<검찰개혁 토론회>

보다 철저한 개혁만이 검찰이 살 길이다.

조 국(참여연대 사법감시센터/동국대 법학과 교수)

1. 신뢰붕괴의 검찰-위기의 원인과 문제점

검찰이 또 뼈를 깍아야 하는 일이 발생했다. 벤처기업 사냥꾼, 조직폭력배 두목, 정치인, 관료가 얽혀 있는 부정비리사건인 '이용호 게이트'에 검찰 고위간부의 이름이 여럿 등장하고  1억 원의 사전수임료를 받고 이용호씨를 위하여 '전화변론'을 했다는 전 법무부장관은 관행이었다고 변명하고 있다. 동생이 연루된 검찰총장은 자신은 도의적 책임을 질뿐이지 공직수행에는 문제가 없다고 말한다. 검찰은 신속하게 □특별감찰본부□를 설치하고 조사결과를 발표했지만 수긍할 수 없다는 반응이 대부분이다. 또한 법무부는 자체 검찰개혁방안을 마련해 신뢰회복에 나섰으나 이를 바라보는 국민들의 시각은 여전히 차갑기만 하다.

) 참여연대가 한길리서치에 의뢰해 실시한 법률전문가 여론조사에서 이용호 사건에 대한 특감본분의 수사결과에 대해 법조계 전문가(변호사·법학교수)들의 과반수가 넘는 58.0%가 신뢰할 수 없다(전혀 신뢰할 수 없다: 7.5% + 별로 신뢰할 수 없다:50.5%)고 응답한 반면, 전적으로 믿을 수 없지만 그런대로 수긍할 수 있다(34.5%), 수사결과를 전적으로 신뢰하며 사법처리 역시 신뢰할 수 있다(2.0)로 나타나, 이용호 사건에 대한 검찰의 특별감찰본부 수사결과와 사법처리 내용에 대해 신뢰할 수 없다는 의견이 더 높게 나타났다. 그리고 기타 1.5%, 잘모름/무응답은 4.0%였다.

) 법무부의 검찰개혁방안에 대한 전반적인 평가에서도 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 66.0%(아주 미흡한 수준이다:16.0% + 다소 미흡한 수준이다:50.0%)가 법무부의 검찰개혁방안에 대해 아직도 미흡한 수준이라고 응답한 반면, 만족스러운 수준이라는 의견은 29.0%(아주 만족스러운 수준이다:0.5% + 어느 정도 만족스러운 수준이다:28.5%)로 나타나, 법무부의 이번 검찰개혁방안에 대해 부정적인 반응이 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 잘모름/무응답은 5.0%였다.

검찰권 장악에 대한 정권의 유혹 증가

권력형 비리사건, 검찰관련 사건, 정치인 사건에 있어 검찰권 행사의 공정성과 형평성은 단연 검찰 비판의 단골메뉴였다. 검찰의 정치적 중립과 독립은 우리 검찰의 벗어 던질 수 없는 굴레처럼 여겨진다. 검찰의 역사와 그 궤를 같이하는 중립성의 문제는 정권이 검찰권 장악의 유혹을 뿌리치지 못하는 한 영원히 반복될 숙명이다. 오히려 법치주의의 표상이 권력 유지의 중심에 서면서 합법적인 권력행사의 필요에 따른 검찰권 장악의 유혹은 과거 권위주의 정권시절보다 강화되어 가는 추세를 보이고 있다. 정권은 군과 정보기관이 아닌 검찰의 힘에 의지하고 있다. 이에 따라 검찰에 대한 신뢰추락은 정권에 대한 신뢰추락으로 직결되는 결과를 낳고 있다.

검찰의 독립성 상실과 도덕적 해이

야당에 의한 최초의 정권교체를 이룩한 '국민의 정부'는 출범 이후 '개혁'의 견인차를 자부해왔고, 수 차례에 걸쳐 검찰의 정치적 중립성과 공정성이 보장되어야 한다고 공언해 왔다. 그러나 김대중 정부 아래에서 일어났던 '정치권사정', '권력형 비리사건' 등의 처리결과를 보면 과거 권위주의 정권 시절과 크게 달라진 것이 없어 보인다. 검찰은 여전히 독립성 논란의 한가운데 서 있으며, 이는 검찰개혁의 지지부진에서 그 원인을 찾을 수 있다. 여기에 더해 이용호 사건은 검찰권의 공정성과 형평성 상실, 부패, 전관예우, 전화변론 등의 법조비리까지 그야말로 검찰의 총체적 문제점을 드러내고 있다. 이어진 □녹취록 파동□은 검사의 직업윤리마저 의심케 하는 것으로 검찰의 문제가 단지 제도의 미비와 외부의 입김만이 아닌 내부 구성원들의 도덕적 해이에까지 걸쳐 있다는 것을 알 수 있다.

검찰조직의 본질적 모순과 한계 드러내

바로 이 점에서 이 로비의혹사건은 결코 단순한 법조비리나 정치적 부패사건에 그치는 단발식의 헤프닝일 수 없다. 그것은 검찰조직이 안고 있는 본질적 모순과 한계를 적나라하게 드러내는 사건으로 현재와 같은 왜곡된 검찰조직과 구조가 계속 유지되는 한, 언제나 재발가능성을 예정하고 있는 암종(癌腫)의 한 단면에 지나지 않는다.

엄정한 법집행은 검찰 본연의 임무이자 동시에 정치에 대한 국민적 신뢰의 기반이며, 나아가 우리의 국가구조가 과거의 권위주의체제와는 다른, □민주적 기본질서□에 터잡고 있음을 확인하는 기본전제이다. 바로 이 때문에 우리는 이번 이용호 사건을 통해 검찰개혁의 중요성을 실감하게 된다.

