표는 크게 소극적 목표와 적극적 목표로 구분할 수 있다. 전자는 일종의 과거청산과 극복이라는 관점에서 현행의 사법체계에 존재하는 비민주적, 권력적 구조를 척결하고 일탈적 법권력의 존재를 제거함으로써 법치주의에 입각한 사법시스템을 구축하고자 하는 것이라 한다면, 후자는 사법의 민주화를 통한 실질적 법치의 실현이라는 대명제를 바탕으로, 인간존중의 이념과 실질적 정의의 실현을 위하여 법을 공정하고도 객관적으로 운영·집행하는 사법체계를 이루어내고, 이를 바탕으로 안정된 사회질서를 확립하고 정의사회를 구현하도록 하는 방안을 모색한다. 이를 간단히 정리하면 다음과 같을 것이다.

(1) 사법의 민주화 및 법치의 실현

○ 시민사회를 기반으로 그의 법감정을 대변하고 사회정의를 구현하는 민주적 사법체계를 형성함.

○ 사법이 정치권력에 종속되어 그의 대변인으로 행위하였던 지난 경험을 극복하고 시민사회의 법과 정의의 감정 및 의식을 법체계로 전달하는 상향식의 민주적 사법체계를 지향함.

○ 사법 및 법조의 정치적 독립을 확보함으로써 정치권력이 아니라 시민에 봉사하는 사법체계를 구축함.

(2) 국민에 대한 법률서비스의 질적·양적 개선

○ 오늘날과 같은 후기산업화사회에서 국민들의 다원·다층적인 법률수요에 효율적이고 민감하게 대응할 수 있는 법조 및 사법체계의 구축을 위한 인적 토대 마련

○ 이를 위하여 인간과 사회에 대하여 폭넓고 세련된 인식능력과 이해력을 구비하고 이를 각각의 법영역에 수용할 수 있는 능력을 구비한 사법시스템을 구축할 필요가 있음.

(3) 민주화·개방화에 적극적·능동적으로 대처하는 법조인상의 확립

○ 투철한 서비스정신과 민주적 책임윤리를 갖춘 법조인력을 양성하고 이를 실효성있게 제도화하는 사법체계의 구축

○ 이를 위하여 명확하고도 완벽한 법조윤리체계를 구축하고 이를 법률수요자의 입장에서 인식·실천하는 사법체계를 형성하여야 함.

(4) 세계화,정보화 시대에 상응하는 보편적 법운용능력을 갖춘 사법체계의 형성

○ 지역화와 지구촌화가 동시에 진행하는 세계화추세에 효율적으로 대응할 수 있는 사법시스템을 구축

○ 이를 위하여 법률수요자의 개별·구체적 요구를 일반·추상화의 수준에서 재구성하고 이를 (국제적으로) 보편적 규범의 형태로 전이시킬 수 있는 보편적 법운용능력을 구비한 사법시스템을 구축하여야 함.

법무·검찰 개혁의 방향

이렇게 본다면, 법무·검찰 개혁의 방향은 보다 명확해진다. 그것은 일면으로는 법치주의의 요청에 따라 법집행의 공정성과 투명성을 담보할 수 있는 제도적 장치의 확보와 직무능력 및 의지를 확립하는 방향으로 이루어져야 하며, 타면으로는 민주주의의 요청에 부응하여 국민의 법감정을 바탕으로 인권옹호와 사회정의의 제1차적 수행자로서의 역할을 정립하고 이를 통하여 국민들의 신뢰와 지지에 기반하는 국민의 법무·검찰로 거듭나게 하는 것이다. 이에 이러한 목표를 달성하기 위하여 다음과 같이 두 가지의 차원에서 개혁과제를 일단 상정해 볼 수 있을 것이다.

그 첫째는 법치주의의 관점에서 법무·검찰업무의 객관성·공정성 및 대국민신뢰성을 확보함으로써 법적 정의가 확립되는 구조를 만들어내어야 한다.

○ 법무·검찰조직 및 그 직무집행이 특히 정치권력으로부터 독립성을 확보하고, 그의 객관성과 공정성을 담보할 수 있는 장치를 구축함으로써, 국가적 법집행에 대한 국민의 신뢰를 확보하고 이를 바탕으로 안정된 사회질서를 확립할 수 있도록 하여야 한다.

○ 범죄의 수사 및 기소, 일탈자·범법자의 사회복귀 등의 법집행을 담당함으로 인하여 파생되는 권력기관으로서의 성격을 탈피하고 대국민 서비스제공기관으로서의 성격을 확립하여야 한다.

○ 법무·검찰조직이 국가기관의 인권침해요소 및 그 가능성을 제거하고, 국가·사회내의 인권보호기능들을 유기적으로 통합 관리함으로써 전체 국민의 인권 수준을 향상시키도록 하여야 한다.

○ 사회정의 실현의 차원에서는 법적용 및 그 기준의 형평성을 제고하고, 부정부패등 사회내의 기강문란요소를 과감하게 척결할 수 있는 조직과 능력을 확보하여야 한다.

○ 또한 법무·검찰행정의 2원조직을 강화함으로써 두 업무에 고유한 전문성을 확보하고 나아가 양자간의 상호경쟁체제를 구축하여 견제와 균형을 통한 행정서비스의 질적 향상을 도모하여야 한다.

○ 검찰행정의 경우 대검찰청을 중심으로 지나치게 중앙집권화하는 구조를 시정하고, 지방검찰청을 중심으로 하는 일선검찰업무를 강화하는 방안을 강구함으로써 내부적 권력분립을 보다 확대하여야 한다.

그 둘째는, 법무·검찰행정과정의 민주성을 강화하는 장치를 마련하여야 한다. 여기서 주의하여야 할 점은 법치주의의 요청과 민주주의의 요청간의 대립관계는 특히 검찰영역에서 가장 심하게 나타난다는 것이다. 이를 유의하면서 그 방향을 구체화해 보면 다음과 같다.

○ 검찰의 독립성·자율성을 강화하는 경우 형사사법권력을 독점하고 있는 검찰권력의 지나친 비대화를 방지하거나 통제할 수 있는 장치가 없어지게 되는 만큼, 그에 대한 소극적 통제의 장치가 필요하다. 이에 법무부와 검찰청간의 적절한 권한분배를 통해 상호간의 견제와 균형장치를 확보할 필요가 있다.

○ 검찰권력의 행사과정에 대한 외부적 통제장치 특히 시민참여 및 감시에 의한 통제장치를 마련함으로써 검찰의 법판단과 시민의 법감정·정의감정이 상호 교류할 수 있는 틀을 구축하여야 한다.

현황과 문제점

조직·기능상의 문제

현재 법무부는 검찰□행형□인권옹호□출입국관리 기타 법무에 관한 사무를 담당하는 기관(정부조직법 제30조①, 법무부와그소속기관직제 제3조)으로. 그리고 검찰청은 법무부에서 분리되어 있는 외청으로 검찰업무를 수행하는 기관으로 설정되어 있다. 그러나 이러한 기관상의 분리원칙에도 불구하고 검찰의 인사, 조직, 예산 뿐 아니라 검찰업무의 보고 및 지휘체계 등이 법무부의 권한사항으로 설정되어 있는 등 실질적으로 검찰업무에 영향을 미칠 수 있는 업무들이 법무부의 관장사항으로 되어 있기 때문에 법무부와 검찰청의 관계가 완전히 독립되어 있다고 보고는 어려운 실정이다. 즉, 검찰업무를 중심으로 법무부와 검찰청간의 기능의 중복 등 비효율적인 조직체계가 이루어지고 있는 셈이다. 그리고 이러한 기능중첩의 조직구조를 통하여 정치적 지위를 가지는 법무장관이 검찰청 내지 검찰기능의 정치적 독립을 침해할 통로를 확보하게 된다.

뿐만 아니라, 법무부의 조직체계 및 기능분배가 검찰업무를 중심으로 편재되는 관계로 상대적으로 실질적인 법무행정영역 즉 교정·보호, 출입국관리, 인권옹호, 국가송무 및 일반법무 등의 업무가 약화되는 현상을 야기한다. 실제, 법무행정 중 대국민적 법률서비스제공기능이라든가 국가송무등과 같은 일반법무행정이 거의 의미를 갖지 못한다고 하여도 과언이 아닐 정도로 그 기능 및 조직이 약화되어 있는 실정이다.

특히 법무행정의 중심이 되어야 할 대국민적 법률서비스제공기능에는 인권옹호, 법률교육·홍보, 법률구조, 국제거래·중소기업등에 대한 법률자문, 기타 제반의 법무서비스의 정책수립 및 그 제공이 포함되는 것으로, 법무부가 종래의 권력기관이라는 인상을 벗어나, 국민과 더불어 국민에 봉사하는 기관으로서의 성격을 부각시키고 국민적 신뢰를 회복하는 가장 커다란 기능이라 할 것이다. 하지만, 현재는 이 기능이 독립된 조직을 갖지 못하고 법무실의 한 부서(법무실 인권과, 송무과)로 지나치게 위축되어 있는 관계로, 인권과의 경우 소규모의 예산지원과 공익법무관 배치 외에는 독자적인 법률서비스제공업무나 정책기능을 전혀 수행하고 있지 못하고 있다. 즉 국민의 인권보호 및 법률구조의 업무를 전담하여야 할 인권과가 국민의 폭발적인 인권수요 및 법률구조 수요에 적절히 대응하지 못하고 있을 뿐 아니라, 그 자체가 부차적인 업무로 취급되고 있을 뿐인 것이다.

이는 국가소송·행정소송 등 국가송무의 경우에도 마찬가지이다. 송무과가 수행하는 기능은 국가를 당사자로 하는 소송 등에서 국가를 대리하거나 법령의 해석·자문, 법정책의 입안·기획 등의 업무를 포함하지만, 그러한 업무를 감당할 수 있는 조직체제를 갖추지 못함으로써 이 기능들이 거의 형해화되고 있다. 부연하자면, 법무부의 고유업무인 국가소송?행정소송 수행 및 지휘감독이 대부분 그 직무영역이 전혀 다른 형사사법권력-검찰-에 위임하거나 관련행정부직원에게 일임되고 있으며, 법령의 해석·자문, 법정책의 입안·기획 등의 업무 역시 독립된 조직체제를 갖추고 있지 못하고 법무실의 하위부서에서 담당하고 있는 실정이다. 이에 형식적인 순환보직체제에 의존하고 있는 인력체제에 의하여 전문성까지도 확보하지 못함으로써 심한 경우 인력 및 조직·예산의 낭비라고 할 정도로 비효율적인 업무체제를 갖추고 있다 할 것이다.

고등검찰청의 위상문제

현재의 검찰조직은 대검찰청-고등검찰청-지방검찰청(지청)의 계층구조로 되어 있다. 하지만, 그 중에서 고등검찰청의 경우 그 기능이나 업무영역이 대검찰청 혹은 지방검찰청에 비하여 거의 형해화되어 있음으로써 그 실질적 기능 자체에 대한 회의를 야기할 정도에 이르고 있다. 실제 검찰청사무기구에관한규정 제10조의2에 의하면, 서울고등검찰청의 경우 형사부?공판부 및 송무부의 3개 부에 다음과 같은 업무를 부여하고 있다.

□형사부는, ①항고사건의 수사 및 처리 ②사무감사 ③소속공무원의 비위 및 복무기강 ④기타 사항.

□공판부는, ①공판관련사항 ②형집행 및 보호처분 ③상소 ④판례조사·연구 ⑤사면?감형 및 복권 ⑤범죄인인도에 관한 사항.

□송무부는, ①국가소송 및 행정소송의 수행 및 지휘감독 ②소제기자료의 수집 및 검토 ③재판의 집행과 소송비용의 회수 ④구상권의 행사와 부당이득의 회수 ⑤송무관계 판례의 조사 및 연구 ⑥지구배상심의회의 운영 ⑦국가를 제3채무자로 하는 사건 등에 관한 사항.

하지만 이러한 권한은 엄밀히 보자면 대검찰청이나 지방검찰청에 의해서도 얼마든지 실시될 수 있는 것으로 특별한 조직상의 필연성도 없이 3심구조로 되어 있는 법원의 구조를 그대로 답습한 것이라는 인상을 주기에 충분한 실정이다. 즉, 항고사건 수사 및 처리나 공판관련사항·상소 등과 같은 형사부 및 공판부의 업무는 1심을 담당하였던 지방검찰청에서 계속 수행가능한 것이며, 송무부의 업무는 법무부의 송무업무의 위임을 받은 것으로 실제 법무부가 국가변호사를 임용하는 방식으로 처리되어야 할 것에 지나지 않는다. 뿐만 아니라, 사면·감형·복권의 업무는 본질적으로 법무부의 권한사항이며(사면법에 의하면 검찰총장은 법무장관에 사면등의 신청을 상신할 수 있을 뿐이다), 소속공무원의 비위 및 복무기강 등의 문제는 감찰권의 영역으로 이는 고등검찰청에서 다룰 것이 아니라 법무부 혹은 대검찰청의 직할사건이 되어야 하는 부분이다. 그럼에도 불구하고 고등검찰청이 설치되어 이러한 업무를 별도로 처리하고 있는 바, 이는 국가자원의 낭비일 뿐 아니라, 형사·공판부의 업무영역에 있어서는 수사 및 공판업무의 중복을 초래, 형사피의자에 불편을 제기하고 나아가 법원의 사법업무에 지장을 주고 있는 실정을 이루고 있다.

검찰인사의 문제

지난 번 토론에서도 드러났듯이, 검찰인사의 문제는 우리 검찰의 중립성·공정성을 침해하는 가장 큰 요인으로 작용한다. 실제 법무·검찰의 인사문제는 크게 두 가지의 관점에서 거론할 수 있다. 첫째는 법무행정의 인사와 검찰업무의 인사가 상호 중첩적으로 이루어짐으로써 법무부와 검찰청간의 상호독립에 바탕한 견제와 균형의 장치를 무효화시키고 있을 뿐 아니라, 정치적 압력이 검찰조직으로 침윤하는 유효한 통로를 제공하고 있다는 점이며, 둘째는 검찰 내부의 인사에 대하여도 그 공정성과 객관성, 투명성을 담보할 수 있는 하등의 장치가 없다는 점이다.

