수신 : 국회의장

제목 :『검찰청법』개정 청원

위의 청원을 국회법 123조의

규정에 의하여 별첨과 같이 제출합니다.

첨부 :	1. 청원소개 의견서 3부

2. 청원서 3부

3. 청원인 명단 3부

4. 청원인 청원서명명부 1부

청원자 : 대표 박은정 외 64인

참여민주사회시민연대(참여연대)

서울특별시 용산구 한강로2가 404 기원빌딩 4층

전화 : 796-8364 / 전송 : 793-4745

소개의원 :	천 정 배

청원소개의견서

청 원 인	주 소 : 서울특별시 용산구 한강로 2가 404번지 기원빌딩 4층
	성 명 : 박은정 (참여민주사회시민연대 사법감시센터 소장)
건 명	『검찰청법』 개정 청원
소개년월일	1996년 12월 10 일
소개의견 법치와 사회기강을 확립하는 데 있어 검찰의 임무와 책임은 막중하다. 검찰의 권한이 엄정하고 공평하게 행사될 때에만 부정부패와 비리를 방지하여 국가기능의 정상적 수행을 보장하고 국민의 기본적 권리와 이익을 옹호하며 사회정의를 바로세울 수 있다. 그러나 검찰은 그간의 많은 정치적 사건 및 선거범죄에 대한 수사 및 그 처리에 있어서 독립성, 중립성을 유지하지 못하고 정권의 이해관계에 종속될 수 밖에 없는 한계를 표출한 바 있다. 예컨대 이번 4.11 총선의 선거사범 수사에서도 검찰은 정치적인 고려에 의하여 중립적인 수사를 하지 않고 여야의 구분에 의해 수사를 진행하는 모습을 보여준 바 있다. 이같은 시각에서 검찰인사의 중립성 확보와, 검찰권 행사의 정치적 중립성을 위한 객관적이고 실효성 있는 제도적 개선을 이루어야 한다. 이를 위하여 검사동일체원칙의 폐지와 검찰총장 취임시 국회의 동의과정과 인사청문회를 거치도록 하는 것, 검찰인사위원회 제도의 강화, 검사윤리강령의 제정, 검찰심사회의 신설 등을 포함하는 검찰청법의 개정이 이루어져야 한다고 판단된다. 이러한 검찰청법의 개정을 통하여 검찰이 정치적 중립성을 확보하여, 진정 국민의 권익을 옹호하는 기관으로 발전기를 기대하는 바이다.

소개의원 : 천 정 배

청 원 서

청원제목 : 『검찰청법』개정 청원

첨    부 :	청원안 1부

조문대비표

1996년 12월 5 일

참여연대 사법감시센터 소장 박은정

참여민주사회시민연대

서울시 용산구 한강로 2가 404번지 기원빌딩 4층

전화 / 796-8364 팩스 / 793-4745  천리안□하이텔□나우콤 / PSPD

검찰청법 개정에 대한 의견

<개정취지>

1. 검찰 중립성의 요청과 검찰청법 개정의 필요성

가. 검찰의 중립성

검찰의 중립성이란 여기서는 독립성까지 포함하는 넓은 의미로 이해한다. 좁은 의미로만 본다면 중립성이란 검찰사무를 처리하는 데 한 쪽에 편향적이지 않는다는 것이고, 독립성이란 정치적인 영향을 받지 않는 것을 말한다.

검찰의 중립성이나 독립성은 항상 논의되어 온 문제이다. 여기에는 두 가지 이유가 있다.

첫째는 검찰권과 그 행사의 본질에서 유래한다. 수사와 기소, 그리고 형의 집행을 독점하고 있는 검찰은 그 권한을 형평에 맞게 독립적으로 행사하여야만 실질적 법치주의 실현에 기여할 수 있다. 애당초 검찰에 그러한 권한을 집중시켜 줄 때에는 중립성과 독립성을 유지한 행사가 전제되어 있다.

그 다음으로는, 지금까지 우리의 검찰역사, 특히 군사독재시절부터 비롯된 치욕적인 경험에서 그 요청은 더욱 절실해진다. 이러한 경험적 이유는 바로 검찰의 중립성과 독립성 확보를 위한 제도 개선의 근거가 된다.

나. 검찰청법 개정의 필요성

제도의 개선, 특히 법률의 개정이 모든 것을 해결해 주지는 않는다. 그렇지만 제도 자체가 결정적인 원인은 아니라 하더라도 제도의 개선을 통해 현상의 변화를 기대할 수는 있다. 부분적으로는 제도가 결정적인 역할을 할 수가 있다. 그렇지 못한 경우라도 상징적이고 자극적인 촉매는 될 수 있다.

현행 검찰청법은 1986년 전면 개정된 후 1995년 8월 4일까지 여섯 차례의 부분 개정을 거쳤다. 그러나 현행 검찰청법에는 검찰의 중립성이나 독립성 확보에 중대한 장애적 요소가 되는 조항이 있다는 것이 수차례 지적되었다. 그간 검찰권 행사의 현실이 만족스럽게 받아만 들여졌더라도 그러한 부분은 굳이 개정까지 할 필요는 없을 것이다. 그러나 검찰권 행사의 중립성과 독립성을 의심하는 현상은 쌓일 대로 쌓여 그 불신이 최고조에 달했다고 해도 과언이 아니다. 이러한 형편 아래서는 국민들뿐만 아니라 검찰 자신을 위해서도 제도개선을 통해 적절한 대책을 강구할 필요가 있다.

검찰제도의 보다 근본적인 개혁은 검찰청법만이 아니라 형사소송법이나 기타 관련 법령을 모두 유기적으로 검토하여 손질해야 할 것이다. 그러나 여기서는 중립성과 독립성을 확보한 검찰권의 민주적 행사를 위한 최소한의 개선을 검찰청법에 한정하여 논의해 보고자 한다.

