시청자참여채널의 의미를 이해하지 못한 판결

참여연대 판결비평 좌담회(2014. 10. 7.)

박경신 교수(고려대 법학전문대학원 ․참여연대 공익법센터 소장)

RTV가 방영한 백년전쟁이 방송통신심의위의 중징계를 받았다. 인터넷에서 합법적으로 회자되고 있는 동영상을 방송에 띄웠다는 것인데 RTV가 시청자참여채널임을 감안하여 평가해보자.

시청자참여채널의 존재이유는 방송이라는 제도에 자연스럽게 나타날 수 있는 독점을 완화하기 위한 것이다. 지상파는 전파의 희소성 때문에 독점력을 가지게 되고 케이블은 케이블 나름대로 네트워크 효과에서 오는 지역적인 자연독점이 발생하게 되고 일반시민들의 목소리는 소외되기 마련이다.

이에 따라 시청자참여채널이 가장 먼저 발전한 미국에서는, 지상파방송에 대해서는 공정성 심의(fairness review) 등을 통해 공적책무를 부과하였다면 케이블텔레비전에 대해서는 시청자참여채널(public, educational and government channels 또는 PEG채널)을 통해 공적 책무를 부과하였다고 할 수 있다. 공정성심의는 케이블 등의 발전으로 전파의 희소성이 무의미해지면서 1980년대에 폐지되었다.

연방통신위원회는 1969년부터 케이블텔레비전이 다채널방송이기 때문에 이중의 몇 개를 주민들이 여기서 “지역주민들의 자기표현(community self-expression)” 욕구를 충족시킬 수 있는 기회를 포착하였다. 이에 따라 1970년대의 두 차례 연방통신위원회 규칙제정을 통해 가입자가 3,500명이 넘는 지역의 케이블사업자는 최소한 4개의 채널을 만들어 시청자들이 제작한 콘텐츠에 대해 선착순 및 비차별 원칙에 따라 편집 없이 그대로 보여주도록 하였고 이것이 시청자참여채널의 법적 시작이고 현재 2천여개의 시청자참여채널이 만들어지는 법적 근거를 제공하였다. 1979년 대법원은 행정규칙으로는 이와 같은 의무를 부과할 수 없다고 판시하자 (FCC v. Midwest Video Corp., 440 U.S. 689 (1979)) 연방의회는 1984년에 관련법을 통과시켜 (47 USC § 531(a)) 지자체들이 시청자참여채널의 설치를 SO에 요구할 권한을 법제화하였다. 케이블텔레비전이 가능하려면 케이블시스템운영자(SO)가 집집마다 선을 연결해야 하고 이를 위해서는 그 지역 지자체가 관리하는 도관이나 전봇대 등을 이용할 수밖에 없어 이용권에 대한 지자체와의 계약이 불가피하고 이때 지자체가 계약조건으로 시청자참여채널을 요구할 수 있도록 한 것이다.

1969 FCC First Report and Order

여기서 중요한 것은 1984년도 법은 시청자참여채널에 대해서는 SO들이 일체의 편집권한을 행사하지 못하도록 하였고 FCC도 시청자참여채널의 내용에 대해 SO에게 제재를 하지 않도록 한 것이다. 즉 방송에 부과되는 공적책무는, 방송사업자의 독점력 때문에 국민들의 다양한 목소리에 방송에 반영되지 않는 상황을 피하기 위해 부과되는 것이기 때문에, 시청자참여채널에서는 최대한 다양한 국민들의 목소리가 여과없이 반영되어야 하는 것이다. 대신 SO에 대해서는 제재를 하지 않는 것이다. 참고로 FCC의 내용규제권한은 SO에 대한 허가제에서 나오기 때문에 케이블채널제작자(PP)에 대해서는 제재를 아예 하지 않는다.

FCC에 제출하는 내용규제신청서 자체에도 케이블방송에 대해서는 SO를 적어내도록 되어 있다.

연방의회는 1992년 법을 통해서 SO들이 시청자참여채널에 대해 “명백히 불쾌한(patently offensive)” 내용을 제외하는 규제를 할 수 있도록 하는 법을 통과시켰지만, 대법원은 시청자참여채널은 그 자체가 “지역사회가 가치 있다고 판단하는 프로그램들을 장려하고 확보하기 위한 시스템(a system aimed at encouraging and securing programming that the community considers valuable)”이라면서 여기에 SO가 개입할 수 있도록 해서는 안될 것이라며 위헌판정하였다(Denver Area Educational Telecommunications Consortium, Inc. v. F.C.C., 518 U.S. 727 (1996)). 이 판결에서 상업임대채널에 대해 SO가 비슷한 규제를 한 것에 대해서는 합헌이라고 판정하였다. 상업임대채널과 PEG채널의 차이는 PEG채널은 시청자들이 제작한 콘텐츠가 제공된다는 것이다. 결국 시청자참여채널의 특성에 기초하여 시청차참여채널에 대한 “불쾌한 내용” 규제가 위헌임을 선언한 것이다. 결론적으로는 SO에 대해서 PEG채널에 나오는 “불쾌한 내용”에 대해서 책임을 묻지 않겠다는 것이다.

RTV는 바로 이와 같은 시청자참여채널이다. RTV는 제한적으로 자체제작을 하지만 존재이유는 시민제작콘텐츠의 방송이다. 그렇다면 일반방송국들에 부과하는 공적 책임을 RTV에 부과해서는 아니된다. RTV는 일반방송국의 권한남용 가능성에 대응하기 위해 만든 것이기 때문이다. 물론 우리나라는 조금 다르기는 하다. 우리나라는 PP도 방송통신위원회의 직접적인 제재대상이 되고 이를 통해 시청자참여채널에도 다른 PP와 똑같은 규제를 하려 할 수도 있다. 하지만 그렇게 하는 것은 시청자참여채널의 취지를 탈각하는 것이 될 것이다.

참여연대 판결비평 좌담회(2014. 10. 7.)

참조자료

- http://www.rtv.or.kr/xe/public

-http://foa2002.or.kr/xe/index.php?mid=board_xjlg04&document_srl=14031&listStyle=viewer&page=8

- http://www.fcc.gov/guides/program-content-regulations

- http://impeter.tistory.com/2169

- http://en.wikipedia.org/wiki/Public-access_television#Outside_the_U.S.

- Speech Rights in America: The First Amendment, Democracy, and the Media

(공)저: Laura Lynn Stein, 관련내용 66-80쪽.