먼저 법무·검찰간의 인사중첩성을 살펴보기로 한다. 검찰행정과 법무행정은 그 성격상 상이한 영역에 속하기 때문에 각각 그에 상응하는 전문·기술성이 요구됨은 당연한 결론이다. 하지만, 현재 법무부의 검찰국은 물론, 기획관리실, 법무실, 보호국, 출입국관리국 등 교정국을 제외한 모든 주요부서의 간부진이 검사로 임용되고 있을 뿐 아니라, 이 또한 순환보직의 체제에 의하여 법무부와 검찰청을 엇갈려가면서 근무하게 함으로써 전문·기술성함양이라는 면에서 비효율적일 뿐 아니라, 법무·검찰행정 두 영역간의 경쟁적 발전의 가능성도 제약하고 있는 실정이다.

또한 독립적이고 법과 양심에 의한 수사를 하여야 할 검찰의 인사를 정치적 지위를 가지는 법무장관이 장악함으로써 검찰업무를 그대로 복제하고 있는 법무부조직과 결합, 검찰의 구체적 수사업무에 대한 정치적 통제의 가능성을 열어 두고 있는 실정이다. 이는 이번 토론에서도 심각한 문제로 제기된 바 있지만, 검찰인사의 기준이나 지침이 구체성·명확성은 물론 투명성까지도 보장되어 있지 않은 현재의 실정을 감안한다면, 언제든지 검찰의 인사권행사를 통하여 정치세력이 검찰권에 영향을 미칠 수 있는 계기를 마련해 두고 있는 상황인 것이다.

더불어 우리 검찰인사의 특징적 모습중의 하나가 연공서열제의 방식에 의하여 고참우선(seniority system)의 인사를 한다는 점이다. 실제 이러한 연공서열제는 인사의 예측가능성을 담보함으로써 즉, 안정되고 예측가능한 인사체계를 형성할 수 있도록 함으로써 그 구성원들이 안심하고 직무에만 충실할 수 있도록 하는 장점을 가진다. 그래서 그래서 법집행과 같은 독립성이 요청되는 검찰과 같은 영역에서는 상당히 중요한 인사제도로 기능할 수 있으며 나아가 현재 우리 검찰도 이것을 최선의 인사방식 중의 하나로 내세우고 있기도 하다. 하지만, 이러한 연공서열제는 우리의 현실에 있어서는 그 순기능의 측면보다는 역기능의 폐단을 발생할 가능성을 더 많이 안고 있다는 데에 문제점이 있다. 즉, 검찰구조 자체가 상명하복의 계층구조로 구성되어 일사분란한 지휘체계를 내세우고 있고 이것이 연공서열제와 결합하면서 그 수뇌부의 태도에 따라서 조직 전체의 독립성 자체가 흔들리게 되는 단점도 가지고 있는 것이다. 한마디로 직위에 의한 계층적인 공식명령체제와 선·후배간의 인간적 관계에 의한 비공식적인 편의관계가 서로 상승작용을 하고 여기에 학연·지연 등의 귀속적 인간관계들이 상하계층간의 정서적 결합관계를 형성, 이 상하의 관계를 더욱 유착시키게 되면서 일부의 상층지휘부가 모든 검찰업무를 통제할 수 있게 되는 것이다. 우리 검찰사에서 소위 정치검찰이라고 불리는 사람들이 조직의 상층을 차지하면서 검찰 전체가 정치의 도구로 전락하게 되었던 기본적인 구조는 바로 여기서 시작되는 것이다.

계층구조의 문제

현재 검찰청법(제6조)상 검사의 직급은 검찰총장-고등검사장-검사장 및 검사등 4개의 직으로 구분되어 있다. 하지만, 실질적으로는 부검사-평검사-수석검사-부부장검사-부장검사-차장검사-지검장-고검장-검찰총장 등 수많은 계층을 두고 이 라인을 다시 지검-고검-대검 혹은 법무부 등의 조직과 결합시킴으로써 법무·검찰 조직이 전체로서 하나의 경직된 피라미드 구조를 이루게 하고 있다. 그리고 차장검사 이상의 직은 수사로부터 손을 놓고 순수한 조직관리직으로 기능한다. 이러한 계층조직은 일제 이래 우리 검찰에 부과되었던 특권적 권력의식 및 세속적 출세의식, 연공서열제에 의한 조직내부적 경쟁의식을 바탕으로 그리고 상명하복의 일체형 통솔체제와 결합하면서 검찰 구성원 모두에 대한 일률적 지배를 가능하게 한다. 나아가 이러한 인사조직이 법무장관에 의하여 장악됨으로써 검사동일체의 원칙과 결합, 법무장관-검찰총장을 경유하여 검찰의 정치적 종속성을 강화하는 통로로 작용하게 되는 것이다.

법무부□검찰청의 상호독립성 강화방안

미국·캐나다·호주 등과 같은 일부 국가에서는 법무부장관이 검찰총장(Attorney General)을 겸하는 경우가 있다. 하지만, 그 경우에도 검찰이 법무관련업무를 장악하는 경우는 드물다. 하물며 우리나라와 같이 법무부의 외청으로 검찰청을 설치하고서도 법무부의 주요직책을 모두 검사로 충당하도록 하는 것은 전문화를 바탕으로 하는 기능의 분리 이전에 기관분리라고 하는 법체계의 기본적 틀까지도 무화시키는 결과를 야기하게 된다. 실제, 우리 법무·검찰제도를 보면 외관상으로는 법무부가 인사·예산·조직권을 모두 장악함으로써 법무부가 검찰청에 대하여 절대적으로 우월한 것 같은 모습을 보이고 있지만, 실질적으로는 그 법무부의 국·실장 및 과장의 직을 검찰이 장악함으로써 오히려 법무부가 검찰청의 식민지로 전락해 있는 양상으로 전이되어 있을 뿐 아니라 이러한 중첩구조를 통하여 대통령-장관-총장-검사로 이르는 일련의 정치적 통제체제를 뒷받침하는 형상을 이루게 된다.

이에 법무부과 검찰청을 분리시키는 우리 법체제의 정신을 살리고, 또 오늘날 검찰의 정치적 중립성의 확보, 검찰업무의 객관성·공정성·투명성이 절실하게 요구되는 상황에 부응하기 위하여 다음과 같이 이 양자를 철저하게 분리시키고 상호간의 독립을 바탕으로 한 견제와 균형의 체제를 형성하는 것이 보다 타당한 정책방향이라 할 것이다.

법무조직의 정비

① 검찰국의 폐지 혹은 정비

이 부분에서의 최우선적인 구조변경은 검찰국업무의 축소, 인권□송무기능의 강화 및 법무부인사의 개편이다.

먼저 현재 법무부의 하부단위중 4개의 과로 구성되는 검찰국은 다음 인용에서 보듯 그 업무의 상당부분이 검찰청의 업무와 중복되어 있다.

- 검찰국의 소관업무(법무부와그소속기관직제시행규칙 제6조)

□검찰1과: ①검찰행정 종합계획수립·시행, ②관계법령입안 ③검찰공무원배치·교육훈련·복무감독 ④검찰청 조직·정원관리에 관한 자료작성 ⑤검찰예산편성·배정에 관한 자료작성 등

□검찰2과: 형사사건(공안사건제외)의 ①검찰 및 범죄예방 ②검찰사무보고 ③범죄정보 ④수사지휘 ⑤형집행지휘·감독 ⑥압수물처리의 지휘·감독 ⑦사면·감형·복권 ⑧인권침해사건 조사·처리 ⑨형사보상금·범죄피해구조금지급사무의 지휘·감독 ⑩무죄□면소□공소기각 등 사건의 분석처리 등

□검찰3과: 공안사건의 검찰 및 범죄예방 등, 검찰2과의 업무와 유사. 기타 국가보안사범 보도, 국가보안유공자심사·보상, 보안관찰법의 기본운영계획의 수립 및 시행·보안관찰처분에 관련된 소송 수행 등 보안관찰법에 관한 사항 등

□검찰4과: 국제형사관계법령·조약입안, 정보수집, 한미행정협정관련업무, 범죄인인도, 사법공조, 국제지적소유권 침해사건의 수사지휘에 관한 사항, 외국인범죄의 수사지휘에 관한 사항 등

즉, 이러한 기능은 대검찰청의 범죄정보기획관·중앙수사부·형사부·강력부·공안부의 업무분할과 크게 다르지 않을 뿐 아니라, 그 업무의 목표 또한 독자적인 기능을 수행하기 위함이 아니라 단순히 법무부장관이 검찰업무를 파악하고 지휘□통제하기 위한 자료의 수집 및 분석의 기능에 집중되어 있는 문자 그대로의 보좌기관적 성격이 강한 실정이다. 실제 일선 검찰수사단위에서도 이러한 중첩구조 때문에 개개 사건수사의 보고를 상급검찰청과 법무부의 두 계선을 통하여 이중적으로 하게 되고 이 과정에서 두 개의 감시를 의식하지 않을 수 없는 상황이 발생한다. 뿐만 아니라 이렇게 중첩적으로 설치되어 있음에도 불구하고 검찰국은 법무부에서 가장 중심적인 부서로서 위계지워짐으로써 법무부의 고유업무라고 할 인권보호 등의 업무를 압도하는 기현상을 야기하고 있다.

이에 법무부는 법무정책·인권옹호·국가송무·교정·보호·출입국관리에 집중하며, 검찰청은 범죄의 수사 및 공소유지에 집중하는 체제로 재편한다는 차원에서 검찰국의 업무중 기획이나 예산, 조직·훈련(이 경우도 검찰공무원의 교육□훈련은 검찰청에 이관하는 것이 바람직하다), 각종 보상업무 등은 법무실로 이관하고 나머지 검찰청과 중복되는 업무는 검찰청에 이관함으로써 검찰국은 폐지하는 것이 가장 바람직하다 할 것이다. 혹은 현재의 조직체계상 이것이 곤란하다면 최소한 검찰2과와 검찰3과의 업무는 실질적으로 검찰업무에 해당하는 만큼 검찰청으로 이관하는 한편, 검찰4과는 국제법무과 내지는 국제법무담당관체제로 변경, 법무실의 특수법무과와 병합 처리할 수 있도록 함으로써 검찰국은 순수하게 형사사법행정의 전반에 관한 정책입안 및 집행(①검찰행정 종합계획수립·시행, ②관계법령입안 ③검찰청 조직□정원관리에 관한 자료작성 ④검찰예산편성·배정에 관한 자료작성) 등의 기능을 담당하는 것이 보다 타당할 것이다.

② 법률서비스제공기능의 강화

후기산업화사회에서의 법무행정은 종래와 같은 국가권력의 행사라는 개념에서 탈피하여 보다 적극적이고 능동적인 대국민 또는 대국가적 법률서비스의 제공업무라는 개념으로 인식전환을 할 필요가 있다. 법은 사회질서의 유지라는 전통적인 기능과 더불어 (혹은 그 이상으로) 하나의 사회적 자본으로서 거래질서의 안정과 예측가능성, 그리고 시장의 투명성□공정성을 보장하는 가장 두드러진 사회적 인프라가 바로 법질서이다. 더불어 세계화의 시대에 다양한 법제의 분석□소개의 업무 또한 무형의 자산으로 기능하게 된다. 오늘날, 세계각국이 사법제도개혁을 통하여 전사회적 경쟁력을 강화하고자 하는 것도 바로 이러한 시대상황에 대한 인식때문이기도 하다. 하지만, 우리나라의 경우 이러한 역할을 제대로 수행할 수 있을 만한 충분한 법조인력자원이 없는 만큼 그 역할은 법무부로 상징되는 국가에 귀결될 수밖에 없다. 즉, 법무부를 보다 사회친화적인 법률서비스제공기관으로 재편하여야 할 필요가 있는 것이다.

이렇게 볼 때 가장 시급한 부분이 인권송무국의 설치이다. 지금 법무실의 한 과로 존재하고 있는 인권과와 송무과를 확대□재편하여 별도의 국으로 설치하고 법무실은 일반법무, 국제법무 및 특수법령 등의 업무를 담당하게 하는 것이 바람직하다는 것이다. 이를 예시하자면 다음과 같다.

-법무실은 기존의 구조를 법무과, 국제형사법무과, 국제법무과 등으로 개편, 법무과에서는 검찰국에서 담당하던 검찰예산·시설업무, 일반적 형사정책에 관한 업무 등에 관한 일반적 업무 등을 관장하며, 국제형사법무과는 국제형사 및 사법공조·범죄인인도 등의 업무를, 그리고 국제법무과에서는 외국법제의 분석□소개, WTO등 무역관련법규 및 지적소유권관련업무 등을 관장(이에 법무실은 법무국으로 승격되는 것이 바람직함)

-인권송무국은 현재 송무과 및 인권과에서 담당하던 업무를 처리하되, 현재 검찰청에 위임되어 있는 국가소송 및 행정소송·헌법소송에 관한 사항과 인권옹호에 관한 사항을 관장하며, 검사로 보하게 되어 있는 인원을 개방형임용제를 채택, 변호사중에서 경력과 능력·품성을 겸비한 자를 충원, 국가변호사로 임용.

- 인권송무국의 구성은 5과체제로 하되, 송무1과에서 국가소송과 국가배상사건, 송무2과는 행정소송, 그리고 송무3과는 헌법재판을 각각 담당하도록 하는 한편;

- 인권1과는 현재 인권과에서 담당하던 업무중 인권옹호에 관한 종합계획의 수립 및 시행, 법령·제도조사연구, 홍보 및 국제인권에 관한 사항을, 인권2과는 법률구조 및 인권단체, 인권교육에 관한 사항을 각각 담당.

이와 관련하여 첨언할 것은, 인권업무의 강화는 그 자체 검찰권력에 대한 문민통제의 기반을 이룬다. 대체로 인권의 발전이 국가의 형사사법권에 대한 통제의 결과로써 이루어져 왔었다는 역사적 흐름과 더불어 검찰이 행사하는 형사사법권의 대척점에 인권이 존재한다는 점을 감안할 때, 법무부내에 인권업무를 강화하고 이를 검찰 이외의 법률전문가 혹은 인권전문가로 충원할 경우 자연스럽게 검찰과 법무부의 상호 견제□균형의 장치가 형성되게 된다.