2. 검사동일체의 원칙

가. 검사의 지위와 검사동일체의 원칙

검사는 법률상 단독관청이면서 하나의 거대한 피라미드형 조직을 형성하고 있다. 검사가 단독관청이란 것은, 모든 검사는 자신의 사무를 단독으로 처리하며 검찰총장이나 검사장의 보조기관으로서 처리하는 것이 아님을 의미한다. 따라서 2인 이상의 검사가 있는 때에도 각자가 독자적인 권한을 가지고 검찰청을 구성하기 때문에, 검찰권의 행사는 항상 단독제에 의하며 합의제는 존재하지 않는다.

검사동일체의 원칙이란 모든 검사들은 검찰총장을 정점으로 피라미드형의 계층적 조직체를 형성하고, 일체불가분의 유기적 통일체로서 활동하는 것을 말한다. 그럼으로써 단독관청인 검사는 전체의 하나로서 검찰권을 통일적으로 행사할 수 있다는 것이다. 검사동일체의 원칙의 존재 의의는 두 가지로 요약된다. 첫째는 균등한 검찰권의 행사이다. 범죄수사와 공소제기□유지 및 재판집행을 내용으로 하는 검찰권의 행사가 전국적으로 균형을 이루도록 하여 검찰권 행사의 공정성을 도모할 수 있다는 것이다. 둘째는 전국적 수사망의 확보이다. 검찰사무의 내용인 범죄수사는 전국적으로 통일된 수사망이 없으면 수사효과를 거두기 어렵기 때문에, 검사동일체의 원칙은 그러한 전국적 수사망 확보를 위한 전제가 된다는 것이다.

그러나 그러한 기능이 검사동일체의 원칙의 문제점들을 정당화 할 수 있다고 보기는 어렵다. 우선, 검찰사무의 균등성은 검사들 사이의 지시나 종속관계가 아니라 업무지침 등을 통해서도 얼마든지 달성할 수 있다. 그리고 전국적인 수사망이란 것도 검사나 검찰청 상호간의 긴밀한 공조체제를 유지함으로써 확보할 수가 있다.

검사동일체의 원칙은 이론상 단독관청이란 검사의 지위와도 부합하지 않고 상호모순이 된다. 검사동일체의 원칙이 검찰권 행사의 궁극적 주체를 검찰총장으로 귀속시키는 결과를 초래하기 때문에, 검사동일체의 원칙을 유지하는 한 검사가 단독관청이란 의미는 단지 명목에 불과한 것이 되고 만다. 이러한 모순을 독일의 법원조직법(GVG) 제144조에서처럼, □검찰사무는 모든 검사가 단독으로 처리하지만, 모든 검사는 각급 검찰의 검사장 그리고 궁극적으로는 검찰총장의 대리인(Vertreter)으로 행위하는 것□으로 이해함으로써 해결하고자 하는 시도도 있다. 그러나 대리인이란 개념도 단독관청과는 본질적으로 어울리는 것은 아니다.

이러한 사정 때문에 검사동일체의 원칙은 검찰내부의 민주화를 저해하는 것으로 공정한 검찰권 행사를 가로막는 독소조항으로 지적되고 있다. 이 원칙은 독립관청임과 동시에 준사법기관으로서의 합리적인 사무처리를 위한 독자적인 업무처리를 요구하는 검사의 직무상 성격을 도외시한 채, 검찰조직을 마치 군대체계와 흡사하게 만들고 있다는 비난을 받고 있다.

나. 상명하복의 관계

[현  행]	검사는 검찰사무에 관하여 상사의 명령에 복종한다(제7조 제1항).

[개정안1]	삭제

[개정안2]	검사는 상사의 지휘에 따라 헌법 및 법률과 양심에 의하여 검찰사무를 처리하여야 한다.

검찰청법 제7조 제1항의 규정은 검사들이 전국적으로 상명하복의 통일적 조직체를 만들 수 있게 하는 기초가 된다. 그런데 이러한 상명하복의 관계가 형사사건의 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행을 내용으로 하는 검사의 고유 업무에도 그대로 적용된다는 것이 문제이다. 상명하복의 의무조항은 결국 단독관청으로서 검사의 업무처리를 검찰 고위층의 의사에 종속시킬 수 있는 근거가 된다.

물론 이 조항의 해석상 검사는 상사의 적법한 명령에만 복종하고 불법한 명령에는 복종할 의무가 없다. 그리고 상명하복 관계는 내부적인 지도□감독에 그치는 효력을 가지는데 지나지 않으므로, 상사의 명령에 위반한 검사의 처분의 대외적 효력에는 아무런 영향을 미치지 않는다. 그렇지만 이 규정에 의한 검사 업무의 상사에 대한 종속의 위험성은 실무상 결재제도와 결합하여 부인할 수 없는 현실이 되고 있다.

따라서 이 조항은 삭제하는 것이 마땅하다. 검사는 단순한 법무부 소속의 행정공무원이기 이전에 그 소송법상 지위의 사법기관성을 지니고 있기 때문이다. 합목적성의 필요성 때문에 합법성의 요청을 버릴 수가 없다.

완전히 삭제하는 것이 그 동안 오래 지속되어 왔던 관행을 무시하고 검찰 내부의 필요한 업무 지휘체계에 지장을 초래하는 등의 문제를 일으킬 수 있기 때문에, 갑작스런 폐지보다는 바람직한 방향으로 개정하는 것이 다수의 의견이라면 그 용어 선택과 내용을 다듬어야 한다. 오해의 소지가 많은 □명령□과 □복종□이란 표현대신 □지휘□라고 하여 다소 포괄적으로 규정을 하고, 검사가 제4조에 규정된 업무를 처리하는 데에 있어 헌법 및 법률과 양심에 따라 소신껏 하여야 한다고 규정하여 단독관청으로서의 성격을 직접적으로 부각시키는 것이 바람직하다.