2. 법무부 검찰개혁방안에 대한 고찰

법무부는 이용호 사건에 대한 특감 결과 발표와 동시에 □국민신뢰 회복을 위한 검찰개혁 방안□을 발표했다. 더 이상 검찰개혁을 늦출 경우 사정의 중추기관으로서 검찰의 위상과 기능이 크게 훼손될 우려가 있다는 위기의식 때문으로 보인다. 개혁안은 공정하고 투명한 검찰권 행사를 저해하는 제도의 개폐, 검찰의 독립성과 중립성을 보장할 방안, 그리고 검찰의 복무기강 확립을 위한 제도개선 방안으로 구성되어 있다.

법무부의 검찰개혁방안은 검찰이 스스로 취할 수 있는 개선방안의 상당부분을 포괄하고 있는 것으로 보인다. 하지만 구체적으로 살펴보면 여전히 미비하거나 실효성에 의문이 가는 방안들이다. 특별수사검찰청은 인력과 예산의 독립성을 부여한 점은 높이 살만하지만 검찰조직과 인적교류가 불가피하다는 점에서 독립성은 형식적인 것이 되고 말 우려가 있다. 상명하복의 폐단을 최소화하기 위한 □부당한 명령에 대한 항변권□ 역시 인사상의 불이익을 감수하면서까지 상사의 뜻을 거부하기 어려운 검찰조직문화를 고려한다면 실효성을 기대하기 어려운 것으로 상명하복 조항을 완전 폐지해야 한다는 목소리가 높다.

) 특별수사검찰청 신설에 대해서 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 71.5%가 형식적 독립성만을 갖춘 것으로 달라진 것이 없다고 응답한 반면, 검찰의 정치적 중립을 확보하는 데 충분하다는 의견은 19.5%로 나타나,  검찰의 정치적 독립이 필요한 사건을 수사하기 위해 인사와 예산을 독립시킨 특별수사검찰청 신설에 대한 법무부의 안에 대해 부정적인 반응이 훨씬 더 많은 것으로 나타났다. 기타는 3.5%, 잘모름/무응답은 5.5%로 나타났다

검찰인사위원회의 위상강화와 개방 및 재정신청대상의 확대, 법무부장관의 구속 승인권 폐지방안은 늦은 감이 있지만 그동안의 요구를 어느 정도 수용한 것으로 평가할 수 있다. 그럼에도 불구하고 검찰 내부결재제도의 개선, 법무부장관에 대한 직보 규정 삭제, 검찰총장 퇴임 후 법무부장관으로 취임금지 등의 개선이 추가되어야 한다. 일부 규정의 개선만으로는 남아 있는 제도를 악용할 우려를 피할 수 없기 때문이다. 또한 그동안 검찰이 계속해서 반대의견을 보여온 검찰총장에 대한 인사청문회 실시와 검찰의 기소권을 외부에서 견제, 감시할 수 있는 □검찰심사회□ 등의 제도를 도입하기 위한 노력이 병행되어야 진정한 검찰개혁에 다가설 수 있을 것이다.

가. 특별수사검찰청의 허구성

법무부가 밝힌 추진안을 살펴보면 특수청은 국민적 의혹이 큰 사건을 수사할 수 있도록 인사, 예산, 사건결정 등에 있어서 독립성을 강화하고 이를 위해 기관장의 임기를 보장하고 사건처리과정에서 검찰총장의 구체적 지휘권을 배제한다는 것이다. 또한 특수청이 불기소 결정을 내린 사건에 대해서는 국회에 재정신청권을 부여함으로써 정치적 중립성에 대한 논란을 차단하겠다고 밝혔다.

이는 특검제의 문제의식을 검찰이 일정하게 나마 수용하려는 것으로 긍정적인 측면이 있다,. 그러나 특수청이 기존 검찰조직과 인력을 공유하는 한, 검찰의 이해관계를 벗어나 그리고 검찰 지휘부의 지시를 무시하면서까지 독립적으로 수사를 진행할 것 수 있을 것인가는 여전히 의문스럽다. 특수청은 검사와 검찰공무원 등 검찰 내부 구성원이 자리를 이동하여 운영될 것이라는 점에서 특검제와 본질적인 차이를 지닌다. 또한 특수청 책임검사의 임기가 보장된다고 하여도 그 역시 임기 후의 승진을 희망하는 사람일 것이기에, 이것만으로 특수청의 독립성이 확보되리라고 보는 것은 순진한 발상이다. 이 점은 청와대 파견검사를 통해 유추해 볼 수 있다. 현직검사의 파견을 금지하고 있는 법 규정을 피해가기 위해 일시 퇴직시키거나 혹은 타 기관 파견 후 다시 파견하는 편법을 사용하고, 근무기간이 끝나면 다시 검찰로 복귀함으로써 청와대와 검찰의 정치적 유착시비를 피해가자는 당초 입법취지는 무색해지지 않았던가? 이 같은 인적교류가 청산되지 않는 한 독립성은 확보될 수 없으며 제도의 실효성을 기대할 수 없다는 것이 교훈이다.

검찰이 그 형식에 있어서는 특검제의 외피를 그대로 옮겨 놓은 듯한 특수청 신설을 위하여 별도 입법이라는 복잡한 절차를 거치는 수고로움을 아끼지 않으면서도, 특검제는 반대하는 데에는 이와 같은 간접 통제의 유혹과 기득권을 포기하지 않으려는 의도가 깔려 있다고 보인다.