③법무부의 인사

법무부의 2실□4국과 법무실·검찰국·보호국(소년1□2과 제외)의 과장 등이 모두 검사로 보해지고 있는 것으로 보여진다. 또한 대부분의 과에서 1-3명 정도의 검사가 직무를 수행하고 있다고 한다. 하지만, 이는 전술한 바와 같이 법무행정의 전문성제고에도 도움이 되지 않을 뿐 아니라, 법무부와 검찰청의 상호독립성의 확보라는 명제에도 방해요소가 되고 있는 실정이다. 아울러 이러한 관행은 법무부소속공무원의 사기를 저하시키는 요인으로 작용하여, 능력향상을 위한 노력의지를 약화시키고 승진의 기회가 박탈당한 일부공무원들이 직업관료로서 법무행정에 전념할 수 있는 기반을 제거하는 결과까지 야기한다.

이에 인사의 면에서도 법무부의 주요직위를 검사로 보하는 관행을 철폐하고, 국가변호사의 임용(특히 인권송무국의 경우), 법무부소속공무원의 내부승진임용(예컨대, 보호국, 출입국관리국 등), 외부로부터의 개방형임용제의 도입(특히 국제법무 등의 경우) 등으로 전문관료체제를 구축하도록 하는 것이 바람직하다. 즉, 법무부의 업무는 그 자체가 전통적인 의미에서의 법률전문직(legal profession)의 소관업무로써 이루어져 있는 만큼 관료주의의 틀에 따라 순환보직되는 비전문가인 법률관료(legal bureaucrat)는 보호업무 혹은 출입국관리 등 주변적인 법무행정영역에 국한하여야 할 것이다.

검찰의 독립성 강화

검찰의 독립은 주로 정치권력으로부터의 독립을 의미한다. 이때 이 독립에 영향을 미치는 요인으로는 검찰인사권, 검찰예산권, 검찰조직구성권, 검찰감찰권 등을 들 수 있을 것인 바, 그 중에서도 가장 중요한 요인으로 등장하는 것이 검찰인사권이다. 하지만 그렇다고 해서 근래와 같이 인사권만을 중심으로 논의를 전개하는 것은 바람직하지 않으며, 그와 더불어 예산이나 조직구성, 감찰 등의 권한이 어떻게 분배되는가에 따라 인사권의 향방을 결정하는 것이 가장 타당한 방법일 것이다. 이 글에서는 우선 인사권을 중심으로 논의하되, 필요한 경우 여타의 권력들을 언급하는 방식으로 대안을 모색해 보고자 한다.

①검찰인사제도의 개선

우선 검찰총장의 임명에 관하여는 그동안 인사청문회제도의 도입여부가 최대의 관심거리였으나, 그것이 인사청문회법의 형태로 성문규정화하고 그 실현을 목전에 두고 있는 만큼 더 이상의 논의는 일단 유보하기로 한다. 다만, 한 가지 첨언해 두어야 할 것은 국회의 인사청문회제도가 상당히 비효율적이어서 검찰총장과 같은 전문직관료의 충원에 제대로 기능할 것인가 의문이 있다는 점이다. 현행의 인사청문회제도는 청문관 혹은 인사조사관 등 전문적인 조사□분석□심리의 장치가 확보되지 않은 채, 비전문가이자 정치인인 국회의원의 능력에만 그 청문과정을 일임하고 있는 실정이어서 자칫하면 대중의 표피적 정서에만 추종하는 형식적 청문에 그치거나 아니면 흠집내기식의 소극적 청문으로 흘러갈 가능성이 농후하기 때문이다.

검찰총장 이외의 검사의 인사(임명, 승진, 보직 등)는 현재 대통령에 대한 제청권을 가지고 있는 법무부장관이 실질적 권한을 행사하고 있다고 볼 수 있다. 물론 검찰청법에 의하여 검찰인사위원회가 존재하고 있기는 하나, 그것은 고등검사장□검사장□3급이상의 검찰공무원 중에서 위원장 1인을 포함하여 5인이상 7인 이내로 법무부장관이 지명·구성하게 함으로써 검찰 내부의 사전심사장치에 그치고 있으며, 그나마도 단순한 자문기구에 머물러 있음으로써 별다른 의미를 부여하기 힘들다. 뿐만 아니라, 제도적인 측면에서만 볼 때, 검찰의 인사에 관하여 검찰총장이 개입할 여지를 공식화시키지 않고 있음도 조직원리상 상당한 문제를 야기하고 있기도 하다. 한마디로 지금까지의 검찰인사는 대통령-법무장관이라는 정치권력의 축을 중심으로 구성되어 있는 만큼, 정치적 성격을 가지는 법무부장관의 영향권에서 검찰이 벗어나기 어렵게 하는 요인이 되고 있는 것이다.

이에 대하여 일부에서는 실질적 인사권을 검찰총장에게 이관할 것을 요구하고 있는 바, 그 또한 나름의 문제소지를 안고 있다. 즉, 검찰의 독립성을 강조할 때에는 인사권을 검찰총장이 행사하는 것이 바람직하지만, 검찰이라는 관료조직에 대한 견제와 감시기능-특히 문민통제-을 강조할 때에는 법무부장관이 행사하는 것이 바람직하다는 상호 대립적 관점이 작용하기 때문이다. 다만, 검찰총장이 법무부장관의 개입없이 단독으로 인사제청권을 가지게 될 경우에는 오히려 검찰의 독립성을 위태롭게 할 가능성이 발생한다. 검찰총장은 인사제청안을 만들어 대통령과 직접 협의해야 하는 상황이 발생하게 되기 때문이다. 또한 검찰총장이 인사권을 장악하게 되면 검찰업무 전반에 대한 정치적 책임을 검찰총장이 지지 않을 수 없게 되고 따라서 검찰총장은 국회에 출석·답변하여야 하는 상황도 일어나게 된다. 한마디로 검찰의 총수라고 할 검찰총장이 일정한 완충장치도 없이 직접 정치권력과 대면하게 되는 상황이 발생하게 되어 오히려 검찰에 대한 정치적 압력이 보다 강력하게 침투할 여지를 제공할 수도 있다.

그렇다고 해서 정무직인 법무부장관이 단독으로 인사권을 행사하는 것도 바람직하지 않다. 특히 위의 법무부조직개편방안과 같이 검찰국을 개편하고 검사업무의 일일보고체제를 없앤다면 더욱더 그렇다. 즉, 법무부장관은 검사 개개인에 대한 파악이 곤란해지고 나아가 검찰과 법무부가 분리되는 방향으로 업무분할이 이루어진다면 법무부장관이 인사권행사를 통하여 검찰업무 깊숙히 들어갈 이유도 없어지기 때문이다. 실제 법무부장관이 검찰인사권을 행사하거나 그에 개입하여야 하는 가장 큰 이유중의 하나는 검찰에 대한 문민통제의 원리때문이라는 점을 감안한다면, 법무부장관은 검찰인사권을 통하여 검찰권력의 정상성을 확보하는 소극적인 기능을 수행하는 것으로 충분할 것이라 보여진다.

그렇다면 검찰인사권의 문제는 검찰의 독립성의 요청과, 대의제적 문민통제의 원칙, 그리고 민간의 국정참여라고 하는 민주주의의 요청 등, 3자의 공화적 조합 속에서 이루어질 필요가 있다. 즉, 검찰총장과 법무장관, 인사위원회의 유기적인 협력관계속에서 인사가 이루어지는 것이 바람직하다는 것이다. 이는 예컨대 다음과 같은 형태로 나타날 수 있을 것이다.

- 무엇보다도 우선하여 검찰인사에 필요한 기초자료의 공정성□객관성□투명성이 보장되어야 한다. 즉, 검찰인사의 기준과 검사 개개인에 대한 인사평정체제가 합리성과 공정성의 틀에 따라 투명하고도 구체적으로 확보되어야 한다. 그래서 당해 검사의 업무수행관련자료 및 이에 대한 평가, 상급자의 근무평정자료 및 결과, 다면평가의 방식에 의한 근무평정결과, 당해 검사의 자기업적평가 등 다양한 인사자료가 활용될 수 있어야 하며 그 각각의 평정기준 및 평정방법□절차가 명확하고 투명하게 규정되어야 한다.

- 검찰총장은 이러한 인사자료에 근거하여 인사대상후보자명부를 작성하고 그에 관한 자신의 의견과 더불어 법무부장관에 인사상신 혹은 2-3배수 정도의 인사추천안을 제출한다. 이때 이 인사상신 혹은 인사추천안의 작성도 검찰총장의 독단에 의하기보다는 검찰 내부의 의견을 집약할 수 있는 나름의 인사절차를 미리 정해두고 이에 따라 그것을 작성하는 방법을 취하는 것이 바람직하다.

- 법무부장관은 검찰총장의 인사상신 혹은 인사추천안을 법무부나름의 분석자료를 첨부하여 인사위원회의 심의에 회부하고 그 결과에 따라 인사제청안을 확정, 대통령에게 제청한다.

여기서 가장 중심이 되어야 할 부분은 인사위원회이다. 이에 관하여는 항을 바꾸어 살펴 보기로 하자.

②검찰인사위원회

법무부장관으로 대표되는 정치권력과 검찰총장으로 대표되는 검찰권력 각각의 존재의의와 그 폐해가능성을 예정할 때, 검찰인사위원회는 양자 사이에 발생하는 문제점을 치유하고 동시에 검찰업무를 국민의 법감정과 일치시킬 수 있는 가장 유효한 장치로 등장한다. 하지만, 그럼에도 불구하고 검찰인사위원회는 나름의 한계가 있는 만큼 그 기능의 조정은 반드시 고려되어야 한다.

첫째, 검찰인사위원회가 현재와 같이 검찰 특히 고위직검찰 중심으로 구성되는 것은 이미 고려할 필요도 없게 되었다. 인사위원회에 검찰이 참여하는 비율을 어느정도로 할 것인가만이 남아 있는 셈이다. 결론적으로 말하자면, 검찰총장에게 일정한 인사관여권을 인정한다는 전제하에서 모든 인사위원을 외부인사로 충원하는 것이 가장 바람직할 것이라 보여진다. 즉, 인사위원회의 역할은 각 검사별로 구체적인 인사를 어떻게 할 것인가를 심사하는 것이라기 보다는(물론 고위직 인사의 경우에는 그것이 가능할 뿐 아니라 필요하기도 하다), 오히려 인사과정에서 투명성□객관성□공정성이 보장되었는가의 심사 및 부적격자를 가려내는 여과filtering의 작업에 치중되기 때문이다. 실제 그간 검찰이 인사위원회의 설치나 권한강화, 또는 구성문제에 대하여 반대론을 제기하면서 외부인사의 경우 검찰업무를 모르기 때문에 실질적인 심사를 할 수 없다는 주장을 하여 왔으나, 이는 인사위원회의 역할을 오해함에서 연유한 것이라 할 수 있다. 인사위원회가 모든 인사에 대한 실질적 심사를 하는 것이 아니라, 예외성이 있는 인사에 대한 견제역을 담당하는 것임을 고려에 넣는다면, 그 예외성의 판단은 검찰내부에 대한 전문지식보다는 인사 일반에 대한 일반적 상식의 수준에서 판단할 수 있는 능력이 더욱 중요할 것이기 때문이다.

) 여기서 종래 법무부 혹은 검찰청에서 설치하거나 주관하는 위원회의 경우 외부인사인 위원을 검사출신자(검사출신변호사 혹은 검사출신교수)으로 위촉하여 그들로 하여금 실질적으로는 외부인사가 아닌 역할을 수행하도록 한 관행이 있음을 지적하지 않을 수 없다. 전문성을 살린다는 취지도 무시할 수는 없지만, 보기 나름으로는 상당히 치졸한 은폐전술이라는 비난도 면키 어려운 행태들이다.

둘째, 여기서 현대통령의 제안과 같이 고위직인사를 위한 경우와 하위직인사를 위한 경우를 구분하여 인사위원회를 이원화할 것인가의 문제는 그 자체 인사위원회에 검사들이 상당부분 참여한다는 것을 전제로 하는 것인 만큼 타당성이 상당히 떨어진다 할 것이다. 문제는 검찰인사에 검찰총장의 관여권(추천권이든 상신권이든)이 인정되는가 아닌가에 따라 달라질 것이다. 즉, 검찰총장이 일정한 관여기회를 가지게 되면 인사위원회에 굳이 검찰이 참여할 필요가 없다. 검찰의 내부적 평가나 조직수요의 인식 등은 검찰총장의 관여과정에서 이미 고려되었다고 볼 수 있기 때문이다(이 점에서 인사위원회에 검찰이 참여하게 되면 오히려 이중적□중복적인 인사관여가 될 것이다). 반대로 검찰총장의 인사관여를 배제한다면 인사위원회에는 검사의 참여가 일정 부분(위원의 1/3 정도) 보장되는 것이 바람직하다. 그리고 이 경우 필요하다면 고위직 인사와 하위직 인사를 구분하여 각각 그 구성을 달리할 필요도 있게 될 것이다.

셋째, 우리나라의 경우 인사의 비밀성은 무조건적으로 요청되는 하나의 불문율이 되어 있다. 인사문제는 개인의 사생활과 관련되어 있을 뿐 아니라, 그의 인격의 문제와도 연결되며, 나아가 사전유출로 인한 조직의 혼란가능성 등이 그 이유로서 거론되기도 한다. 하지만, 경우에 따라서는 이 비밀성이 오히려 인사상의 부조리를 야기하는 요인으로 작용할 수 있다. 뿐만 아니라, 검찰인사와 같은 경우 인사위원회의 가장 큰 역할이 인사의 민주성□투명성을 확보하는 것이라고 한다면, 시민사회가 인사위원회를 통로로 하여 정치권력의 부당한 검찰개입을 차단하고 검찰권력의 과대성장을 예방하는 기능을 수행할 수 있도록 한다는 차원에서 이 비밀성의 요청은 과감히 포기하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 인사위원 특히 시민사회나 학계 혹은 전문가단체의 대표로 파견되는 인사위원의 경우에는 그 인사안을 자신을 파견한 집단과 더불어 인사안을 판단할 수 있는 기회를 보장하여야 한다는 것이다. 이를 위해서는 현행 검찰인사위원회규정 제9조와 같이 □위원회의 회의에 참석한 자는 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다□는 규정은 삭제할 필요가 있다.