현실적으로 검사의 소신과 상사의 지휘가 상충할 때에는 제7조 제3항에 따라 처리될 수도 있을 것이다.

다. 직무승계와 이전

[현  행]	검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 소속 검사의 직무를 자신이 처리하거나 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있다. (제7조 제3항)

[개정안]	(첨가) 그러한 경우 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 그 사유를 서면으로 밝혀야 하며, 직무수행을 중단하게 된 검사가 다른 의견이 있을 때에는 그 취지를 서면으로 첨부할 수 있다.

검사동일체의 원칙에서 상명하복의 관계와 아울러 중요한 내용으로 규정되어 있는 것이 직무의 승계와 이전에 관한 권한이다. 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장이 소속 검사의 직무를 자신이 직접 처리할 수 있는 것은 직무승계권(Devolutionsrecht)이고, 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있는 것은 직무이전권(Substitutionsrecht)이다. 이러한 권한은 상명하복관계에서 발생한다. 상명하복관계는 상사의 직무승계권과 이전권에 의해 실질적으로 보장될 수 있기 때문이다.

이러한 규정은 직무를 수행하던 주임 검사에게 직무수행을 계속할 수 없는 특별한 사정이 발생했을 경우에 대비하여 필요한 것이다. 그러나 이 조항이 구체적 사건에 있어 상사의 의지를 관철시키는 수단으로 사용될 경우에는 문제이다. 수년 전 어느 지방검찰청의 공안부 검사가 구속만기가 된 시위 대학생에 대해 무혐의 결정을 하고 퇴근하였는데, 그날 밤 검사장이 주임검사를 전격 교체하여 기소하게 한 것이 그 대표적 사례이다.

이러한 경우가 현실적으로 자주 발생할 가능성은 없다. 그러나 제7조 제1항의 상명하복관계 규정을 삭제하거나 개정할 경우에는 발생 가능성이 높아진다. 진실과 정의에 구속될 의무를 지닌 검사는 자신의 양심을 앞에 놓고 사실적 관점에서 공소제기를 근거지울 수 있는 것에 대해서만 책임이 있을 뿐이기 때문이다(Eb.Schmidt). 따라서, 상급자가 직무승계권이나 이전권을 행사할 경우에는 그 이유를 서면으로 밝히도록 할 필요가 있다. 또한 그로 인하여 직무수행을 중단하게 된 검사의 의견을 기재하여 기록에 첨부할 수 있도록 해야 한다. 그렇게 함으로써 사후에 그 법적 또는 정치적 책임의 소재를 밝힐 수 있는 근거를 마련함과 동시에, 직무승계권과 이전권 행사의 남용을 방지할 수 있기 때문이다.

현행 검찰청법 제46조 제4항에서는, 검찰수사서기관□검찰사무관□검찰주사□마약수사주사□검찰주사보 및 마약수사주사보가 수사에 관한 조서작성에 있어 검사의 의견이 자기의 의견과 다른 경우에는 조서말미에 그 취지를 기재할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 규정의 존재에 비추어 보더라도, 주임검사의 의견과 달리 직무가 승계되거나 이전되는 경우 그 사유와 의견을 기재하도록 하는 것은 당연하다.

라. 법무부장관의 지휘□감독권

[현  행]	법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘□감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘□감독한다.(제8조)

[개정안]	법무부장관은 검찰사무의 최고감독자로서 일반적으로 검사를 지휘□감독할 수 있다.

검사는 조직상 법무부 소속의 공무원이기 때문에 법무부장관의 지휘□감독을 받는다. 그러나 검찰권 행사의 공정성을 담보하기 위하여 정치적 영향을 받기 쉬운 법무부장관의 검사에 대한 지휘□감독권을 제한 할 필요가 있다. 그에 따라 검찰청법에서는 법무부장관이 일반적으로 검사를 지휘□감독할 수는 있되, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘□감독하도록 하고 있다.

법무부장관은 검찰조직의 밖에 있기 때문에 그의 일반적 지휘□감독권에 대한 검사의 복종을 □외부적 지시종속성□이라 하고, 검찰총장의 지시에 대한 검사의 복종을 □내부적 지시종속성□이라 한다. 그러나 이러한 이론상의 구분은 현실적으로 아무런 의미가 없다. 법무부장관은 검찰총장을 통하여 간접적으로 지휘□감독권을 행사함으로써 구체적 사건에 있어서도 검사에 대한 직접적 지휘□감독의 효과를 가져올 수 있기 때문이다. 더군다나 검찰총장의 독립성이 충분히 확보되지 못한 우리의 현실에서는 정치적 공무원인 법무부장관의 검사에 대한 지휘□감독의 직접성은 더 말할 나위가 없다.

따라서 법무부장관은 구체적 사건과 관련하여서는 검찰총장도 지휘□감독할 수 없도록 해야 한다. 그러한 규정의 조치만으로는 실효성이 없다 하여도, 상징적인 의미는 가질 수가 있을 것이다.