나. 제도적 틀만을 갖춘 인사제도의 개선

인사제도 개선 방향은 검찰인사의 지역적 편중과 밀실인사에 대한 검찰 내외의 비판이 거세게 제기되어 왔다는 반증이기도 하다. 개혁안의 핵심은 기존에 법무부장관의 자문기구에 불과했던 검찰인사위원회를 심의기구로 격상시키고, 외부인사를 참여시키겠다는 것이다. 또한 검사로서의 업무능력, 근무자세, 지휘능력 등을 객관적으로 평가할 수 있는 복무평가제도를 도입함으로써 인사의 객관성과 구체적 타당성을 높여 나가겠다는 취지라고 밝혔다.

검사의 인사에 법무부장관과 대통령이 직접 관여하는 현재의 구조에서 검찰인사에서 정치적 고려를 배제할 수 없어, 검찰의 정치적 독립을 기대하기 어렵다. 또한 검찰 인사에서 상층부로 올라갈 수록 고위직에 임용되기 위한 정치적 로비가 극심해진다. 이는 박상천 전법무부장관이 검사 생활의 대부분을 지방에서 근무하는 등 인사상의 불이익을 많이 당했으나 막상 본인이 법무부장관이 되고 난 후 검찰인사에 대한 청탁에서 자유로울 수 없음을 실감했다고 토로한 것이나, 녹취록 파동에서 검찰인사와 관련한 정치권의 개입을 시사한 대목에서도 파악할 수 있다. 그동안 검찰은 검찰인사위원회의 위상 강화에 대해 검사직을 사실상 선출직처럼 운용하는 결과가 되어 오히려 검찰인사가 외풍의 영향을 받게 되고 그결과 법령의 정당한 집행자로서의 지위가 흔들린다는 이유로 줄곧 반대의 의사를 표해왔다.

따라서 검찰인사위원회의 위상을 강화하고 외부인사를 참여시킴으로서 검찰인사의 독립성을 확보하겠다는 것은 높이 평가할 만하다. 하지만 위원회에 한 두명의 외부인사만을 포함시키는 면피용 위원회가 될 우려가 있는 것도 사실이다. 법무부 개혁안이 인사위원회의 위상강화를 통한 1차 적인 독립성 확보의 기틀은 마련했지만 위원 구성의 구체적인 안은 제시되지 않고 있으며 따라서 추진내용에 따라 평가가 달라질 수 있을 것이다.

다. 실효성이 의심가는 부당한 명령에 대한 항변권 신설

현행 검찰청법의 제7조 검사동일체 원칙의 상명하복 규정은 형사사건의 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행을 내용으로 하는 검사의 고유업무에도 그대로 적용됨으로써 결국 단독관청으로서 검사의 업무처리를 검찰 고위층의 의사에 종속시킬 수 있는 근거가 되고 있다는 비판이 제기되어 왔다. 개혁안은 이 같은 지적을 일부 받아들여 상사의 명령에 이의제기를 할 수 있도록 검찰청법에 단서조항을 신설하겠다고 밝혔다.

그러나 인사상의 불이익을 감수하면서까지 상사의 뜻을 거부하기 어려운 검찰조직문화를 고려한다면 실효성을 기대하기 어렵다는 점에서 오히려 완전 폐지가 바람직하다는 것이 일반적인 의견이다.

) 검사동일체 원칙 존폐에 대한 여론조사 결과 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 51.5%가 검사동일체 원칙을 폐지해야 한다고 응답한 반면, 존속시켜야 한다는 응답은 35.0%로 나타나, 검사동일체 원칙을 폐지해야 한다는 의견이 더 높은 것으로 나타났다. 그리고 기타는 7.0%, 잘모름/무응답은 6.5%로 나타났다.

상명하복조항을 삭제하는 것은 상사의 부당한 정치적 간섭을 배제하기 위한 것이지 부하검사의 비합리적 불복종 권한을 승인하자는 것은 아니다. 비록 부당한 지시에는 복종할 법률적 의무가 없긴 하지만, 검찰의 경우에는 상사의 부당한 개입, 정치적 영향으로 인한 구체적 폐해가 크게 드러났으므로 최소한 검찰청법에서 만이라도 삭제한다면  검찰 상사의 부하검사에 대한 부당한 또는 적절치 못한 강압적 업무지시를 사전에 심리적으로 억제하는 효과를 낳을 수 있을 것이다. 상명하복의무의 주요한 근거인 국법질서의 통일적 운용의 담보는, 검찰조직 내부규칙의 확립을 통하여 자율적인 검찰권 행사의 통일성을 형성해 내는 것이 바람직하고 나아가 굳이 복종의무를 명시하지 않더라도 합리적 이유 없이 정당한 업무지시를 이행하지 않을 경우에는 다른 법률적 근거에 따라 해당자를 징계할 수 있을 것이다.

라. 부분개선에 그친 재정신청 대상 확대

법무부는 형사소송법을 개정해 현재 직권남용, 불법체포·감금, 독직폭행에 한정되어 있는 재정신청 대상범죄를 직무유기, 피의사실공표, 공무상비밀누설 등 공무원의 직무관련 범죄 전반으로 확대하겠다고 밝혔다.

기소독점주의의 폐해는 비단 정치적 사건, 공무원 관련 사건에 제한되어 있지 않다. 검사의 불기소처분에 대한 헌법소원이 전체 심판사건의 약 60%에 달하고, 인용되어도 실효성이 의심스러운 점과 헌법재판소 본연의 임무에 막대한 지장을 주고 있다는 점을 고려한다면 1954년 형사소송법 제정 당시와 같이 모든 사건에 대하여 재정신청을 할 수 있도록 해야한다.