넷째, 인사위원회의 권한을 심의권으로 할 것인지, 의결권으로 할 것인지는 각각 나름의 장단점이 있으나, 인사의 결과에 대한 책임은 법무부장관의 정치적 책임임을 명확히 하고, 법무부장관-검찰총장-인사위원회의 유기적 협력관계를 구축한다는 의미에서 일단은 법무부장관의 재량적 판단권을 존중하여 심의권으로 한정하는 것이 바람직해 보인다.

③ 감찰위원회의 설치

검찰의 인사권과 더불어 중요한 의미를 가지는 것이 감찰권이다. 인사권이 적극적 인력정책에 해당하는 것이라면, 감찰권은 검찰권행사의 적법성 및 타당성, 공정□객관성을 보장하기 위한 사후적□소극적 인력정책이라 할 수 있다. 문제는 이 감찰권을 어떻게 배분할 것인가이다. 대체로 감찰권을 내부적 감찰과 외부적 감찰로 구분하여 본다면 자기통제의 의미를 가지는 전자는 현재 우리 검찰이 취하고 있는 방법이다. 하지만, 현재는 대검찰청의 감찰부에서 이 업무를 관장하고 있지만, 실제 지금까지 그 기능상의 의미를 찾기는 힘들었던 것도 사실이다. 그것은 현재의 검찰구조상 검찰의 무흠결성을 내세우는 조직논리에 따라 감찰과 같은 □외부적□ 노출행위보다는 인사과정에서 혹은 검찰내부적인 비공식적 통제과정에서 은밀히 처리되었기 때문으로 보여진다. 그런데, 감찰의 기능이 이렇게 비공식적 통제로 이루어질 경우 경우에 따라서는 업무처리의 기준을 모호하게 함으로써 그 책임소재를 불분명하게 할 가능성이 발생하게 된다. 따라서 현재와 같은 감찰체제는 오히려 역작용만 자아낼 뿐, 그 본래의 의미는 기대하기 어렵다고 할 수 있다.

) 실제 이 또한 검찰 본연의 업무처리에 집중되어 있는 것은 아니다. 감찰제1과의 경우 검찰공무원의 직무에 관한 사항 뿐 아니라, 공무원, 공공단체 및 국영기업체의 직원, 변호사 기타 법률사무에 종사하는 자의 범죄사건에 대한 검찰사무의 지휘·감독에 관한 사항이 우선하는 듯한 모습을 보이고 있으며, 감찰2과의 경우 사무감사, 기강감사, 사건평정 등 추상적인 수준에서 업무를 열거하고 있을 뿐이다.(검찰청사무기구에관한규정 제9조의2)

그렇다면 이에 대한 대안으로 이 내부적 감찰기구를 보다 강화하고 가시화할 것인가, 아니면 외부적 감찰 즉 법무부에 의한 감찰의 방식으로 나아갈 것인가의 어느 하나를 선택할 수 있을 것이다. 하지만, 이 문제는 검찰총장에게 어느 정도의 인사권을 부여할 것인가와 밀접한 연관속에서 판단하여야 할 것이라고 보여진다. 예컨대, 검찰총장이 인사의 추천권을 가지는 경우 법무부장관의 제청권은 소극적 인사권 즉, 추천된 인사중에서 선택할 수 있을 뿐 법무부장관이 독자적인 인사안을 만들지 못하게 되는 상황이 되므로, 이때에는 감찰권이 법무부에 귀속되는 것이 상호간의 권력균형이라는 점에서도 타당할 것이다. 반면, 검찰총장이 단순한 상신권 혹은 협의권 정도로 관여하게 되는 경우에는 내부적 감찰장치를 강화, 실질적인 감찰권을 행사할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 물론 이 내부적 감찰의 경우에도 법무부는 인권송무국 등 검찰업무의 위법성□부당성을 통제□교정할 수 있는 장치를 충분히 확보할 수 있는 만큼 큰 문제는 없을 것이다.

감찰기구의 조직은 감찰권의 귀속과 관계없이 중요한 문제가 된다. 감찰기구가 검찰청(대검찰청)내에 설치되건 법무부에 설치되건, 그 기능을 실질적으로 수행할 수 있는 기본적 조직을 갖추어야 한다는 것이다. 즉, 감찰의 대상이 되는 검찰공무원(검사, 검찰직 등)과는 다른 출신기반을 가지는 감찰요원(예컨대, 비검사출신의 변호사 등)과 감찰에 대한 실질적 결정권을 가지는 감찰위원이 기본조직을 이루고 있어야 한다. 그래서 법무부 혹은 대검찰청에 비검사로 구성되는 감찰위원회를 설치하고 그 보좌기구로 감찰실을 설치, 감찰의 업무를 실제 수행하는 감찰요원을 배치하여 검찰업무에 대한 상시적인 감시활동과 검찰업무에 대한 각종 민원 및 진정사건 등을 처리하도록 하여야 할 것이다.

④ 법무부장관의 수사지휘권문제

현행 검찰청법 제8조는 법무부장관에게 검찰사무의 최고 감독자로서의 지위를 부여하고 수사사건에 대한 일반적인 지휘권과 더불어 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘·감독할 수 있도록 하고 있다. 이는 형사사법을 포함한 법집행에 관한 정치적 책임자로서의 법무부장관의 권한에 속하는 영역을 규정한 것인 만큼, 보기 나름으로는 법무부장관이 자신의 책임영역내에 존재하는 형사사법권을 지휘□감독함으로써 자신의 정책목표에 맞추어 법집행의 틀을 구축할 수 있는 여지를 부여한 것이기는 하지만, 동시에 이러한 지위□감독권의 행사가 곧장 검찰업무에 대한 정치적 외압이 작용하는 통로로서 기능하기도 하였다. 이에 그동안 시민단체 등에서는 법무부장관의 수사지휘권 특히 구체적 사건에 대한 검찰총장지휘□감독권을 삭제할 것을 요구해 오기도 하였고, 검찰의 독립이라는 관점에서 이러한 주장이 일면 타당성을 가지고 있음도 부인할 수는 없다.

하지만, 연방체제가 아닌, 우리나라와 같이 소규모의 국가에서 구체적 사건에 대한 중앙정치차원의 책임추궁의 장치를 법무부장관이 아닌, 검찰총장으로 이전한다는 것도 상당한 무리를 수반한다. 즉, 법무부장관의 지휘□감독권에서 구체적 사건에 대한 권한을 삭제해 버릴 경우, 국회 등에서 특정사건에 대한 정치적 책임을 추궁할 수 있는 기회는 오로지 검찰총장에게만 집중되지 않을 수 없게 된다. 따라서 단기적으로는 법무부장관의 구체적 사건의 지휘□감독권을 완전히 배제하는 것보다는 그 권한의 행사방법 및 행사범위를 한정함으로써 그 폐해를 최소한도로 축소하는 것이 더 바람직하지 않을까 싶다. 부연하자면, ㉠지휘□감독권의 행사에 대한 책임을 공식적으로 명확히 하기 위하여 반드시 서면에 의하여 하도록 하고, ㉡지휘□감독권의 범위 또한 적극적 지휘□감독권으로 한정하여 구체적 사건에 대하여는 수사개시 혹은 수사재개, 기소 등을 하도록 지휘할 수 있을 뿐, 수사중지 혹은 불기소처분지시 등소극적 지휘는 할 수 없도록 하는 것도 한 방법일 것이다.

검찰조직의 개선

고등검찰청제도의 폐지

현재의 고등검찰청의 업무는 기존의 지방검찰청 또는 대검찰청의 업무를 그대로 복제해 놓은 것에 불과할 뿐 독자적인 업무가 존재하지 않는다. 전술하였듯이 현재 고등검찰청의 업무로 되어 있는 형사항소·항고사건 또는 국가송무사건 등은 지방검찰청의 담당검사가 계속하여 담당하거나 또는 검찰청장의 지휘에 의하여 보다 경력과 능력을 갖춘 검사에게 이관·처리하게 하면 충분한 것이며, 국가송무사건은 법무부에서 국가변호사에 의하여 수행되어야 할 것을 법무부조직의 하자로 인하여 위임된 것에 불과하다. 또한 사면·감형·복권등 역시 법무부의 소관사항이며, 범죄인인도 등의 업무는 지방검찰청-대검찰청의 조직선에서 처리가능한 것으로 별도의 중간적 기구가 필요로 하지 않아도 충분하다. 오히려 고등검찰청의 존재로 인하여 검찰업무 및 기관의 중복·낭비가 초래될 뿐 아니라, 검사직급이나 직위에 있어 서열만 조성함으로써 인사권과 관련한 검찰의 독립성저해요인이 되고 있기도 하다. 이에 고등검찰청은 폐지하고 그 업무를 지방검찰청 또는 대검찰청으로 이관하는 것이 바람직하다 할 것이다.

물론 이러한 방안에 대하여 또다른 대안을 생각해 볼 수도 있다. 그것은 지방자치검찰의 개념하에서 대검찰청의 조직을 대폭 축소, 슬림화하면서 그 기능의 대부분을 고등검찰청에 이관하고, 고등검찰청 단위의 보직□승진인사를 행하는 방식이 그것이다. 이 경우 대검찰청은 고등검찰청 단위의 검찰업무에 대하여 감시□감독의 역할만 수행하게 될 것이다.

대검찰청 조직의 슬림화

현재 대검찰청은 검찰총장과 차장검사 아래, 사무국, 비상계획담당관, 기획조정부, 중앙수사부, 형사부, 강력부, 공안부, 공판송무부, 감찰부, 범죄정보기획관을 두고 검찰연구관제도를 별도로 설치하고 있다. 여기서 중앙수사부나 형사부, 강력부, 공안부 등은 실제 일선 검찰청의 업무와 그대로 중복되고 있다. 실제 조직규정을 보더라도 거의 대부분이 □검찰총장이 명하는 범죄 사건의 수사 관장□이라는 식으로 규정되어 있어 그 업무내용조차도 특정되어 있지 못하고 순전한 검찰총장의 보좌기관으로서의 지위만이 부여되어 있을 뿐이다. 물론 지역을 단위로 하는 일선검찰청에 비하여 대검찰청의 경우 조직사건이나 마약사건 등 전국적인 사건을 통할□처리해야 할 필요성은 있지만, 이 경우도 상당부분 검찰총장의 수사지휘권을 이용, 각 일선검찰청간의 유기적인 협력체제를 구축할 수 있는 능력이 부여되어 있는 만큼 굳이 대검찰청에서 이 업무의 전체를 담당하는 것이 반드시 필수적이지는 않다. 오히려 이러한 조직이 검찰총장이 일선검사의 검찰업무에 관여할 수 있는 통로만을 만들어내는 역작용의 가능성이 더욱 문제가 될 뿐이다. 이에 중수부, 형사부, 강력부, 공안부 등은 과감히 털어내고 오히려 기획조정부 등을 보다 확대□개편함으로써 일선검찰청의 검찰업무에 대한 평가와 기획, 조정의 역을 감당하게 하는 것이 바람직해 보인다.

검찰직급의 문제

우리나라의 검찰은 준사법기관으로서의 지위와 더불어 형사사법관료로서의 지위가 공존함으로써 그 조직원리가 모호한 것은 사실이다. 즉, 검찰을 준사법기관으로 볼 경우 각각의 검사가 독립된 지위에서 자신의 권한과 책임으로 수사 및 기소여부를 결정할 수 있어야 하나, 현재의 검찰조직은 위계적 계층구조를 이루고 검찰총장을 정점으로 하는 □상명하복□의 체제를 이루고 있다. 이는 미국처럼 검찰총장이나 검사장이 수사 및 기소의 권한과 책임을 독점하고 다수의 검사가 이를 보조하는 구조를 이루는 경우와도 전혀 다른 것으로, 개개의 검사에게 독립적인 수사권한을 인정하면서도 동시에 검사-(수석검사)-부장검사-차장검사-검사장-고검장-검찰총장에 이르는 일사분란한 지휘□감독체계를 마련하고 있는 이중적 구조를 갖추고 있다.

실제 그동안 검찰의 정치적 중립을 위한 논의가 제기될 때마다 거론되었던 주된 장애요인중의 하나가 바로 이러한 검찰의 직급 및 직위상의 서열관계에서 나오는 상명하복의 지휘·복종체계이다. 즉 여태까지 검찰은 이러한 위계의 질서를 강화하고 재생산함으로써 준사법기관으로서의 검사에 대한 (특히 정치적) 통제의 수단을 확보해 왔던 것이다. 심리적으로는 관료적 위계의식과 검찰 특유의 특권의식이 결합되는 상황에서 이러한 위계질서는 검사의 성취욕구를 국민에 대한 봉사가 아니라 조직내에서의 (승진)경쟁에서의 승리에 맞추는 조직문화를 형성함으로써 검사로서의 법과 원칙에 따른 업무수행의식보다는 조직의 수요에 부합하는 업무수행의 행태를 조장하고 이를 통해 검찰을 통제하는 일종의 구조적 강제장치를 이루기도 한다.

역으로 이러한 직급 및 직위상의 서열구조는, 직접 수사나 공소에 참여하지 않는 검사들 즉, 자신의 계층보다 하위에 있는 검사들을 □부하□로 간주하고 이들을 지휘□감독하는 업무만 전담하는 관리자층을 양산함으로써 검찰인력의 내부적 유출현상을 야기하는 동시에 이들을 중심으로 전체 검찰조직이 관료주의적 폐단에 젖어들도록 하는 요인이 되고 있기도 하다.

이에 검사의 직급을 단순화하고 직위의 순환제를 도입할 필요가 있다. 즉, 검사의 직급은 현재 검찰총장-고등검사장-검사장-검사로 4분되어 있는 것을 검찰총장-검사장-검사로 3분하고, 고등검찰청과 같은 중간적 성격의 기관이 존재하는 것을 전제로 되어 있어나 전술한 바와 같이 고등검찰청의 존재의의가 없는 만큼 폐지하는 것이 바람직하다.(설령 고검을 존치한다 할지라도 그 업무가 법원의 심급제에 따라 편성되어 있어 지방검찰청의 업무와 중복될 뿐 별다른 차이도 없는 만큼 굳이 검사의 직급을 달리하여 보임할 필요는 없다고 보여진다).