한편, 이 부분과 아울러 개정해야 할 것은 법무부령으로 되어 있는 검찰보고사무규칙이다. 검찰보고사무규칙에 의하면 검사는 일정한 사건에 대한 보고를 각급 검찰청의 장을 통하여 상급검찰청의 장과 법무부장관에게 동시에 하여야 한다. 보고의 대상이 되는 사건의 범위는 매우 넓으며, 보고는 지체없이 수시로 해야하며, 보고 내용도 발생보고□수리보고□처분보고□재판보고에 정보보고까지 다양하다. 이러한 보고제도는 검사의 자율적인 직무수행을 제약하는 막대한 장애요인이 될 뿐만 아니라, 구체적 사건에 대하여 법무부장관이 관여할 수 있는 통로 구실을 한다. 따라서 보고 범위를 합리적으로 축소하거나, 특별한 경우를 제외하고는 사후보고를 원칙으로 할 수 있어야 한다. 검찰보고사무규칙은 최근에도 개정이 되었으나(1996.5.1.) 극히 기술적이고 부분적인 것에 그치고 말았고, 그 본질적인 내용이나 절차에는 변함이 없다.

상명하복의 관계, 직무승계와 이전, 법무부장관의 지휘□감독권 등을 주요내용으로 하는 검사동일체의 원칙은 개정 작업을 통하여 수사의 효율화와 일관성 있는 형사정책이나 법률의 통일적 운용 등을 위한 제도로만 이해되어야 한다. 그러한 전제하에서 검사의 단독관청적 성격을 강화하여 검사 개개인의 인격과 의지가 수사과정과 결과를 통해 표현될 수 있도록 해야 한다. 그리하여 판사의 판결과 마찬가지로 검사의 수사나 공소제기도 그의 책임에 속하는 그의 작품으로 평가될 수 있을 것이다.

3. 검찰의 인사제도

가. 검찰 인사제도와 중립성

검찰의 인사제도가 검찰권 행사의 중립성 확보에 미치는 영향은 현실적으로 크다. 피상적으로만 보면 인사제도란 것은 검찰 내부의 문제로만 보여질 수 있다. 그러나 소신에 따라 직무를 수행한 검사에게 인사상 불이익한 조치가 사실상의 징계로 행해질 때가 문제이다.

검찰의 인사는 수평적 인사와 수직적 인사로 나눌 수 있다. 수평적 인사란 지역간의 이동이나 보직이동을 말하고, 수직적 인사란 승진을 말한다. 수평적 인사에서는 인사의 절차와 방법이, 수직적 인사에서는 직급제 자체가 주로 문제된다. 그 외에도 검사의 임명권자와 임명방법도 중요한 문제이며, 특히 검찰총장을 어떻게 임명하는가가 핵심으로 떠오른다.

나. 검찰총장

[현  행]	제12조

[개정안]	(신설) ② 검찰총장은 법무부장관의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

⑤검찰총장에 임명된 자는 검찰총장의 직을 그만 둔 때로부터 3년간 일정한 공직에 취임할 수 없다. 취임이 금지되는 공직의 범위는 법무부령으로 정한다.

검찰조직의 정점에 있는 검찰총장의 역할은 지대하다. 검찰총장이 정치적 외풍을 제대로 막아 주어야만 실질적인 검찰권 행사의 중립성과 독립성을 확보할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지금까지 우리의 현실은 정반대였다. 검찰총장은 항상 법무부장관과 밀월관계를 유지해 왔고, 검찰총장을 거치고 나면 반드시 법무부장관이나 그에 준하는 공직을 맡는 것으로 인식되었다. 한 마디로 검찰총장을 검사로서 마지막으로 봉사할 수 있는 기회로 받아들이지 않고, 정치적 출세를 위한 발판으로 여겨 왔다. 그랬기 때문에 검찰은 항상 정치권력의 시녀라는 비난을 받아 왔던 것이다.

검찰총장과 관련한 문제 중 검찰의 중립성이나 독립성에 비추어 가장 중요한 것은 임명방식과 실질적 임기제의 확보이다. 검찰총장의 임기제는 1988년 대한변협에 의해 제안되었고, 이것이 여소야대의 정국에서 수용됨으로써 지금의 규정이 탄생하였다. 그 취지는 검찰총장의 임기를 2년으로 규정하여 법률로 보장함으로써 임기중 정치권의 눈치를 보지 않고 소신껏 직무를 수행하게 한다는 것이었다. 하지만 그러한 기대는 민주적 소신을 가진 사람이 검찰총장에 임명될 경우를 전제할 때 가능한 것이다. 임기제 실시 이후의 검찰총장의 짧은 역사를 살펴보더라도 잘 알 수 있지만, 임기제에 의해 임명된 검찰총장들은 모두 퇴임 후의 자리에 연연하여 재임 중 검찰의 중립성과 독립성을 확보하라는 국민적 기대에 전혀 부응하지 못한 인상이다.

따라서, 먼저 검찰총장을 임명할 때 인사청문회를 반드시 거쳐 국회의 동의를 얻도록 하자는 것은 가장 공통된 의견이다. 국회의 동의를 얻도록 하는 절차는 청문절차를 용이하게 하기 위해서도 필요하다. 인사청문절차를 거침으로써 권력추수형 체질에 젖은 사람을 배제하고 실질적 법치주의를 신장시킬 수 있는 민주적 인사를 선발할 수 있을 것이다. 이때 청문절차는 국회법에 따로 규정하도록 해야 한다.

다음으로 필요한 것은 현행 검찰총장의 임기제를 철저히 보장하는 것이다. 임기 중에 있는 검찰총장에게 다른 보직을 부여하여서도 안 되고, 그런 이유로 사임해서도 안 된다. 따라서 검찰총장에 임명된 사람은 임기를 종료한 후 또는 임기 중 사임 등으로 검찰총장의 직무수행을 중단한 후 일정기간 동안 일정한 공직을 맡을 수 없게 해야 한다. 이때 유예기간은 정치적 영향력을 미칠 수 있는 임명권자인 대통령과 검찰총장의 임기 등을 고려하여 3년 정도로 하면 적절할 것이다. 취임을 제한하는 공직의 범위는 별개의 문제이기 때문에 굳이 검찰청법에 규정할 필요는 없고 공직자윤리법에서처럼 별도로 정하도록 위임하면 족하다. 이러한 규정을 두는 것은 일종의 고육지책이긴 하지만, 그 동안의 경위를 보아서는 불가피한 제도적 장치라 생각된다.