여론조사에 따르면 기소독점의 폐해를 법률전문가의 법조계 전문가들(변호사·법학교수)은 재정신청의 대상을 모든 범죄로 확대해야 한다는 의견이 40.0%로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 검찰 심사회제도나 일부 기소법정주의 등의 도입이 필요하다(32.5%), (재정 신청의 대상을 공무원의 직무범죄로) 일부 확대해야 한다(15.5%), 현행 제도로도 충분하다(8.0%)의 순으로 나타났다. 기타는 0.5%, 잘모름/무응답은 3.5%로 나타났다.

마. 구속승인제도 폐지, 보고제도 개선 병행되어야

법무부는 구속승인제도가 정치적 고려로 인해 검찰수사를 왜곡시키는 수단으로 남용될 우려가 있다는 비판을 감안해 전면 폐지키로 했다고 밝혔다.

구속승인제도는 법무부장관에 대한 직보 규정과 함께 고위공무원, 정치인, 공안사범에 대한 사건을 정치적 공무원인 법무부장관이 관여토록 함으로써 집권세력에 대한 수사가 이루어질 경우 수사 밀행성의 원칙에 반하여 당사자에게 수사 정보가 세어나가는 등 정치적으로 이용될 소지가 있다. 또한 인사권을 행사하는 법무부 장관의 의견을 검사장들이 무시할 수 없다는 현실을 감안할 때, 법무부장관이 직보를 하는 검사장을 통해 일선검사의 구체적인 수사에 개입할 여지를 제공한다는 점에서 검찰의 독립성을 제약할 우려가 있다.

따라서 구속승인권의 폐지와 아울러 법무부장관에게 직접 보고하는 규정 역시 동시에 폐지할 때 사건처리에 대한 법무부장관의 영향력을 실질적으로 배제할 수 있을 것이다.

3. 검찰개혁을 위한 방안

검찰개혁은 지난 수년간 절실한 국가개혁과제의 하나로 대두되어 왔다. 의정부·대전법조비리, 옷로비 사건, 파업유도 사건, 각종 권력형비리 사건이 터질 때마다 정치검찰과 낡은 검찰제도에 대한 개혁이 논의되어 왔으나 검찰의 기득권 수호논리와 정치공방으로 유야무야 되었다. □이용호 게이트□는 지지부진한 검찰개혁에 따른 부작용이 폭발한 것으로 검찰제도에 대한 근본적인 개선이 단행되지 않고서는 재발을 막을 수 없다. 아울러 도덕적 해이로 불신을 초래한 검찰 고위직 인사에 대한 인적 쇄신 없이는 검찰에 대한 신뢰 역시 회복할 수 없다.   더구나 국민들의 거센 비난에 직면하면서 정치권과 검찰 역시 검찰개혁에 대한 공감대가 형성되어 있다. 그럼에도 불구하고 검찰개혁은 여전히 정치적 공세와 검찰의 자기 방어논리로 인해 미시적 대책에 머물 가능성을 배제할 수 없다. 검찰개혁은 이러한 미시적 대책을 넘어서 정치적 중립성 확보와 검찰권에 대한 외부의 감시와 견제를 보장할 근본적 방안이 마련되어야 한다. 참여연대가 그 동안 요구해온 특별검사제, 검찰총장에 대한 인사청문회 도입과 독립된 인사위원회 설치, 검찰심사회제도, 상명하복제의 폐지 등이 반드시 실현되어야 한다.

이에 현 검찰의 구조적인 문제점을 개선하기 위해 핵심 개혁방안을 아래에서 살펴보고자 한다. 이 모든 개혁방안은 새롭게 제시되는 방안이 아닌 수년간 숱한 논의를 거쳐 법률가와 시민사회의 합의가 이뤄진 것이기도 하다. 따라서 문제의 실질적인 개선을 위해 선결되어야 할 것은 기득권에 연연해하지 않는 검찰과 정치권의 스스로의 개혁의지이다.

가. 검찰 중립화 방안

1) 특별검사제 상설화

) 특별검사제 도입에 대한 견해 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 53.5%가 특별검사제를 동일 유형의 사건에 적용할 수 있도록 상설화해야 한다고 응답했고, 이번 사건에 제한한 한시적 특별법으로 도입해야 한다는 의견은 28.5%로 나타났다. 결국, 법조계 전문가들의 82%가 어떤 형태로든 특별검사제 도입이 필요하다는 의견을 가지고 있었다. 한편, 특별검사제가 필요없다는 의견은 15.0%에 불과했다. 기타는 0.5%, 잘모름/무응답은 2.5%로 나타났다.

○ 현재의 검찰조직이나 검찰의 수사관행들은 권력형비리사건이나 정치사건 혹은 검찰이 개입된 사건을 처리하기에는 적절치 못한 구조를 가지고 있다. 따라서 이러한 사건들을 전담하여 공정하게 수사할 수 있는 특별검사제를 상설화 해야 한다.

○ 특검제 상설화는 특별한 사안이 발생할 경우를 예상하여 미리 특별검사의 임명방법, 수사범위, 특검의 권한 등을 규정한 일반법을 제정하여 두고 특별한 사안이 발생하여 특별검사를 임명하여야 할 경우에 적용하자는 것이다. 이는 특정사안이 발생할 경우에 따로 입법절차를 거칠 필요 없이 국회가 특별검사를 임명하도록 결의하는 절차만으로 손쉽게 특검이 임명될 수 있도록 하고 정권에 따라 또는 당시의 정치적 상황에 따른 정치적 논란과 제도의 변질을 방지할 수 있는 효과도 있다.

○ 특히 그동안 수많은 권력형사건과 의혹들을 접하면서 특별검사제는 가장 효율적인 대안으로 제시되어 왔음에도 불구하고 일각에서는 미국의 특별검사제의 경험을 핑계로 국민들의 의지를 회피하여 왔다. 하지만, 검찰의 정치적 독립성이 미국에 비할 수도 없을 정도로 취약한 우리의 검찰조직의 모습을 바라볼 때 정치적 의혹사건들을 엄정하고도 철저하게 밝혀 낼 수 있는 제도적 장치로서는 특별검사제외에는 달리 대안이 없음은 명확하다.