더불어 차장검사제의 존재이유도 고려해 볼 필요가 있다. 차장검사는 검찰청장의 직무를 보좌하고 경우에 따라 그를 대리하는 업무를 담당하고 있으나, 실제 법제상의 역할이 분명하지 않으며 오히려 검찰통제의 통로로 작용하는 경우도 있을 수 있는 만큼 이는 폐지하고, 검찰청장의 업무대리가 필요한 때에 소속 검사 중에서 검사장이 지명한 자 혹은 수석부장검사가 그 업무를 한정적으로 운영되도록 하면 충분하다고 생각된다.

부장검사제의 경우, 현재와 같이 사법연수원 수료생을 곧장 검찰로 임용하는 구조에서는 그 제도 자체를 폐지하는 것은 약간의 문제가 있기도 하다. 하지만, 검사는 독임제의 행정관청으로 준사법기관으로서의 성격을 띤다는 점을 감안한다면, □상사의 명을 받아 그 부의 사무를 처리□하기 위한 부장검사의 존재는 검사의 직무상의 본질과 상치되는 것도 사실이다. 즉, 부장검사제의 기본목적은 □상사의 명을 받아□ □그 부의 사무를 처리□하는 행정적 사무처리기관-그 부 내부에서의 사건의 분장·배분, 업무협조·공조 등에 관한 사항의 처리-을 설치하는 것이되, 그것이 하위 검사의 수사업무를 통제하는 통로로 이용되는 가능성도 함께 가지고 있는 것이다. 실제 부장검사만이 수사□기소권을 가지며 그 부 소속의 검사는 검사보의 형태로 부장검사를 보좌하는 업무를 부여하는 것이 보다 바람직한 것으로 보여지지만, 이는 우리 검찰제도 전체구조에 관한 것인 만큼 신중하게 고려할 필요가 있을 것이다.

검사동일체원칙의 수정

검사동일체의 원칙은 검찰개혁의 논의에서 가장 논란의 대상이 되어 왔던 테마이다. 시민단체들은 검사동일체의 원칙이 독임제 사법관청으로서의 개별 검사의 직무권한을 심각하게 위축시키고 그의 독립적인 업무수행을 원천적으로 차단할 수 있는 악법으로 지목해 왔다. 검찰등 그 반대주장을 제기하는 측은 이러한 검사동일체의 원칙이 가지는 순기능-전체로서의 통일된 형사사법체계의 구축기능을 강조한다. 실제 문제는 이러한 검사동일체의 원칙이 검찰의 계층구조를 따라 흐르는 정치적 외압이 실효적으로 작동하게 만드는 기제를 이룬다는 점이다. 따라서 이 부분에 관한 문제제기는 무엇보다도 먼저 다른 제도개선을 통하여 이러한 폐단을 차단할 수 있을 것인가가 우선되어야 하며, 그것이 여의치 않은 경우 이 검사동일체원칙의 폐지여부를 판단하는 것이 더욱 바람직할 것이다.

이와 관련하여 일부 검찰측의 주장으로 검사동일체의 원칙을 존치하되, 수사검사에 대하여 상사의 명령에 이의를 제기할 수 있도록 하자는 안이 제시된 바 있다. 그러나 지금처럼 검찰이 검찰총장을 중심으로 피라미드형 위계구조를 이루고 있는 상황에서, 그리고 상사의 인사평정결과가 그대로 검사의 승진에 영향을 미치는 구조속에서 과연 이러한 이의제기권이 어떠한 의미를 가질 수 있을 것인지 의문스럽지 않을 수 없다. 뿐만 아니라, 이의제기가 그 자체로서 상사의 명령을 변경할 수 있는 어떠한 제도적 장치-예컨대 심사절차-를 촉발하는 계기가 되는 것도 아니고 단순히 그러한 이의제기가 있었다는 사실만을 기록함에 그치는 경우라면 그만으로는 별다른 개선책이 되지 못한다. 그렇다고 이의제기가 있을 때 별도의 심사절차를 마련하여 거기서 일정한 심리과정을 거쳐 이의의 타당성 혹은 상사의 명령의 타당성 여부를 심사하게 하는 것도 그리 만만하지 않다. 그 절차가 검찰내부의 것이라면 위계를 강조하는 검찰조직의 특성상 대부분 형식적 심사에 그칠 가능성이 많으며, 외부의 것이라면 조직충성을 강조하는 검찰문화의 특성상 이의제기 자체를 자제하는 분위기로 흘러가 버릴 것이 분명하기 때문이다.

이에 검사동일체원칙을 현재와 같은 재량범위가 정해지지 않은 명령권에서부터 예외적□소극적 명령권으로 변경하는 것을 조심스럽게 제안해 본다. 즉, 검찰청법 제7조에 규정되어 있는 직무승계권 및 직무이전권을 검찰총장 및 검사장에게 인정하되, 그 행사의 요건 및 절차를 보다 명확하게 규정함으로써 그것이 예외적인 경우에만 특정한 절차통제를 통하여 행사되도록 하는 것이다. 그래서,

㉠제7조 제1항상의 명령주체로서의 상사의 범위를 검찰총장, 검사장으로 한정하고, 그 명령은 언제나 문서에 의하게 함으로써 검찰사무에 대한 책임의 소재를 명확히 하고,

㉡제2,3항의 직무승계 및 직무이전권의 행사는

ㄱ.현재 수행중인 검찰사무에 중대한 위법성, 부당성 혹은 사무수행능력상의 중대한 하자가 있다고 판단되거나,

ㄴ.전체로서의 통일적인 검찰사무수행에 긴요하게 필요한 경우,

ㄷ.검찰사무수행에 대한 민원이 제기되고 그 민원의 주장에 상당한 타당성이 있는 경우,

ㄹ.기타 다른 법령의 정함이 있는 경우

등에 한정하여 할 수 있도록 하되,

㉢그 이유를 구체적으로 밝힌 문서로 하고,

㉣그 행사는 법무부장관에 보고(검사장의 경우에는 검찰총장을 경유함)하여야 하며,

㉤검찰사무를 수행하는 검사는 이에 대하여 이의를 제기하거나 혹은 법무부장관에 이의심사를 청구할 수 있도록 하며

㉥그 이의심사청구에 대하여 법무부장관은 별도의 심사기구(법무부인사, 검찰, 변호사 및 외부인사로 구성하고 의사의 공개를 원칙으로 함)를 설치, 그 의결에 따라 직무승계□이전명령의 취소 혹은 변경을 요구할 수 있도록 하는 등

과 같은 구체적 통제방안을 마련할 수도 있을 것이다.

결론 - 검찰의 민주화

법이 일부 소수의 법조인의 손에 장악되는 그들의 법이 아니라, 우리 국민 모두의 법이 되고 사회적 약자의 법이 된다는 것은 법치주의의 확립이라는 차원을 넘어 법운용의 민주화를 바탕으로 하는 정치과정의 민주화와도 직결되는 중차대한 국가적 과제라 할 것이다. 실제, 근대 입헌주의 이래 정치권력과 법권력간의 대립이라는 전통적인 권력충돌은 헌법을 구성하는 기본적인 축을 이룬다. 하지만, 우리나라의 경우 이번 토론에서 적나라하게 드러나듯, □법대로 하자□는 검찰측의 내심이 어떤 의미에서는 분파적 권력을 타자에 강요하는 방식으로 보여지기도 하는 파행성을 드러내기도 한다. 실제 이 □법대로 하자□는 그 법이 국민의 법이 될 때, 그리고 그렇게 국민의 법을 이루어낼 수 있는 제반의 장치가 확보될 때 나름의 정당성을 획득할 수 있다.

국민들이 원하는 검찰개혁은 간단하다. 검찰이 국민의 편이 되어서 국민의 법에 따라 정의를 세우고 사회안정을 도모하고 정치세력을 통제해 달라는 것이다. 역으로 보자면 검찰이 정치의 소용돌이에 휘말려 법보다는 정치논리 혹은 개개 검사의 일신상의 안위를 우선하여 왔던 종래의 행태들, 혹은 검찰이 지나치게 비대해져서 검찰파쇼와 같은 권력집단으로 성장할 가능성 등을 사전에 방비하는 틀을 만들라는 것이다. 하지만 이번의 평검사와의 대화는 이러한 국민들의 기대에 미치지 못하는, 단순한 정치권력과 검찰권력간의 힘겨루기 정도에 그치는 수준에서 머물렀을 뿐이다. 대통령은 대통령대로 자신이 지난 대선에서 획득한 민주적 정당성을 바탕으로 □나를 따르라□는 식의 주장으로 일관하였을 뿐 구체적인 개혁프로그램, 즉 action program을 제시하지 못하였고, 평검사들은 평검사대로 자기반성에 기반한 개혁의지를 제시하지 못한 채 하냥 현상의 고착만을 주장하였을 따름이다. 그러다보니 오늘의 토론 역시 정부 혹은 검찰의 개혁방안을 놓고 그 타당성을 검증하는 자리가 되지 못하고, 오히려 일정한 개혁대안을 제시하고 그것을 정부□검찰에 촉구하는, 역의 과정을 이루게 되었다.

실제, 이 글에서 제시한 개혁의 대안들은 □국민의 법□의 수단으로서의 법무□검찰을 위치지우기 위한 방안 중 극히 일부에 지나지 않는다. 검찰권력을 통제하고 민주화하기 위하여 일본식의 검찰심사회제도를 도입하는 방안, 형사절차에 있어서의 당사자대등의 원칙에 충실하기 위하여 검사신문조서의 증거능력을 배제하는 방안, 검찰이 독점하고 있는 수사권을 경찰과 분점 혹은 공유하는 방안, 기소편의주의와 기소독점주의의 폐단을 치유하기 위한 기소법정주의, 기소배심제, 사인소추제 등을 도입하거나 재정신청제도를 유신이전으로 환원하는 방안, 혹은 보다 본질적으로 검찰의 지방자치제를 확립하는 방안 등 다양한 방안들이 고려될 수 있다. 하지만, 이런 것들은 오늘의 토론에 주어진 여러 가지의 제약요인으로 인하여 다음 기회로 미룰 수밖에 없겠지만, 그럼에도 불구하고 앞으로의 개혁작업을 보다 효율적으로 진행하기 위하여 몇 가지 제안은 반드시 있어야 할 것이라 생각된다.

첫째, 검찰의 개혁논의는 철저한 공론화의 과정을 거쳐야 한다. 정치세력이든 검찰세력이든 어느 일방의 주장에 추종하거나 또는 이 양자간의 타협에 안주하는 것이 아니라, 이들 모두를 개혁의 대상으로 보고 그것을 적절히 통제할 수 있는 장치를 마련하는 방향으로 나아가야 한다는 것이다. 과거 많은 정권이 검찰개혁을 말했지만, 결과는 참담한 거짓으로 드러났다. 지금 현 정부도 이러한 예에서 벗어날 것이라고 담보할 것은 아무 것도 없는 것이 사실이다. 특히 대통령은 지난 토론에서 검찰개혁의 의지만 말했을 뿐, 개혁을 수행하기 위한 액션프로그램에 대해서는 아무런 언급이 없었다. 뿐만 아니라, 이러한 검찰개혁에 대한 검찰 내부의 반발 역시 만만찮은 것으로 드러나고 있다. SK사건여파에서 보듯, 검찰이 법대로 하겠다고 나서고, 그로 인하여 경제의 어려움이 가중되고 하면 언제 어떻게 두 세력간의 타협이 일어날지 아무도 모르는 실정이다. 바로 이 때문에 정치권력과 검찰권력간의 타협가능성을 차단하기 위해서라도 시민사회가 계속하여 비판적인 시각을 가지고 현정부의 향후 프로그램을 감시하고 또 견제하여야 할 필요성은 의연히 있다고 할 것이다.

둘째, 여태가지의 검찰이나 사법개혁논의가 실패로 돌아가게 된 원인 중의 하나를 없애야 한다. 그러니까 검찰개혁 또는 사법개혁의 추진주체에 검찰이나 법관들이 들어와서는 안된다는 것이다. 일본의 현 정부가 추진하고 있는 사법제도개혁위원회가 그 대표적인 예이듯, 검찰이나 법원은 순수 민간인으로 구성되는 개혁위원회에 전문위원 혹은 자문역으로만 참여하는 것으로 충분하다.

셋째, 법무□검찰의 개혁은 법원개혁 및 법조개혁이 수반되지 않는 상황에서는 별다른 의미를 갖지 못한다. 특히 사법체제에서 운용되는 법률이 일반국민들의 법감정과는 전혀 다른 차원에서 운용되고 이 과정에서 사법에 대한 민주적 통제는 거의 불가능하게 되는 현재의 양상을 고려할 때 이러한 종합적 사법개혁의 논의는 무엇보다도 우선적으로 진행되어야 할 □민주화의 과업□이다.

넷째, 법조인들이 법률을 해석할때 우리 사회현상에 대한 성찰을 바탕으로 하는 것이 아니라, 일본이나 독일 등 외국의 법해석론을 거의 맹목적으로 차용하는 것으로 모든 작업을 종결하는 행태는 법조인들의 엘리뜨의식□선민의식과 권위주의정권 이래의 탈정치화전략 등과 결합, 법과정으로부터 국민일반을 배제하는 가장 비민주적 양태를 야기한다. 실제 이러한 현상은 법조관료주의를 취하고 있는 체제가 가지는 가장 큰 약점이기도 하지만, 우리 법조양성 및 충원체계의 획일성으로 인하여 사회적 경험을 공유하지 못하는 법조인들 특히 재조법조인들이 이런 형식주의적 법률실증주의에 빠져 있음으로 인하여 그 독단성, 비민주성 나아가 권력성이 배양되는 토대가 형성되게 된다. 이를 치유하기 위하여 무엇보다도 재조법조직의 개방형임용제-소위 법조일원화 논의-를 적극 도입하고 현행 사법시험제도의 근본적 개혁을 도모할 필요가 있다.