공직제한규정과 아울러 논의되는 것은 위헌성 문제이다. 그러나 그 입법취지의 현실적 필요성이나, 현행 공직자윤리법에서도 유사한 규정(제17조)을 두고 있는 점 등을 고려하면 위헌의 소지는 거의 없다고 본다.

다. 검사의 임명과 보직

[현  행]	검사의 임명 및 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다. (제34조)

[개정안]	검찰총장을 제외한 검사의 임명 및 보직은 검찰인사위원회의 의결에 따라 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다.

현행법은 검사의 임명 및 보직에 관한 제청권과 임면권을 법무부장관과 대통령에게 맡기고 있다. 검사의 인사에 법무부장관과 대통령만이 직접 관여하는 이런 구조하에서 검사의 정치적 독립을 기대하기는 어렵다. 정치적 압력에 대항하는 검사의 소신은 바로 항명으로 간주되어 버리기 때문이다.

이 부분에 대한 개정은 인사권을 법무부장관과 대통령으로부터 다른 곳으로 이전할 것인가, 아니면 그대로 두고 다른 방식으로 보완할 것인가가 먼저 결정되어야 한다. 개정의 취지를 살리되 개정의 용이성까지 고려한다면 법무부장관과 대통령의 제청과 임면에 관한 권한은 그대로 유지하는 것이 좋을 수도 있다. 그렇다면 그에 대한 견제장치로 현재 자문기구로 되어 있는 검찰인사위원회의 기능을 강화할 필요가 있다. 검찰인사위원회를 자문기구에서 의결기관으로 격상시켜 반드시 그 의결을 거쳐 임명하거나 보직을 명하도록 한다.

라. 검찰인사위원회 제도의 강화

[현  행]	검사의 임용□승진 기타 인사에 필요한 사항에 관하여 법무부장관의 자문에 응하기 위하여 법무부에 검찰인사위원회를 둔다. (제35조 제1항)

검찰인사위원회의 구성□운영 및 자문사항은 대통령령으로 정한다. (제2항)

[개정안]	검사의 임용□승진 기타 인사에 필요한 사항에 관한 의결기관으로 법무부에 검찰인사위원회를 둔다.(제1항)

검찰인사위원회의 구성□운영 및 의결방법은 대통령령으로 정한다. (제2항)

그 동안 장식적 기구에 지나지 않았던 검찰인사위원회를 단순한 자문기구에서 의결기관으로 기능을 강화시켜 실질적으로 검찰인사에 관여하도록 해야 한다. 어떠한 조직에서건 모든 구성원을 동시에 만족시킬 수 있는 인사제도란 존재할 수 없을 것이다. 그러나 현행 검찰인사제도 구조에서 어느 정도 최소한의 합리성이라도 갖추기 위해서는 검찰인사위원회 제도를 활성화할 수밖에 없다. 그러한 장치로 인사에 대한 예측가능성을 갖게 한다든지 또는 결정 과정을 투명하게 하여 결과에 승복할 수 있도록 할 필요가 있다.

검찰인사위원회의 의결기관으로서의 기능을 실질화하기 위해서는 그 구성을 민주적으로 해야 한다. 검찰청법의 개정과 아울러 검찰인사위원회 규정을 전면 개정하여 그 위원으로 재야 법조인, 법학자, 시민들이 폭넓게 참여할 수 있도록 해야 한다.

대통령령으로 되어 있는 현행 검찰인사위원회규정은 위원장 1인을 포함하여 5인 이상 7인 이내의 위원을 두되, 위원장은 고등검사장인 검사 중에서 법무부장관이 지명하고, 위원은 고등검사장 및 검사장 중에서 법무부장관이 지명한다. 3급 이상의 검찰청 직원 중에서 지명된 위원은 검사의 인사에 관하여는 관여하지 못한다. 이러한 구성으로서는 의결기관으로서의 검찰인사위원회의 기능을 제대로 기대할 수 없다.

4. 항고제도와 기록열람권

[현  행]	제10조

[개정안]	(신설) 항고□재항고를 하려는 자나 항고□재항고를 한 자 또는 그 대리인인 변호사는 수사기록을 열람할 수 있다.(제10조 제7항)

기소독점주의와 기소편의주의가 채용되어 있고, 재정신청제도는 없는 것이나 다름없는 현행법 구조하에서 검찰의 불기소처분에 대한 유일한 불복방법은 헌법소원의 전단계로서 항고 및 재항고이다. 그런데 현실적으로 항고나 재항고를 하려는 고소인 또는 고발인은 불기소처분의 정확한 이유나 수사의 내용을 모르는 채 결과의 고지만에 의해 서면을 작성할 수밖에 없다. 수사기록의 열람이 완전히 봉쇄되어 있기 때문에 단순히 처분결과에 대해서만 승복하든지 불복하든지 해야하는 것이다.

현행 검찰사건사무규칙 제43조에 의해 고소인이나 고발인에 대한 고소□고발사건의 처분결과를 통지할 때 사용하고 있는 별지 제80호의 2 서식을 보더라도 처분내용만 기재하도록 되어 있을 뿐이다.