○ 물론 특검제에 대한 여러 비판의 목소리가 개진되어 온 것도 사실이다. 그 중 특히 주목을 끄는 것은 검찰의 기소권을 이원화함으로써 검찰조직을 형해화 한다는 것과 특검제는 미국에서도 쇠락해가는 제도라는 것, 마지막으로 옷로비와 파업유도 특검이 실체적 진실을 밝히는 데 한계가 있었다는 것이다. 이에 대한 반박으로 특검제 도입의 당위성과 현실론에 대한 답으로 대신하고자 한다.

민주주의 국가에서는 권력의 남용을 막기 위해 언제나 견제와 균형의 장치를 마련해 놓고 있다. 하나가 잘못 되면 다른 국가기관이 그것을 바로 잡도록 한다는 것이다. 미국에서 특별검사제에 대하여 이런저런 비판적 의견이 나오는 것은 그것이 아니라도 언제나 제자리를 지키고 있는 '일반'검사제가 있다는 믿음이 깔려 있기 때문이다. 한국과 미국의 □일반□ 검찰제도의 현실을 다르다.

문제는 그것이 어느 나라에서 성공하고 실패하고가 아니라, 현재 존재하는 제도에 대한 국민적 신뢰의 여부이다. 수사권을 독점하고 있는 검찰을 국민이 신뢰할 수 없다면, 그 검찰을 견제하고 그와 경쟁하면서 진실을 밝혀 낼 수 있는 또 다른 기구가 생겨나야 되는 것은 당연하다. 형식적 민주주의가 진전되면서 공식기구인 검찰이 모든 권력을 장악하게 됨으로써 □검찰 공화국□에 까지 이르게 된 상황은 오히려 검찰을 견제할 제3의 기구가 필요하며, 검찰 스스로 역부족이기 때문에 제도적 보완이 요구된다.

지난 두 번의 특검제가 절반의 성공에 머문 것은 수사대상과 수사기간의 제한이라는 한시적 특별법으로서의 제도적 장벽 외에, 검찰의 비협조와 방해 -소환 불응, 자료요구 거부 및 반환 요구- 특검 임명방식의 문제 등이 어우러진 것이다. 특검제라는 제도 자체의 문제가 아니라 특검의 기능적 문제가 절반의 실패의 원인이다. 따라서 특검의 취지를 최대한 살릴 수 있도록 제도와 권한을 보완하는 방향, 즉 공소유지권과 수사대상, 기간 등을 충분히 보장함으로써 온전히 제 역할을 할 수 있도록 하고 검찰 견제의 기능을 수행하기 위해 적어도 수년동안은 검찰의 정치적 독립이 요구되는 사건에 대해 특검을 운영할 수 있도록 상설화 해야 한다.

2) 검찰총장 임명예정자에 대한 인사청문회 실시

) 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 90.5%가 검찰총장에 대한 인사청문회가 필요하다고 응답한 반면, 불필요하다는 응답은 6.0%로 나타나, 대다수의 법조계 전문가들이 검찰총장에 대한 인준 청문회가 아니라 검증 청문회 실시를 희망하고 있는 것으로 나타났다.

□ 현황

○ 현행의 검찰총장은 검찰의 정치적 중립을 확보하기 위해 임기 2년을 확실히 보장하고 있으며 대통령이 국회의 동의 없이 임명함으로써 국회법상 인사청문회의 대상에서 제외되어 공개적인 검증의 과정이 없는 현실이다.

□  문제점

○ 사찰기관으로서 막강한 권한을 행사하는 검찰총장을 대통령이 아무런 견제없이 임명함에 따라 청와대 파견 경력이 있는 검사들이 주로 임명되는 등 집권세력의 요구에 충실한 사람들이 주로 임명되며, 각종 비리의혹 등 그 자질에 대한 문제점이 끊임없이 제기되고 있다.

□ 대안

○ 검찰고위직에서만 검찰총장을 임명하던 관례를 깨고 재야 법조인 중에서 민주적이고 강직한 인사를 검찰총장으로 임명하는 등 검찰총장의 인사를 개방한다.

○ 이는 현재 검찰총장이 국회 동의를 받지 않고 임명된다는 형식 논리에 기반해서 검찰총장 인사청문회를 개최하는 것이 권력분립에 반한다는 것은 말이 안되는 억지이다, 미국의 경우 우리나라에서는 국회 동의를 받지 않아도 되는 고위직을 임명할 경우에도 인사청문회를 받고 있는 것을 고려하면 쉽게 알 수 있다.

나. 검찰 소추재량권에 대한 견제, 감시장치

3) 재정신청 대상범죄의 전면 확대

□ 현황

○ 1954년 형사소송법제정 당시 검사의 불기소처분이 권력층이나 기타 외부의 압력에 굴한 결과로 의심될 때 고소·고발인은 범죄유형에 상관없이 검찰의 불기소처분에 대한 당부를 구할 수 있도록 하여 검찰권의 자의적 행사를 제한하기 위해 마련된 것이나. □유신□ 이후 1973년 형사소송법개정을 통해 공무원의 직권남용에 대해서만 재정신청이 가능한 것으로 대폭축소되었다.

○ 재정신청의 확대를 반대하는 논리는 검찰의 기소독점주의를 규정한 형사소송법 규정과 소추기관과 심판 기관을 분리시킨 검찰제도의 본질을 이유로 하며, 재정신청을 확대할 경우 법원의 업무부담이 과중화 되며, 기존에 존재하는 검찰 내부의 항고 제도와 헌법소원을 통해 불기소처분에 대한 구제가 이루어지고 있음을 이유로 하고 있다.