법무부 검찰국 검사 최운식

1. 검토 배경

□ 정치권 일각에서 검찰의 정치적 중립이 논란되고 있는 점을 감안하여 차제에 검찰을 법무부에서 분리하여 독립시키자는 방안 제기

- 법무부장관의 검찰 지휘·감독권 삭제, 검사 인사권의 검찰총장 이관, 법무부와 검찰을 연결하고 정치적 간섭 통로로 남용될 수 있는 검찰국 폐지, 법무부의 검사 근무 관행 폐지 등이 주요 내용

- 검찰이 법무부에서 분리되고 법무부장관이 검찰총장을 지휘하지 않는다면, 법무부장관을 법조 경력과 무관하게 임명, 심지어 비법조인도 임용 가능

□ 법무·검찰 분리론의 근거 및 문제점을 검토하여 대응 필요

2. 우리나라 법무부와 검찰의 관계

□ 검찰 사무는 법무행정의 일부로서 행정권에 속하고, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속하므로 대통령과 법무부장관은 그 권한의 행사에 대해 국민 대표기관인 국회에 책임 부담

□ 법무부장관은 대통령의 위임에 따라 검찰사무를 포함한 법무행정 소관 사무 전반을 장리하므로 (정부조직법 제30조제1항) 검찰에 대한 지휘·감독권이 당연히 인정되고, 그에 따른 책임 또한 부담하는 것이 현행 정부조직법상의 원칙임

- 법무부장관의 검찰에 대한 지휘·감독권을 실질적으로 보장하기 위하여 검사 인사권을 법무부장관에 부여 (검찰청법 제34조)

□ 다만, 검찰권은 사법권과 불가분의 관계에 있어 적정한 사법 구현을 위해서는 검찰권의 공평타당한 행사가 필요하므로 검찰을 행정부로부터 어느 정도 독립시켜야 할 준사법적 특성과 책임행정 원리와의 조화 차원에서 검찰총장을 법무부장관과 동급인 장관급으로 하는 동시에 신분 및 임기를 보장하고 법무부장관의 구체적 사건에 대한 지휘권을 일부 제한

- 법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘·감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘·감독한다고 규정하여 법무부장관의 검사에 대한 구체적 사건 지휘를 금지 (검찰청법 제8조)

- 따라서 대통령도 함부로 검찰총장을 해임하지 못하고 또 법무부장관을 통해서만 검찰을 지휘할 수 있도록 하여 검찰의 정치적 중립성 및 독자성 보장 (검찰총장의 방파제 역할, 의지와 소신이 중요)

3. 외국 입법례

▲ 일 본

□ 조 직

□ 법무대신, 부대신, 정무관(이상 정치인 임명), 사무차관과 그 소속 하에 대신관방, 민사국, 형사국, 교정국, 보호국, 인권옹호국, 입국관리국 등 1房 6局의 7개 부서로 구성

※ 2001년 송무국이 폐지되고, 대신관방에 송무총괄심의관과 송무기획·민사송무·행정송무·조세송무과 신설

□  산하에 검찰청, 형무소, 법무총합연구소, 교정연수소, 공안조사청, 사법시험관리위원회, 공안심사위원회 등 설치

□ 주요 기능

□ 법질서의 유지, 기본법령의 제·개정 작업 추진, 범죄자에 대한 갱생의 촉진, 호적·등기·공탁 등 민사행정 사무, 국가와 이해관계가 있는 민사·행정소송의 수행, 인권옹호 활동 및 출입국관리 업무 수행

□ 법무성은 우리나라의 법원에서 처리하고 있는 호적, 등기, 공탁 업무 등 민사 법무 행정사무까지 민사국에서 관장

※ 이 업무는 판사에서 검사로 전직한 소위 출향판사가 담당

□ 검찰과의 관계

□ 법무대신은 검찰 사무에 관하여 검사를 일반적으로 지휘·감독하고, 구체적 사건에 관하여는 검사총장만을 지휘·감독하는 등 우리나라와 체제가 같음

□  검사의 인사는 법무대신(사무차관)의 권한으로 검사총장 등 주요 검찰 감독관과 협의하여 시행

- 법무성 대신관방 인사과 및 형사국 총무과에서 검찰 인사업무 보좌

□ 법무대신의 검찰 관련 사무를 보좌하기 위하여 檢事正인 형사국장, 형사국 5개 과장(총무·국제·형사·공안·형사법제), 참사관 5명, 局付 검사 16명 등 총 27명의 검사가 근무

※ 우리 검찰국은 국장과 4개 과장 포함 검사 17명 근무

□ 형사국 이외에도 대신관방장, 민사국장, 교정국장, 보호국장, 인권옹호국장, 입국관리국장을 검사정으로 보임하고 과장, 참사관, 局付 검사 등 80여명의 검사가 법무성 각 국에 근무

※ 외청인 공안조사청에는 장관, 차관, 총무부장, 총무과장, 심리과장, 조사1부 1,4과장, 동부부(同部付), 조사2부 1과장, 관동공안조사국장 등의 주요 보직에 검사가 파견 근무

※ 중의원, 내각, 대장성, 외무성, 통산성, 총무청, 우정성, 후생성, 자치성, 운수성, 농림성, 공정거래위원회, 국세불복심판, 증권거래 등 감시위원회, 예금보험기구, 행정개혁위원회 등 17개 기관에 검사 53명이 파견 근무

▲ 미 국 (연방)

□ 조 직

□ 연방 법무부장관(검찰총장 겸임), 차관, 송무차관, 부차관, 사무국, 인권국, 민사국, 반독점국, 형사국, 교정국, 연방보안관실과 연방수사국(FBI), 마약청(DEA), 등 26개 부서 및 기관으로 구성

※ 이민국적국(INS)은 2003. 3. 1.자로 국토안전부(DHS)로 이관

□ 산하 검찰기관으로 94개 연방 검찰청 설치

□ 주요 기능

□ 1870년 연방 정부의 한 부처로 법무부 설치

※ 그 이전에는 연방 법무부장관(검찰총장)이 대통령의 법률고문 직무만 수행하다가 1861년 연방검사와 연방보안관에 대한 직무상의 통제권 확보

□ 연방의 통일적 법집행을 위해 검찰·수사·교정 분야와 반독점 소송 직접 수행 등 법률문제 관련 행정 업무에 변호사 자격자가 광범위하게 관여

□ 검찰과의 관계

□ 연방 법무부장관은 연방 검찰총장을 겸직하고 법무부 직원과 연방검사 등 검찰청 직원의 업무를 일반적으로 지휘·감독하며, 구체적 사건에 대해서도 지휘권 행사

□ 임기 4년의 연방검사는 대통령이 상원의 동의를 얻어 임명하지만 임기 중이라도 해임 가능, 연방검사보는 연방 검사의 추천으로 법무부장관이 임명하고 해임

□ 연방검사보 등 검찰청을 비롯한 법무부 본부와 산하기관 전체의 예산, 인사 등 일반 행정사무는 법무부장관이 사무국의 보좌를 받아 관장

□ 변호사 자격이 필요한 직원 총 9,250명 중 4,515명은 법무부 본부의 각 부서에, 나머지 4,835명은 연방검찰청에 배치

- 법무부 형사국 400명, 사무국 40명 등 배치

※ 주 법무부장관은 주 검찰총장을 겸직하고 주 검찰을 직접 지휘·감독하면서 검사 인사권 행사

▲ 프랑스

□ 조 직

□ 법무부장관 소속 하에 민사국, 형사·사면국, 사법국, 교정국, 청소년보호국, 총무·시설국, 유럽·국제국 등 7국으로 구성

□ 직할기구로 국립사법관학교, 사법감찰실 등 설치

□ 검사와 판사는 모두 법무부 소속 사법관으로 인사교류 빈번

□ 주요 기능

□ 법원·검찰 등 사법기구의 조직과 운영 및 예산, 법관·검사 등 사법관의 인사 등 사법 관련 행정업무 관장

□ 민사·형사·상사·사회 관련 법령 입안, 교정·청소년 보호업무, 민사·형사·상사에 관한 공조 등 국제 업무, 피해자 보호 등 인권 관련 업무 등 수행

□ 검찰과의 관계

□ 법무부장관은 판사·검사 등 사법관의 인사·예산권 외에 범죄 수사 및 공소 제기 등 검찰 사무에 대해 검찰총장 및 고등·지방검사장에 대한 일반적·구체적 지휘권을 행사

□ 검찰총장은 고·지검을 직접 지휘할 수 없고, 법무부장관이 검찰총장과 고·지검장을 직접 지휘, 구체적으로 특정사건의 공소제기 명령도 가능하나 그 지시는 서면으로 행함 (형소법 제36조)

□ 법무부 사법국에서 검사·판사·수사판사 등 사법관의 인사를 담당하며, 형사·사면국에서 공소·사면·형사법제 등 업무 수행

□ 사법국 28명, 형사·사면국 32명 등 도합 60명의 사법관이 장관의 형사 소추 등 검찰 관련 업무를 보좌

- 이외에도 법무부에 60명의 사법관(판사·검사를 총칭)이 근무하면서 장관 보좌

▲ 독 일

□ 조 직

□ 법무부장관 소속으로 총무국, 법조국, 민사국, 형사국, 경제국, 공법국, 통일법령국 등 7局으로 구성

□ 연방 법원에 대응하여 연방 검찰청 설치

□ 주요 기능

검찰과 법원의 인사·예산 등 행정사무, 국민 생활 전반에 대한 법률문제 취급, 각종 법령 입안 등 법무 행정 총괄

□ 검찰과의 관계

□ 연방 법무부장관은 연방 검찰에 대한 인사권과 지휘·감독권 보유

- 법무부 총무국에서 연방검사 및 판사 등 사법관 인사를 관장

※ 법무부장관의 지휘·감독권에 대해 검찰의 정치적 중립 등을 이유로 배제·제한론이 제기된 바 있으나, ①검찰은 독일기본법상 司法에 속하지 않아 독립성을 가질 수 없고, ②검찰 처분에는 종국적인 결정의 징표가 없고, ③정부의 국회에 대한 책임의 원리가 파기되며, ④통일적 형사 소추의 고려 및 사법의 통일성을 기하기 위해 법무부장관의 지시에 의한 기속이 필요하다는 반대론이 지배적

□ 검사 14명, 판사 45명이 법무부에서 근무

※ 주 법무부장관은 주 검찰에 대해 인사권 및 일반적 지휘권은 물론이고 개별 사건에 대해 구체적 명령을 할 수 있는 지휘권 보유

▲ 입법례 분석

□ 미국·캐나다·호주 등 영미법계 국가에서는 법무부장관이 검찰총장을 겸직하면서 소속 검찰에 대한 인사권과 지휘·감독권을 당연히 보유·행사

□ 프랑스, 독일 등 대륙법계 국가에서는 법무부가 소속기관인 검찰은 물론 독립성이 보장된 법관에 대해서까지 인사권 행사

- 검찰 사무에 대한 장관의 지휘·감독권도 인정됨

□ 일본의 경우 일종의 절충형으로, 법무대신의 검찰에 대한 일반적 지휘권을 인정하면서도, 준사법기관으로서 검찰의 독립성 보장을 위해 구체적 사건의 지휘는 검사총장만을 통하도록 일부 제한하였고, 이 제도를 우리나라에서 도입

□ 모든 선진국에서 법무부에 검찰 지휘·감독과 검사 인사 등 검찰 사무의 보좌를 위해 상당수의 현직 검사들을 배치

4. 법무·검찰 분리론 검토

가. 개괄적 검토

□ 현행 헌법 체계 하에서

□ 검찰권은 행정권의 일부이므로 그 수반인 대통령이 권한 조정을 통하여 법무·검찰을 분리시키는 것은 입법부가 동의하는 한, 위헌 시비는 차치하고, 현실적으로 가능

□ 검찰의 정치적 독립에 대한 불신이 심각한 상황에서 국민적 호응을 기대할 수도 있고, 검찰의 제도적 중립이 확보된다면 국가적으로 바람직할 수 있음

□ 그러나 현실적으로 보면

□ 검찰을 법무부에서 분리 독립시킬 경우, 1) 제도적으로 사법부와 같이 행정부로부터 완전 분리 독립시키는 경우와 2) 대통령 소속 하에 법무부와 대등한 행정 각부의 하나로 □검찰부□를 만들거나 3) 법무부 소속으로 검찰을 두되 권한과 책임이 완전 분리된 검찰을 만드는 경우 등 세 가지 모델을 상정할 수 있음

□ 첫째, 검찰이 법원과 같이 행정부로부터 완전 분리 독립되는 경우라면 이는 검찰을 □제4부□로 인정하는 셈이며, 수사와 소추, 형 집행 등 극히 강력한 형성적 행정 기능이 특정 기관에 집중되고 견제는 불가능해져 그 권한의 남용은 자칫 파쇼화될 위험성이 있고 위헌 문제 야기 우려

□ 법원의 재판 업무는 완전 분리, 독립시켜도 무방하지만, 물리력의 행사를 수반하는 검찰 업무를 완전 독립시키는 것은 현실적으로 우려되는 바가 적지 않으므로, 직접적 인민 통제가 가능한 중국 외에 달리 입법례를 찾기 어려움

□ 둘째, 대통령에 의한 지휘·감독이 이루어지는 행정부 내의 독립이라면 결국 대통령이 법무부장관이란 중간 단계를 거치지 않고 검찰총장을 직접 지휘하는 것이 가능하여 오히려 정치적 중립성이 약화되는 결과 초래

□ 셋째, 법무부 소속으로 하면서 법무부와 권한·책임을 분리하는 것이라면 결국 대통령에 의한 직접 지휘를 받게 되어 둘째 경우와 마찬가지이고, 대통령의 지휘도 배제하는 것이라면 첫째 경우와 같은 위험성이 있음

□ 법무·검찰 분리론의 문제점 정리

□ 헌법상 삼권분립 원칙에 정면으로 배치

- 우리 헌법은 검찰총장의 임명에 국무회의의 심의를 거치도록 규정하는 등 검찰권을 당연히 행정권의 일부로 인정

- 검찰을 행정부에서 완전 분리할 경우, 이는 우리 헌법이 예정하고 있는 삼권 분립의 원칙에 정면으로 배치

- 검찰의 완전분리를 위해서는 프랑스나 스페인 등 대륙법계의 수사판사제도 도입이나 검찰의 사법부 편입 또는 대만, 중국 등과 같은 5권 분립제도 채택 등 국민의 헌법적 결단 필요