따라서, 항고나 재항고를 하고자 하거나 하는 과정에서 수사기록을 열람하도록 할 필요가 있다. 소송계속 중인 관계서류나 증거는 변호인이나 피고인이 열람하거나 등사할 수 있는(형사소송법 제35조, 형사소송규칙 제30조 제1항) 것은 형사소송구조의 당사자주의 등이 전제되기 때문이다. 그에 반하여 기소 전의 단계나 불기소처분된 사건의 수사기록을 열람할 수 없도록 한 것은, 검사가 열람시켜야 할 이론적 근거도 희박하고 수사상 비밀의 보호라는 이익의 요청 때문일 것이다. 그러나 그러한 점을 감안한다 하더라도 항고나 재항고를 위해 필요한 경우에는 등사는 허용하지 않더라도 열람을 할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 그렇게 함으로써 고소인이나 고발인이 불복의 이유를 개진하고 필요한 증거를 확보하는 데도 도움이 되겠지만, 검찰의 입장에서도 고소인이나 고발인을 설득하고 납득시키는데 더 용이할 것이다.

5. 검사윤리강령의 제정

[개정안]	(신설) 검사는 직무를 행함에 있어 검사윤리강령을 준수하여야 한다. (제4조의 2)

검찰청법의 개정을 중립성과 독립성을 확보한 민주검찰로 거듭나기 위한 계기로 삼는다면 이 기회에 검사윤리강령을 제정할 것을 제안한다. 우리의 역사적 체험을 바탕으로 다른 나라의 예를 고려하면서, 우리 실정에 맞는 검사윤리강령을 제정함으로써 검사의 직무에 대한 윤리적 기준을 설정할 필요가 있는 것이다.

검사윤리강령은 다음과 같은 내용을 포함하는 선언적인 것이어야 한다. 첫째, 공직자로서 검사는 그 지위와 권한을 남용해서는 안되며, 특정인에게 유리하거나 불리하게 법을 왜곡하여 집행해서도 안 된다. 둘째, 임무와 관련하여 부정한 청탁을 받아서는 안되며, 사적 이해관계에 연루된 사안에 대해 관여해서는 안 된다. 셋째, 오로지 유죄를 추구해서는 안 되며 피의자나 피고인에게 유리한 사항도 충분히 조사하여 실체적 진실을 밝히는 데 공헌하여야 한다. 넷째, 법을 공정하고 형평성 있게 적용하여 평등한 법의 집행을 실천해야 한다. 다섯째, 퇴임한 후에도 전관예우와 같은 연고주의적인 폐습을 이용하여 치부해서는 안 된다.

검사윤리강령 제정의 근거 규정은 신설하여 현행법상 검찰의 단독관청으로서의 성격에 관한 유일한 규정이자 검사의 직무와 권한을 열거한 제4조 다음에 배치하는 것이 적절할 것이다.

6. 검찰심사회의 신설

[개정안]	(신설)①검사의 불기소 결정에 대하여  이의가 있는 고소인, 고발인등은 이 법 제10조의 규정과 절차에 관계없이 그 결정을 통보받은 날로부터 15일 이내에 검찰심사회에 재검토를 요구할 수 있다.

②검찰심사회는 각 검찰청에 해당되는 선거관리위원회가 선거인명부에 기초하여 임의로 선발하는 임기 2년의 검찰심사원 9명으로 구성한다.

③검찰심사원의 결원이 생길 때에는 전항과 같은 방법으로 선발한 검찰심사원으로 보충하고 그 임기는 전임자의 잔여 임기로 한다.

④검찰심사회는 과반수의 출석과 출석 과반수로 결정한다

⑤검찰심사회는 사건의 기록을 조사하고 필요한 경우에는 증인을 소환하거나 현장검증 등을 실시하여 재검토요구를 받은 날로부터 30일 이내에 의결한다.

⑥검찰심사회는 충분한 심리 후에 추가수사가 필요하거나 기소가 상당하다고 필요한 경우에는 사건의 재검토를 의결할 수 있고 그렇지 않은 경우에는 재검토 요구를 기각한다.

⑦검찰심사회로부터 사건의 재검토 의결을 받은 사건은 담당검사에게 환송하고 담당검사는 검찰심사회의 의결을 존중하여 재수사와 결정을 하되 반드시 그 의결에 구속되지 아니한다.

⑧검찰심사회의 의결에 대해서는 불복할 수 없다.

⑨검찰심사원의 신분은 그 위촉으로부터 해촉시까지 그 사건의 심리에 관하여 공무원으로 본다.

⑩기타 검찰심사회의 구성과 운영에 관한 자세한 사항은 시행령으로 정한다. (제10조의 2)

이 검찰심사회는 일본의 검찰심사회제도를 거의 답습한 것이지만 그 근원은 영미법계의 배심원제도, 대륙법계의 참심원제도를 도입한 것이다. 서구선진법률국가들의 경우에는 일반 시민들로 구성된  배심원(특히 기소대배심) 또는 참심원들이 직접 사건을 심리하여 기소여부 또는 유무죄를 결정하는데 까지 이르고 있으나 일본의 검찰심사회제도는 절충하여 일반 시민들로 구성하되 그 의결의 구속력을 인정하지 않도록 하고 있다. 장차 영미나 독일등 북구의 선례를 따라야 할 것이나 차츰 국민들의 법의식의 향상과 후유증 방지책의 마련 등과 함께 시민의 사법참여제도를 확대해 나가는 것이 바람직할 것이다. 따라서 일본의 검찰심사회제도 정도는 지금 당장 도입하여도 별다른 문제없이 국민의 검찰통제, 검찰독단의 방지 기능이 달성될 수 있을 것이다.