□문제점

○ 현재로는 검사의 자의적인 불기소처분에 대한 심사는 검찰 내부의 항고, 준항고와 헌법소원 밖에 없는데, 검찰 내부의 구제방법은 수사기관의 비리와 범죄에 관련된 문제에 대해서는 전혀 제 역할을 기대할 수 없다.

○ 법무부의 개혁안처럼 공무원의 범죄에 대해서 재정신청을 확대해도 사실상 뇌물죄 이외에는 실효성 있는 조항이 거의 없어 불기소 처분에 대해 다툴 수 있는 내용이 별로 없다. 과거 □부천서 성고문 사건□에서 강간을 저지른 문귀동 경장이 이에 대한 불기소 처분을 다투지 못하고 가혹행위부분으로 재정신청을 해야 했다는 점을 기억할 필요가 있다.

○ 헌법소원을 통한 구제절차는 헌법재판소가 기소 명령을 할 수 없고 불기소처분이 잘못되었다는 판단만 가능하므로 이에 불복하는 검찰을 강제할 수단이 없으며, 또한 헌법재판소에 제기되는 헌법 소원의 대다수가 불기소처분에 대한 헌법소원인 현실은 헌법재판소에 위상에 걸맞지 않는 일에 과도한 노력을 소요하게 하는 문제점이 있다.

□ 대안

○ 형사소송법에 재정신청을 전면적으로 규정한 것을 박정희 정권이 유신 시대에 이를 제한한 것으로 우리 형사소송법이 검찰만이 공소권을 행사하여야 한다고 규정하고 있다고 해석하는 것은 문제가 있다. 현실적으로 사실에 대한 인정권이 없고 불기소처분에 대한 실효적 구제수단이 없는 헌법재판소가 아니라, 사실인정권이 있고 불기소 처분에 대한 실효적 구제 수단인 공소제기를 할 수 있는 법원이 이를 맡는 것이 타당하다고 할 것이다.

4) 검찰심사회 제도, 부분적 기소법정주의 도입

□ 현황

○ 우리 나라의 경우는 기소권을 검찰이 독점하고 기소, 불기소 처분 여부도 검찰이 결정하도록 하는 □기소편의주의□ 원칙을 채택하고 있다.

○ 일반적으로 기소독점주의 국가는 부분적으로 기소법정주의를 통해 기소에 대한 검찰의 재량권 남용과 독점의 폐단을 방지하고 있다.

○ 검찰은 검찰의 기소권 행사에 외부적 인사가 관여하는 것은 검찰권의 행사에 대한 부당한 압력을 가할 소지가 있다며 반대하고 있다.

□ 문제점

○ 대부분의 형사사건은 검사의 수사단계에서 검찰 임의대로 종결되는 경우가 많다. 국민의 정부에 들어선 이후로도 의정부 및 대전 법조비리, 세칭 총풍·세풍, 개인비리 등에 대한 정치권 사정, IMF국난을 초래한 원인제공자라 할 수 있는 재벌관련 수사, 이용호 사건 등에서 사법처리에 대한 자의적인 기준 적용, 정치적 압력에 굴복하거나 준비 없는 기소등 기소권을 오·남용한 사례는 많다.

○ 마땅히 기소되어야 함에도 불구하고 검찰이 불기소한 경우에 대한 구제방안이 없는 실정이다.

□ 대안

○ 검찰의 기소권 행사의 적정성을 감시, 감독할 수 있도록 하는 데 국민참여의 길을 확대 한다. 일본의 □검찰심사회□제도의 경우처럼 검찰기소에 대한 불복절차에 외부전문가들이 참여할 수 있도록 하여  검찰의 처분에 대한 투명성을 확보하는 방안을 마련한다.

○ 일본의 검찰심사회제도는 상급심 검사 일부를 포함한 개방형 심사로 시민이 참여하도록 하여 불복 심사과정을 투명화하고 있다. 이는 검찰의 불기소처분의 적부에 대한 사후적 심사의 성격으로 여기에 참여하는 시민은 일반인 가운데 추첨으로 선정한다.

○ 고위공직자비리사건, 법조비리사건, 선거관련사건 등 특정사건에 대해서만 기소법정주의를 채택한다.

○ 검찰의 기소권 행사는 객관적이고 타당성이 있으며 국민에 대한 설득력이 있어야만 한다. 또한 공소권 행사가 금전과 권력에 좌우된다는 국민들의 불신이 높은 현실을 고려할 때 국민에 의한 심사를 통해 이를 적극적으로 해소함이 타당할 것이다.

다. 검찰인사제도개선

5) 검찰인사위원회 외부인사 과반수 이상 참여

) 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 68.0%가 인사의 공정성을 확보하는데 크게 기여할 것이라고 응답한 반면, 외부인사를 포함시키는 것은 오히려 검찰 인사의 독립성을 해칠 수 있다는 응답은 19.0%로 나타나, 검찰인사의 공정성을 위해 검찰인사위원회를 심의기구로 격상하고 외부인사를 참여시키겠다는 법무부의 발표에 대해 긍적적인 반응을 보여주었다.

□ 문제점

○ 검사의 인사에 법무부장관과 대통령이 직접 관여하는 구조 아래에서는 검찰인사에서 정치적 고려가 수반될 수밖에 없으므로 검찰의 정치적 독립을 기대하기 어렵다.

○ 검찰 인사에서 상층부로 올라갈 수록 고위직에 임용되기 위한 정치적 로비가 극심해지므로 권력층 비리에 대하여 엄격한 수사와 공소권 행사에 있어 고위층의 압력에 굴복하기 쉬워진다.