□ 중국은 검찰이 법무부(사법부)를 포함한 행정부에서 완전 독립되어 있지만, 전인대에서 직접 검찰을 장악, 강력하게 통제하는 구조이므로 권한남용의 폐단은 없음

□ 정치적 중립성 약화 초래

- 법무부로부터 분리, 대통령이 직접 검찰총장을 지휘·감독한다면 검찰총장에 대한 완충·견제 장치인 법무부장관의 역할을 대통령이 직접 수행하게 되고, 검찰이 정치권에 바로 노출되는 결과 발생

- 국회 인사청문회를 거치는 과정에서 다수당과 비슷한 정치적 성향의 인물이 검찰총장으로 임명될 가능성 다분

□ 검찰권의 남용에 대한 견제 불가능

- 행정부나 법무부로부터 완전 독립된 검찰은 검찰총장이 검사 동일체의 원칙 등을 통해 확실하게 조직을 장악한 후 무소불위의 권한을 행사할 경우 검찰 파쇼화의 위험성 발생 우려

- 국회에서 다수당의 양해에 기초한 인사청문회를 거쳐 임명된 임기제 검찰총장이 다수당과 이해를 같이 하면서 권한을 남용할 경우, 국회가 간여하는 탄핵제도는 유명무실화되어 견제 방안 전무

□ 기관 간 대립으로 인한 국가적 혼란 우려

- 대통령 또는 법무부장관과 검찰총장이 대립할 경우, 지휘권을 인정하면 대통령이나 법무부장관의 의사에 따라 대립을 해소할 수 있으나 분리 독립된 상황에서는 이를 수습, 조정할 장치가 없어 국가적 혼란 초래

- 지휘권을 행사한 대통령과 법무부장관은 그에 대하여 당연히 국민에 정치적 책임 부담

나. 분리론의 구체적 내용 검토

□ 법무부장관의 검찰 지휘·감독권 폐지 문제

□ 주장 근거

- 검찰권 행사의 공정성을 담보하기 위해 정치적 영향을 받기 쉬운 법무부장관의 검찰에 대한 지휘·감독권 제한 필요

- 정치권 등 검찰 외부의 부당한 간섭을 배제하기 위하여 아예 법무부장관의 구체적 사건에 대한 검찰총장 지휘·감독권 폐지

□ 문제점

- 행정권의 일부인 검찰권의 부당한 행사를 방지, 견제하기  위해 마련된 법무부장관의 지휘·감독권의 폐지 시 검찰권 남용에 대통령이 직접 나설 수밖에 없어 오히려 정치적 중립성 훼손 등 바람직하지 못한 결과 발생

□  만약 대통령도 견제하지 못하게 검찰을 사법부처럼 완전 독립시킨다면 검찰권이 남용되더라도 통제불가능 상태 초래

-  구체적 사건에 대한 검찰총장 지휘·감독권은 행정과 준사법 기능이 접촉할 수 있는 유일한 통로인데 이것이 끊어진다면 검찰이 국민에 의해 직선된 대통령의 국정 수행 방향과 어긋나게 권한을 행사할 경우 국회의 탄핵 소추 외에 직접적으로 문제를 해결할 방법이 없음

- 국민투표로 선출된 대통령은 권한에 정당성이 인정되지만 검찰총장은 직업 관료로 권한 행사에 민주적 정당성 확보 곤란, 따라서 검찰권이 남용될 경우 견제 차원에서 대통령의 법무부장관을 통한 제한적 관여를 인정하면서 그에 대한 정치적 책임을 묻는 것이 보다 합리적이고 권력 분립 원리에도 부합

□ 검사 인사권의 대검 이관 문제

□ 주장 근거

- 현재 검사 인사는 법무부장관의 제청으로 대통령이 행하고 있어 검사들이 정치적으로 예속될 수밖에 없음

- 검찰을 책임지고 있는 검찰총장에게 검사 인사권을 부여하는 것이 책임 행정의 원리에 부합

- 검찰을 정치적으로 독립시키기 위해서도 검찰총장을 제외한 나머지 검사의 인사권을 검찰총장에게 이관 필요

□ 문제점

- 법무부장관에게 인사권을 부여한 것은 검찰이 행정부에 속하는 이상 당연한 것이며, 행정 각부의 하나인 법무부에 검찰 인사권이 없으면 검찰은 사실상 입법□행정□사법 이외의 제4의 권부로 창설되는 결과

- 검찰 업무 중 수사·소추권은 검찰에, 검사 인사권은 법무부에 각각 분권시킨 것은 견제와 균형의 원리를 충족하자는 취지이지, 인사권을 통해 검찰을 일방적으로 통제하기 위한 것은 아님

□ 현재도 법무부장관이 독단적으로 인사권을 행사하지 않고 사전에 검찰총장과 인사안을 협의하며, 대검 차장검사가 위원장으로 있는 검찰인사위원회에 자문, 그 결과를 존중할 뿐 아니라 앞으로 인사위를 심의기구화할 예정

- 검찰총장에게 검사 인사권을 이관할 경우 이는 사실상 장관의 지휘권을 박탈하는 것이 되어 총장의 대통령과 국회에 직접 책임을 부담해야 하는 문제가 발생하고, 검찰 총장이 편파 수사, 편파 인사 등의 시비로 국회에 출석요구 되거나 탄핵소추 발의되는 등 정치적 공방 대상으로 전락하여 오히려 검찰의 정치적 중립성·독립성 훼손 결과 초래

- 검찰권 행사의 독립성·중립성 보장을 위해 법무부와 검찰청의 이원 분권체제를 유지하더라도 검찰권 행사에 대한 최종 정치적 책임은 결국 법무부장관이 부담하는데, 이럴 경우 사실상 검찰권을 견제할 인사권이 없는 법무부장관에게 정치적 책임만 묻는 결과 초래

□ 검찰국 폐지 및 법무부 검사 배치 금지 문제

□ 주장 근거

- 법무부는 검찰·행형·인권옹호·출입국관리 기타 법무에 관한 사무를 담당하는 기관

- 검찰국은 법무부장관의 검찰에 대한 지휘·감독권 행사를 보좌하는 기능을 맡고 있으나, 대검에서 전국 검찰청에 대한 지휘·감독 기능을 수행하므로 기능 중복

- 기획·예산, 조직·훈련, 사면, 보상 업무는 법무부 내 해당 실·국으로, 대검과 중복되는 업무는 대검에 각 이관한 후 검찰국을 폐지

·이 경우 검사를 국가 변호사 등으로 대체 임용하거나, 내부 승진 임용, 개방형 임용 등 전문 법무 관료체제 구축 필요

- 법무·검찰을 완전 분리하면 법무부장관의 검찰에 대한 지휘·감독권이 배제되므로 이를 보좌해 온 검찰국 불필요

□ 문제점

- 대검은 검사동일체 원칙에 따라 전국 검찰청에 대한 지휘·감독을 수행하나, 검찰국은 법무부장관의 지휘·감독권 행사를 보좌하면서 사면, 보안관찰, 형사 법제 및 국제 형사, 국회 관련 등 독자적 고유 업무 수행

- 법무부장관의 검찰에 대한 지휘·감독권은 책임행정의 원칙상 당연히 인정되는 것이고, 그 실현을 위해 인사권을 부여한 것이므로 검찰행정에 대해 장관을 보좌하는 부서는 존치 필요

- 또한 고유 사무의 집행을 위해서도 검찰국 전면 폐지는 불가

- 법무부에의 검사 배치는 고도의 정책 판단 능력과 법률 지식을 갖춘 검사로 하여금 법무부장관을 보좌토록 하여 업무의 정확성 및 효율성을 제고하기 위한 것이며, 세계 공통의 예외 없는 입법 추세

·미국·일본·독일·프랑스의 법무부도 우리보다 많은 수의 검사를 배치하고 있으며 오히려 증가 추세

·다만, 일부 업무의 경우 변호사 등 전문가로 대체할 필요성은 있으나, 열악한 근무 여건으로 인력 확보가 어려워 부득이 검사 배치

□ 향후 전문 인력의 수급이 가능하게 되면 변호사나 전문 인력을 채용, 법무행정의 전문성과 효율성을 제고한다는 차원에서 검사 축소 검토 필요

5. 결 론

□ 법무·검찰의 분리 방법을 통한 검찰의 법적·제도적 독립은 검찰로서는 바람직한 방향임

□ 그러나 법무·검찰의 완전 분리론은 앞서 본바와 같이 검찰기능의 처단적, 형성적 속성에 비추어 자칫 남용되거나 검찰만능주의에 빠져들어 국정 혼란 초래 위험

□ 따라서 준사법기관인 검찰은, 사법기관은 아니므로 행정부와 견제와 균형의 현행법 틀 안에서 장관급인 검찰총장을 중심으로 외부의 부당한 간섭이나 영향을 막아내어 정치적 중립성과 독립성을 확보하려는 소신과 의지가 중요

□  결국 검찰권을 법무부와 검찰에 기능적으로 이원화, 분권시켜 견제와 균형을 통하여 검찰의 정치적 중립을 보장하는 현재의 입법 장치를 그대로 존치하면서,

□ 대통령이 검찰의 정치적 중립성과 독립성 보장 의지를 확고하게 천명하고, 필요하다면 대통령이나 장관의 지휘를 받지 않는 특별검사제를 한시적으로 상설화하거나 검찰총장이 불법적인 법무부장관의 지휘에 따르지 않을 수 있도록 명문 규정 신설 필요

□ 법무부장관의 검사 인사권을 합리적으로 조정하여 ① 검찰총장이 1차적으로 추천한 안을 인사에 참고토록 하거나, ② 대검찰청 근무 검사 및 전국 일선 검찰청의 주요 수사보직 등에 대한 검찰총장의 추천권을 제도적으로 보장해주는 방안, ③ 부장검사 또는 법무부·대검의 과장의 경우 특정 보직까지 지정하지 않고 해당 청에 발령한 후 해당 기관장이 보직권을 행사토록 하는 방향으로 인사시스템 변경 문제 검토

□ 이와 같이 검찰에 대한 법무부장관의 지휘권을 폐지하기 어렵다면 법무부장관에는 검찰을 지휘할 경륜이 있고 검찰 사무에 정통한 사람이 바람직하되, 검찰의 정치적 중립성과 독립성에 대한 확고한 소신과 의지가 필수적

법무부 근무 검사 현황

□ 법무부 근무 인원 현황(2003. 3. 1. 현재)

구분	검사장	고검검사	검사	검사 소계	일반직	합계	검사/ 전직원 비율(%)
기획관리실	1	0	3	4	65	69	5.8
법 무 실	1	7	21	29	43	72	40.3
검 찰 국	2	5	11	18	37	55	32.7
보 호 국	1	2	3	6	40	46	13.0
교 정 국	0	0	0	0	57	57	0
출입국관리국	0	0	0	0	33	33	0
합 계	5	14	38	57	275	332	17.2

□ 법무부 파견 검사 근무 기간

2년 원칙, 예외적으로 3년(국제법무과 : 4명, 특수법령과 : 3명, 검찰제4과 : 2명)

국가변호사 제도

□ 개 념

국가에서 특정 공무원의 형태로 변호사를 고용하여 정부부처에 대한 법률자문, 입법정책, 인권옹호업무 및 국가□행정소송 등을 전담하게 하는 제도

□ 입법례 : 스페인의 경우

□ 행정소송, 국가가 일방 당사자인 민사소송 등 모든 법률관계에 있어서 국가를 대표하고 그 이익을 옹호하는 기관으로 국가변호사라는 별도의 제도 운영

□ 운영경과

- 1881년 국가변호사제도 처음 시행, 재무부에 소속되어 활동, 1985. 7. 11. 정부 조직 개편으로 법무부로 이관

- 1881년 이전에는 현재 우리나라와 유사하게 검사가 송무 업무를 관장하였으나, 국가 이익이 곧 공익은 아니므로 공익의 대변자요, 합법성의 감시자인 검사가 일방 당사자인 국가를 대표하여 소송 업무를 관장하는 것은 부적당하다는 인식에서 국가변호사제도를 별도 창설

□ 법무부 담당 차관 산하에 1개 국(국가법률사무국), 9개 과, 1개 실(과 단위 조직)의 전담행정기구를 설치, 국가변호사 관리, 송무제도 처리

□ 481명의 국가변호사 중 250명이 법무부에 근무, 나머지는 타 부처와 자치공동체에 파견근무

□ 정부조직에 대한 법률자문, 행정소송 및 국가소송 수행 등

□ 임명 및 지위

- 법무부에서 매년 변호사자격 소지자를 대상으로 채용시험 실시, 15명 내지 30명 선발

- 국가로부터 보수를 받는 국가공무원으로 공무원에 준한 보수 수령

□ 우리나라의 경우

□ 법무부(검사)가 정부부처 법률자문, 국가송무 업무 담당

□ 과거 1960년대 말 법무부에서 변호사를 채용하여 국가송무업무를 전담하게 하였으나 점차 변호사(소위 송무 검사)들이 수사를 희망하여 검사로 전관, 1970년대 초 유명무실화 폐지

법무행정혁신위원회 구성·운영

□ 검토 배경

새정부 출범을 맞아 법무 행정의 선진화·전문화를 위한 획기적 개혁 방안 수립□추진 필요

□ 2003. 2. 27. 장관님께서 □법무□검찰의 구체적 개혁을 위한 별도의 비상설 기구 설치□ 방침 언급 보도

□ 업무개선팀 운영 현황

♠ 법무선진화기획단 (기획관리실)

2001. 6. □법무□검찰 분야 개혁 추진의 종합 Control Tower□로서 □법무선진화기획단□ 발족, 운영 중

□  구성 : 단장(기획관리실장), 총괄반장(연구검사), 간사(기획검사 2명), 단원(각 실□국 주무 검사·서기관 6명)

□ 2002년도 주요 실적 : 법무부 업무 평가 제고 방안, 민원행정 서비스 헌장 개정, 인수위 제출 보고서 작성 등

♠ 검찰개혁통합기획단 (검찰국·대검)

□ 2002. 3. 검찰 개혁 과제 연구를 위해 구성, 운영 중

□  구성 : 단장(검찰국장), 부단장(대검 기조부장), 총괄반장(대검 기획과장), 단원(법무부 검사 8명, 대검 연구관 8명)

□ 특검제, 검찰총장 인사청문회 등 19개 과제 검토

♠ 보호관찰내실화기획단 (보호국)