<개정안의 주요골자>

첫째, 상명하복의 의무조항은 결국 단독관청으로서 검사의 업무처리를 검찰 고위층의 의사에 종속시킬 수 있는 근거가 되므로 이를 삭제하여야 한다. 오나전히 삭제하는 것이 지휘체계에 지장을 초래한다면 □명령과 복종□ 대신 □지휘□라고하여 다소 포괄적으로 규정하고, 업무를 처리하는 데 있어 헌법 및 법률과 양심에 따라 소신껏 하여야 한다고 규정하여 단독관청으로서의 성격을 직접적으로 부각시켜야 함(제7조 제1항)

또한 직무의 승계와 이전에 관한 권한을 이용하여 구체적 사건에서 상사의 의지를 관철시키는 수단으로 사용되는 문제를 해결하기 위하여 직무승계권이나 이전권을 행사할 경우에 이를 서면으로 밝히도록 함(제7조 제3항)

둘째, 검찰권 행사의 공정성을 담보하기 위하여 정치적 영향을 받기 쉬운 법무부 장관의 검사에 대한 지휘□감독권을 제한할 필요가 있다. 이에 법무부 장관은 구체적 사건과 관련하여서는 검찰총장도 지휘□감독할 수 없도록 함(제8조)

셋째, 검찰총장이 정치적 외풍을 제대로 막아주어야만 실질적인 검찰권 행사의 중립성과 독립성을 확보할 수 있으므로 현행 검찰총장의 임기제를 철저히 보장하고, 임명시 인사청문회를 반드시 거쳐 국회의 동의를 얻어야 하며(제12조 제2항) 임기를 종료한 후 일정기간 동안 일정한 공직을 맡을 수 없도록 함(제12조 제5항)

넷째, 기소독점주의와 기소편의주의가 채용되어 있는 현행법 구조하에서 검찰의 불기소처분에 대한 효과적인 불복방법으로 일반 시민들로 구성된 검찰심사회를 두어 국민의 검찰통제, 검찰독단의 방지기능을 부여하고자 함(제10조의 2)

다섯째, 검사의 인사에 법무부장관과 대통령만이 직접 관여하는 구조를 타파하기 위하여 검찰인사위원회를 자문기구에서 의결기관으로 격상시켜 그 의결을 거쳐 검사를 임명하거나 보직을 명하도록 함(제35조)

여섯째, 항고나 재항고를 하고자 하거나 하는 과정에서 수사기록을 열람할 수 있도록하여 고소□고발인이 불복의 이유를 개진하고 필요한 증거를 확보하는 데에 도움이 되도록 함(제10조)

일곱째, 우리 실정에 맞는 검사윤리강령을 제정하여 검사의 직무에 대한 윤리적 기준을 설정하고자 함(제4조의 2)

검찰청법 개정에 대한 의견

검□경중립화를 위한 법제도개선 공청회

8. 검찰청법 개정안 전문

(신설)

제4조의1【검사윤리강령】검사는 직무를 행함에 있어 검사윤리강령을 준수하여야 한다.

제7조【검사동일체의 원칙】

①검사는 검찰사무에 관하여 상사의 명령에 복종한다.

〔1안〕삭제

〔2안〕검사는 상사의 지휘에 따라 헌법 및 법률과 양심에 의하여 검찰사무를

처리하여 한다.

②검찰총장, 각급 검찰청의 검사장과 지청장은 소속 검사로 하여금 그 권한에 속 하는 직무의 일부를 처리하게 할 수 있다.

③ 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 소속 검사의 직무를 자신이 처리 하거나 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있다. 그러한 경우 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 그 사유를 서면으로 밝혀야 하며, 직무수행을 중단하게 된 검사가 다른 의견이 있을 때에는 그 취지를 서면으로 첨부할 수 있다.

제8조【법무부장관의 지휘□감독】법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘□감독할 수 있다.

제10조【항고 및 재항고】

(신설)⑦ 항고□재항고를 하려는 자나 항고□재항고를 한 자 또는 그 대리인인 변호사는 수사기록을 열람할 수 있다.

(신설)

제10조의 2【검찰심사회】①검사의 불기소결정에 대하여 이의가 있는 고소인, 고발인 등은 이 법 제10조의 규정과 절차와 관계 없이 그 결정을 통보받은 날로부터 15일 이내에 검찰심사회에 재검토를 요구할 수 있다.

②검찰심사회는 각 검찰청에 해당되는 선거관리위원회가 선거인명부에 기초하여 임의로 선발하는 임기 2년의 검찰심사원 9명으로 구성한다.

③검찰심사원의 결원이 생길 때에는 전항과 같은 방법으로 선발한 검찰심사원으로 보충하고 그 임기는 전임자의 잔여 임기로 한다.

④검찰심사회는 과반수의 출석과 축석 과반수로 결정한다.

⑤검찰심사회는 사건의 기록을 조사하고 필요한 경우에는 증인을 소환하거나 현장검증 등을 실시하여 재검토요구를 받은 날로부터 30일 이내에 의결한다.

⑥검찰심사회는 충분한 심리 후에 추가수사가 필요하거나 기소가 상당하다고 필요한 경우에는 사건의 재검토를 의결할 수 있고 그렇지 않은 경우에는 재검토 요구를 기각한다.

⑦검찰심사회로부터 사건의 재검토를 의결받은 사건은 담당검사에게 환송하고 담당검사는 검찰심사회의 의결을 존중하여 재수사와 결정을 하되 반드시 그 의결에 구속되지 아니한다.

⑧검찰심사회의 의결에 대해서는 불복할 수 없다.

⑨검찰심사원의 신분은 그 위촉으로부터 해촉시까지 그 사건의 심리에 관하여 공무원으로 본다.

⑩기타 검찰심사회의 구성과 운영에 관한 자세한 사항은 시행령으로 정한다.

제12조【검찰총장】①대검찰청에 검찰총장을 둔다.

②검찰총장은 법무부장관의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.

③검찰총장은 대검찰청의 사무를 맡아 처리하고 검찰사무를 통할하며 검찰청의 공무원을 지휘감독한다.