□ 대안

○ 검사의 임명보직권자를 법무부장관으로 하면서도 검찰인사위원회를 의결기관으로 격상시켜 여기서 의결하여 검사를 임명하고 보직을 명하도록 하여 인사의 공정성, 객관성 및 투명성이 확보될 수 있도록 하여야 한다. 단 검찰인사위원회는 시민단체대표, 법학자, 재야법조인 등 외부인사가 과반수 이상 참여하는 개방적인 구성이어야 한다.

○ 대통령의 인사권의 행사에 있어서 본질적인 면은 대통령이 이를 임명한다는 것이며, 국가공무원법상 임면권을 대통령이 행사하는 것을 막지 않는 이상, 인사권을 침해하여 권력 분립에 반한다고 볼 수 없으며, 이는 법무부에서 검찰인사위원회를 심의기관화하려는 안을 제출한 것에서도 알 수 있다.

라. 검찰 사건처리 및 내부결제·보고 제도의 개선

6) 검사동일체의 원칙의 완전폐지

□ 현황

○ 독립관청임과 동시에 준사법기관으로서의 합리적인 사무처리를 위한 독자적인 업무처리를 요구하는 검사의 직무상 성격을 도외시 한 채, 검찰조직을 행정관료조직으로 얽어매고 마치 군대체계와 흡사하게 만들고 있다.

○ 검찰업무 중 검찰행정사무는 행정조직의 일반원리에 의하여 상명하복관계에 따라 처리되는 것이 당연하지만, 이와는 달리 형사사건의 수사, 공소제기 및 유지, 형집행 등의 검찰사무를 처리함에 있어서도 상명하복관계가 그대로 적용된다면 검사를 단독관청으로 인정한 검찰청법 제4조와 모순되어 검사의 고유한 업무의 처리가 상관의 의사에 종속될 염려가 있다.

○ 검찰사무의 균등성은 검사들 사이의 지시나 종속관계가 아니라 업무지침 등을 통해서도 얼마든지 달성할 수 있다. 전국적인 수사망 역시 지시나 검찰청 상호간의 긴밀한 공조체제를 유지함으로써 확보될 수 있다.

7) 구체적 사건에 대한 법무부장관의 검찰총장 지휘권 폐지

□ 현황

○ 현행의 검찰청법에는 □법무부 장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘감독하고 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘감독□하도록 되어 있다.

○ 일선 검사의 검찰권 행사에 대하여 독립성을 보장하면서 행정부의 검찰에 대한 견제를 조화하기 위해서 이 조항을 두고 있다.

□ 문제점

○ 그러나 이는 검사동일체원칙을 매개하고 검찰총장의 정치권 종속적인 인사제도에 의해 집권세력의 의사에 따라 검찰권을 행사하도록 하는 수단이 되고 있다.

□ 대안

○ 법무부장관의 검찰총장에 대한 구체적인 사건에 대한 지휘감독권을 폐지한다.

○ 행정부의 검찰에 대한 견제는 법무부가 검찰인사 위원회에 참여하고 있으므로 충분히 이루어지고 있으며, 구체적인 사건에 대하여 법률가가 아닌 정치인이 이를 지휘한다는 것은 논리상으로 모순이 있다.

8) 검찰 내부결재제도 개선

) 법조계 전문가들(변호사·법학교수)의 86.0%가 결재제도의 개선이 필요하다고 응답한 반면, 결재제도의 개선이 필요하지 않다는 의견은 10.5%로 나타나, 대다수의 법조계 전문가들이 현행 법무부 장관에 대한 직보 규정이나 검찰 내부의 결재제도에 대해 강도 높은 개선을 요구하고 있는 것으로 나타났다.

□ 현황

○ 검찰의 내부관행 중 내부 결재제도가 있다.

○ 검사가 개개사건에 대해 일정한 서식에 따라 보고해야 하므로 일선 검사 업무의 30%는 보고업무라는 내부비판도 있다.

○ 이는 일선검사의 사건처리를 상사검사가 검토함으로써 오류의 가능성을 방지하고 객관적이고 통일적인 법적용을 확보하기 위해 마련되었다.

□ 문제점

○ 그러나 일선 수사검사의 수사 내용의 전부를 상급검사가 이를 검토하고 궁극적인 결정권을 행사함으로써 상급검사의 의사를 관철시키는 제도로 기능하고 있다.

○ 이는 사건처리에 있어서 문제가 생긴 경우 이에 대한 모든 책임은 서류상의 기명날인자인 수사검사가 지고 실질적인 결정권을 행사한 상급결재권자는 직접적인 책임을 회피할 수 있다.

□ 대안

○ 상사의 결재 범위를 제한하고 절차를 간소화하며 담당검사의 전결범위를 확대한다.

○ 검찰외부와 상급자의 부당한 간섭을 배제하고 간섭에 대한 책임소재를 확실히 하기 위해 상급자의 결재사항은 반드시 서면에 의하도록 한다.

○ 이는 사건에 책임을 지는 자가 결정권을 행사한다는 원칙에 부합하고, □공소권 행사의 객관성과 통일적 법 적용 확보□는 내부결재를 명백히 오류가 있는 사항이 있는 경우에 제한하고 현재 시행중인 공소권 행사에 대한 기준을 활용하며, 검찰심사회 등 외부적 심의-견제 장치를 둠으로써 보완될 수 있다.

9) 각급 검찰청의 장의 법무부장관에 대한 □직보□규정 및 구속 승인권 폐지□

□ 현황

○ 현행 검찰보고사무규칙에 의하면, □일정한 사건의 경우 각급 검찰청의 장은 상급검찰청의 장과 법무부장관에게 직접 보고□하도록 되어 있다.