2002. 3. 보호·관찰 관련 과제 및 중·장기 발전 계획 연구 위해 구성·운영 중

□  구성 : 단장(관찰과장), 간사(검사), 단원(주무 서기관, 연수원 교관 등 7명)

♠ 교정기획단 (교정국)

□ 2002. 2. 교정 발전 과제 연구를 위해 구성, 운영 중

□  구성 : 단장(교정심의관), 총괄(교정과장), 단원(사무관, 6급 등 8명)

□ 교정행정 정보화 추진 및 민영교도소 설치 등 2개 과제별 운영

♠ 출입국기획단 (출입국관리국)

□ 2003. 3. 3. 출입국 정책 과제 연구 위해 구성, 운영 중

□  구성 : 단장(출국관리과장), 연구원(사무관 3명, 주사 1명 등 6명)

□ 불법체류외국인 관리대책 등 7개 과제 연구·검토

□ 법무행정혁신위원회 설치·운영 건의

□ 현재의 각 기획단 인적 구성과 운영 형태로는 새 시대에 걸맞은 개혁방안 심층 연구 곤란

□ 각 실·국별 분리 연구로는 총체적 발전 방향 제시 미흡

□ 새 시대에 부응하는 획기적 개혁 방안 도출, 신선한 대외 이미지 창출, 법무행정 전반을 조망하는 청사진 수립 차원에서 통합·재편 필요

□ 기획단의 운영 및 검토 완료 정책 추진의 실효성 확보 차원에서, 중량급 통합위원회 구성·운영

- 명칭 : 법무행정혁신위원회

- 구성 : 위원장(차관), 위원(각 실국장, 대검 기조부장, 외부 전문가), 총괄단장(검사장급(연수원 연구위원 등))

- 산하에 기획·법무·검찰·보호·교정·출입국 등 6개 분과 연구단 설치

※ 현재의 법무선진화기획단은 기획연구단으로 개편

□ 위원회의 세부 구성 및 운영방안은 추후 별도 검토

□ 주요 개혁 연구 과제

□ 법무부의 전문행정기관화 방안

- 기획관리실의 조직·운영 재검토

- 법무실 송무 기능 강화, 교정, 보호, 출입국 업무 전문 역량 강화

- 여성, 아동, 장애자, 난민, 이주노동자 등 소외계층 인권보장 방안 연구

□ 법무부와 검찰의 관계 재정립 문제

- 법무부와 검찰의 상호 견제·균형 유지 방안

- 정치적 중립성 확보를 위한 검찰 개혁 추진

□ 기타 법무행정 선진화를 위해 필요한 과제

□ 추진 계획

□ 청와대 업무 보고 후 □법무행정혁신위원회□ 구성, 출범

□ 연구는 신중하게 하되, 개혁은 과감하게

추진

토 론 문

대한변협 법제이사 김 갑 배

1. 과거에 정무직인 법무부 장관이 검찰의 수사에 영향력을 행사하였고 법무부 요직에 검사가 포진해왔다는 점에서 검찰개혁의 과제를 법무부와 검찰의 새로운 관계설정이라는 관점에서 바라보는 것도 바람직하다고 생각합니다. 요체는 법무부의 기능의 재정립과 함께 검찰의 독립성을 보장하고 그 권한행사에 대하여 견제장치를 마련하여 검찰권 행사를 바르게 하도록 장치를 마련하는 것이라 하겠습니다. 검찰의 독립성확보를 위한 제도개혁으로 지금까지 많은 논의가 있어 왔습니다. 검찰의 독립성확보를 위해서는 두가지 측면에서 바라볼 필요가 있습니다. 검찰조직 및 검사 개개인의 독립성 확보입니다. 이 두가지는 별개의 것이라기 보다는 밀접히 관련되어 있습니다. 또한 검찰권독립에 따른 남용을 견제하기 위한 장치가 마련되어야 합니다. 이와 더불어 국민의 검찰로 거듭나기 위해서는 과거에 대한 자성도 필요하다고 생각합니다. 제도개혁을 하더라도 그 제도를 운용하는 것은 사람이기 때문입니다.

2. 법무부의 구성과 기능 개선

검찰총장이 법무부장관으로 승진하는 구조하에서는 검찰총장이 법무부나 정치권으로부터 독립하여 직무를 수행하기는 힘들 수밖에 없을 것입니다. 검찰총장이 법무부장관 등 정무직으로 승진하지 않는 것이 제도화되어야 합니다.법무부를 법무행정에 충실하도록 개편할 필요가 있고, 국민에 대한 인권보호기능을 획기적으로 강화할 필요가 있을 것입니다. 법무부 간부들을 검사가 아닌 인사로 임명하는 방법을 강구해야 합니다. 법무부와 검찰인사가 법무부차관을 비롯하여 순환보직으로 이루어져 온 관행을 벗어나야 할 때입니다. 그런데 법무부의 개혁방안은 검사의 법무부 배치는 법률전문가인 검사를 비검찰 법무행정의 보좌에까지 활용한다고 되어 있어 한계를 가지고 있습니다.

3. 검찰조직의 독립성확보

1) 구체적사건에 대한 법무부장관의 검찰총장에 대한 지휘권을 폐지

현행의 검찰청법에는 법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘감독하고 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘감독 하도록 되어 있습니다. 그러나 이는 정무직인 법무부장관으로 하여금 검찰총장을 통한 일선 검사의 수사에 대하여 압력수단으로 작용하면서 공정한 검찰권을 행사를 가로막는 역할을 하고 있습니다. 제도가 그렇게 되어 있다면 이는 구속력을 가질 수밖에 없을 것이고 ,정치권력이 법무부장관을 통하여 수사에 개입할 수 있는 여지가 있는 것입니다. 법무부장관의 검찰총장에 대한 구체적인 사건에 대한 지휘감독권을 폐지하여야 합니다.

2) 검찰총장의 임명절차의 개선

검찰총장이 국민으로부터 신망을 받고 검찰의 독립성을 지켜낼 수 있는 인물이 임명될 수 있는 기틀을 마련해야 합니다. 이를 위해서 검찰총장 추천절차를 제도화하여 검찰인사위원회의 심의를 거쳐 대통령에게 복수의 후보를 추천하여 이 중에서 지명토록 하고 국회의 인사청문회를 거쳐 최종 임명하도록 하는 방안을 강구할 필요가 있습니다.

3) 검찰총장의 임기보장

검찰총장의 임기가 법률에 규정되어 있음에도 이것이 지켜지지 못하고 있는 것은 검찰총장이 스스로 임기를 채우지 못하는 사정도 있겠으나 이는 결국 검찰의 독립성을 훼손하는 작용을 하기 때문에 검찰총장의 임기가 보장되는 관행을 정착시켜 나갈 필요가 있습니다. 검찰총장이 안정적으로 임기를 채워야 검찰조직이 외풍에 흔들리지 않고 수사에 전념할 수가 있다고 할 것입니다. 검찰총장이 중도하차하지 않고 임기를 채우도록 하기 위해서는 처음부터 검찰총장을 국민으로부터 신망받는 인사를 임명하는 것이 선행되어야 할 것입니다.

4) 권력형 비리전담기구 설치 문제

법무부는 검찰내에 대검중수부, 서울지검특수부 등을 통합하여 특별검사에 준할 정도의 독립이 보장된 권력형 비리 전담수사기구를 신설하여 정치인·고위공직자 비리, 대기업의  불공정 거래, 공적자금비리 등 부패심화 분야에 대한 수사를 담당하게 한다는 것입니다. 그러나 검찰이 공위공직자 비리조사처나 상설적 특별검사제를 반대하기 위한 명분으로 주장한 바 있는 검찰내의 특수검찰청과 유사한 것으로 보이는 검찰내 조직에 불과한 권력형 비리 전담수사기구를 설치하겠다는 것은 검찰개혁과는 거리가 있는 것으로 생각됩니다. 검찰을 바로 세우지 것이 원칙이라 생각되고, 과연 권력형 비리 전담수사기구를 만든다 하여도 이 기구가 어떤 기능을 하게 될지는 의문인 것입니다. 상설적 특별검사제를 시행한다는 마당에 특별검사가 담당할 영역과도 중복됩니다. 차라리 권력형 비리 사건의 경우에 검찰이 수사초기에 사건을 특별검사에 넘겨 수사를 담당하도록 하는 것이 합리적이라고 봅니다.

3. 검사의 독립성확보

1) 검찰인사위원회의 심의기구화

검찰인사위원회를 별 기능을 하지 못해온 자문기구에서 실질적인 권한을 갖는 심의기구로 격상시키고 외부인사를 과반수 이상 참여토록하여 인사의 공정성을 확보할 필요가 있습니다. 간부 및 일선 검사들에 대한 공정한 인사가 보장되어야 검사들이 독립하여 수사에 전념할수 있는 여건이 조성될 수 있을 것입니다.

기수와 연수원 및 사시성적에 의한 서열이 재직하는 동안 지배를 하게 되면, 이것은 조직내에 서열질서를 만들고 이 서열이 관료화를 초래할 뿐만아니라 검사들의 독립성을 약화시키는 기능을 하게 됩니다. 이 서열이 능력과 도덕성에 앞서 작용하는 한 독립성과 직무수행에 대한 책임감은 육성되기 어려울 수밖에 없는 것입니다. 앞으로 능력과 도덕성에 기초한 인사를 정착시켜 나가야 하고, 이를 위해서 객관적이고 공정한 근무평가제도가 마련되어야 합니다.

2) 검사동일체원칙의 폐지

상명하복관계는 조직에 의존하도록 하여 스스로 독립성을 지키려는 의지를 약화시킬 수밖에 없습니다. 검사들에게 독립성을 부여하고 여기에 대한 책임을 지도록 하는 것이 민주주의 원칙에도 부합하는 것입니다. 검찰행정사무는 상사의 지휘감독관계가 필요하지만 수사업무에 있어서는 검사가 독립된 관청으로서 책임감을 갖고 전념할 수 있도록 검사동일체원칙을 폐지할 필요가 있습니다. 검찰권행사에 있어서 법적용의 통일성은 구체적으로 기준을 마련하면 달성될 수 있다고 봅니다. 이와 달리 법무부의 상사의 부당한 명령에 대한 수사검사의 이의제기권 신설이라는 개혁안은 유명무실한 대책에 불과한 것입니다.

3) 내부결제제도 페지 및 보고제도의 개선

검찰의 내부결제 및 보고제도가 검사의 수사에 대하여 통제수단으로 작용하고 있어 개개 검사의 독립성을 해치고 있다고 봅니다. 검사는 독립관청에 해당하므로 자신의 직무수행에 대하여 스스로 책임을 지도록 할 필요가 있습니다. 수사 및 기소에 대하여 상사의 결제를 거치거나 보고하는 제도를 폐지하고 행정상의 보고에 그치도록 하여 독립성이 훼손되지 않도록 하여야 합니다. 한편 법무부의 합리적 결제제도 검토라는 개혁안은 무엇을 말하는 것인지 불분명합니다.

4. 검찰권에 대한 견제장치마련

우리나라 검찰은 막강한 권한을 가지고 있습니다. 독자적인 수사권 및 경찰에 대한 수사지휘권, 기소독점·재량권, 공소유지권 등을 독점적으로 가지고 있습니다. 이러한 막강한 권한은 통제받지 않으면 서민에게만 추상같고 권력에는 예속되어 행사될 수 있는 길을 열어 두는 것에 다름 아닙니다. 검찰권행사가 바르게 될 수 있도록 견제장치를 마련해야 합니다.

1) 재정신청의 전면적 확대

불기소 처분에 대한 헌법소원은 헌법의 운용과정에서 헌법규범의 내용이나 헌법문제에 대한 통일적 해석을 기하려는 헌법재판소 본래의 기능에 맞지 않습니다. 검사의 불기소 처분에 대하여 재정신청이 공무원의 직무에 관한 범죄 등에 국한되어 불기소 처분에 대한 견제 수단이 없다는 점에서 헌법재판소 결정으로 헌법소원을 인정하게 된 것입니다. 검사의 불기소 처분이 헌법소원의 대다수를 차지하는 현실은 헌법재판 본래의 취지에 부합하지 않습니다. 검사의 처분에 대하여는 재정신청대상의 전면확대를 통하여 사법통제를 하는 것이 원칙적인 일입니다. 지금까지 헌법재판소에서 처리를 해온것에 비추어 법원의 업부과중이라는 것은 이유가 될 수 없습니다. 법무부가 재정신청대상을 대폭 확대를 하겠다는 개혁안 것만으로는 미흡한 것입니다.

2) 검찰기능의 지방분권화

현행 제도하에서는 검찰권이 검찰총장과 대검찰청에 집중되어 있어 이를 지방검찰청으로 분산시켜야 합니다. 이를 위해서 대검 중수부의 기능을 각 지방검찰청 특수부에서 담당하도록 하여야 합니다. 검찰권의 지방분권화라고 볼 수도 있을 것입니다. 그런데 권력형 비리수사전담기구는 검찰권의 집중화를 초래하여 검찰의 지방분권화에도 역행하는 것입니다.

고등검찰청의 기능은 사실상 유명무실하다고 평가되고 있어 그 기능에 대한 잔단과 처방이 있어야 합니다. 그런데 단순히 고검기능을 강화한다는 법무부의 개혁안은 문제의 본질을 간과하고 있는 것으로 보입니다.

3) 감찰기능의 강화

지금까지 유명무실했던 검사의 직무수행에 대한 감찰기능을 강화하여 검사가 권한을 남용하거나 국민의 인권보호에 소홀히 한 경우에 책임을 묻도록 하고 징계기능을 활성화시켜야 합니다.

5) 상설적 특별검사제

차관급 이상의 고위공직자의 직무관련 범죄에 대하여 검찰총장이 대통령에게 특별검사임명을 요청할 수 있도록 하여야 합니다. 이는 검찰의 수사권, 기소독점·재량권에 대한 통제수단이라기 보다는 권력형비리를 막기위한 효율적인 형사법적 통제수단이며 이익충돌의 회피수단이 되어 검찰과 특별검사 사이의 역할분담으로 이해를 하면 검찰이 정치적 사건에서 벗어나 신뢰를 회복하는데 도움이 될 것입니다.