④검찰총장의 임기는 2년으로 하며, 중임할 수 없다.

(신설)⑤검찰총장에 임명된 자는 검찰총장의 직을 그만둔 때로부터 3년간 일정한 공직에 취임할 수 없다. 취임이 금지되는 공직의 범위는 법무부령으로 정한다.

제34조【검사의 임명 및 보직】검찰총장을 제외한 검사의 임명 및 보직은 검찰인사위원회의 의결에 따라 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다.

제35조【검찰인사위원회】①검사의 임용□승진 기타 인사에 필요한 사항에 관한 의결기관으로 법무부에 검찰인사위원회를 둔다.

②검찰인사위원회의 구성□운영 및 의결방법은 대통령령으로 정한다.

9. 條文對比表

現 行	改 正 案
(新設)	제4조의1【검사윤리강령】검사는 직무를 행함에 있어 검사윤리강령을 준수하여야 한다.
제7조【검사동일체의 원칙】① 검사는 검찰사무에 관하여 상사의 명령에 복종한다. ② 검찰총장, 각급 검찰청의 검사장과 지청장은 소속 검사로 하여금 그 권한에 속 하는 직무의 일부를 처리하게 할 수 있다. ③검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 소속 검사의 직무를 자신이 처리 하거나 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있다.	제7조【검사동일체의 원칙】 ①〔1안〕삭제 〔2안〕검사는 상사의 지휘에 따라 헌법 및 법률과 양심에 의하여 검찰사무를 처리하여야 한다. ② (현행과 같음) ③ 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 소속 검사의 직무를 자신이 처리 하거나 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있다. 그러한 경우 검찰총장과 각급 검찰청의 검사장 및 지청장은 그 사유를 서면으로 밝혀야 하며, 직무수행을 중단하게 된 검사가 다른 의견이 있을 때에는 그 취지를 서면으로 첨부할 수 있다.
제8조【법무부장관의 지휘□감독】법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘□감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘□감독한다.	제8조【법무부장관의 지휘□감독】법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘□감독할 수 있다.
제10조【항고 및 재항고】 (新設)	제10조【항고 및 재항고】 ⑦ 항고□재항고를 하려는 자나 항고□재항고를 한 자 또는 그 대리인인 변호사는 수사기록을 열람할 수 있다.

現 行	改 正 案
(新設)	제10조의 2【검찰심사회】①검사의 불기소결정에 대하여 이의가 있는 고소인, 고발인 등은 이 법 제10조의 규정과 절차와 관계 없이 그 결정을 통보받은 날로부터 15일 이내에 검찰심사회에 재검토를 요구할 수 있다. ②검찰심사회는 각 검찰청에 해당되는 선거관리위원회가 선거인명부에 기초하여 임의로 선발하는 임기 2년의 검찰심사원 9명으로 구성한다. ③검찰심사원의 결원이 생길 때에는 전항과 같은 방법으로 선발한 검찰심사원으로 보충하고 그 임기는 전임자의 잔여 임기로 한다. ④검찰심사회는 과반수의 출석과 축석 과반수로 결정한다. ⑤검찰심사회는 사건의 기록을 조사하고 필요한 경우에는 증인을 소환하거나 현장검증 등을 실시하여 재검토요구를 받은 날로부터 30일 이내에 의결한다. ⑥검찰심사회는 충분한 심리 후에 추가수사가 필요하거나 기소가 상당하다고 필요한 경우에는 사건의 재검토를 의결할 수 있고 그렇지 않은 경우에는 재검토 요구를 기각한다. ⑦검찰심사회로부터 사건의 재검토를 의결받은 사건은 담당검사에게 환송하고 담당검사는 검찰심사회의 의결을 존중하여 재수사와 결정을 하되 반드시 그 의결에 구속되지 아니한다. ⑧검찰심사회의 의결에 대해서는 불복할 수 없다. ⑨검찰심사원의 신분은 그 위촉으로부터 해촉시까지 그 사건의 심리에 관하여 공무원으로 본다. ⑩기타 검찰심사회의 구성과 운영에 관한 자세한 사항은 시행령으로 정한다.

現 行	改 正 案
제12조【검찰총장】①대검찰청에 검찰총장을 둔다. (新設) ②검찰총장은 대검찰청의 사무를 맡아 처리하고 검찰사무를 통할하며 검찰청의 공무원을 지휘감독한다. ③검찰총장의 임기는 2년으로 하며, 중임할 수 없다. (新設)	제12조【검찰총장】①(현행과 같음) ②검찰총장은 법무부장관의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. ③(현행의 ②와 같음) ④(현행의 ③과 같음) ⑤검찰총장에 임명된 자는 검찰총장의 직을 그만둔 때로부터 3년간 일정한 공직에 취임할 수 없다. 취임이 금지되는 공직의 범위는 법무부령으로 정한다.
제34조【검사의 임명 및 보직】검사의 임명 및 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다.	제34조【검사의 임명 및 보직】검찰총장을 제외한 검사의 임명 및 보직은 검찰인사위원회의 의결에 따라 법무부장관의 제청으로 대통령이 행한다.
제35조【검찰인사위원회】①검사의 임용□승진 기타 인사에 필요한 사항에 관하여 법무부장관의 자문에 응하기 위하여 법무부에 검찰인사위원회를 둔다. ②검찰인사위원회의 구성□운영 및 자문사항은 대통령령으로 정한다.	제35조【검찰인사위원회】①검사의 임용□승진 기타 인사에 필요한 사항에 관한 의결기관으로 법무부에 검찰인사위원회를 둔다. ②검찰인사위원회의 구성□운영 및 의결방법은 대통령령으로 정한다.