○ 보고해야 할 내용으로는 □법무부소속 공무원 범죄, 판사 또는 변호사의 범죄, 국회의원 또는 지방의원의 범죄, 4급이상 공무원의 범죄나 5급이하 공무원인 기관장의 직무관련 범죄, 외국인의 범죄와 그 중 국교관계에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 사건, 공안사건, 각종 선거법 또는 국민투표위반사건, 정부시책에 중대한 영향을 미칠 수 있는 사건, 특히 사회의 이목을 끌만한  중대한 사건, 재정결정에 의해 법원의 심판에 부하여진 사건, 범죄수사, 공소유지 또는 검찰정책의 수립, 운영에 참고될 사건□ 이 있다.

○ 또한 특정 고위직공무원을 기소(구속인가)할 경우 검찰총장의 승인을 받도록 하여 집권세력에 의해 검찰의 수사를 제약할 수 있으며, 실제로 이는 자유당 이승만 정권이 상공부 장관 독직 사건을 검찰이 구속 기소한 것에 대비해 이후 유사 사태에 대한 재발을 막기 위해 신설한 것이다.

□ 문제점

○ 이는 고위공무원, 정치인, 공안사범에 대한 사건을 정치적 공무원인 법무부장관에게 직보하도록 함으로써 집권세력에 대한 수사가 이루어질 경우 수사 밀행성의 원칙에 반하여 당사자에게 수사 정보가 세어나가는 등 정치적으로 이용될 소지가 있다. 이는 옷로비 사건 등 고위층 관련 수사의 경우 내사 단계에서 끊임없이 수사 정보 유출과 고위층 압력이 문제되고 있는 현실을 감안할 때 공식적으로 이를 보고하도록 하는 것은 문제가 있는 것이다.

○ 또한 인사권을 행사하는 법무부 장관의 의견을 검사장들이 무시할 수 없다는 현실을 감안할 때, 법무부장관이 직보를 하는 검사장을 통해 일선검사의 구체적인 수사에 개입할 여지를 제공한다는 점에서 검찰의 독립성을 제약할 우려가 있다.

□ 대안

○ 법무부장관에게 직접 보고하는 규정과 고위공직자에 대한 공소 제기시 법무부 장관의 승인을 얻도록 하는 조항을 삭제한다. 단 광역공조가 필요한 사건의 경우 검찰총장의 직권으로 수사를 배당하도록 한다.

○ 사건처리에 대한 법무부장관의 영향력을 배제할 수 있도록 공소제기 후 사후 보고로 한다.

○ 이는 검찰은 행정기관으로서의 지위보다도 준사법기관으로서 독립성과 공정한 검찰권 행사를 본질적이고 주요한 지위라고 볼 수 있으므로 독립적이고 공정한 검찰권의 행사를 제약할 수 있는 독소조항을 행정과 통치의 편의를 위해 규정한 것은 폐지됨이 마땅하기 때문이다.

10) 검찰총장 퇴직후 법무부장관, 국정원장 등 취임 금지

□ 현황

○ 검찰총장이 임기 2년을 마치고 공무원 취임금지 규정이 위헌 판결을 받음에 따라 퇴임 후 검찰총장의 법무부 장관에 취임하는 것을 제한하는 규정이 없다.

□ 문제점

○ 사찰기관으로서 막강한 권한을 행사하는 검찰총장이 검찰총장직을 역임한 이후에도 법무부장관이나 다른 고위직으로 진출할 기회가 보장되고 있어 취임기간 중 정치적인 중립성과 그 자질에 대한 문제점이 끊임없이 제기되고 있다.

□ 대안

○ 검찰총장의 임기 중 다른 보직을 부여하거나 임명하는 것을 금지하고, 그것을 이유로 사퇴해서는 안되며, 퇴임 후 일정기간 법무부 장관, 국정원장, 청와대 비서진 등의 임명을 금지한다.

○ 검찰총장을 모든 공직이 아니라 특정의 문제가 많은 공직에 취임을 일정기간만 금지시키는 것은 정치적 중립을 확보해야 한다는 공익을 실현하기 위해서 필요 최소한의 제한이므로 이 또한 위헌이라도 볼 수 없다고 할 것이다.

5. 결론

연이어 터져 나오는 비리사건에 검찰고위 간부의 이름이 빠지지 않고 있다는 점은 그 진위 여부를 떠나 검찰로는 수치스러운 일이다. 이제 검찰 스스로도 더 이상 개혁을 늦출 경우 검찰의 위상은 되돌릴 수 없을 정도로 훼손될 수 있음을 자각하고 있다고 보인다. 이번 법무부의 개혁방안은 만시지탄의 감은 있으나 검찰개혁을 위한 중요한 한 걸음이라고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 그 내용을 꼼꼼히 따져보면 여전히 부족하다. 공정하고 투명한 검찰권 행사를 저해하는 제도의 개폐, 검찰의 독립성과 중립성의 보장, 그리고 검찰의 복무기강와 공직 윤리의 철저한 확립은 보다 철저하게 보다 근본적으로 이루어져야 한다. 정말 환부의 치료를 위하여 제 살을 도려내고 뼈를 깍는다는 각오를 가지고 검찰개혁에 임해야 한다. 미봉적 치료는 향후 새로운 부작용과 재수술, 마침내 환자의 상태악화를 예비할 뿐이다. 현시기는 검찰을 이용하려는 정치권의 이해와 맞서 싸우고, 검찰 내부에 만연한 조직보전논리를 풀어 헤치며 국민을 위한 검찰개혁을 이루어내야 할 중대한 시기이다.